Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

30/2013 Aðgangur að gögnum máls

Árið 2013, fimmtudaginn 19. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson, settur forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. 

Fyrir var tekið mál nr. 30/2013, kæra á ákvörðun Orkustofnunar frá 5. mars 2013 um að takmarka aðgang að gögnum vegna umsóknar um leyfi til byggingar Suðurnesjalínu 2. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður: 

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. mars 2013, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur jarðanna Landakots, Hvassahrauns, Stóru- og Minni-Vatnsleysu og Vogajarðarinnar þá ákvörðun Orkustofnunar frá 5. mars 2013 að takmarka aðgang kærenda að gögnum, sem merkt eru trúnaðarmál, vegna umsóknar Landsnets um leyfi til byggingar Suðurnesjalínu 2.  Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Orkustofnun að veita kærendum óheftan aðgang að nefndum gögnum. 

Málsástæður og rök:  Hinn 21. desember 2012 sótti Landsnet um leyfi til Orkustofnunar fyrir byggingu Suðurnesjalínu 2 í samræmi við 2. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003.  Með umsókninni fylgdu m.a. gögn sem merkt voru trúnaðarmál.  Var umsóknin kynnt með auglýsingu í Lögbirtingablaðinu hinn 1. febrúar 2013, svo sem áskilið er í 3. mgr. 34. gr. nefndra laga, og þar tekið fram að gögn um flutningsvirkið, sem ekki væru flokkuð sem trúnaðargögn, mætti nálgast hjá umsækjanda.  Kærendur í máli þessu, sem eru eigendur að hluta þess lands sem fyrirhugað er að nefnd raforkulína liggi um, fóru fram á að fá óheftan aðgang að gögnum málsins sem merkt væru trúnaðarmál.  Nokkur bréfaskipti áttu sér stað milli kærenda og Orkustofnunar af því tilefni og urðu málalyktir þær að kærendum, eða aðilum á þeirra vegum, var gefinn kostur á að kynna sér efni umræddra skjala í trúnaði með réttarstöðu aðila máls samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993.  Kærendur sættu sig ekki við þær takmarkanir að fá ekki afrit umræddra skjala í hendur og skutu þeirri ákvörðun Orkustofnunar um málsmeðferð til úrskurðarnefndarinnar, eins og að framan greinir. 

Kærendur benda á að hin kærða ákvörðun sé ólögmæt og fari gegn meginreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rétt aðila máls til þess að fá afrit af málsskjölum, teljist þeir á annað borð eiga rétt til að kynna sér þau.  Slíkur aðgangur sé forsenda virks andmælaréttar kærenda.  Hafa verði í huga að mat leyfisveitanda á því hvort veita eigi umsækjanda umbeðið leyfi ráðist m.a. af hagkvæmni framkvæmdarinnar, sbr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003.  Kærendur áformi að fá sérfræðinga til að yfirfara röksemdir um kostnað og hagkvæmni fyrirhugaðrar raflínu en til þess þurfi óheftan aðgang að sundurliðuðum kostnaðarupplýsingum umsækjanda sem merktar séu trúnaðarmál.  Því sé mótmælt að mat á hagsmunum aðila skv. 17. gr. stjórnsýslulaga eigi að leiða til þess að hagsmunir kærenda af virkum andmælarétti skuli víkja fyrir hagsmunum umsækjanda, enda verði ekki séð að óheftur aðgangur kærenda að málsskjölum raski hagsmunum hans.  Þá sé á því byggt að ákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga geti ekki réttlætt umdeilda takmörkun.  Takmörkun aðgangs málsaðila að gögnum máls samkvæmt nefndu ákvæði eigi að hindra að málsaðili geti notfært sér vitneskju er gögnin hafi að geyma en hafi ekki að markmiði samkvæmt orðalagi sínu að stemma stigu við því að upplýsingar berist til óviðkomandi aðila.  Hin kærða ákvörðun nái jafnframt ekki markmiði því sem að sé stefnt þar sem aðilar á vegum kærenda geti kynnt sér efni umræddra skjala og gætu miðlað upplýsingum um efni þeirra til óviðkomandi væri vilji til þess.  Takmarkanir á aðgangi að upplýsingum verði að vera til þess fallnar að ná því markmiði sem að sé stefnt skv. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, en sú sé ekki raunin í máli þessu. 

Orkustofnun vísar til þess að í máli þessu vegist á hagsmunir umsækjanda af því að viðkvæmar upplýsingar um fjárhagsleg málefni fari leynt og ríkir hagsmunir kærenda vegna lögbundins andmælaréttar af því að fá að kynna sér öll gögn málsins.  Stofnunin hafi þurft í málsmeðferð sinni að taka afstöðu til gagnstæðra hagsmuna, m.a. á grundvelli hinnar óskráðu réttmætisreglu stjórnsýsluréttarins og ákvæðum stjórnsýslulaga, eftir því sem við hafi átt.  Niðurstaðan hafi orðið sú að kærendur geti kynnt sér umrædd trúnaðargögn án strangra takmarkana og tekið hafi verið tillit til hagsmuna umsækjanda af því að leynd ríkti um innihald trúnaðargagnanna, svo sem kostur væri.  Athygli sé vakin á því að ekki verði dregið í efa að um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni umsækjanda sé að ræða sem eðlilegt sé að fari leynt, m.a. með tilliti til samkeppnissjónarmiða á útboðsmarkaði, og snerti jafnframt einstaklingshagsmuni umsækjanda og almannahagsmuni.  Gögnin varði sundurliðaða kostnaðarþætti einstakra verkframkvæmda sem væntanlega komi til útboðs á samkeppnismarkaði ef af framkvæmdum verði.  Óheimilt sé að veita almenningi aðgang að slíkum upplýsingum skv. 9. gr. upplýsingalaga.  Kærendum sé tryggður réttur til að kynna sér umrædd trúnaðargögn og önnur gögn málsins í samræmi við 15. gr. stjórnsýslulaga, þótt sú takmörkun sé sett að ekki verði afhent afrit af trúnaðargögnunum og trúnaðar sé gætt um innihald þeirra í þann tíma sem aðilar sammælist um.  Hin kærða ákvörðun byggist á lögmætum sjónarmiðum og hafi verið tekið mið af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga við ákvarðanatökuna og öðrum ákvæðum þeirra laga. 

Umsækjandi mótmælir því að kærendur geti talist aðilar máls í skilningi stjórnsýslulaga við meðferð umsóknar þeirra. Kærendum sé ekki nauðsyn á að fá ótakmarkaðan aðgang að umræddum gögnum til þess að andmælaréttur þeirra verði virkur, eins og atvikum sé háttað.  Gögnin hafi að geyma sundurliðun á kostnaði vegna framkvæmda umsækjanda sem falli undir tilskipun ESB 2004/17 samkvæmt reglugerð nr. 755/2007 um innkaup stofnana sem annist vatnsveitu, orkuveitu, flutninga og fjarskipti.  Þar sé m.a. að finna reglur um útboðsskyldu, útboðsaðferðir o.fl., sem tryggja eigi jafnræði fyrirtækja við opinber innkaup og stuðla að hagkvæmni í rekstri.  Afhending gagna sem hafi að geyma sundurliðaðar upplýsingar um kostnað fyrirtækisins vegna fyrirhugaðra framkvæmda brjóti gegn mikilvægum fjárhagslegum hagsmunum þess tengdum útboðsskyldunni,  grafi undan tilgangi útboðs framkvæmda og komi í veg fyrir að tryggt sé jafnræði bjóðenda hvað varði upplýsingar í útboðsferlinu.  Samkvæmt 9. gr. raforkulaga hvíli sú lagaskylda á umsækjanda að byggja flutningskerfi raforku á hagkvæman hátt.  Ríkir almannahagsmunir séu í því fólgnir að ekki sé veittur aðgangur að kostnaðarupplýsingunum og hafi kærendur ekki sýnt fram á hagsmuni sína af því að fá aðgang að þeim.  Kærendur hafi aðgang að upplýsingum um fyrirhugaða framkvæmd og um heildarkostnað vegna hennar, en það sé hlutverk Orkustofnunar að meta hagkvæmni framkvæmdarinnar við meðhöndlun umsóknar umsækjanda.  Verulegir almannahagsmunir séu af því að veita ekki aðgang að umræddum upplýsingum, sem gangi framar hagsmunum kærenda, og verði að telja að veittur aðgangur kærenda að gögnunum eigi ekki lagastoð.  Sé hinni kærðu ákvörðun því áfátt að því leyti og beri að ógilda hana af þeim sökum. 

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir sjónarmiðum sínum og rökum sem ekki verða rakin hér nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins. 

Niðurstaða:  Hin kærða ákvörðun Orkustofnunar felur í sér takmörkun á aðgangi að gögnum á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við málsmeðferð umsóknar um að reisa og reka flutningslínu fyrir raforku skv. 2. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003.  Umrædd gögn hafa að geyma sundurliðun umsækjanda á áætluðum kostnaði hans við fyrirhugaða framkvæmd.  Takmörkunin lýtur að því að kærendur verði bundnir trúnaði um innihald skjalanna og fái ekki afhent afrit af þeim.  Lokaákvörðun um umrædda leyfisveitingu er unnt að kæra til úrskurðarnefndarinnar skv. 2. mgr. 37. gr. raforkulaga nr. 65/2003 og verður ágreiningi um takmörkun á aðgangi gagna við málsmeðferðina því einnig borinn undir nefndina, sbr. 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga. 

Við meðferð Orkustofnunar á umsókn Landsnets um leyfi til byggingar Suðurnesjalínu 2 leit stofnunin réttilega svo á að kærendur hefðu réttarstöðu aðila í skilningi stjórnsýslulaga, enda eru þeir eigendur hluta þess lands sem færi undir fyrirhugaða flutningslínu ef af framkvæmdum verður.

Meginreglan í stjórnsýslurétti er sú að aðili máls eigi óheftan aðgang að gögnum máls, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga, og ekki hefur verið talið að sá aðgangur þurfi að styðjast við sérstaka ákvörðun sem eftir atvikum verði kærð til æðra stjórnvalds.  Verður því aðeins tekin afstaða til lögmætis þeirra takmarkana sem kærendum voru settar með hinni kærðu ákvörðun en ekki tekin afstaða til réttmætis þess aðgangs sem kærendum var veittur að umræddum gögnum. 

Nefnd ákvörðun var tekin á grundvelli mats á hagsmunum kærenda annars vegar og hagsmunum umsækjanda hins vegar, svo sem heimilað er í 17. gr. stjórnsýslulaga.  Fallist er á að ríkir einstaklegir hagsmunir umsækjanda og almannahagsmunir geta verið í húfi verði umræddar upplýsingar almenningi kunnar að svo stöddu, enda hafa fyrirhuguð útboð á einstökum verkþáttum ekki farið fram.  Á hinn bóginn hefur ekki verið sýnt fram á að hagsmunir kærenda, sem tengjast kunna væntanlegri ákvörðun Orkustofnunar vegna umsóknar Landsnets, séu fyrir borð bornir með umdeildri takmörkun á aðgangi að umræddum gögnum.  Kærendur fá að kynna sér efni greindra skjala, þótt undir trúnaði sé, en óheftur aðgangur er að gögnum sem hafa að geyma heildarkostnaðartölur umræddrar framkvæmdar.  Hafa verður hér í huga að mat á hagkvæmni framkvæmdarinnar, með hliðsjón af 1. mgr. 1. gr. og 1. mgr. 9. gr. raforkulaga, lýtur að gæslu almannahagsmuna en snertir ekki einstaklega fjárhagslega hagsmuni kærenda.  Komi til þess að heimilað verði að leggja greinda raflínu um land kærenda þurfa að koma til samningar eða eftir atvikum eignarnám, sbr. 22. og 23. gr. raforkulaga. 

Að öllu framangreindu virtu verður hinni kærðu ákvörðun ekki hnekkt. 

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar. 

Úrskurðarorð: 

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar Orkustofnunar frá 5. mars 2013 að takmarka aðgang kærenda að gögnum, sem merkt eru trúnaðarmál, vegna umsóknar Landsnets um leyfi til byggingar Suðurnesjalínu 2. 

____________________________________
Ómar Stefánsson

____________________________              ___________________________
Ásgeir Magnússon                                        Þorsteinn Þorsteinsson