Árið 2025, mánudaginn 29. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson settur varaformaður og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 29/2025, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 14. janúar 2025 um að hafna umsókn um rekstrarleyfi fyrir 900 tonna aukningu á leyfilegum lífmassa af regnbogasilungi og laxi í sjókvíum í Önundarfirði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. febrúar 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir ÍS 47 ehf. þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 14. janúar 2025 að hafna umsókn þess um rekstrarleyfi fyrir 900 tonna aukningu á leyfilegum lífmassa af regnbogasilungi og laxi í sjókvíum í Önundarfirði. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir stofnunina að taka umsókn kæranda til lögmætrar meðferðar.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 27. mars 2025.
Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Árið 2013 fékk ÍS 47 ehf. útgefið rekstrarleyfi til að stunda sjókvíaeldi á þorski og regnbogasilungi í Önundarfirði til framleiðslu á allt að 200 tonnum árlega. Á árinu 2015 var kæranda veitt starfsleyfi Umhverfisstofnunar miðað við árlegt 1.200 tonna framleiðsluhámark og 1.000 tonna hámarkslífmassa í firðinum að undangenginni ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 30. janúar 2014 um að fyrirhuguð framleiðsluaukning væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Í desember 2016 mun kærandi hafa leitað leiðbeininga Skipulagsstofnunar um hvernig best væri að haga málsmeðferð vegna áforma um frekari framleiðsluaukningu í Önundarfirði. Í svarpósti stofnunarinnar 15. desember s.á. kom fram að ef það væri réttur skilningur að sækja þyrfti um nýtt leyfi þá þyrfti að liggja fyrir burðarþolsmat fjarðarins. Það ásamt áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar væri forsenda þess að veitt yrði leyfi fyrir starfseminni. Mat á burðarþoli Önundarfjarðar m.t.t. sjókvíaeldis lá fyrir 21. júní 2018. Í framhaldinu beindi kærandi fyrirspurn til Skipulagsstofnunar m.a. um það hvort 2.500 tonna laxeldi þyrfti að sæta umhverfismati og urðu frekari samskipti milli kæranda og stofnunarinnar í kjölfar þess. Kærandi ákvað að endingu að minnka fyrirhugað umfang eldisins og með erindi hans til Skipulagsstofnunar 24. maí 2019 tilkynnti hann um stækkun á eldi um 900 tonn og sendi jafnframt tillögu að matsáætlun sem hann óskaði eftir að yrði tekin til meðferðar. Tæpum mánuði síðar voru samþykkt á Alþingi lög nr. 101/2019 um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi, þ. á m. um skiptingu hafsvæða í eldissvæði, opinbera auglýsingu svæðanna og úthlutun þeirra samkvæmt hagstæðasta tilboði, sbr. nú 4. gr. a í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Jafnframt var með breytingalögunum lögfest lagaskilaregla í ákvæði til bráðabirgða II í lögum nr. 71/2008, sbr. b-lið 24. gr. laga nr. 101/2019, sem kveður á um að um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafi verið metin til burðarþols fari eftir eldri ákvæðum laganna þegar málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé lokið fyrir gildstöku ákvæðisins. Sama lagaskilaregla gildir þegar frummatsskýrslu hefur verið skilað til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Tóku breytingalögin gildi 19. júlí 2019, að undanskildum nokkrum ákvæðum sem tóku gildi 1. janúar 2020.
Með bréfi Skipulagsstofnunar til kæranda, dags. 24. september 2019, var frá því greint að vegna gildistöku breytingalaga nr. 101/2019 myndi tilkynning um fyrirhugaða framkvæmd félagsins ekki sæta frekari meðferð af hálfu stofnunarinnar. Í kjölfar úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála á árinu 2021 í málum nr. 116/2020 og 102/2021, um að Skipulagsstofnun væri ekki heimilt að lögum að afgreiða mál með þeim hætti að þau myndu ekki sæta frekari meðferð af hálfu stofnunarinnar, fór kærandi fram á það við stofnunina að meðferð tilkynningarinnar yrði framhaldið. Í október 2022 bárust Skipulagsstofnun þrjár tilkynningar frá kæranda til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdar og lutu þær að aukningu á leyfilegum lífmassa um 900 tonn, tilfærslu eldissvæðis og tegundabreytingu. Hinn 7. febrúar 2023 lá fyrir sú ákvörðun stofnunarinnar að framkvæmdin væri ekki matsskyld.
Í janúar 2021 veitti Matvælastofnun kæranda rekstrarleyfi fyrir eldi af regnbogasilungi og þorski með hámarkslífmassa allt að 1.000 tonnum á tveimur svæðum í Önundarfirði, annars vegar út frá Valþjófsdal og hins vegar út af Ingjaldssandi. Kærandi sótti í mars 2022 um þrenns konar breytingar á rekstrarleyfinu. Fólu þær í sér tilfærslu á eldissvæði, tegundabreytingu og auknar framleiðsluheimildir, þ.e. að leyfilegur lífmassi á eldissvæðum yrði aukinn um 900 tonn. Í framhaldinu urðu nokkur bréfaskrif milli kæranda og Matvælastofnunar og í þeim kom m.a. fram að stofnunin teldi að afgreiða bæri umsókn félagsins á grundvelli gildandi laga, þ.e. samkvæmt úthlutunarreglu 4. gr. a í lögum nr. 71/2008. Af hálfu kæranda var hins vegar teflt fram þeim rökum að vegna ólögmætrar málsmeðferðar Skipulagsstofnunar hefði hún ekki afgreitt erindi félagsins áður en lög nr. 101/2019 hefðu tekið gildi. Bæri að afgreiða umsókn félagsins um aukinn lífmassa á grundvelli eldri laga samkvæmt lagaskilareglu bráðabirgðaákvæðis II í lögum nr. 71/2008 og ætti því Matvælastofnun að afgreiða umsóknina. Með bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 17. október 2024, var honum tilkynnt um fyrirhugaða höfnun á umsókn um rekstrarleyfi og kom hann að andmælum með bréfi, dags. 31. s.m. Hinn 14. janúar 2025 lá fyrir sú ákvörðun Matvælastofnunar að synja umsókn kæranda. Í ákvörðuninni var vísað til þess að skilyrði ákvæðis II til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008 væri ekki uppfyllt og að ekki væri fyrir hendi lagaheimild til að taka umsóknina til afgreiðslu. Umsóknin færi því eftir 4. gr. a í lögum nr. 71/2008, sem mælti fyrir um skilgreiningu eldissvæða og opinbera úthlutun þeirra.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann hafi haft áform um að auka framleiðslu á eldi um 1.300 tonn en síðan ákveðið að minnka aukningu fyrirhugaðrar framkvæmdar niður í 900 tonn þar sem framleiðsluaukning undir 1.000 tonnum væri líkleg til að teljast ekki matsskyld. Þar sem hins vegar hafi verið búið að fullvinna matsáætlun hafi hún verið lögð fram samhliða tilkynningu til Skipulagsstofnunar um stækkun eldis, en þó með breytingum vegna minna umfangs. Hafi kærandi talið ótvírætt að áætlunin fæli í sér allar nauðsynlegar upplýsingar til að hægt væri að taka ákvörðun um matsskyldu og ef svo færi að framkvæmdin teldist matsskyld þá gæti umhverfismat gengið hraðar fyrir sig.
Málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi verið haldin alvarlegum ágöllum og brotið gegn grundvallarreglum í stjórnsýslurétti. Stofnunin hafi sett ólögmæt skilyrði fyrir því að hefja málsmeðferð í upphafi máls, ítrekað vanrækt leiðbeiningarskyldu sína og virt að vettugi lögbundnar reglur um málshraða. Ekki hafi verið gætt jafnræðis milli aðila við meðferð mála sem legið hafi fyrir hjá Skipulagsstofnun við gildistöku breytingalaga nr. 101/2019, um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengist fiskeldi, en atvik séu með þeim hætti að telja verði að um sé að ræða alvarlegt brot gegn 1. mgr. 11. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Matvælastofnun hafi sem leyfisveitanda borið að meta, í ljósi allra atvika, hvort staða kæranda sem umsækjanda í umhverfismatsferli hafi verið sú sem áskilin sé í bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, eða í meginatriðum sambærileg þegar lagaskilareglan hafi tekið gildi. Túlka þurfi ákvæðið með rýmkandi hætti, eða eftir atvikum að beita lögjöfnun, m.a. til að tryggja að ákvæðið þjóni markmiði sínu og til að gæta innra samræmis við túlkun þess. Sú niðurstaða Matvælastofnunar að halda sig við bókstafstúlkun orða ákvæðisins byggist á misskilningi um efnisinntak lögmætisreglunnar. Beri ákvörðunin þess merki að stofnunin hafi vanrækt að leggja tilhlýðilegt mat á þá ágalla sem verið hafi á málsmeðferð Skipulagsstofnunar, en slík athugun og greining sé nauðsynleg til þess að hægt sé að taka afstöðu til þess hvort skilyrði lagaskilareglunnar teljist uppfyllt. Málið varði stjórnarskrárvarin atvinnuréttindi kæranda sem verði fyrir verulegu fjárhagslegu tjóni nái umsókn hans ekki fram að ganga.
Tafir við birtingu laga nr. 101/2019 og stjórnsýsluframkvæmd Skipulagsstofnunar hafi leitt til þess að ójafnræði aðila, sem fyrir lagasetninguna hafi verið í sambærilegri stöðu, hafi aukist enn frekar. Valdir rekstraraðilar hafi fengið leiðbeiningar frá stofnuninni um réttarstöðu sína vegna lagabreytinganna sem hafi greitt leið umsókna þeirra og málsatvik bendi til þess að valdir rekstraraðilar hafi haft spurnir af þeim töfum sem yrðu á birtingu laganna. Þeir hafi því náð að skila frummatsskýrslu og tryggt sér þannig forgang við úthlutun þeirra takmörkuðu gæða sem framleiðsluheimildir í fiskeldi séu. Sé hér jafnframt vísað til skýrslu Ríkisendurskoðunar um sjókvíaeldi frá janúar 2023 hvað þetta varði. Kærandi hafi hins vegar ekki fengið bréf frá Skipulagsstofnun eða aðrar leiðbeiningar um réttarstöðu sína.
Fyrir liggi að allar forsendur hafi verið til staðar til þess að ljúka mati á því hvort fyrirhuguð framleiðsluaukning teldist matsskyld í skilningi áðurgildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum innan þess tíma sem liðið hafi frá því að tilkynning um framkvæmdina hafi borist Skipulagsstofnun 24. maí 2019 og þar til umrædd lagabreyting hafi tekið gildi 19. júlí s.á. Um sé að ræða tíu vikur sem sé ríflega tvöfaldur sá tími sem lög og verkferlar stofnunarinnar geri ráð fyrir að umfjöllun um matsskyldu skuli taka.
Skipulagsstofnun hafi farið út fyrir valdheimildir sínar þegar hún hafi veitt kæranda leiðbeiningar um að burðarþolsmat þyrfti að liggja til grundvallar umhverfismati, en þar að auki hafi hún sett skilyrði fyrir málsmeðferð sem ekki hafi staðist lög. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi í úrskurði, uppkveðnum 14. desember 2021 í máli nr. 102/2021, rökstutt að það félli ekki innan valdheimilda stofnunarinnar að meta hvort skilyrði væru til útgáfu rekstrarleyfis. Þá hafi kæranda hvorki borist tilkynning um að málið gæti tafist né að stofnunin hygðist ekki meta hvort tilkynnt framkvæmd teldist matsskyld. Skipulagsstofnun hafi brotið gegn rétti kæranda og lögbundinni skyldu sinni til að leggja mat á það hvort fyrirhuguð framkvæmd væri matsskyld. Hafi leiðbeiningar stofnunarinnar leitt til þess að kærandi hafi ekki hafið umhverfismatsferli samkvæmt lögum nr. 106/2000 vegna fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar fyrr en eftir að burðarþolsmat hafi legið fyrir.
Ein af meginniðurstöðum úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 102/2021 sé að þær tafir sem átt höfðu sér stað á afgreiðslu málsins hjá Skipulagsstofnun ættu sér ekki stoð í lögum og væru því ekki afsakanlegar. Telja verði að hið sama gildi um þær tafir sem orðið hafi á meðferð tilkynningar kæranda sem ekki hafi verið tekin til meðferðar fyrr en eftir að lög nr. 101/2019 hafi tekið gildi. Túlkun og beiting ákvæða laga nr. 106/2000 um tímafresti þurfi að taka mið af EES reglum, en fyrir liggi ótvíræð fordæmi af þeim vettvangi sem staðfesti að ríkisstofnanir aðildarríkja EES geti ekki borið fyrir sig manneklu eða ónægar fjárveitingar til þess að réttlæta frávik frá málshraða.
Eftir uppkvaðningu úrskurða úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 102/2021 og 116/2020 hafi Skipulagsstofnun hafið meðferð málsins á nýjan leik og farið fram á að félagið uppfærði upphaflega tilkynningu og matsáætlun. Þær breytingar sem gerðar hafi verið af hálfu félagsins séu þær að tilkynning um framkvæmd og matsáætlun hafi verið sameinuð í eitt skjal sem þó hafi verið áfram dagsett 24. maí 2019 og tilvísanir í lög hafi verið uppfærðar. Engin efnisatriði sem þýðingu hafi haft við mat á því hvort framkvæmdin væri matsskyld hafi tekið breytingum og sé því í reynd í meginatriðum um sama skjalið að ræða.
Forsenda Matvælastofnunar sé sú að bráðabirgðaákvæði II feli í sér afdráttarlausa og ótvíræða kröfu um að málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 hafi verið formlega lokið, sem í umfjöllun stofnunarinnar virðist merkja að Skipulagsstofnun hafi tekið ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar skv. 3. mgr. 6. gr. laganna. Sú afstaða sé óréttmæt og ekki byggð á viðeigandi lagasjónarmiðum. Þvert á móti feli bráðabirgðaákvæðið ekki í sér afdráttarlaus hlutræn viðmið, heldur matskennd viðmið. Í því felist að stjórnvöld sem beiti ákvæðinu þurfi að marka efnisinntak þess með lögskýringaraðferðum sem leiði til rýmri túlkunar en bókstaflegt orðalag gæti eftir atvikum gefið tilefni til, þ.e. beita rýmkandi lögskýringu eða lögjöfnun. Lögmætisreglan standi ekki í vegi fyrir rýmkandi lögskýringu sé um að ræða stjórnvaldsákvörðun sem ekki sé íþyngjandi og enn síður ef hún teljist ívilnandi.
Eina skýring téðs ákvæðis og megintilgangur þess samkvæmt lögskýringargögnum sé að tryggja jafnræði aðila sem séu í sambærilegri stöðu. Kærandi hafi tíu vikum fyrir gildistöku ákvæðisins sent Skipulagsstofnun tilkynningu um fyrirhugaða framkvæmd ásamt fullnægjandi upplýsingum, en meðferð málsins hafi ekki klárast fyrir 19. júlí 2019 vegna vanrækslu Skipulagsstofnunar á leiðbeiningarskyldu sinni og þar sem hún hafi ekki hafið málsmeðferð í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000. Lagaskil ráðist af því hvort Skipulagsstofnun hafi uppfyllt kröfu laga um málshraða. Í ljósi tilgangs laganna sé ótækt að lagaskilareglan sé túlkuð svo að ólögmæt meðferð Skipulagsstofnunar geti valdið því að grundvallarmunur sé gerður á réttarstöðu aðila sem efnislega hafi verið í sambærilegri stöðu.
Vísað sé til úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málum nr. 33/2024 og 74/2024 þar sem fjallað sé um umrædda lagaskilareglu og viðmið hennar hvað varði skil á frummatsskýrslu. Leiði umfjöllun nefndarinnar fram að þau viðmið séu ekki túlkuð bókstaflega, heldur með rýmkandi hætti, þar sem fullnægjandi hafi verið talið að skila drögum að skýrslu fyrir gildistöku laga nr. 101/2019. Verði að telja órökrétt að álykta öðruvísi en svo að um matskennt viðmið sé að ræða. Í því tilviki sem hér um ræði hafi umsækjandi gert það sem í hans valdi hafi staðið til að ljúka málsmeðferð áður en lög nr. 101/2019 hafi tekið gildi.
Væri lagaákvæðið túlkað samkvæmt orðanna hljóðan með almennri lögskýringu færi það á svig við 65. gr. stjórnarskrárinnar. Meginsjónarmið við túlkun lagaákvæða sem marki lagaskil sé að ákvæðin hafi ekki íþyngjandi afturvirk áhrif þegar þeim sé beitt á framvirkan hátt um réttarstöðu aðila. Með því að kærandi hafi tilkynnt Matvælastofnun um framkvæmd og lagt fram fullnægjandi gögn hafi hann átt rétt til þess að umsókn hans væri afgreidd í samræmi við þágildandi lög um fiskeldi.
Rýmkandi lögskýring geti jafnframt verið rökstudd með vísan til þess að koma verði í veg fyrir mistök eða að ólögmæt málsmeðferð stjórnvalds geti leitt til réttarspjalla eða annars tjóns. Sé bent á dóm Hæstaréttar í máli nr. 202/1990 þar um. Líta beri til þeirrar grunnreglu í stjórnsýslurétti að á stjórnvaldi hvíli skylda til að tryggja að allur undirbúningur og málsmeðferð stjórnsýslumáls sé forsvaranlegur, en sú skylda leiði m.a. af 10. gr. stjórnsýslulaga.
Margsinnis hafi verið staðfest í dómaframkvæmd og hjá umboðsmanni Alþingis að leyfisveitandi beri ríkar skyldur til þess að ganga að eigin frumkvæði úr skugga um að málsmeðferð og umsögn álitsgjafa sé lögmæt. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 74/2024 komi m.a. fram að skyldur leyfisveitanda nái einnig til þess að kanna hvort einhverjir þeir annmarkar séu á áliti Skipulagsstofnunar að ekki verði á því byggt. Jafni nefndin hlutverki Matvælastofnunar að þessu leyti við lögmætiseftirlit nefndarinnar sjálfrar. Samkvæmt lögum nr. 71/2008 sé Matvælastofnun falið það hlutverk að meta hvort uppfyllt séu skilyrði laganna fyrir útgáfu rekstrarleyfis. Í því felist að stofnuninni beri að meta, með tilliti til lagaskilareglunnar, hvort eldri eða yngri lög gildi um afgreiðslu umsóknar. Einnig geti stofnunin ekki vikið sér undan því að meta hvort málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi verið forsvaranleg og lögmæt að því leyti sem það kunni að hafa þýðingu fyrir ákvörðun um útgáfu rekstrarleyfis til fiskeldis.
Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er bent á að hún sé bundin af lögmætisreglu íslensks stjórnsýsluréttar og geti ekki byggt stjórnvaldsákvarðanir á sjónarmiðum um það hvenær birta hefði átt lög. Breytingar á frumvarpi til laga nr. 101/2019, um breytingu á ýmsum lagaákvæðum um fiskeldi, við þinglega meðferð svo og frestun á birtingu laganna geti ekki haft sjálfstæða þýðingu við málsmeðferð stofnunarinnar vegna umsóknar um rekstrarleyfi.
Það falli ekki innan valdmarka Matvælastofnunar að taka afstöðu til og bæta úr annmörkum á málsmeðferð Skipulagsstofnunar og ganga þannig inn á verksvið annars stjórnvalds. Þrátt fyrir að Matvælastofnun beri að taka tillit til efnislegrar niðurstöðu vegna mats á umhverfisáhrifum við útgáfu rekstrarleyfa sé það ekki í verkahring hennar að meta afleiðingar mögulegra brota á málsmeðferð Skipulagsstofnunar í því ferli eða bæta með einhverjum hætti úr þeim annmörkum. Um þessi atriði sé vísað nánar til ákvörðunarbréfs Matvælastofnunar sem og dóma Hæstaréttar í málum nr. 355/2001, 85/1982 og 563/2016.
Sé ólíku saman að jafna, að stofnunin fylgi lögbundnum skyldum sínum til að ganga úr skugga um að lögmæt skilyrði til útgáfu rekstrarleyfis séu uppfyllt, þ. á m. að undangenginni málsmeðferð annarra stjórnvalda, og hinu að Matvælastofnun endurskoði fullum fetum eða bæti úr málsmeðferð sem hliðsettu stjórnvaldi sé falin. Horfa þurfi til lögmætisreglunnar við afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi, en í henni felist að ákvarðanir þurfi að eiga sér viðhlítandi stoð í lögum og megi ekki vera í andstöðu við þau, sbr. úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málum nr. 102/2021 og 116/2020.
Samkvæmt orðanna hljóðan sé ákvæði b-liðar 1. mgr. 24. gr. laga nr. 101/2019 skýrt um það að málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum skuli vera lokið fyrir gildistöku laganna, sem hafi ekki verið tilfellið við afgreiðslu á umsókn kæranda. Matvælastofnun telji sig ekki geta túlkað ákvæðið öðruvísi en samkvæmt orðanna hljóðan og almennri málvenju. Stofnunin geti ekki beitt rýmkandi lögskýringu og metið í hverju tilviki fyrir sig hvort og hvenær málsmeðferð samkvæmt áðurgildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hefði átt að ljúka eða einhvers sem jafna megi til lok málsmeðferðar. Ákvæðið sé undanþáguákvæði sett til hagsbóta fyrir aðila sem lokið hafi málsmeðferð hjá Skipulagsstofnun. Í lögskýringargögnum komi fram að Skipulagsstofnun skuli leggja mat á það hvort framlögð „frummatsskýrsla“ uppfylli skilyrði laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 9. og 10. gr. laganna. Fram komi hjá stofnuninni að málsmeðferð hafi lokið 7. febrúar 2023 og sé því ekkert sem styðji það að málsmeðferðinni hefði átt að vera lokið fyrr. Merking orðsins „lokið“ sé því skýrt að þessu leyti. Þá fari túlkun greinarinnar ekki gegn jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar.
Í máli þessu liggi ekkert fyrir um málsmeðferð Skipulagsstofnunar í máli kæranda fyrir 19. júlí 2019, t.a.m. hver hafi verið ástæða þess að tafir urðu á afgreiðslu stofnunarinnar. Vísað sé til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 102/2021 en þar komi fram að Matvælastofnun hafi ekki verið falið sérstakt hlutverk í lögum nr. 106/2000 og hafi því ekkert með þá málsmeðferð að gera nema þegar henni sé lokið, sbr. 9. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Þá sé bent á að tímabilið frá 24. maí til 19. júlí sé ekki tíu vikur heldur tæpar átta vikur.
Markmið laga nr. 101/2019 hafi verið að styrkja lagaumgjörð og stjórnsýslu fiskeldis og að ýta undir að fiskeldi verði sterk og öflug atvinnugrein þar sem sjálfbær þróun og vernd lífríkis sé höfð að leiðarljósi. Úthlutunarreglur eldissvæða hafi átt að taka miklum breytingum og af því hafi leitt að undanþáguákvæði bráðabirgðaákvæðis II hafi verið sett til hagsbóta fyrir aðila eftir því hve langt þeir hafi verið komnir í málsmeðferðarferlinu hjá Skipulagsstofnun og með því hafi átt að gæta jafnræðis meðal þeirra. Loks sé Matvælastofnun ósammála röksemdum kæranda um að viðmið lagaskilareglunnar er varði skil á frummatsskýrslu séu ekki túlkuð bókstaflega, heldur með rýmkandi hætti, með vísan til þess er fram komi í úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málum nr. 74/2024 og 33/2024.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi áréttar að lagaskil ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi ráðist af því hvort Skipulagsstofnun hafi uppfyllt kröfur laganna um málshraða. Miða verði við að stofnunin afgreiði erindi innan þeirra tímamarka sem lög kveði á um og í samræmi við eigin verklagsreglur. Verði kæranda ekki gert að sýna fram á að Skipulagsstofnun hafi verið kleift að uppfylla lögbundnar skyldur sínar.
Þá sé bent á að Matvælastofnun hafi við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar ekki leitað álits Skipulagsstofnunar, en það hafi verulega þýðingu við mat á hvort skilyrði bráðabirgðaákvæðisins séu uppfyllt. Að þessu leyti geti Matvælastofnun því vart talist hafa uppfyllt þá skyldu sína að upplýsa málið nægjanlega áður en ákvörðun hafi verið tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og sé þar með um annmarka að ræða.
Athugasemdir Skipulagsstofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er bent á að tölvupóstur og viðhengi sem kærandi hafi sent stofnuninni 24. maí 2019 hafi ekki falið í sér tillögu að matsáætlun í skilningi þágildandi 8. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í þessum skjölum, sem séu að mestu sambærileg, hafi kærandi óskað eftir að áætlunin yrði tekin til meðferðar og upplýst að drög að tillögu að matsáætlun yrði aðgengileg á heimasíðu kæranda og hún auglýst í fjölmiðlum. Samkvæmt síðasta málslið 1. mgr. 8. gr. laganna skuli framkvæmdaraðili auglýsa og kynna rafrænt tillögu að matsáætlun fyrir umsagnaraðilum og almenningi „áður en hann leggur tillögu sína til afgreiðslu Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr.“ Hafi stofnunin lagt þann skilning í erindið að kærandi væri að tilkynna að félagið væri að fara að auglýsa tillögu að matsáætlun. Í svarpósti Skipulagsstofnunar frá 27. maí s.á. til kæranda hafi m.a. komið fram að stofnunin myndi ekki taka við drögum að tillögu að matsáætlun til meðferðar fyrr en að auglýsingartíma loknum. Þá feli umrædd skjöl ekki í sér tilkynningu í skilningi þágildandi reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum, enda hafi kröfum greinarinnar um framlagningu gagna ekki verið fullnægt. Í gögnum hafi aðeins verið að finna töflu um hnit staðsetningar eldissvæða í Önundarfirði.
Varðandi tilvísun kæranda í bréf Skipulagsstofnunar frá 24. september 2019 þá sé um ræða bréf sem sent hafi verið öllum fyrirtækjum í sjókvíaeldi. Staða kæranda hafi ekki verið sambærileg stöðu annarra rekstraraðila sem skilað hafi inn frummatsskýrslu, en stofnunin hafi ekki verið með tilkynningu til meðferðar hjá fyrirtækinu eins og það haldi fram. Lögð sé áhersla á að samkvæmt málaskrá stofnunarinnar hafi henni aldrei borist tillaga kæranda að matsáætlun eða tilkynning til ákvörðunar um matsskyldu á árinu 2019. Þá hafi ekki verið um að ræða sama skjal í meginatriðum og það sem lagt hafi verið fyrir Skipulagsstofnun samhliða tilkynningu um framkvæmdina eins og kærandi haldi fram.
Hvað varði skírskotun til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 102/2021, vegna þeirrar leiðbeiningar Skipulagsstofnunar frá 15. desember 2016 að burðarþolsmat þyrfti að liggja til grundvallar umhverfismati, fái stofnunin ekki séð að sá úrskurður hafi fordæmisgildi, enda málsatvik og hin lagalega aðstaða ekki öldungis sambærileg. Verði með hliðsjón af 3. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 og því að burðarþolsmat snúist um mat á þoli fjarða eða afmarkaðra hafsvæða til að taka á móti auknu lífrænu álagi, án þess að það hafi óæskileg áhrif á lífríkið, sem og að meta óæskileg staðbundin áhrif af eldisstarfsemi, ekki annað séð en að leiðbeiningar Skipulagsstofnunar hafi verið málefnalegar að lögum og því hafi stofnunin ekki farið út fyrir valdheimildir sínar.
Þá sé ekki raunhæft að stofnunin hefði getað afgreitt tillöguna með þeim hraða að félagið hefði getað skilað frummatsskýrslu fyrir 19. júlí 2019, enda tímamörk sem stofnuninni hafi verið sett óraunhæf líkt og fram hafi komið í almennum athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því sem orðið hafi að lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana.
Athugasemdir kæranda vegna umsagnar Skipulagsstofnunar: Kærandi bendir á að útskýringar stofnunarinnar á því hvernig líta eigi á tilkynningu félagsins frá 24. maí 2019 dragi fram að brýn þörf hafi verið á því, með tilliti til leiðbeiningarskyldu og rannsóknarskyldu stjórnsýsluréttarins, að stofnunin hefði gengið úr skugga um hver tilgangur erindisins væri og veita kæranda fullnægjandi leiðbeiningar um þá annmarka sem stofnunin hefði talið vera á tilkynningu félagsins. Beri stjórnvaldi að eigin frumkvæði að hafa samband við málsaðila og staðreyna efni erinda og óskir aðila og setja málið síðan í réttan farveg í framhaldi af því, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 157/1998 og álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 3927/2003 og 3599/2002. Í dómaframkvæmd hafi verið lögð á það áhersla að skylda stjórnvalds til að afla upplýsinga um mál og veita leiðbeiningar við framkvæmd laga sé enn brýnni ef miklir hagsmunir aðila séu í húfi, sbr. t. d. dóm Hæstaréttar í máli nr. 69/2000. Hafi Skipulagsstofnun ekki geta dulist hve mikla hagsmuni kærandi hefði af skjótri málsmeðferð, m.a. vegna yfirvofandi breytinga á lögum um fiskeldi. Þá hafi í réttarframkvæmd ítrekað verið staðfest að ef ætla megi að málsaðili eigi raunhæfan möguleika á því að fá sérstök réttindi eða hagræði við málsmeðferð geri hann um það kröfu eða leggi málið í ákveðinn farveg beri stjórnvaldi að vekja athygli hans á því. Hafi starfsmönnum Skipulagsstofnunar ekki mátt dyljast að umtalsverðar líkur væru á því að umrædd framkvæmd teldist að lögum ekki matsskyld, enda hafi sú orðið raunin.
Varðandi athugasemdir Skipulagsstofnunar um þá málsástæðu kæranda að stofnunin hafi mismunað aðilum í sambærilegri stöðu sé bent á að frummatsskýrsla eins rekstraraðilans hafi ekki legið fyrir þegar kærandi hafi sent tilkynningu um framleiðsluaukningu til Skipulagsstofnunar í maí 2019 og hún hafi verið í frumdrögum tæpum mánuði síðar. Degi eftir að frummatsskýrslunni hafi verið skilað hafi umræddur rekstraraðili fengið leiðbeiningabréf Skipulagsstofnunar, en erindi kæranda hafi í reynd verið vísað frá. Verði ekki séð með hvaða móti það hafi getað verið réttlætanlegt að gera svo skarpan greinarmun á stöðu aðilanna að þessu leyti. Ákvörðun stofnunarinnar endurspegli í reynd ómálefnalega mismunun milli aðila í sambærilegri stöðu.
Loks geti ekki talist hafa þýðingu að tilkynning um matsskyldu eða tillaga að matsáætlun hafi ekki verið skráð í málaskrá en óumdeilt sé að kærandi hafi sent Skipulagsstofnun erindi er borið hafi yfirskriftina „Tilkynning um stækkun eldis í IS 47 í Önundarfirði.“ Hafi stofnunin borið að vekja athygli kæranda á formkröfum stofnunarinnar teldi hún að leggja þyrfti fram gögn með öðrum og formlegri hætti. Þá sé sérstaklega tilgreint í skýrslu Ríkisendurskoðunar til Alþingis frá janúar 2023 um lagaframkvæmd o.fl. vegna sjókvíaeldis að Skipulagsstofnun hafi haft mál kæranda til meðferðar þegar lög nr. 101/2019 hafi verið samþykkt á Alþingi. Sé áréttað að því sé ekki haldið fram að félaginu hafi á umræddum tíma getað verið kleift að ljúka matsáætlun og skila frummatsskýrslu. Verði að álykta að Skipulagsstofnun geri ekki um það ágreining að á tímabilinu frá 24. maí 2019 til 19. júlí s.á. hafi verið lögskylt og fyllilega raunhæft að ljúka meðferð tilkynningar um framkvæmd með matsskylduákvörðun.
Efni skjals sem borist hafi Skipulagsstofnun í maí 2019 hafi falið í sér allar þær upplýsingar sem lög og reglur geri ráð fyrir að séu lagðar fram samhliða tilkynningu um framkvæmd. Fjallað sé með fullnægjandi hætti um öll þau atriði sem þágildandi reglugerð nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum hafi kveðið á um að fylgja skyldu tilkynningu um framkvæmd í flokki B og C, sbr. a-h liði 11. gr. reglugerðarinnar. Þótt formi tilkynningar kunni að hafa verið ábótavant hafi upplýsingar verið til staðar. Uppfært skjal og tilkynning um framkvæmd sem dagsett sé 24. maí 2019, og sem hafi endanlega verið grundvöllur ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu, feli í sér umfjöllun um sömu efnisatriði, með hliðsjón af sömu gögnum og upplýsingum. Þótt seinni útgáfan sé styttri og efnisminni leiði einfaldur samanburður í ljós að upplýsingar og efnistök séu í öllum meginatriðum þau sömu.
—–
Færð hafa verið fram frekari sjónarmið í máli þessu sem ekki verða rakin nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft til hliðsjónar í máli þessu.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar Matvælastofnunar frá 14. janúar 2025 að synja umsókn kæranda um rekstrarleyfi fyrir 900 tonna aukningu á leyfilegum lífmassa af regnbogasilungi og laxi í sjókvíum í Önundarfirði. Var sú niðurstaða á því reist að stofnunina brysti lagaheimild til að taka umsóknina til afgreiðslu þar sem ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar hefði ekki legið fyrir við gildistöku lagaskilareglu b-liðar 24. gr. laga nr. 101/2019 um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi, sbr. II. ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 71/2008 um fiskeldi.
Í fyrrgreindu bráðabirgðaákvæði, sem tók gildi 19. júlí 2019, er kveðið á um að við meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafa verið metin til burðarþols og þar sem málsmeðferð samkvæmt áðurgildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé lokið eða frummatsskýrslu skilað til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. sömu laga fyrir gildistöku þessa ákvæðis fari eftir eldri ákvæðum laganna. Ljóst er að ef umsókn uppfyllir ekki skilyrði bráðabirgðaákvæðisins kemur ekki til útgáfu rekstrarleyfis nema að undangenginni málsmeðferð skv. 4. gr. a, en í ákvæðinu er kveðið á um skiptingu fjarða og hafsvæða í eldissvæði og opinbera úthlutun svæðanna.
Í 6. gr. laga nr. 106/2000 var fjallað um framkvæmdir sem kynnu að vera háðar mati á umhverfisáhrifum. Kveðið var á um það í 1. mgr. að framkvæmdir, sem tilgreindar væru í flokki B og flokki C í 1. viðauka laganna, skyldu háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær gætu haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Í 2. mgr. sagði að framkvæmdaraðili skyldi tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd í flokki B og leggja fram upplýsingar um framkvæmdina og líkleg umtalsverð áhrif hennar á umhverfið. Þá var kveðið á um það í 3. mgr. að Skipulagsstofnun skyldi innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi gögn um framkvæmdina bærust taka ákvörðun um hvort framkvæmdin skyldi háð mati samkvæmt lögunum. Í þeim tilvikum þar sem stofnunin komst að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum er ljóst að mati á umhverfisáhrifum í skilningi laganna var lokið með þeirri ákvörðun.
Svo sem kemur fram í málavöxtum áttu kærandi og Skipulagsstofnun í samskiptum um mitt ár 2018 um hvort 2.500 tonna laxeldi þyrfti að sæta umhverfismati. Eftir frekari samskipti samþykkti stofnunin að áformuð framleiðsluaukning eldis um 1.300 tonn færi í mat á umhverfisáhrifum án undangenginnar málsmeðferðar skv. 2.–5. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Að endingu ákvað kærandi að minnka fyrirhugað umfang eldisins og með erindi hans til Skipulagsstofnunar 24. maí 2019 tilkynnti hann um stækkun á eldi um 900 tonn og sendi jafnframt tillögu að matsáætlun sem hann óskaði eftir að yrði tekin til meðferðar. Hefur kærandi vísað til þess að ákvörðun um að minnka umfang fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar hafi ljóslega verið gerð með hliðsjón af því að aukning á eldi undir 1.000 tonnum væri ekki líkleg til þess að teljast matsskyld framkvæmd. Á hinn bóginn verður á það bent að tilkynningin ber í fljótu bragði ekki merki um að hún sé lögð fram á grundvelli 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 til ákvörðunar um matsskyldu, en þannig eru undirtitlar framlagðrar skýrslu „Mat á umhverfisáhrifum“ og „Tillaga að matsáætlun“. Eftir sem áður verður að fallast á með kæranda að Skipulagsstofnun hafi borið að ganga úr skugga um hvort kærandi vildi hefja málsmeðferð umhverfismats eða matsskylduákvörðunar, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Tók stofnunin tillöguna ekki til meðferðar fyrir gildistöku ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 71/2008, en með bréfi hennar til kæranda, dags. 24. september 2019, var frá því greint að vegna gildistöku breytingalaga nr. 101/2019 myndi tilkynning um fyrirhugaða framkvæmd félagsins ekki sæta frekari meðferð af hálfu stofnunarinnar. Í kjölfar úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 25. mars 2021 í máli nr. 116/2020 og 14. desember 2021 í máli nr. 102/2021, þar sem komist var að þeim niðurstöðum að Skipulagsstofnun væri ekki heimilt að lögum að afgreiða mál með þeim hætti að þau myndu ekki sæta frekari meðferð með vísan til breytingalaga nr. 101/2019, fór kærandi fram á það við stofnunina að meðferð tilkynningarinnar yrði framhaldið.
Um það verður vart deilt að kærandi hafði hvorki lokið málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 né skilað frummatsskýrslu til Skipulagsstofnunar 19. júlí 2019 þegar bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 71/2008 tók gildi. Í máli þessu byggir kærandi aftur á móti á því að verulegir annmarkar hafi verið á málsmeðferð Skipulagsstofnunar sem hafi leitt til þess að ákvörðun stofnunarinnar um matsskyldu framkvæmdar hans hafi ekki verið lokið fyrir gildistöku fyrrgreinds bráðabirgðaákvæðis. Hafi Matvælastofnun borið að líta til þess við undirbúning kærðrar ákvörðunar, beita rýmkandi lögskýringu við túlkun ákvæðisins og rétta hlut kæranda með því að taka umsóknina til meðferðar og afgreiðslu á grundvelli eldri ákvæða laga nr. 71/2008.
Taka má undir það sjónarmið að þegar aðili verður af ákveðnum réttindum og það má rekja til annmarka á málsmeðferð stjórnvalds, s.s. vegna óréttmætra tafa eða rangra leiðbeininga, geti stjórnvaldi verið skylt að leita leiða til að rétta hlut hans umfram það sem leiðir af bókstaflegri túlkun laga. Við þær aðstæður ber stjórnvaldi þó að gæta varfærni þegar annmarkinn sem um ræðir hvorki stafar frá stjórnvaldinu sjálfu né varðar valdsvið þess samkvæmt lögum. Jafnframt verður að telja að það hafi þýðingu hvort einsýnt sé um niðurstöðu málsins ef ekki hefði verið fyrir annmarkann.
Samkvæmt lögum nr. 30/2018 um Matvælastofnun er hlutverk stofnunarinnar m.a. að fara með stjórnsýslu og eftirlit í samræmi við þau lög og önnur lög, t.d. varðandi fiskeldi. Veitir stofnunin rekstrarleyfi til starfrækslu fiskeldisstöðva, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008, og er þar með falið það hlutverk að meta hvort uppfyllt séu skilyrði tilvitnaðra laga fyrir útgáfu rekstrarleyfis. Í því felst m.a. að taka afstöðu til þess hvort um meðferð og afgreiðslu umsóknar fari eftir ákvæðum laganna að teknu tilliti til lagaskilareglu ákvæðis til bráðabirgða II, sbr. ákvæði laga nr. 71/2008. Við það mat ber stofnuninni að horfa til þess að það er í verkahring Skipulagsstofnunar samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 að meta hvort fullnægjandi gögn hafi borist til að hægt sé að taka ákvörðun um matsskyldu. Af þeim sökum og með hliðsjón af skýru orðalagi ákvæðisins verður ekki talið að Matvælastofnun geti túlkað umrætt bráðabirgðaákvæði þannig að lagaskilareglan eigi við í þeim tilvikum sem umsækjandi hefði getað uppfyllt skilyrði hennar ef ekki hefði verið fyrir annmarka á málsmeðferð umhverfismats framkvæmdar hans. Fær sú niðurstaða jafnframt stoð í lögskýringargögnum að baki breytingalögum nr. 101/2019, en hvergi sér þess stað í frumvarpi laganna, nefndarálitum eða umræðum við þingið að Matvælastofnun geti endurskoðað málsmeðferð Skipulagsstofnunar og metið hvort skilyrði bráðabirgðaákvæðisins hefðu getað verið uppfyllt innan tilsetts tíma.
Með hliðsjón af framangreindu verður að telja að Matvælastofnun hafi verið rétt að synja umsókn kæranda með vísan til þess að ákvæði til bráðabirgða II í lögum nr. 71/2008 ætti ekki við í málinu. Þá skal og tekið fram að ekki er einsýnt að umhverfismat framkvæmdarinnar hefði verið lokið fyrir 19. júlí 2019 þótt Skipulagsstofnun hefði tekið tilkynningu kæranda strax til meðferðar þegar hún barst 24. maí s.á. Er í þeim efnum ekki hægt að einblína á þá tímafresti sem lög nr. 106/2000 kváðu á um heldur verður fremur að taka tillit til þess hver hefðbundinn afgreiðslutími var á þeim tíma. Með það í huga er bent á að í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana er greint frá því að tímafrestir laga nr. 106/2000 hafi verið óraunhæfir og að Skipulagsstofnun hafi átt í erfiðleikum með að uppfylla þá.
Kærandi hefur vísað til þess að í meðförum þingsins hafi frumvarp það sem orðið hafi að lögum nr. 101/2019 tekið verulegum breytingum kæranda í óhag og að sú breyting, tafir við birtingu laganna og leiðbeiningar Skipulagsstofnunar til annarra rekstraraðila sjókvíaeldis á þeim tíma, hafi falið í sér ólögmæta mismunun milli aðila í sambærilegri stöðu. Fá þau sjónarmið nokkra stoð í skýrslu Ríkisendurskoðunar um stjórnsýslu fiskeldis frá janúar 2023, sjá kafla 1.3. Þrátt fyrir það verður að mati úrskurðarnefndarinnar ekki talið að þau atvik hafi þýðingu um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar Matvælastofnunar, enda ljóst af því sem nú hefur verið rakið að stofnuninni var rétt að líta svo á að umrætt bráðabirgðaákvæði ætti ekki við umsókn kæranda. Er því ekki tilefni til að fjalla nánar um þær málsástæður kæranda.
Að öllu framangreindu virtu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Matvælastofnunar frá 14. janúar 2025 um að hafna umsókn um rekstrarleyfi fyrir 900 tonna aukningu á leyfilegum lífmassa af regnbogasilungi og laxi í sjókvíum í Önundarfirði.
