Árið 2025, fimmtudaginn 25. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson settur varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 137/2025, erindi Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um að úrskurðað verði hvort bygging Fossvogsbrúar sé háð byggingarleyfi og ef svo sé hvaða stjórnvald eða stjórnvöld geti veitt byggingarleyfi fyrir framkvæmdinni.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með erindi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. ágúst 2025, er barst nefndinni sama dag, fór Húsnæðis- og mannvirkjastofnun fram á það við úrskurðarnefndina, með vísan til 4. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, að nefndin úrskurði um hvort bygging Fossvogsbrúar sé háð byggingarleyfi og ef svo sé hvaða stjórnvald eða stjórnvöld geti veitt byggingarleyfi fyrir framkvæmdinni.
Málavextir: Í september 2019 gerðu íslenska ríkið annars vegar og Reykjavíkurborg, Garðabær, Hafnarfjarðarkaupstaður, Kópavogsbær, Mosfellsbær og Seltjarnarnesbær hins vegar með sér sáttmála um samgönguframkvæmdir á höfuðborgarsvæðinu. Meðal þess sem að er stefnt með sáttmálanum er uppbygging svonefndrar Borgarlínu, hágæða almenningssamgangnakerfi (e. Bus Rapid Transit). Opinbera hlutafélagið Betri samgöngur var stofnað í október 2020 til að hrinda í framkvæmd uppbyggingu þeirra samgönguinnviða á höfuðborgarsvæðinu sem sáttmálinn kveður á um, sbr. lög nr. 81/2020 um heimild til að stofna opinbert hlutafélag um uppbyggingu samgönguinnviða á höfuðborgarsvæðinu.
Hluti af fyrstu lotu Borgarlínu er gerð Fossvogsbrúar, sem mun tengja saman vesturhluta Kópavogs og Reykjavíkur. Samkvæmt upplýsingum á vef Vegagerðarinnar um framkvæmdina verður brúin 270 m löng, fyrir utan fyllingar, og allt að 17 m breið. Á Kársnesi í Kópavogi er áformað að gera um 0,3 ha landfyllingu utan við núverandi strandlínu með 220 m af nýrri sjóvörn ásamt um 0,4 ha fyllingum á landi. Í landi Reykjavíkur verður gerð um 2 ha landfylling og 740 m löng sjóvörn utan við núverandi strandlínu frá Skerjafirði í norðvestri að Kýrhamri í norðaustri. Hinn 19. apríl 2024 sótti Vegagerðin um framkvæmdaleyfi til Reykjavíkurborgar og Kópavogsbæjar fyrir landfyllingum og gerð brúarinnar. Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa Reykjavíkur 16. maí s.á. var umsókn Vegagerðarinnar samþykkt og framkvæmdaleyfi í kjölfarið gefið út 28. júní s.á. Hinn 3. júní s.á. samþykkti skipulagsráð Kópavogs umsókn Vegagerðarinnar og staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu á fundi 11. s.m. Vinna við landfyllingu og sjóvarnir Fossvogsbrúar hófust 17. janúar 2025 og eru áætluð verklok 1. nóvember 2026.
Hinn 6. júní 2025 sótti Betri samgöngur ohf. um byggingarleyfi fyrir Fossvogsbrú til bæði Reykjavíkurborgar og Kópavogsbæjar. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 1. júlí s.á. var umsóknin samþykkt.
Sjónarmið Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar: Í erindi stofnunarinnar kemur fram það mat hennar að bygging Fossvogsbrúar sé byggingarleyfisskyld framkvæmd. Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé gildissvið laganna afmarkað. Þar komi fram að lögin gildi ekki um vegi eða önnur samgöngumannvirki, svo sem flugvelli, jarðgöng, vegskála eða brýr, „aðrar en umferðar- og göngubrýr í þéttbýli.“ Samkvæmt 9. gr. laganna sé óheimilt að reisa mannvirki nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa skv. 2. mgr. eða Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar skv. 3. mgr. Í 13. tölul. 3. gr. laganna sé mannvirki skilgreint sem hvers konar jarðföst manngerð smíð, en í dæmaskyni séu umferðar- og göngubrýr í þéttbýli taldar upp. Þá segi einnig í ákvæðinu að mannvirki á eða í hafi, vötnum og ám sem hafi fasta staðsetningu teljist einnig til mannvirkja samkvæmt lögunum. Með hliðsjón af greindum lagaákvæðum telji stofnunin ótvírætt að umferðar- og göngubrýr í þéttbýli séu byggingarleyfisskyldar framkvæmdir.
Hugtakið þéttbýli sé ekki skilgreint í mannvirkjalögum en í skipulagslögum nr. 123/2010 sé hugtakið skilgreint sem þyrping húsa þar sem búi a.m.k. 50 manns og fjarlægð milli húsa fari að jafnaði ekki yfir 200 m, en afmarka megi þéttbýli með öðrum hætti í aðalskipulagi sveitarfélags. Ljóst sé af Aðalskipulagi Kópavogsbæjar 2019–2040 og Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 að Fossvogsbrú sé innan þéttbýlismarka beggja sveitarfélaga. Sé því skýrt að sækja þurfi um byggingarleyfi fyrir brúnni bæði til Reykjavíkurborgar og Kópavogsbæjar.
Staðarmörk sveitarfélaga ráðist skv. 4. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 af útmerkjum þeirra fasteigna sem liggi innan hvers sveitarfélags. Án þess þó að það sé tekið fram með beinum hætti hafi verið litið svo á að landi fyrir ofan sjó tilheyri fjara, þ.e. svæðið milli stórstraumsfjörumáls og stórstraumsflóðmáls. Fasteign tilheyri jafnframt netlög sem almennt megi segja að séu talin 115 m út frá stórstraumsfjörumáli. Af þessu leiði að sveitarfélagamörk Reykjavíkur og Kópavogs í sjó nái 115 m út frá stórstraumsfjörumáli hvors sveitarfélags fyrir sig eða sem nemi heildarlengd upp á 230 m. Kortlagning á stórstraumsfjörumáli liggi ekki fyrir og þar af leiðandi liggi ekki fyrir með skýrum hætti hversu langt netlög í Fossvogi nái. Einsýnt virðist þó að hluti Fossvogsbrúar sé utan netlaga og innan „haf- og strandsvæða“, sbr. lög nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða. Samkvæmt 3. mgr. 9. gr. laga um mannvirki veiti Húsnæðis- og mannvirkjastofnun byggingarleyfi vegna framkvæmda við mannvirki á hafi utan sveitarfélagsmarka. Með hliðsjón af því að hluta brúarinnar sé innan haf- og strandsvæðis, utan netlaga og borgar- og bæjarmarka Reykjavíkur og Kópavogs, sé ljóst að sækja þurfi um byggingarleyfi fyrir þeim hluta brúarinnar sem sé á hafi utan sveitarfélagsmarka til Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar.
Sjónarmið Reykjavíkurborgar: Í umsögn borgarinnar er tekið undir þá afstöðu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar að bygging Fossvogsbrúar sé háð byggingarleyfi sem og að stofnunin ásamt Reykjavíkurborg og Kópavogsbæ séu leyfisveitendur. Bent er á að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun sé skv. 2. mgr. 18. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki heimilt að gefa út byggingarleyfi óháð staðsetningu mannvirkis, en ákvæðið eigi þó ekki við í þessu tilfelli. Engin lagaákvæði veiti leyfisveitanda heimild til að gefa út byggingarleyfi utan þeirra marka sem séu ákvörðuð í 2. og 3. mgr. 9. gr. laga um mannvirki.
Sjónarmið Kópavogsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á verði niðurstaða úrskurðarnefndarinnar sú að Fossvogsbrú sé byggingarleyfisskyld framkvæmd sé nauðsynlegt að fá úr því skorið hvernig það samrýmist ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki að veitt séu þrjú samhljóða byggingarleyfi fyrir öllu mannvirkinu eins og álitsbeiðandi telji nauðsynlegt. Bent sé á að skrá þurfi byggingarstjóra og iðnmeistara á verkið og geti skráning orðið vandkvæðum bundin ef skrá þurfi aðila á þremur stöðum, enn fremur geti komið upp álitaefni hver beri ábyrgð á lokaúttekt mannvirkisins. Þetta geti skapað óþarfa flækjustig.
Ekki sé fallist á að lög eða reglur standi því í vegi að eitt sveitarfélag gefi út byggingarleyfi fyrir allri framkvæmdinni og að mannvirkið verði þá alfarið skráð á einni lóð, t.d. þeirri sem stofnuð hafi verið undir brúarsporðinum Reykjavíkurmegin. Æskilegt væri að úrskurðarnefndin gæfi álit sitt á þessu, en í því samband sé bent á að byggingarfulltrúinn í Reykjavík hafi þegar samþykkt byggingaráform fyrir mannvirkinu í heild sinni.
Almennt hafi verið gefin út framkvæmdaleyfi fyrir umferðarmannvirkjum í þéttbýli, en ekki byggingarleyfi. Til að mynda hafi verið veitt framkvæmdaleyfi fyrir nýju brúnni yfir Arnarnesvegi. Leyfið hafi verið kært til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem hafi hafnað kröfu um ógildingu þess með úrskurði nefndarinnar frá 31. maí 2023 í máli nr. 140/2022. Í niðurstöðunni hafi verið byggt á því að það væri sameiginleg niðurstaða Reykjavíkurborgar og Kópavogsbæjar að veita framkvæmdaleyfi.
—–
Vegagerðin og Betri samgöngur ohf. var veitt tækifæri á að koma að athugasemdum í máli þessu. Vegagerðin tók fram að hún tæki ekki afstöðu til álitaefnisins. Betri samgöngur ohf. töldu ekki þörf á að skila sérstakri umsögn en tóku undir þau sjónarmið sem koma fram í erindi Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar til úrskurðarnefndarinnar.
Niðurstaða: Í máli þessu er tekið fyrir erindi Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um að úrskurðarnefndin skeri úr um hvort bygging Fossvogsbrúar sé háð byggingarleyfi og ef svo sé hvaða stjórnvald eða stjórnvöld geti veitt byggingarleyfi fyrir framkvæmdinni. Er erindið lagt fram með vísan til 4. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, sem kveður á um að ef vafi leiki á því hvort mannvirki sé háð byggingarleyfi eða falli undir 2. eða 3. mgr. skuli leita niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar.
Í 9. gr. laga nr. 160/2010 er fjallað um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir. Þar segir í 1. mgr. að óheimilt sé að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi leyfisveitanda. Í 13. tölul. 3. gr greindra laga er mannvirki skilgreint sem hvers konar jarðföst, manngerð smíð, svo sem hús og aðrar byggingar eða skýli, virkjanir, dreifi- og flutningskerfi rafveitna, hitaveitna, vatnsveitna og fjarskipta, fráveitumannvirki, umferðar- og göngubrýr í þéttbýli, stór skilti og togbrautir til fólksflutninga. Mannvirki á eða í hafi, vötnum og ám sem hafa fasta staðsetningu teljast einnig til mannvirkja samkvæmt lögum þessum.
Í 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er kveðið á um að ekki þurfi að afla framkvæmdaleyfis vegna framkvæmda sem háðar eru byggingarleyfi samkvæmt lögum um mannvirki. Ekki verður dregin sú ályktun af orðalagi ákvæðisins að útgáfa framkvæmdaleyfis girði fyrir útgáfu byggingarleyfis vegna sömu framkvæmdar. Er þá horft til þess að við framkvæmdir sem geta falið í sér bæði umfangsmikla jarðvegsframkvæmdir og byggingu mannvirkis getur verið hentugt fyrir framkvæmdaraðila að fá fyrst heimild fyrir jarðvegsvinnu með framkvæmdaleyfi og sækja síðar um byggingarleyfi fyrir mannvirkinu sjálfu. Vegna tilvísunar Kópavogsbæjar til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar frá 31. maí 2023 í máli nr. 140/2022 þykir rétt að benda á að í þeim úrskurði var lögmæti framkvæmdaleyfis til skoðunar og hafði skortur á byggingarleyfi ekki þýðingu í málinu.
Hin fyrirhugaða Fossvogsbrú er umferðar- og göngubrú sem mun rísa í þéttbýli Reykjavíkur og Kópavogs. Með hliðsjón af framangreindum ákvæðum laga um mannvirki er það því álit úrskurðarnefndarinnar að brúin sé byggingarleyfisskyld framkvæmd.
Kemur þá næst til álita hvaða stjórnvald eða stjórnvöld séu til þess bær að gefa út byggingarleyfi fyrir framkvæmdinni. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga um mannvirki er það byggingarfulltrúi í viðkomandi sveitarfélagi sem veitir byggingarleyfi, en eðli málsins samkvæmt getur byggingarfulltrúi einungis veitt leyfi fyrir framkvæmd innan marka viðkomandi sveitarfélags. Þá er það Húsnæðis- og mannvirkjastofnun skv. 3. mgr. lagagreinarinnar sem veitir byggingarleyfi vegna framkvæmda sem eru á hafi utan sveitarfélagamarka. Ljóst er að í tilviki Fossvogsbrúar er brúin innan sveitarfélagamarka Reykjavíkur og Kópavogs auk þess að vera á hafi utan sveitarfélagamarka. Hvorki í lögum nr. 160/2010 né í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er að finna fyrirmæli um hvernig haga beri leyfisveitingu framkvæmdar þegar leyfisveitendur eru fleiri en einn. Að teknu tilliti til þess er það álit úrskurðarnefndarinnar að bygging Fossvogsbrúar falli undir bæði 2. og 3. mgr. 9. gr. laganna og því þurfi að afla byggingarleyfis frá Reykjavíkurborg, Kópavogsbæ og Húsnæðis- og mannvirkjastofnun.
Á það hefur verið bent af hálfu Kópavogsbæjar að slík niðurstaða geti falið í sér óhagræði með hliðsjón af því að uppfylla þurfi tiltekin skilyrði laga nr. 160/2010 hjá þremur mismunandi stjórnvöldum. Af því tilefni skal tekið fram að ekki er að sjá að lögin girði fyrir samstarf leyfisveitendanna í hagræðingarskyni, eftir atvikum með sameiginlegri málsmeðferð, ákvarðanatöku og útgáfu byggingarleyfis, að því gefnu að slíkt samstarf brjóti ekki í bága við ákvæði laganna.
Úrskurðarorð:
Bygging Fossvogsbrúar er háð byggingarleyfi samkvæmt 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Framkvæmdin fellur undir 2. mgr. og a-lið 3. mgr. 9. gr. sömu laga.
