Árið 2025, mánudaginn 29. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson settur varaformaður og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 30/2025, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 14. janúar 2025 um að hafna umsókn um rekstrarleyfi fyrir 11.500 tonna regnbogasilungseldi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. febrúar 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir Hábrún ehf. þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 14. janúar 2025 að hafna umsókn þess um rekstrarleyfi fyrir 11.500 tonna regnbogasilungseldi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir stofnunina að taka umsóknina til lögmætrar meðferðar.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 27. mars 2025.
Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Hinn 24. maí 2019 sótti kærandi um rekstrarleyfi til fiskeldis til Matvælastofnunar vegna fyrirhugað eldis á 11.500 tonnum á regnbogasilungi í sjókvíum kæranda í Ísafjarðardjúpi. Tæpum mánuði síðar voru samþykkt á Alþingi lög nr. 101/2019 um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi, þ. á m. um skiptingu hafsvæða í eldissvæði, um opinbera auglýsingu svæðanna og um úthlutun þeirra samkvæmt hagstæðasta tilboði, sbr. nú 4. gr. a í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Jafnframt var með breytingalögunum lögfest lagaskilaregla í b-lið 24. gr., sbr. ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008, sem kveður á um að um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafi verið metin til burðarþols fari eftir eldri ákvæðum laganna þegar málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé lokið fyrir gildstöku ákvæðisins. Sama lagaskilaregla gildir þegar frummatsskýrslu hefur verið skilað til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Tóku breytingalögin gildi 19. júlí 2019, að undanskildum nokkrum ákvæðum sem tóku gildi 1. janúar 2020.
Hinn 24. maí 2019 skilaði kærandi jafnframt inn tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar vegna sama eldis. Með tölvupósti hans til stofnunarinnar 25. júní s.á. var þess óskað að tillagan yrði tekin til meðferðar þannig að samþykkja mætti hana svo hægt væri að skila inn frummatsskýrslu vegna fyrirhugaðs eldis. Svaraði Skipulagsstofnun erindinu svo 2. júlí s.á. að því miður hefði stofnunin ekki getað fjallað um erindið vegna verkefnaálags og manneklu. Hinn 30. ágúst 2019 sendi kærandi stofnuninni svo frummatsskýrslu þar sem fram kom að málsmeðferð skv. 2 mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 hefði verið lokið 21. júní 2019 og því væri þess óskað að frummatsskýrslan yrði tekin til efnislegrar meðferðar í samræmi við 10. gr. laganna. Skipulagsstofnun svaraði kæranda með bréfi, dags. 24. september s.á., og benti m.a. á að matsáætlun væri forsenda þess að stofnunin gæti tekið frummatsskýrslu til meðferðar, en ekki lægi fyrir matsáætlun í skilningi laga nr. 106/2000. Með tölvupósti kæranda til Skipulagsstofnunar 30. mars 2021 var þess farið á leit við stofnunina að hún afgreiddi erindi hans frá 30. ágúst 2019, ella að hún lyki afgreiðslu á tillögu að matsáætlun. Í svarbréfi stofnunarinnar, dags. 4. júní 2021, kom m.a. fram að fyrir lægi að áform kæranda féllu ekki undir bráðabirgðaákvæði b-liðar 24. gr. laga nr. 101/2019. Jafnframt væru áformin ekki komin á það stig að þau gætu hlotið málsmeðferð á grundvelli laga nr. 106/2000, enda lægi ekki fyrir hvar og hvernig eldissvæðin innan Ísafjarðardjúps yrðu afmörkuð af Hafrannsóknastofnun í samræmi við 4. gr. a í lögum nr. 71/2008. Eðli málsins samkvæmt væru ekki forsendur til að meta áhrif framkvæmdar þegar svo mikil óvissa væri uppi um staðsetningu og tilhögun hennar. Væri því hafnað að taka tillögu kæranda að matsáætlun til meðferðar sem og frummatsskýrslu hans.
Skaut kærandi greindri ákvörðun til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og lá úrskurður nefndarinnar fyrir 14. desember 2021 í máli nr. 102/2021. Í niðurstöðu úrskurðarins kom m.a. fram að Skipulagsstofnun hefði ekki verið falið sérstakt hlutverk samkvæmt lögum nr. 71/2008, hvorki við meðferð og afgreiðslu umsókna né annað. Yrði því ekki séð að ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008, sbr. b-lið 24. gr. laga nr. 101/2019, hefði þýðingu hvað þetta varðaði, enda tæki ákvæðið samkvæmt orðanna hljóðan til meðferðar og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi, en breytti í engu hlutverki Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum nr. 106/2000. Var niðurstaða nefndarinnar sú að stofnuninni hefði ekki verið heimilt að lögum að afgreiða mál með þeim hætti að hafna því að taka þau til meðferðar og var lagt fyrir stofnunina að taka til afgreiðslu án frekari tafa fyrirliggjandi tillögu kæranda að matsáætlun. Jafnframt var því hafnað að felld yrði úr gildi ákvörðun stofnunarinnar hvað frummatsskýrslu kæranda varðaði. Hún yrði ekki tekin til afgreiðslu fyrr en Skipulagsstofnun hefði tekin ákvörðun um tillögu að matsáætlun, enda skyldi gerð og efni frummatsskýrslu vera í samræmi við matsáætlun skv. 9. gr. laga nr. 106/2000. Lá álit stofnunarinnar um matsáætlun kæranda vegna fyrirhugaðrar framleiðslu á 11.500 tonnum af regnbogasilungi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi fyrir 22. september 2022.
Með bréfi Matvælastofnunar til kæranda, dags. 17. október 2024, var honum tilkynnt um fyrirhugaða höfnun á umsókn hans um nýtt rekstrarleyfi fyrir 11.500 tonna regnbogasilungseldi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi, m.a. með vísan til þess að hann uppfyllti ekki skilyrði bráðabirgðaákvæðis b-liðar 24. gr. laga nr. 101/2019. Þá var til þess vísað að fyrir lægi að því ferli sem fjallað væri um í 4. gr. a laga nr. 71/2008 vegna útgáfu þeirra rekstrarleyfa sem féllu ekki undir bráðabirgðaákvæði væri ólokið í Ísafjarðardjúpi. Brysti Matvælastofnun lagaheimild til að taka umsókn kæranda til afgreiðslu. Var kæranda veittur tveggja vikna frestur til að koma að andmælum sínum við fyrirhugaða ákvörðun sem síðar var framlengdur. Skilaði kærandi inn athugasemdum sínum með bréfi, dags. 8. nóvember 2024, og taldi að afgreiða ætti umsóknina á grundvelli þeirra fiskeldislaga sem gilt höfðu fyrir gildistöku laga nr. 101/2019. Hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar lá fyrir 14. janúar 2025. Þar kom fram að þar sem kærandi hefði hvorki lokið málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 né skilað fullnægjandi frummatsskýrslu fyrir gildistöku laga nr. 101/2019 færi útgáfa leyfisins eftir núgildandi lögum um fiskeldi, en ekki eldri lögum samkvæmt lagaskilareglu bráðabirgðaákvæðis II í lögunum, og væru því ekki forsendur til annars en að hafna umsókn kæranda.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að með lögum nr. 101/2019, um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi, hafi verið samþykkt lagaskilaregla sem nú sé að finna í bráðabirgðaákvæði II með lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Samkvæmt henni skulu umsóknir um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem metin hafa verið til burðarþols halda gildi sínu sé málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum lokið eða frummatsskýrslu skilað fyrir gildistöku laganna. Lögin hafi verið samþykkt 19. júní 2019, en þau hafi hins vegar ekki verið birt fyrr en 18. júlí s.á. Í nýlegri stjórnsýsluúttekt Ríkisendurskoðunar hafi verið gerðar alvarlegar athugasemdir vegna atvika sem tengst hafi töfum á gildistöku laganna og m.a. tekið fram að þau fyrirtæki sem skilað hafi inn frummatsskýrslu milli samþykktar og gildistöku laganna hafi notið góðs af frestun birtingarinnar og fengið óeðlilegt svigrúm til að uppfylla bráðabirgðaákvæði laganna.
Hinn 21. júní 2019 hafi Skipulagsstofnun sent völdum rekstraraðilum bréf þar sem farið hafi verið yfir málsmeðferð umsókna í tilefni af gildistöku laga nr. 101/2019. Slíkt bréf hafi ekki verið sent kæranda sem hafi ekki heldur verið kunnugt um þær tafir sem orðið hafi á birtingu laganna. Hafi atburðarásin leitt til þess að umsókn kæranda hafi fengið allt aðra meðhöndlun en umsóknir annarra rekstraraðila um nýjar framleiðsluheimildir í Ísafjarðardjúpi. Skyndileg breyting á frumvarpi til laga nr. 101/2019, fordæmalaus frestun á birtingu þeirra og ólögmæt málsmeðferð Skipulagsstofnunar á máli kæranda hafi leitt til óréttmætrar mismunar milli aðila sem hafi verið í sambærilegri stöðu þegar lögin hafi verið samþykkt á Alþingi. Brjóti sú mismunun gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.
Mikilvægt sé að halda því til haga að sú matsáætlun sem lögð hafi verið fram 24. maí 2019 hjá Skipulagsstofnun hafi verið uppfærð tillaga, en fyrri tillagan hafi verið auglýst opinberlega með auglýsingu í fjölmiðlum 8. júní 2018 og send Skipulagsstofnun 20. ágúst s.á. Eftir að stofnunin hafi yfirfarið tillöguna og gert athugasemdir hafi tillagan verið uppfærð og fullbúinni tillögu að matsáætlun skilað í maí 2019. Allar forsendur hafi verið til þess að Skipulagsstofnun tæki tillöguna til umfjöllunar og lyki afgreiðslu hennar innan lögbundinna tímamarka, en stofnunin hafi ákveðið að aðstoða önnur fyrirtæki sem unnið hafi að því að leggja fram frummatsskýrslu þannig að þeim yrði kleift að skila skýrslum sínum áður en ný lög myndu taka gildi.
Niðurstaða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 102/2021 hafi verið afdráttarlaus og feli m.a. í sér að sérstakar ráðstafanir Skipulagsstofnunar til þess að aðstoða tiltekin fyrirtæki með tilliti til ætlaðrar stöðu þeirra samkvæmt lögum nr. 71/2008 fái ekki staðist. Slíkar ráðstafanir hafi ekki verið á verksviði stofnunarinnar og því ólögmætar. Í úrskurðinum sé enn fremur tekið afdráttarlaust fram að þær tafir sem orðið hafi á afgreiðslu máls kæranda ættu sér „ekki stoð í lögum“ og væru því ekki afsakanlegar. Vert sé að hafa í huga að tímafrestir laga nr. 106/2000 hafi falið í sér innleiðingu á 3. mgr. 6. gr. tilskipunar 85/337/EBE um umhverfismat. Túlkun og beiting ákvæða laga nr. 106/2000 um tímafresti þurfi því að taka mið af EES reglum. Fyrir liggi ótvíræð fordæmi af þeim vettvangi sem staðfesti að ríkisstofnanir aðildarríkja EES geti ekki borið fyrir sig manneklu eða ónægar fjarveitingar til þess að réttlæta frávik frá málshraða.
Matvælastofnun beri skylda til þess að leggja mat á lögmæti málsmeðferðar Skipulagsstofnunar og leita leiða til að rétta hlut kæranda við meðferð og útgáfu rekstrarleyfa til fiskeldis. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 74/2024 sé tekið fram að skyldur leyfisveitanda nái einnig til þess að kanna hvort einhverjir þeir annmarkar séu á áliti Skipulagsstofnunar að á því verði ekki byggt. Hafi Matvælastofnun því borið að meta hvort málsmeðferð væri forsvaranleg og lögmæt. Sé álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat í eðli sínu lögbundin álitsumleitan í skilningi stjórnsýsluréttar, en margsinnis hafi verið staðfest í dómaframkvæmd og hjá umboðsmanni Alþingis að leyfisveitandi beri ríkar skyldur til þess að ganga að eigin frumkvæði úr skugga um að málsmeðferð og umsögn álitsgjafa sé lögmæt. Í þessu samhengi sé athyglisvert og þýðingarmikið að úrskurðarnefndin jafni í úrskurði í máli nr. 102/2021 hlutverki Matvælastofnunar að þessu leyti við lögmætiseftirlit nefndarinnar sjálfrar sem æðra stjórnvalds og úrskurðaraðila.
Í ljósi þess að málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi verið haldin verulegum annmörkum hafi Matvælastofnun borið að bæta úr þeim annmörkum sem orðið hafi og eftir atvikum rétta hlut kæranda, en um það sé vísað til dóms Landsréttar í máli nr. 192/2023. Jafnframt hafi skylda til að bæta úr annmarka, í tengslum við málsmeðferð lögbundins álitsgjafa, margsinnis verið staðfest í álitum umboðsmanns Alþingis, m.a. í áliti hans í máli nr. 4477/2005. Þegar rangar eða ófullnægjandi leiðbeiningar leiði til þess að aðili máls hafi orðið af ákveðnum réttindum beri stjórnvaldi að leita leiða til að leiðrétta stöðu aðilans, sjá t.d. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1818/1996. Hið sama gildi þegar brot gegn málshraðareglu leiði til þess að aðili máls verði af tilteknum réttindum, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4113/2004. Í þessu samhengi skipti engu þótt Skipulagsstofnun sé sjálfstæð ríkisstofnun og heyri undir annað ráðuneyti en Matvælastofnun.
Lögmætisreglan standi ekki í vegi fyrir rýmkandi lögskýringu ef um sé að ræða stjórnvaldsákvörðun sem ekki sé íþyngjandi og enn síður ef hún teljist ívilnandi. Túlka þurfi bráðabirgðaákvæðið með rýmkandi hætti, eða eftir atvikum beita lögjöfnun, til þess að tryggja að ákvæðið þjóni markmiði sínu og verði beitt í samræmi við grunnreglur stjórnsýsluréttar um jafnræði borgaranna. Þessu til stuðnings sé í fyrsta lagi vísað til úrskurða úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 74/2024 og 33/2024, en í þeim komi fram að Skipulagsstofnun hafi talið að umræddir rekstraraðilar hefðu fyrir gildistöku laganna skilað skýrslum sem „uppfylltu í meginatriðum þær kröfur sem gerðar væru skv. 9. gr. laga nr. 106/2000.“ Hafi úrskurðarnefndin ekki talið efni til þess að gera athugasemd við að Matvælastofnun legði framangreint til grundvallar þegar stofnunin hefði ákveðið að umsóknir um hin kærðu rekstrarleyfi féllu undir bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 71/2008. Umfjöllun nefndarinnar leiði fram að viðmið lagaskilareglunnar séu ekki túlkuð bókstaflega, heldur með rýmkandi hætti, þar sem fullnægjandi hafi verið talið að skila drögum að skýrslu fyrir gildistöku laganna. Í því felist jafnframt að lagaskilareglan feli ekki í sér hlutrænt viðmið, heldur reglu sem kalli á efnislegt mat stjórnvalds. Í annan stað hafi enginn verulegur munur verið á stöðu kæranda og þeirra rekstraraðila sem skilað hafi drögum að frummatsskýrslu fyrir gildistöku laga nr. 101/2019, en yfirlýst markmið bráðabirgðaákvæðisins samkvæmt lögskýringargögnum sé að gæta „jafnræðis þeirra aðila sem sannanlega hafa lagt út í kostnað og vinnu vegna fyrirhugaðs fiskeldis.“ Í þriðja lagi skuli túlka lög til samræmis við stjórnskipunarlög svo sem framast sé unnt á grundvelli viðurkenndra aðferða lögfræðinnar við lögskýringar. Verði lagaákvæðið túlkað samkvæmt orðanna hljóðan með almennri lögskýringu muni það leiða af sér mismunun milli aðila sem séu í sambærilegri stöðu og samrýmist slík mismunun ekki jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar. Í fjórða lagi séu fordæmi fyrir því að beitt sé rýmkandi lögskýringu til að koma í veg fyrir mistök eða að ólögmæt málsmeðferð stjórnvalds geti leitt til réttarspjalla eða annars tjóns. Sé vísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 202/1990 sem dæmi þar um.
Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er bent á að hún sé bundin af lögmætisreglu íslensks stjórnsýsluréttar og geti ekki byggt stjórnvaldsákvarðanir á sjónarmiðum um það hvenær birta hefði átt lög. Breytingar á frumvarpi til laga nr. 101/2019, um breytingu á ýmsum lagaákvæðum um fiskeldi, við þinglega meðferð svo og frestun á birtingu laganna geti ekki haft sjálfstæða þýðingu við málsmeðferð stofnunarinnar vegna umsóknar um rekstrarleyfi.
Í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 102/2021 hafi m.a. komið fram að engin lagarök stæðu til þess að tillaga kæranda að matsáætlun teldist samþykkt fengi hún ekki afgreiðslu innan lögbundins afgreiðslufrests 2. mgr. 8. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, enda raski tafir á afgreiðslu mála almennt ekki gildi ákvarðana. Þá hafi verið tekið fram að frummatsskýrsla yrði ekki tekin til afgreiðslu fyrr en Skipulagsstofnun hefði tekið ákvörðun um tillögu að matsáætlun, enda skuli gerð og efni frummatsskýrslu vera í samræmi við matsáætlun skv. 9. gr. laga nr. 106/2000.
Ekkert liggi fyrir um að ákvörðun um tillögu að matsáætlun hefði getað verið afgreidd af hálfu Skipulagsstofnunar fyrir 19. júlí 2019. Hvað þá heldur að fullnægjandi frummatsskýrslu hefði getað verið skilað fyrir sama tíma og hvort Skipulagsstofnun hefði þá metið að skýrslan væri fullnægjandi eða hefði í „meginatriðum“ uppfyllt kröfur 9. gr. laga nr. 106/2000. Komi fram í lögskýringargögnum frumvarps til laga nr. 101/2019 að Skipulagsstofnun skuli meta hvort fullnægjandi frummatsskýrslu hafi verið skilað.
Það falli ekki innan valdmarka Matvælastofnunar að taka afstöðu til og bæta úr annmörkum á málsmeðferð Skipulagsstofnunar og ganga þannig inn á verksvið annars stjórnvalds. Þrátt fyrir að Matvælastofnun beri að taka tillit til efnislegrar niðurstöðu vegna mats á umhverfisáhrifum við útgáfu rekstrarleyfa sé það ekki í verkahring hennar að meta afleiðingar mögulegra brota á málsmeðferð Skipulagsstofnunar í því ferli eða bæta með einhverjum hætti úr þeim annmörkum. Um þessi atriði sé vísað nánar til ákvörðunarbréfs Matvælastofnunar sem og dóma Hæstaréttar í málum nr. 355/2001, 85/1982 og 563/2016.
Sé ólíku saman að jafna, að stofnunin fylgi lögbundnum skyldum sínum til að ganga úr skugga um að lögmæt skilyrði til útgáfu rekstrarleyfis séu uppfyllt, þ. á m. að undangenginni málsmeðferð annarra stjórnvalda, og hinu að Matvælastofnun endurskoði fullum fetum eða bæti úr málsmeðferð sem hliðsettu stjórnvaldi sé falin. Horfa þurfi til lögmætisreglunnar við afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi, en í henni felist að ákvarðanir þurfi að eiga sér viðhlítandi stoð í lögum og megi ekki vera í andstöðu við þau, sbr. úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málum nr. 102/2021 og 116/2020.
Telja verði að málsatvik í máli því sem hér sé til skoðunar og í máli úrskurðarnefndarinnar nr. 74/2024 sem kærandi vísi til séu ekki sambærileg, en Skipulagsstofnun hafi metið það svo í síðargreinda málinu að frummatsskýrslu hefði verið skilað fyrir 19. júlí 2019. Hafni Matvælastofnun því alfarið að henni hafi borið að meta hvort málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi verið forsvaranleg og lögmæt þegar lagaskil hafi farið fram, heldur hafi einungis verið litið á hvort frummatsskýrslu hafi verið skilað fyrir lagaskilin. Í þeim dæmum sem kærandi vísi til um skyldu til að bæta úr annmarka sé annað hvort um það að ræða að stjórnvald sjálft bæti úr annmarka eða æðra sett stjórnvald. Hvergi sé vísað til fordæma um að Matvælastofnun hafi þurft að bæta úr annmarka á málsmeðferð Skipulagsstofnunar né að stjórnvald hafi bætt úr annmarka annars hliðsetts stjórnvalds. Þá sé Skipulagsstofnun ekki lögbundinn álitsgjafi og hafi Matvælastofnun ekki verið falið neitt hlutverk gagnvart þeirri stofnun, hvorki í lögum nr. 106/2000 né lögum nr. 71/2008, nema skv. 9. gr. laga nr. 106/2000.
Samkvæmt orðanna hljóðan sé ákvæði b-liðar 24. gr. laga nr. 101/2019 skýrt um það að frummatsskýrslu skuli hafa verið skilað til Skipulagsstofnunar fyrir gildistöku ákvæðisins og samkvæmt lögskýringargögnum, þ.e.a.s. nefndaráliti, sé það mat stofnunarinnar hvort fullnægjandi frummatsskýrslu hafi verið skilað. Í máli nr. 74/2024 hafi verið skilað frummatsskýrslu sem metin hafi verið fullnægjandi að mati Skipulagsstofnunar. Það standist ekki að beita eigi rýmkandi lögskýringu þar sem málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi verið háð annmörkum og sé ekkert sem styðji það að Matvælastofnun eigi eða hafi borið að beita slíkri lögskýringu. Sé rýmkandi lögskýring ólíklegri eftir því sem reyni meira á lögmætisregluna og í samræmi við þau markmið sem stefnt hafi verið að samkvæmt frumvarpi og lögskýringargögnum með lögum nr. 101/2019. Regla b-liðar 24. gr. laganna sé undanþáguákvæði, sett til hagsbóta fyrir þá sem lokið hafi málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000. Þá stríði túlkun á ákvæðinu ekki gegn jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar. Einnig hafi tilvísun til dóms Hæstaréttar í máli nr. 202/1990 ekkert vægi í máli þessu.
Athugasemdir Skipulagsstofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er bent á að í ákvörðun Matvælastofnunar frá 14. janúar 2025 sé vikið að bréfi Skipulagsstofnunar til kæranda, dags. 24. september 2019. Í því hafi m.a. verið bent á að bréf hafi verið send aðilum sem lagt hafi fram drög að frummatsskýrslu vegna sjókvíaeldis. Í tilviki kæranda hafi ekki verið búið að taka ákvörðun um matsáætlun og atvik því ekki sambærileg. Ritun bréfanna hafi verið í samræmi við hlutverk stofnunarinnar og séu sjónarmið þar um málefnaleg. Þegar tillaga að matsáætlun hafi borist stofnuninni 24. maí 2019 hafi verið liðnir rúmlega fimm mánuðir frá því að stofnunin hafi farið yfir áætlunina og gert athugasemdir. Hafi stofnunin átt eftir að fara yfir tillöguna að nýju til að gæta þess að hún uppfyllti þær kröfur sem gerðar væru til hennar. Það hafi því ekki legið fyrir hvort tillagan væri fullnægjandi. Með hliðsjón af því og þeim mikla fjölda mála sem beðið hafi afgreiðslu Skipulagsstofnunar á þessum tíma hafi ekki verið mögulegt að afgreiða tillöguna fyrir 21. júní 2019. Sé lögð áhersla á að ekki hafi verið raunhæft að afgreiða tillöguna með þeim hraða að kærandi hefði getað skilað frummatsskýrslu fyrir 19. júlí s.á. Liggi ekkert fyrir um að málsmeðferð hjá Skipulagsstofnun hefði lokið fyrir gildistöku laga nr. 101/2019 þótt drög að matsáætlun hafi verið lögð fram til stofnunarinnar 24. maí s.á.
Viðbótarathugasemdir kæranda vegna umsagnar Matvælastofnunar: Kærandi bendir á að miða verði við að Skipulagsstofnun afgreiði erindi innan þeirra marka sem lög kveði á um og verði kæranda ekki gert að sýna fram á að stofnuninni hafi verið kleift að uppfylla lögbundnar skyldur sínar að þessu leyti. Einmitt vegna málsmeðferðar stofnunarinnar hafi kærandi ekki fengið tækifæri til að skila frummatsskýrslu, en framvindan í úrvinnslu frummatsskýrslu annars rekstraraðila á sama tíma sýni að ljúka hefði mátt frummatsskýrslu sem uppfyllt hefði kröfur Skipulagsstofnunar um að vera í meginatriðum fullnægjandi með nokkuð skjótum hætti á grunni matsáætlunar. Þá hafi Matvælastofnun ekki leitað álits Skipulagsstofnunar um framangreint og hafi málið því ekki verið upplýst nægilega áður en ákvörðun hafi verið tekin. Um sé að ræða örfá tilvik þar sem álitaefni hér um vakni um túlkun lagaskilareglunnar og verði ekki séð hvernig beiting rýmkandi lögskýringar í þessum afmörkuðu sérstöku tilvikum geti sett stjórnsýslu og lagaframkvæmd hjá Matvælastofnun úr skorðum.
Viðbótarathugasemdir kæranda vegna athugasemda Skipulagsstofnunar: Kærandi mótmælir því að málefnaleg sjónarmið hafi búið að baki því að Skipulagsstofnun hafi ritað bréf til valinna rekstraraðila. Ekki hafi verið slíkur munur á stöðu aðilanna að réttlætanlegt hafi verið að láta kæranda sæta annars konar meðferð, munurinn hafi ekki verið efnislegur og aðeins háður því að stofnunin hagaði málsmeðferð í samræmi við lögbundinn málshraða. Einnig hafi það ekki verið hlutverk stofnunarinnar að taka afstöðu til álitaefna sem snúi að útgáfu rekstrarleyfa og forgangsraða málum með tilliti til stöðu umsóknar um rekstrarleyfi. Brjóti það beinlínis gegn hinni skipulagslegu aðgreiningarreglu. Með umsögninni staðfesti Skipulagsstofnun að forgangsröðun og álag hjá stofnuninni hafi orðið þess valdandi að meðferð málsins hafi tafist með þeirri afleiðingu að kæranda hafi ekki verið kleift að skila frummatsskýrslu fyrir gildistöku nýrra laga. Hnekki umsögnin í engu forsendum í málatilbúnaði kæranda heldur staðfesti þvert á móti í grundvallaratriðum túlkun hans á málsatvikum.
—–
Færð hafa verið fram frekari sjónarmið í máli þessu sem ekki verða rakin nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft til hliðsjónar í máli þessu.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar Matvælastofnunar frá 14. janúar 2025 að synja umsókn kæranda um rekstrarleyfi fyrir 11.500 tonna regnbogasilungseldi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi. Byggðist ákvörðunin á því að þar sem kærandi hefði ekki skilað frummatsskýrslu til Skipulagsstofnunar fyrir gildistöku lagaskilareglu ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. b-lið 24. gr. laga nr. 101/2019, um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi, væri Matvælastofnun ekki heimilt að taka umsóknina til afgreiðslu.
Í fyrrgreindu bráðabirgðaákvæði, sem tók gildi 19. júlí 2019, er kveðið á um að við meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafa verið metin til burðarþols og þar sem málsmeðferð samkvæmt áðurgildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé lokið eða frummatsskýrslu skilað til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. sömu laga fyrir gildistöku þessa ákvæðis fari eftir eldri ákvæðum laganna. Ljóst er að ef umsókn uppfyllir ekki skilyrði bráðabirgðaákvæðisins kemur ekki til útgáfu rekstrarleyfis nema að undangenginni málsmeðferð skv. 4. gr. a, en í ákvæðinu er kveðið á um skiptingu fjarða og hafsvæða í eldissvæði og opinbera úthlutun svæðanna.
Fram kom í 8. gr. laga nr. 106/2000 að væri framkvæmd háð mati á umhverfisáhrifum skyldi framkvæmdaraðili gera tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar eins snemma á undirbúningsstigi framkvæmdar og kostur væri. Skyldi stofnunin taka ákvörðun um tillöguna innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi tillaga bærist, að fenginni umsögn leyfisveitenda og eftir atvikum annarra aðila. Að lokinni málsmeðferð skv. 8. gr. skyldi unnin svonefnd frummatsskýrsla af framkvæmdaraðila og skyldi gerð og efni hennar vera í samræmi við matsáætlun. Innan tveggja vikna frá því að Skipulagsstofnun tæki á móti frummatsskýrslu skyldi stofnunin meta hvort skýrslan uppfyllti þær kröfur sem gerðar væru í 9. gr. og væru í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr., sbr. 10. gr. laganna.
Fyrir liggur í máli þessu að 24. maí 2019 skilaði kæranda inn tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar og 30. ágúst s.á. skilaði hann inn frummatsskýrslu. Fór kærandi þess á leit við stofnunina 30. mars 2021 að hún afgreiddi erindi hans frá 30. ágúst 2019, ella lyki afgreiðslu á tillögu að matsáætlun. Í svarbréfi, dags. 4. júní 2021, hafnaði stofnunin því að taka tillöguna til meðferðar, m.a. með vísan til þess að fyrir lægi að áform kæranda féllu ekki undir bráðabirgðaákvæði b-liðar 24. gr. laga nr. 101/2019, þ.e. ákvæði til bráðabirgða II í lögum nr. 71/2008. Þá væru áformin ekki komin á það stig að þau gætu hlotið málsmeðferð á grundvelli laga nr. 106/2000 þar sem ekki lægi fyrir hvar og hvernig eldissvæði yrðu afmörkuð innan Ísafjarðardjúps, sbr. 4. gr. a í lögum nr. 71/2008. Eins og rakið er í málavöxtum skaut kærandi þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem með úrskurði, uppkveðnum 14. desember 2021 í máli nr. 102/2021, lagði fyrir Skipulagsstofnun að taka til afgreiðslu án frekari tafa fyrirliggjandi tillögu kæranda að matsáætlun, en hafnaði því að fella úr gildi ákvörðun stofnunarinnar um að synja að taka til meðferðar frummatsskýrslu kæranda.
Um það verður vart deilt að kærandi hafði hvorki lokið málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 né skilað frummatsskýrslu til Skipulagsstofnunar 19. júlí 2019 þegar bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 71/2008 tók gildi. Í máli þessu byggir kærandi aftur á móti á því að verulegir annmarkar hafi verið á málsmeðferð Skipulagsstofnunar sem hafi leitt til þess að frummatsskýrslu hafi ekki verið skilað fyrir gildistöku fyrrgreinds bráðabirgðaákvæðis. Hafi Matvælastofnun borið að líta til þess við undirbúning kærðrar ákvörðunar, beita rýmkandi lögskýringu við túlkun ákvæðisins og rétta hlut kæranda með því að taka umsóknina til meðferðar og afgreiðslu á grundvelli eldri ákvæða laga nr. 71/2008.
Taka má undir það sjónarmið að þegar aðili verður af ákveðnum réttindum og það má rekja til annmarka á málsmeðferð stjórnvalds, s.s. vegna óréttmætra tafa eða rangra leiðbeininga, geti stjórnvaldi verið skylt að leita leiða til að rétta hlut hans umfram það sem leiðir af bókstaflegri túlkun laga. Við þær aðstæður ber stjórnvaldi þó að gæta varfærni þegar annmarkinn sem um ræðir hvorki stafar frá stjórnvaldinu sjálfu né varðar valdsvið þess samkvæmt lögum. Jafnframt verður að telja að það hafi þýðingu hvort einsýnt sé um niðurstöðu málsins ef ekki hefði verið fyrir annmarkann.
Samkvæmt lögum nr. 30/2018 um Matvælastofnun er hlutverk stofnunarinnar m.a. að fara með stjórnsýslu og eftirlit í samræmi við þau lög og önnur lög, t.d. varðandi fiskeldi. Veitir stofnunin rekstrarleyfi til starfrækslu fiskeldisstöðva, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008, og er þar með falið það hlutverk að meta hvort uppfyllt séu skilyrði fiskeldislaga fyrir útgáfu rekstrarleyfis. Í því felst m.a. að taka afstöðu til þess hvort um meðferð og afgreiðslu umsóknar fari eftir ákvæðum laganna að teknu tilliti til lagaskilareglu ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 71/2008. Við það mat ber stofnuninni að horfa til þess að það er í verkahring Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum nr. 106/2000 að meta hvort frummatsskýrsla uppfylli kröfur 9. gr. laganna, sbr. 10. gr. sömu laga. Af þeim sökum og með hliðsjón af skýru orðalagi ákvæðisins verður ekki talið að Matvælastofnun geti túlkað umrætt bráðabirgðaákvæði þannig að lagaskilareglan eigi við í þeim tilvikum sem umsækjandi hefði getað uppfyllt skilyrði hennar ef ekki hefði verið fyrir annmarka á málsmeðferð umhverfismats framkvæmdar hans. Fær sú niðurstaða jafnframt stoð í lögskýringargögnum að baki breytingalögum nr. 101/2019, en hvergi sér þess stað í frumvarpi laganna, nefndarálitum eða umræðum við þingið að Matvælastofnun geti endurskoðað málsmeðferð Skipulagsstofnunar og metið hvort skilyrði bráðabirgðaákvæðisins hefðu getað verið uppfyllt innan tilsetts tíma. Þvert á móti kemur fram í nefndaráliti með breytingartillögu meiri hluta atvinnuveganefndar eftir 2. umræðu frumvarpsins á Alþingi, sbr. þingskjal 1918, í umfjöllun um afstöðu nefndarmanna úr ríkisstjórnarflokkunum varðandi b-lið 24. gr. laganna, að Skipulagsstofnun leggi „mat á það hvort framlögð frummatsskýrsla uppfylli skilyrði laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 9. og 10. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum þegar frummatsskýrsla hefur borist stofnuninni.“
Með hliðsjón af framangreindu verður að telja að Matvælastofnun hafi verið rétt að synja umsókn kæranda með vísan til þess að ákvæði til bráðabirgða II í lögum nr. 71/2008 ætti ekki við í málinu. Þá skal og tekið fram að ekki þykir einsýnt að kærandi hefði getað skilað inn frummatsskýrslu til Skipulagsstofnunar fyrir 19. júlí 2019 þótt stofnunin hefði tekið tillögu að matsáætlun strax meðferðar þegar hún barst 24. maí s.á. Er í þeim efnum ekki hægt að einblína á þá tímafresti sem lög nr. 106/2000 kváðu á um heldur verður fremur að taka tillit til þess hver hefðbundinn afgreiðslutími var á þeim tíma. Með það í huga er bent á að í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 111/2021, um umhverfismat framkvæmda og áætlana, er greint frá því að tímafrestir laga nr. 106/2000 hafi verið óraunhæfir og að Skipulagsstofnun hafi átt í erfiðleikum með að uppfylla þá.
Kærandi hefur vísað til þess að í meðförum þingsins hafi frumvarp það sem orðið hafi að lögum nr. 101/2019 tekið verulegum breytingum kæranda í óhag og að sú breyting, tafir við birtingu laganna og leiðbeiningar Skipulagsstofnunar til annarra rekstraraðila sjókvíaeldis á þeim tíma, hafi falið í sér ólögmæta mismunun milli aðila í sambærilegri stöðu. Fá þau sjónarmið nokkra stoð í skýrslu Ríkisendurskoðunar um stjórnsýslu fiskeldis frá janúar 2023, sjá kafla 1.3. Þrátt fyrir það verður að mati úrskurðarnefndarinnar ekki talið að þau atvik hafi þýðingu um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar Matvælastofnunar, enda ljóst af því sem nú hefur verið rakið að stofnuninni var rétt að líta svo á að umrætt bráðabirgðaákvæði ætti ekki við umsókn kæranda. Er því ekki tilefni til að fjalla nánar um þær málsástæður kæranda.
Að öllu framangreindu virtu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Matvælastofnunar frá 14. janúar 2025 um að hafna umsókn hans um rekstrarleyfi fyrir 11.500 tonna regnbogasilungseldi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi.
