Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

26/2014 Númerslaus bifreið

Árið 2015, þriðjudaginn 15. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 26/2014, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar um að skylda eiganda bifreiðar með fastanúmer PI-563 að fjarlægja hana innan tiltekins frests ellegar sæta förgun hennar eða vörslutekt.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. apríl 2014, er barst nefndinni sama dag, kærir O, Guðrúnargötu 6, Reykjavík, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar frá 27. mars 2014 að skylda eiganda bifreiðar með fastanúmer PI-563 að fjarlægja hana innan tiltekins frests ellegar verði henni fargað eða hún tekin í vörslu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að auki er þess krafist að framkvæmd á ákvörðun Reykjavíkurborgar verði stöðvuð til bráðabirgða. Stöðvunarkröfu kæranda var hafnað með úrskurði uppkveðnum 23. apríl 2014.

Gögn málsins bárust frá umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkur 15. apríl 2014.

Málavextir: Hinn 27. mars 2014 var af hálfu umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar límd tilkynning á númerslausa bifreið kæranda af gerðinni VW Golf með fastanúmerið PI-563. Í tilkynningunni voru fyrirmæli um að fjarlægja bifreiðina með vísan til ákvæða 21. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti, 4. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs og laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, með síðari breytingum. Kom fram í tilkynningunni að eiganda bifreiðarinnar væri veittur frestur til 7. apríl s.á. til að fjarlægja hana og tekið fram að henni yrði fargað að loknum þeim fresti eða hún tekin í vörslu í 45 daga. Að þeim tíma liðnum yrði henni fargað eða hún seld nauðungarsölu. Þá kom fram að kostnaður vegna þessara aðgerða skyldi greiðast af eiganda/forráðamanni. Með bréfi, dags. sama dag og fresturinn rann út, komu fram andmæli af hálfu kæranda, sem krafðist þess að hætt yrði við boðaðar aðgerðir eða að veittur yrði viðbótarfrestur í 30 daga. Var honum veittur viðbótarfrestur í tvo daga með tölvubréfi. Mun bifreið kæranda hafa verið fjarlægð í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndarinnar þar sem kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar var hafnað.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að hann hafi verið eigandi bifreiðar þeirrar er um ræði í áratug. Hún hafi verið tekin af númerum í lok árs 2013 vegna tryggingakostnaðar en vegna væntanlegrar sölu hafi hún verið færð í bílastæði á horni Guðrúnargötu og Rauðarárstígs, skammt frá heimili kæranda. Mörg bílastæði séu á þessu svæði og hafi þau ekki verið öll í notkun á sama tíma. Engar kvartanir hafi borist vegna bifreiðarinnar og hafi hún verið undir stöðugu eftirliti þar sem hún hafi verið skammt frá heimili kæranda.

Ekkert hafi bannað stöðu bifreiðarinnar í því bílastæði sem hún hafi staðið. Hún sé ógangfær og eina leiðin til að fjarlægja hana hafi verið að færa hana í annað bílastæði. Lagaskilyrði fyrir hinni kærðu ákvörðun hafi ekki verið uppfyllt auk þess sem málsmeðferð Reykjavíkurborgar standist ekki stjórnsýslulög nr. 37/1993. Kveðið sé á um heimild, en ekki skyldu, heilbrigðisnefndar til að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar í 21. gr. reglugerðar nr. 941/2002. Bifreiðin hafi verið undir stöðugu eftirliti kæranda og þess gætt að hún væri ekki fyrir nokkrum manni, lögaðila eða opinberum aðilum. Hún gæti ekki talist bílflak og engin sjónmengun væri af henni. Engin sjónarmið hafi réttlætt það að borgin tæki bifreiðina úr vörslum kæranda frekar en aðrar bifreiðar sem lagt hefði verið á sama svæði, þótt hún hefðii verið tímabundið án númera.

Túlka verði ákvæði reglugerða nr. 941/2002 og 737/2003 í samhengi við markmið þeirra og laga nr. 7/1998, um að draga úr myndun úrgangs, stuðla að framkvæmd hollustuverndar, búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felist í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Bifreið kæranda hafi hvorki valdið mengun né skerðingu á heilnæmum lífsskilyrðum. Jafnframt veiti 21. gr. reglugerðar nr. 941/2002 ekki heimild til að fjarlægja númerslausa bifreið úr bílastæði þar sem ákvæðið taki til hreinlætis á lóðum og opnum svæðum. Bílastæði geti ekki talist falla undir þau hugtök. Þá efist kærandi um lagastoð fyrrgreindra reglugerðarákvæða, sem heimili án skýrra lagaheimilda að gengið sé á stjórnarskrárvarinn eignarrétt, þ.m.t. umráðarétt, bifreiðareiganda, með því að fjarlægja bifreið af almennu bílastæði. Reglugerð um hollustuhætti nr. 941/2002 sé sett með stoð í 4. gr. laga nr. 7/1998, þar sem segi að til þess að stuðla að framkvæmd hollustuverndar setji ráðherra í reglugerð almenn ákvæði um m.a. „umgengni og þrifnað utanhúss“ (2. tölul.) og „önnur sambærileg atriði“ (23. tölul). Samkvæmt 5. gr. laganna setji ráðherra, til þess að stuðla að framkvæmd mengunarvarnareftirlits, í reglugerð almenn ákvæði um m.a. „önnur sambærileg atriði“ (19. tölul.). Ekkert í þessum lagagreinum eða öðrum ákvæðum laga nr. 7/1998 mæli fyrir um heimildir framkvæmdarvaldsins til að færa númerslausar bifreiðar úr vörslum eigenda þeirra og gangi ákvæði 21. gr. reglugerðar nr. 941/2002 og 4. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 737/2003 lengra en löggjafinn hafi heimilað. Verði talið að reglugerðarákvæðin rúmist innan heimilda laganna þá sé um of víðtækt framsal lagasetningarvalds til framkvæmdavalds að ræða.

Samkvæmt lögum nr. 7/1998 og fyrrnefndum reglugerðarákvæðum þá sé það heilbrigðisnefnd Reykjavíkurborgar sem eigi að framfylgja nefndum ákvæðum. Umhverfis- og skipulagssvið borgarinnar hafi enga heimild eða umboð til að beita því valdi sem þar sé veitt og hafi því rangt stjórnvald tekið hina kærðu ákvörðun.

Loks hafi málsmeðferð Reykjavíkurborgar ekki verið í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993. Hver og einn annmarki eigi að valda því að ákvörðunin verði felld úr gildi. Brotnar hafi verið reglur um meðalhóf, sbr. 12. laga nr. 37/1993, reglur um skyldubundið mat stjórnvalds og rannsóknarskyldu, sbr. 10. gr. laganna, regla um andmælarétt, sbr. 13. gr., og íþyngjandi ákvörðun hafi verið tekin án nokkurs rökstuðnings. Loks hafi verið brotið gegn leiðbeiningarskyldu skv. 7. gr. stjórnsýslulaga þar sem tilkynning kærða sem límd hafi verið á bifreiðina sé öll hin óskýrasta og þrátt fyrir að bent sé á kæruleið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála þá sé ekki bent á heimild 5. gr. laga nr. 130/2011 um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða.

Málsrök umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkur: Af hálfu Reykjavíkurborgar er bent á að bifreiðin hafi verið á stæði í eigu borgarinnar sem ekki sé ætlast til að nýtt sé sem geymslusvæði fyrir lausafé einstaklinga. Bílastæðin séu hugsuð öllum borgurum til afnota undir bifreiðar sem hafi skráningarnúmer.  Af hálfu borgarinnar sé ekki gerð athugasemd við það að kærandi nýti almenn bílastæði fyrir bifreið sína svo framarlega sem hún sé með skráningarmerki. Ákvörðun um að fjarlægja bifreiðina að undangenginni tilkynningu eigi sér stuðning í 21. gr. reglugerðar um hollustuhætti, nr. 941/2002, sbr. 4. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í 21. gr. hollustureglugerðarinnar komi fram að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti á almannafæri að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Þetta ákvæði þarfnist ekki frekari skýringa við, þar sem ljóst sé hver merking þess sé. Einu skilyrðin til beitingar ákvæðisins séu þau að bifreið sé númerslaus og að hún sé á almannafæri. Óhætt sé að fullyrða að samkvæmt almennri málvenju sé hugtakið almannafæri skilgreint sem svæði sem allur almenningur eigi för um. Utan hugtaksins falli lóðir og einkalönd, sem heimilt sé að takmarka umferð um. Ljóst sé að almennt bílastæði falli undir skilgreininguna „á almannafæri“.

Mótmælt sé þeirri fullyrðingu kæranda að með setningu 21. gr. reglugerðar nr. 941/2002 hafi framkvæmdarvaldið gengið lengra en heimilt sé skv. 4. gr. laga nr. 7/1998, þar sem í ákvæðinu sé einungis heimild til að setja reglugerðarákvæði um almenna umgengni utanhúss. Reglugerðarheimildin feli framkvæmdarvaldinu að útfæra nánar hvernig markmiðum og tilgangi laganna verði náð með sem bestum hætti og það sé í fullu samræmi við þau markmið sem fram komi í 1. gr. laganna að heimila heilbrigðisnefnd að fjarlægja númerslausar bifreiðar svo tryggja megi ómengað umhverfi í víðu samhengi. Varðandi meinta skerðingu á eignarrétti kæranda með því að fjarlægja bifreiðina úr hans umráðum sé ljóst að kæranda hafi verið í lófa lagið að flytja bifreiðina af bílastæði í eigu Reykjavíkurborgar á svæði sem ætlað sé til geymslu á lausafé. Vegna brots kæranda á ákvæðinu í 21. gr. reglugerðar nr. 941/2002 hafi Reykjavíkurborg neyðst til að skerða umráðarétt hans.

Umboð umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar til að fara með vald það sem heilbrigðisnefnd Reykjavíkurborgar sé falið með 21. gr. reglugerðarinnar hafi verið samþykkt á 73. fundi heilbrigðisnefndarinnar, sem haldinn hafi verið 11. febrúar 2014.

Málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttar hafi verið gætt við meðferð málsins. Farið hafi verið eftir skýrri kröfu 21. gr. reglugerðar nr. 941/2002, sem kveði á um að líma skuli aðvörunarmiða á númerslausa bifreið sem fjarlægja eigi og með því móti gefa umráðamanni tækifæri til að fjarlægja bifreiðina áður en til aðgerða komi. Með þessu sé meðalhófs gætt þar sem 10 daga frestur sé veittur og tveir dagar til viðbótar sé farið fram á það. Þetta sé í samræmi við vinnureglur umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar. Einnig hafi kærandi haft tækifæri til að andmæla ákvörðuninni, enda hafi hann verið í tölvupóstsamskiptum við starfsmann þann sem beri ábyrgð á eftirliti með númerslausum bifreiðum í borgarlandi.
——-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar að gera kæranda að fjarlægja númerslausa bifreið sína af almenningsbílastæði, að viðlagðri förgun eða vörslutekt bifreiðarinnar.

Lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir hafa það að markmiði að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi, sbr. 1. gr. laganna. Landinu er skipt í eftirlitssvæði og skal heilbrigðisnefnd, kosin eftir hverjar sveitarstjórnarkosningar, starfa á hverju svæði, sbr. 1. og 2. mgr. 11. gr. sömu laga. Heilbrigðisnefnd ber að sjá um að framfylgt sé ákvæðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast um framkvæmd á, sbr. 13. gr. laganna. Samkvæmt 15. gr. laganna ráða heilbrigðisnefndir á hverju svæði heilbrigðisfulltrúa til að annast eftirlit sveitarfélaganna með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla. Ef heilbrigðisfulltrúarnir eru tveir eða fleiri skal einn úr hópi þeirra jafnframt ráðinn framkvæmdarstjóri eftirlitsins. Heilbrigðisfulltrúar starfa í umboði heilbrigðisnefndar.

Ákvæði um valdsvið og þvingunarúrræði eru í VI. kafla laganna. Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. geta heilbrigðisnefnd og heilbrigðisfulltrúi beitt eftirfarandi aðgerðum til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum og reglugerðum settum með stoð í þeim: 1. veitt áminningu, 2. veitt áminningu og tilhlýðilegan frest til úrbóta eða 3. stöðvað eða takmarkað viðkomandi starfsemi eða notkun, þar með lagt hald á vörur og fyrirskipað förgun þeirra. Samkvæmt 2. mgr. skal aðeins beita síðastnefnda úrræðinu í alvarlegri tilvikum eða við ítrekuð brot eða ef aðilar sinna ekki úrbótum innan tiltekins frests og er heimilt að leita aðstoðar lögreglu ef með þarf. Samkvæmt framangreindu er ljóst að heilbrigðisnefndir og heilbrigðisfulltrúar eða heilbrigðiseftirlit hafa lagaheimildir fyrir þvingunaraðgerðum, sem m.a. fela í sér haldlagningu á lausamunum og förgun þeirra vegna brota á lögum nr. 7/1998 eða reglugerðum settum með stoð í þeim.

Reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti hefur verið sett með heimild í 4. gr. laga nr. 7/1998 og reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs hefur verið sett með heimild í 4. og 5. gr. sömu laga og núverandi 43. gr., áður 13. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Heimildir til að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök er að finna í ákvæðum 21. gr. reglugerðar um hollustuhætti og 16. gr. reglugerðar um meðhöndlun úrgangs. Í nefndri 21. gr. er að finna heimild heilbrigðisnefndar til að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti á almannafæri að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Í áðurnefndri 16. gr. er fjallað um almennan þrifnað utanhúss og segir þar m.a. að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun.

Á eftirlitssvæði Reykjavíkur er Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur starfrækt og starfar það í umboði heilbrigðisnefndar borgarinnar skv. lögum nr. 7/1998, sbr. þau lagaákvæði sem áður eru rakin, og fer jafnframt með þvingunarvald það sem heilbrigðisnefndum er veitt skv. VI. kafla laganna. Mun heilbrigðiseftirlitið vera staðsett skipulagslega innan umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkur, nánar tiltekið innan skrifstofu umhverfisgæða, en fleiri skrifstofur er að finna innan nefnds sviðs. Kemur fram á upplýsingavef Reykjavíkurborgar að heilbrigðiseftirlitið „…hafi engu að síður sjálfstæði í starfi eins og lög gera ráð fyrir,“ sé með eigin framkvæmdastjóra og hlíti niðurstöðum heilbrigðisnefndar Reykjavíkur.

Fyrir liggur að miði sá sem límdur var á bifreið kæranda bar með sér að það hefði verið gert samkvæmt ákvörðun umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar samkvæmt umboði heilbrigðisnefndar Reykjavíkur. Á fundi þeirrar nefndar 11. febrúar 2014 var lagt fram og samþykkt umboð, dags. sama dag, þess efnis að nefndin veitti umhverfis- og skipulagssviði borgarinnar „…fullt og ótakmarkað umboð til þess að sinna lögbundnum skyldum sem heilbrigðisnefndum eru falin skv. 21. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti ásamt síðari breytingum og 4. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs, ásamt síðari breytingum. Þær skyldur sem hér er vísað til er að hafa eftirlit með að númerslausar bifreiðar og bílflök sem og sambærilegir hlutir sem eru á almannafæri (þar með talið borgarlandi) séu fjarlægðir að undangenginni viðvörun sbr. vinnuleiðbeiningar VEL-021.“

Samkvæmt framangreindu umboði heilbrigðisnefndar Reykjavíkur framselur nefndin umhverfis- og skipulagssviði borgarinnar lögbundið vald sitt til fullnaðarákvörðunar er varðar nánar tiltekin mál er henni eru falin skv. ákvæðum laga nr. 7/1998 og reglugerðum sem settar eru með stoð í þeim, þ.e. vörslutekt og förgun lausafjár. Ákvörðunarvald það sem framselt var með nefndu umboði er til beitingar þvingunarúrræða skv. 26. gr. laga nr. 7/1998. Heimildin er fyrir vörslusviptingu og eftir atvikum förgun á eignum borgaranna, sem er afar íþyngjandi aðgerð. Mikilvægt er að slíkar valdheimildir séu skýrar og sama máli gegnir um heimildir til framsals slíkra heimilda og hvernig að því er staðið. Eins og áður er rakið er það bundið í lög nr. 7/1998 hvert hlutverk og hverjar heimildir heilbrigðisnefndar séu og skv. skýru ákvæði 15. gr. laganna er það heilbrigðisfulltrúi eða heilbrigðiseftirlit sem skal fara með það vald í umboði nefndarinnar. Engar heimildir eru í lögunum fyrir heilbrigðisnefnd til að framselja vald sitt öðru stjórnvaldi eða stjórnsýslueiningu sveitarfélags, þrátt fyrir að fyrir liggi að heilbrigðiseftirlit sé staðsett innan þeirrar einingar. Er rétt að árétta í þessu sambandi að í 1. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 er gert ráð fyrir því að ráðherra úrskurði vegna ágreinings milli heilbrigðisnefnda og sveitarstjórna um framkvæmd laganna og að í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi því sem varð að lögunum er tekið fram að hafa verði í huga að heilbrigðisnefndir séu ekki settar undir vald sveitarstjórna í ákvörðunum sínum. Er því alveg ljóst að heilbrigðisnefnd er sjálfstæð í störfum sínum, ólíkt þeim fastanefndum sveitarfélags sem sækja umboð sitt frá sveitarstjórn.

Samkvæmt framangreindu skorti heilbrigðisnefnd Reykjavíkur heimild að lögum til að framselja umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkur vald sitt skv. lögum nr. 7/1998 og reglugerðum settum samkvæmt þeim, þ.m.t. 21. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti og 16. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs, og var umhverfis- og skipulagssvið þar með ekki bært að lögum til að taka hina kærðu ákvörðun. Verður með vísan til þessa ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar um að skylda eiganda bifreiðar með fastanúmer PI-563 til að fjarlægja hana innan tiltekins frests ellegar sæta förgun hennar eða vörslutekt.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              ____________________________
                              Aðalheiður Jóhannsdóttir                                  Ásgeir Magnússon