Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

1/2014 Baldursgata

Árið 2015, þriðjudaginn 22. september, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 fyrir:

Mál nr. 1/2014, kæra á samþykkt umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 4. desember 2013 um breytingu á deiliskipulagi staðgreinireits 1.186.3 vegna lóðanna nr. 32 og 34 við Baldursgötu í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. janúar 2014, er barst nefndinni 6. s.m., kærir K, Þórsgötu 18 a, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 27. nóvember 2013, að samþykkja breytingu á deiliskipulagi staðgreinireits 1.186.3 vegna lóða nr. 32 og 34 við Baldursgötu í Reykjavík. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að samþykkt deiliskipulag frá 2008 haldi gildi sínu. Samkvæmt gögnum málsins mun rétt vera að umhverfis- og skipulagsráð tók afstöðu til breytingar á umræddu deiliskipulagi á fundi sínum 4. desember 2013, en ekki 27. nóvember s.á., og verður á því byggt í máli þessu.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 18. febrúar 2014 og á árinu 2015.

Málavextir: Árið 2009 tók gildi deiliskipulag fyrir staðgreinireit 1.186.3, svonefndan Baldursgötureit 1. Gerði skipulagið ráð fyrir að heimilt væri að fjarlægja byggingar að Baldursgötu 32 og 34 og reisa ný hús á lóðunum. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa Reykjavíkur 4. október 2013 var tekin fyrir tillaga að breytingu á nefndu skipulagi. Fól breytingin m.a. í sér að mænishæð Baldursgötu 32 hækkaði um 60 cm frá núverandi mænishæð Freyjugötu 15 og hæð þakbrúnar um 15 cm yfir hæð núverandi þakbrúnar Freyjugötu 15. Jafnframt var gert ráð fyrir að hæð á þakbrún Baldursgötu 34 hækkaði um 100 cm og yrði því 130 cm hærri en núverandi hæð þakbrúnar Þórsgötu 14. Samþykkt var að grenndarkynna framlagða tillögu fyrir hagsmunaaðilum að Baldursgötu 33, Freyjugötu 15, 17 og 17a og Þórsgötu 12, 14, 16, 16a og 18. Bárust jákvæðar sem neikvæðar athugasemdir við breytinguna á kynningartíma tillögunnar.

Málið var tekið fyrir að nýju á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 8. nóvember s.á. og því vísað til umhverfis- og skipulagsráðs er tók það fyrir 4. desember s.á. Var umsóknin tekin til dagskrár undir lið A, skipulagsmál, og afgreidd þar með svohljóðandi bókun: „Samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa dags. 15. nóvember 2013.“ Fundargerð ráðsins var lögð fram á fundi borgarráðs 5. desember s.á. þar sem B-hluti hennar var samþykktur. Birtist auglýsing um gildistöku breytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda 20. desember 2013. 

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að húsið hafi ekki verið byggt í samræmi við samþykktar teikningar. Þegar ábending hafi borist til byggingarfulltrúa um að það væri stærra en heimild væri fyrir hafi framkvæmdaaðila látið vinna nýtt deiliskipulag sem gerði ráð fyrir stærra húsi. Hafi það því þegar verið risið í leyfisleysi þegar hið kærða deiliskipulag hafi verið samþykkt. Beri framkvæmdaaðilanum að leiðrétta á eigin kostnað þau mistök sem gerð hafi verið. Jafnframt telji kærandi að skipulagsyfirvöld hafi ekki beitt eðlilegum stjórnsýsluháttum við afgreiðslu málsins. Rýri byggingin verðgildi annarra eigna á reitnum og hafi neikvæð áhrif á nánasta umhverfi.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Sveitarfélagið bendir á að hin kærða breyting hafi verið gerð til að koma til móts við skekkju er orðið hafi við gerð uppdrátta af Baldursgötu 32. Séu breytingarnar svo óverulegar, t.d. varðandi skuggavarp og útsýni, að þær rýri hvorki umhverfisgæði né raski svo nokkru nemi grenndarhagsmunum kæranda. Ekki valdi það heldur ógildi þó þær hafi verið framkvæmdar áður en í ljós kom að húsið væri of hátt. Vegi hagsmunir lóðarhafa af því að fá húsin í löglegt horf með deiliskipulagsbreytingunni mun þyngra en óljósir og óverulegir grenndarhagsmunir kæranda. 

Athugasemdir lóðarhafa: Lóðarhafi tekur fram að eftir að húsið að Baldursgötu 32 hafi að mestu verið risið og sperrur komnar upp hafi komið í ljós að samþykktar teikningar, og þar með húsið, hafi reynst vera 50 cm hærri en heimilt væri samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Tekið sé undir sjónarmið borgarinnar um áhrif breytinganna. Sé breyting á Baldursgötu 32 það lítil að hún sjáist varla frá götunni og skerði á engan hátt útsýni frá Freyjugöturóló og frá íbúðum við Freyjugötu og Þórsgötu. Þá falli hækkun þakbrúnar á Baldursgötu 34 að byggðamynstri reitsins. Unnið hafi verið skuggavarp fyrir umþrættan reit sem sýni enga aukningu skugga á sumarsólstöðum og nánast enga breytingu á skugga á jafndægrum, en eigendur þeirra húsa sem skuggi falli á hafi samþykkt breytinguna. Hafi mun fleiri hagsmunaaðilar lagt fram samþykki sitt fyrir breytingunum en andmælt þeim.

Lóðarhafi hafi alla tíð verið í góðri trú varðandi umræddar framkvæmdir og að samþykktar teikningar væru í samræmi við gildandi deiliskipulag, enda hafi hann mátt ætla að Reykjavíkurborg hafi staðreynt að svo væri. Séu fullyrðingar kæranda um áhrif breytinganna órökstuddar. Gangi meiri hagsmunir framar minni hagsmunum.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs frá 4. desember 2013 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi svonefnds Baldursgötureits 1.
 
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir m.a. gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana. Fara skipulagsnefndir með skipulagsmál undir yfirstjórn sveitarstjórna skv. 2. mgr. 6. gr. sömu laga og er sveitarstjórn heimilt í samþykkt sveitarfélagsins að fela skipulagsnefnd eða öðrum aðilum innan stjórnsýslu sveitarfélagsins heimild til fullnaðarafgreiðslu mála samkvæmt lögunum, svo sem afgreiðslu deiliskipulagsáætlana. Er vísað til sveitarstjórnarlaga um þetta atriði, sem nú eru lög nr. 138/2011. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að skipulagslögum segir um 2. mgr. 6. gr. að þar séu lagðar til breytingar til samræmis við ákvæði sveitarstjórnarlaga sem heimili að fela nefndum sveitarfélags fullnaðarafgreiðslu mála sem ekki varði verulega fjárhag sveitarfélagsins. Lagt sé til að sveitarstjórn sé heimilt í samþykkt sveitarfélagsins að vísa afgreiðslum til skipulagsnefnda. Er tekið fram í athugasemdunum að í slíkum samþykktum „… yrði að kveða á með skýrum hætti um hvað fælist í fullnaðarafgreiðslu mála hjá skipulagsnefnd, svo sem kynningu gagnvart sveitarstjórn, og hvort afstaða sveitarstjórnar þurfi að liggja fyrir á einhverju stigi mála“. Skulu sveitarstjórnir skv. 1. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga gera sérstaka samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins og um meðferð þeirra málefna sem sveitarfélagið annast. Skal slík samþykkt send ráðuneytinu til staðfestingar.

Sveitarstjórn ákveður valdsvið nefnda, ráða og stjórna sem hún kýs nema slíkt sé ákveðið í lögum, sbr. 1. mgr. 40. gr. sveitarstjórnalaga. Hafi nefnd ekki verið falin fullnaðarafgreiðsla máls samkvæmt lögum eða samþykkt um stjórn sveitarfélagins teljast ályktanir hennar tillögur til sveitarstjórnar enda þótt þær séu orðaðar sem ákvarðanir eða samþykktir nefndar, sbr. 2. mgr. 40. gr. Kveðið er á um framsal sveitarstjórnar á valdi til fullnaðarafgreiðslu mála í 42. gr. laganna. Segir í 1. mgr. að í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð geti sveitarstjórn ákveðið í samþykkt um stjórn sveitarfélagins að fela fastanefnd fullnaðarafgreiðslu einstakra mála sem ekki varði verulega fjárhag sveitarfélagsins, nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því. Þá er tekið fram í 4. mgr. að þegar sveitarstjórn nýti sér heimild skv. 1. mgr. skuli jafnframt kveða á um það í samþykkt sveitarfélagsins hver skuli taka fullnaðarákvörðun í máli skv. 3. mgr. og hvernig skuli fara með endurupptöku mála sem hljóti afgreiðslu samkvæmt þessum ákvæðum.

Um V. kafla sveitarstjórnarlaga um nefndir, ráð og stjórnir segir í almennum athugasemdum með frumvarpi til laganna að í ljósi þess að sveitarstjórn fari með æðsta vald í málefnum sveitarfélagsins, og taki ákvarðanir um stjórn þess og stjórnskipulag innan ramma laga, sé í frumvarpinu lagt til grundvallar að stærstu ákvarðanir um málefni sveitarfélagsins geti aðeins sveitarstjórnin sjálf tekið. Sveitarfélög fari með mikla hagsmuni og ákvarðanir um málefni þeirra geti haft mikil áhrif á íbúa sveitarfélaganna og jafnvel á þjóðfélagið í heild sinni. Enn fremur segir að það sé í samræmi við þann lýðræðislega grundvöll sem kjör sveitarstjórnar byggist á að eiginlegt ákvörðunarvald um mikilvæg málefni sé í hennar höndum, en ekki undirnefnda hennar eða einstakra starfsmanna.

Samþykkt fyrir umhverfis- og skipulagsráð Reykjavíkurborgar var samþykkt af borgarstjórn 18. desember 2012 og í 12. gr. hennar er kveðið á um að umhverfis- og skipulagsráð afgreiði, án staðfestingar borgarráðs, nánar tilgreind verkefni skv. skipulagslögum samkvæmt heimild í 42. gr. sveitarstjórnarlaga og viðauka við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar. Ný samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar, nr. 715/2013, var staðfest fyrir hönd innanríkisráðherra 8. júlí 2013 og öðlaðist gildi með birtingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 25. s.m. Frá sama tíma féll eldri samþykkt um sama efni, ásamt viðaukum, úr gildi. Í VI. kafla gildandi samþykktar er fjallað um fastanefndir, ráð og stjórnir, aðrar en borgarráð. Í 58. gr. samþykktarinnar er kveðið á um fullnaðarafgreiðslu og er orðalag greinarinnar áþekkt orðalagi 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Segir nánar í 1. mgr. 58. gr. að borgarstjórn geti ákveðið með viðauka við samþykktina að fela nefnd, ráði eða stjórn á vegum Reykjavíkurborgar fullnaðarafgreiðslu mála og eru sett við því sömu skilyrði og er að finna í 1. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Slíkir viðaukar við samþykktina höfðu ekki verið samþykktir þegar hin kærða deiliskipulagsbreyting var samþykkt í umhverfis- og skipulagsráði 4. desember 2013.

Sveitarstjórnir fara með skipulagsvaldið samkvæmt skipulagslögum og er framsal þess valds undantekning frá greindri meginreglu. Heimild 1. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga til valdframsals innan sveitarfélaga er almenns eðlis en í 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga er sveitarstjórn veitt sérstök heimild til framsals valds síns samkvæmt þeim lögum. Er ljóst af orðalagi ákvæðanna að valdframsal þetta fer fram í sérstakri samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélaga, en kveðið er á um slíkar samþykktir í 1. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga. Fer lögmætt valdframsal ekki fram með öðrum hætti á þessum lagagrundvelli. Með hliðsjón af athugasemdum með frumvörpum til nefndra laga sem að framan eru raktar þykir einnig ljóst að í slíkri samþykkt þurfi að koma fram efnislegt valdframsal. Nægir í því sambandi ekki að endurtaka í samþykkt orðalag lagaheimildar til valdframsals heldur verður að koma skýrt fram í samþykktinni sjálfri hvert það vald er sem framselt er og hverjum. Valdframsal borgarstjórnar til umhverfis- og skipulagsráðs í samþykkt um umhverfis- og skipulagsráð frá 18. desember 2012 var því ekki í samræmi við lög.

Samkvæmt framansögðu brast umhverfis- og skipulagsráð vald til að samþykkja umþrætta deiliskipulagsbreytingu og verður að líta svo á að í samþykkt hennar hafi falist tillaga til sveitarstjórnar um afgreiðslu, sbr. 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga. Eins og nánar er rakið í málavöxtum samþykkti umhverfis- og skipulagsráð hina umdeildu deiliskipulagsbreytingu undir lið A, skipulagsmál, svo sem fundargerð ráðsins frá 4. desember 2013 ber með sér, en borgarráð samþykkti B-hluta fundargerðarinnar á fundi sínum degi síðar. Þar sem ekki liggur fyrir að sveitarstjórn hafi komið að málinu er ekki fyrir hendi lokaákvörðun í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar. Ber því að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Máli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir