Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

17/2014 Langholt Flóahreppi

Árið 2016, þriðjudaginn 3. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 17/2014, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Flóahrepps frá 8. janúar 2014 um að samþykkja deiliskipulag fyrir hluta Langholts 2 og 3.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 11. mars 2014, er kærð ákvörðun sveitarstjórnar Flóahrepps frá 8. janúar 2014 að samþykkja deiliskipulag fyrir hluta Langholts 2 og 3.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. júní 2014, er barst nefndinni 20. s.m., kærir H, Langholti 1, Flóahreppi, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Flóahrepps frá 21. maí 2014 að veita ábúanda Langholts 3 leyfi til jarðvegsframkvæmda við grunn gistihúss og íbúðarhúss sem gert er ráð fyrir í hinu kærða deiliskipulagi. Þar sem hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar verður síðargreinda kærumálið, sem er nr. 52/2014, sameinað máli þessu.

Skilja verður málskot kærenda svo að þess sé krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Flóahreppi 11. apríl 2014 og 19. apríl 2016.

Málavextir: Á fundi sveitarstjórnar Flóahrepps 1. ágúst 2012 lögðu ábúendur og eigendur lögbýlisins Langholts 3 fram lýsingu á deiliskipulagi fyrir jörðina, sem er 1,3 ha að stærð, og tvær spildur úr Langholti 2 í eigu ábúanda Langholts 3, sem eru samtals 21,3 ha að stærð samkvæmt fasteignaskrá Þjóðskrár. Á jörðinni Langholti 3 er íbúðarhús og bílskúr en engar byggingar eru á fyrrgreindum spildum úr Langholti 2. Aðkoma að nefndum húsum er sameiginleg með jörðinni Krosshóli, um aðkomuveg úr norðri frá Langholtsvegi. Samkvæmt lýsingunni var fyrirhugað að byggja hótel, allt að 500 m² að grunnfleti á 1-2 hæðum með 24 herbergjum, skemmu allt að 600 m², reiðhöll um 600 m², hesthús um 400 m², frístundahús allt að 120 m² og tvö gestahús, annað allt að 100 m² og hitt um 50 m². Samþykkt var að kynna lýsinguna skv. 2. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og leita umsagnar Skipulagsstofnunar.

Lýsingin var auglýst og send eigendum aðliggjandi landareigna til kynningar. Athugasemdir bárust frá nokkrum landeigendum, sem töldu að hótel og gestahús yrðu staðsett of nálægt landamörkum og byggingum þeirra. Í umsögn Skipulagsstofnunar, dags. 5. september 2012, kemur fram að í lýsingunni sé tekinn upp texti úr Aðalskipulagi Hraungerðishrepps 2003-2015, sem hafi fallið úr gildi með breytingu, staðfestri 8. júlí 2009. Sú breyting feli í sér að heimild til að byggja þrjú íbúðar- og sumarhús sé nú bundin skilyrðum um stærð lögbýla. Þá þurfi að rökstyðja að fyrirhuguð hótelstarfsemi falli undir heimild aðalskipulagsins um takmarkaða veitinga- og gistiþjónustu sem aukabúgrein. Jafnframt sé þörf á að skýra hvort gestahúsin tvö falli undir fjöldatakmörk aðalskipulagsins á sumarhúsum eða hvort þau teljist hluti af hótelrekstrinum. Loks minni stofnunin á gr. 4.16.2 í þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998 um lágmarksfjarlægð bygginga frá stofn- og tengivegum.

Sveitarstjórn ákvað á fundi 3. október 2012 að kynna breytta skipulagstillögu skv. þágildandi 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga fyrir íbúum sveitarfélagsins og hagsmunaaðilum. Auglýsing þess efnis var birt með opinberum hætti og bárust athugasemdir frá eigendum aðliggjandi jarða. Málið var til meðferðar á fundum skipulags- og byggingarnefndar uppsveita Árnessýslu og Flóahrepps og sveitarstjórnar Flóahrepps á tímabilinu 22. nóvember 2012 til 28. febrúar 2013, en þann dag var lögð fram breytt tillaga á fundi nefndarinnar. Skipulagssvæðið hafði þá verið minnkað vegna óvissu um landamerki Langholts 3 og hætt við byggingarreit fyrir reiðhöll og hesthús. Svæðið sem tillagan tók til var nú um 1,6 ha af annarri fyrrgreindra spildna úr landi Langholts 2 og 0,7 ha af Langholti 3, eða samtals 2,3 ha í stað ríflega þriggja ha. Gert var ráð fyrir að heimilt yrði að byggja 150 m² starfsmannahús, 50 m² íbúðarhús, 300 m² gistihús með ellefu herbergi og allt að 200 m² kjallara, auk 350 m² skemmu. Mælti nefndin með því að sveitarstjórn samþykkti að tillagan yrði auglýst til kynningar skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Meirihluti sveitarstjórnar samþykkti afgreiðslu nefndarinnar á fundi 6. mars 2013. Tillagan var auglýst til kynningar 21. mars 2013, með athugasemdafresti til 3. maí s.á. Athugasemdir bárust frá níu íbúum í nágrenni skipulagssvæðisins, en eigendur Langholts 3 andmæltu þeim athugasemdum með tölvupósti 19. maí 2013.

Að kynningu lokinni tók skipulags- og byggingarnefnd málið fyrir á fundi 27. maí 2013 og fól skipulagsfulltrúa að leita eftir undanþágu umhverfis- og auðlindaráðherra frá ákvæði gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 um fjarlægð mannvirkja frá vegum og leita umsagnar Veðurstofu Ísland varðandi flóðahættu. Á fundi nefndarinnar 31. október 2013 var tillagan lögð fram með þeirri breytingu að bætt var við ákvæði í skipulagsskilmála, í ljósi umsagnar Veðurstofu Íslands um að á byggingarreit fyrir skemmu skyldi gert ráð fyrir að lágmarksgólfkóti hennar yrði 28 m.y.s. Jafnframt var lögð fram umbeðin undanþága umhverfis- og auðlindaráðherra, dags. 19. september 2013. Mælti nefndin með því að sveitarstjórn samþykkti deiliskipulagið með greindum breytingum. Meirihluti sveitarstjórnar samþykkti afgreiðsluna á fundi 6. nóvember 2013. Deiliskipulagið var sent Skipulagsstofnun til lögboðinnar meðferðar með bréfi, dags. 10. desember s.á. Þá var fram komnum athugasemdum svarað og tekið fram að öll íbúðarhúsin tengdust búrekstri jarðarinnar.

Skipulagsstofnun gerði athugasemdir við deiliskipulagið með bréfi, dags. 19. desember 2013, þar sem ekki væri ljóst hvernig fyrirhuguð uppbygging tengdist búrekstri og hvort ferðaþjónustan væri aukabúgrein í samræmi við stefnu gildandi aðalskipulags. Þá kom jafnframt fram í bréfi stofnunarinnar að aðkomuvegurinn að Krosshóli og Langholti 2 lægi um Langholt 3 og því þyrfti að setja í skilmála kvöð um umferðarrétt. Á fundi skipulagsnefndar 3. janúar 2014 var framangreint bréf Skipulagsstofnunar tekið fyrir og mælti nefndin með því að sveitarstjórn samþykkti að gera lítilsháttar breytingar á greinargerð skipulagsins. Afgreiðsla nefndarinnar var samþykkt af meirihluta sveitarstjórnar á fundi 8. janúar 2014. Breyting var gerð á skilmálum deiliskipulagsins 10. janúar 2014 með því að bætt var þar við eftirfarandi texta: „Sett kvöð um aðkomu að Krosshól. Sú starfsemi sem deiliskipulagið gerir ráð fyrir tengist lögbýlinu Langholti 3.“ Deiliskipulagið var sent Skipulagsstofnun að nýju, sem gerði ekki athugsemd við birtingu þess, með skírskotun til upplýsinga frá skipulagsfulltrúa um að á lögbýlinu Langholti 3 væri stunduð hrossarækt ásamt því að þar væri fyrirhuguð  ferðaþjónustu. Öðlaðist deiliskipulagið gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 14. febrúar 2014.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á það bent að árið 2012 hafi verið endurnýjað byggingarleyfi fyrir hesthúsi, með haughúskjallara „undir vatni“, á Langholti 3, sem nái inn á land Krosshóls. Meirihluti sveitarstjórnar hafi sýnt kærendum fullkomið virðingarleysi og aðkoma skipulagsfulltrúa virst einkennast af hlutdrægni. Það hafi verið rétt af eiganda Krosshóls að krefjast þess að lóðamörkum yrðu þinglýst áður en deiliskipulag yrði samþykkt. Að gefa út byggingarleyfi fyrir reiðskemmu yfir lóðamörk og vegrein standist ekki. Þá sé ekki hægt að breyta fjarlægð frá vegi með því að miða mælingu við miðlínu vegar, en svæðið sé of þröngt fyrir heimilaðar framkvæmdir. Beiðni nágranna um vinnslu lóðablaða hafi verið hunsuð og sönnunarbyrði snúið við varðandi umferðarrétt. Hótelrekstur samræmist ekki skilmálum aðalskipulags. „Að nota hesthús sem strikað hefur verið út með vámerki sem skíringu á stórbúskap á einum hektara sem kallar á aukabúgrein gengur ekki.“ Þá sé það trúnaðarbrot að kalla eftir umsögn eigenda Langholts 3 um athugasemdir nágrannanna.

Málsrök Flóahrepps: Sveitarfélagið vísar til þess að fyrirhuguð uppbygging samkvæmt deiliskipulagi sé í samræmi við aðalskipulag en þar sé umrætt svæði skilgreint sem landbúnaðarsvæði. Í greinargerð aðalskipulagsins komi fram að takmörkuð veitinga- og gistiþjónusta og minjagripaverslun sé leyfileg á landbúnaðarsvæðum ef um aukabúgrein sé að ræða. Ef uppbygging ferðaþjónustu sé umfangsmikil verði að skilgreina svæðið sem verslunar- og þjónustusvæði. Þá sé þess getið að tilgreina þurfi í deiliskipulagi umfang fyrirhugaðrar ferðaþjónustu og eðli starfseminnar. Einnig sé tekið fram í greinargerð aðalskipulags að þó að á landbúnaðarsvæðum skuli fyrst og fremst gera ráð fyrir byggingum og starfsemi sem tengist búrekstri á viðkomandi jörð skuli vera leyfilegt að byggja allt að þrjú íbúðarhús á jörðinni, sem ekki séu tengd búrekstri, án þess að skilgreina þurfi svæðið sem íbúðarsvæði. Afgreiðsla byggingarleyfa vegna slíkra íbúðarhúsa skuli vera samkvæmt skipulags- og byggingarlögum, m.a. um gerð deiliskipulags.

Frá upphafi hafi verið reynt að vinna málið á eins opinn hátt og hægt sé með því að kynna hagsmunaaðilum gögn málsins á öllum stigum þess. Þá hafi verið leitað til allra nauðsynlegra umsagnaraðila og fyrir liggi að Skipulagsstofnun hafi ekki gert athugsemd við málsmeðferð hins kærða skipulags. Það sé almennt verklag skipulagsnefndar að leita eftir áliti umsækjenda deiliskipulags á efni athugasemda sem berist, enda samræmist það 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Andmæli ábúenda Langholts 3: Bent er á að búið sé að margbreyta upphaflegri deiliskipulagstillögu fyrir umrætt svæði til að koma til móts við andmæli ábúenda grannjarða. Árið 2008 hafi landamerki Langholts 3 verið hnitasett en í þeim fermetrafjölda sem þannig hafi fengist sé öll heimreiðin, en helmingur hennar tilheyri Krosshóli. Mælt hafi verið út í miðjan Langholtsveg, þar sem það hafi átt við, og svo sé sameiginlegt svæði við húsið á Krosshóli. Þegar búið sé að draga frá veghlutann og sameiginlega svæðið sé landstærð býlisins Langholts 3 1,32 ha. Árið 2004 hafi lóðin Langholt 1 verið stofnuð af einum kærenda og í stofnskjali sé þess getið að aðliggjandi jörð sé Langholt 3. Að Hallanda hafi verið rekið veiðihús og gistihús í mörg ár. Aldrei hafi nokkur maður í hverfinu mótmælt því þótt gistihúsið sé ekki nema í um 40 m fjarlægð frá íbúðarhúsi að Langholti 1. Þá séu seld veiðileyfi og gisting á vegum eins kærenda að Langholti 1. Sveitarstjórnarmaður sem alltaf hafi verið á móti byggingu gistihúss að Langholti 3 reki sjálfur gistihús og umsókn vegna þess hafi fengið flýtimeðferð árið 2012. Ætla megi að andstaða við fyrirhugaðan rekstur að Langholti 3 helgist fyrst og fremst af samkeppnissjónarmiðum. Þá sé annar sveitarstjórnarmaður tengdur fólkinu að Langholti 1 fjölskyldu- og vinaböndum.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um deiliskipulag fyrir hluta lögbýlisins Langholts 3, sem gerir ráð fyrir uppbyggingu húsakosts, m.a. fyrir ferðaþjónustu, og um leyfi byggingarfulltrúa fyrir jarðvegsframkvæmdum þar sem íbúðarhúsi og gistiheimili er ætlað að rísa.

Að stjórnsýslurétti er það skilyrði aðildar að kærumáli að kærandi eigi einstaklegra, verulegra og lögvarinna hagsmuna að gæta vegna kærðrar ákvörðunar eða að kæruaðild sé samkvæmt beinni lagastoð. Hið kærða leyfi byggingarfulltrúa felur í sér jarðvegsskipti vegna fyrirhugaðra bygginga en felur ekki í sér heimild til að hefja framkvæmdir við byggingu nefndra húsa. Slíkar jarðvegsframkvæmdir eru almennt ekki til þess fallnar að hafa áhrif á lögvarða hagsmuni eigenda nágrannaeigna. Verður ekki séð að umrætt leyfi snerti lögvarða hagsmuni kæranda með þeim hætti að hann eigi kæruaðild vegna þeirrar ákvörðunar, svo sem kveðið er á um í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Verður þeim þætti málsins því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Í tilefni af upprunalegri skipulagstillögu var gerð lýsing á deiliskipulagi, sem kynnt var fyrir eigendum nálægra jarða með bréfi, og tillagan síðan auglýst til kynningar. Tekin var afstaða til fram kominna athugasemda ásamt því að eigendum Langholts 3, sem óskað höfðu eftir skipulagsgerðinni, var gefinn kostur á að tjá sig um þær athugasemdir. Leituðu skipulagsyfirvöld m.a. umsagnar hjá Vegagerðinni, Heilbrigðiseftirliti Suðurlands og Minjastofnun Íslands við vinnslu deiliskipulagstillögunnar. Var málsmeðferð deiliskipulagsins að þessu leyti í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010. Hins vegar var þess ekki gætt að senda skipulagstillöguna til umsagnar Skipulagsstofnunar innan átta vikna frá því að fresti til athugasemda lauk, í samræmi við þágildandi 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Frestur til að koma að athugasemdum vegna umræddrar skipulagstillögu rann út 3. maí 2013 en hún var send Skipulagsstofnun 10. desember s.á. Mun sá dráttur m.a. hafa stafað af því að leitað var undanþágu ráðherra fyrir fjarlægð mannvirkja frá vegum. Verður nefndur annmarki ekki talinn þess eðlis að hann raski gildi hins kærða deiliskipulags.

Hið deiliskipulagða svæði er á skilgreindu landbúnaðarsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Hraungerðishrepps 2003-2015. Í greinargerð aðalskipulagsins er tekið fram að takmörkuð veitinga- og gistiþjónusta og minjagripaverslun sé leyfileg á landbúnaðarsvæðum, ef um aukabúgrein sé að ræða. Ef uppbygging ferðaþjónustu sé umfangsmikil verði að skilgreina svæðið sem verslunar- og þjónustusvæði. Þá er þess getið að tilgreina þurfi í deiliskipulagi umfang fyrirhugaðrar ferðaþjónustu og eðli starfseminnar. Hinn 22. júlí 2009 tók gildi breyting á aðalskipulaginu varðandi skilmála fyrir íbúðarbyggð, landbúnaðarsvæði og frístundabyggð. Ákvæði um íbúðarhús á bújörðum varð eftir breytinguna á þann veg að heimilt er að byggja þrjú íbúðarhús, sem ekki tengjast búrekstri, á landbúnaðarsvæðum lögbýla sem séu 70 ha eða stærri og tvö íbúðarhús á lögbýlum, sem séu 50-70 ha, án þess að breyta aðalskipulagi. Leitast skuli við að staðsetja ný hús í nálægð við bæjarhlöð jarðanna og nýta sömu afleggjara frá þjóðvegi.

Í tölvupósti ábúenda Langholts 3 til yfirvalda sveitarfélagsins hinn 18. febrúar 2013 er tekið fram að aðalbúgrein þeirra sé hrossarækt, sem þau hafi stundað í 15 ár. Þau hafi ræktað keppnishross og séu einnig með 70 merar í blóðsöfnun, svokallað merarblóð, og séu víðar með beitilönd. Með hliðsjón af þessu verður að leggja til grundvallar að á fyrrgreindu lögbýli sé stundaður búrekstur í formi hrossaræktar.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er stefna aðalskipulags bindandi við gerð deiliskipulags, sbr. 32. gr. þeirra laga. Heimild deiliskipulagsins fyrir 11 herbergja gistiheimili verður að telja í samræmi við fyrrgreinda skilmála aðalskipulags um gistiþjónustu á landbúnaðarsvæðum sem aukabúgrein, og heimilað starfsmannahús hlýtur eðli málsins samkvæmt að tengjast rekstri lögbýlisins. Hins vegar er fjöldi íbúðarhúsa á lögbýlum sem ekki tengjast búrekstri takmarkaður í aðalskipulaginu, eins og áður greinir, en þar er ekki gert ráð fyrir íbúðarhúsum ótengdum búrekstri á lögbýlum undir 50 ha að stærð. Á lögbýlinu Langholti 3, sem er undir nefndum stærðarmörkum, er fyrir íbúðarhús þar sem ábúendur eru til heimilis en í hinu kærða deiliskipulagi er heimiluð bygging 50 m² íbúðarhúss til viðbótar því sem fyrir er. Ekki liggur fyrir með hvaða hætti sú bygging tengist búrekstri býlisins og fer deiliskipulagið í bága við skilmála aðalskipulags að þessu leyti.

Að öllu framangreindu virtu og með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður hið kærða deiliskipulag fellt úr gildi að því er varðar heimild þess fyrir byggingu 50 m² íbúðarhúss að Langholti 3.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar byggingarfulltrúa Flóahrepps frá 21. maí 2014, um að veita ábúanda Langholts 3 í Flóahreppi leyfi til jarðvegsframkvæmda við grunn gistihúss og íbúðarhúss í landi lögbýlisins, er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Hin kærða ákvörðun sveitarstjórnar Flóahrepps frá 8. janúar 2014, um að samþykkja deiliskipulag fyrir hluta Langholts 2 og 3, er felld úr gildi að því er varðar heimild fyrir byggingu 50 m² íbúðarhúss í landi Langholts 3.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson