Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

33/2014 Sölvaslóð

Árið 2016, fimmtudaginn 12. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 33/2014, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsnefndar Snæfellsbæjar frá 25. mars 2014 um að synja um byggingarleyfi fyrir sumarhúsi að Sölvaslóð 1, Arnarstapa í Snæfellsbæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. apríl 2014, er barst nefndinni sama dag, kærir E, ákvörðun umhverfis- og skipulagsnefndar Snæfellsbæjar frá 25. mars 2014 um að synja um byggingarleyfi fyrir sumarhúsi að Sölvaslóð 1, Arnarstapa. Skilja verður málsskot kæranda svo að gerð sé krafa um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Gögn málsins bárust frá Snæfellsbæ 26. maí 2014 og 22. apríl 2016. 

Málavextir: Forsaga málsins er sú að kærandi átti sumarhús á lóðinni Sölvaslóð 1, Arnarstapa, en það brann árið 2009. Í kjölfar þess hefur kærandi nokkrum sinnum sótt um að fá að byggja nýtt sumarhús á lóðinni.

Með úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 42/2010, uppkveðnum 22. nóvember 2012, var ákvörðun umhverfis- og skipulagsnefndar Snæfellsbæjar frá 25. maí 2010, um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir 105,1 m² sumarhúsi að Sölvaslóð 1, felld úr gildi. Í úrskurðinum kom m.a. fram að synjunin hefði verið byggð á deiliskipulagstillögu sem hefði ekki öðlaðast gildi, þar sem lögboðin auglýsing um gildistöku hennar hefði aldrei verið birt í B-deild Stjórnartíðinda. Þá hefði ekki heldur verið unnt að leggja til grundvallar tillögu að nýju deiliskipulagi umrædds svæðis, enda hefði hún þá ekki öðlast gildi.

Úrskurðurinn var tekinn fyrir á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar hinn 2. júlí 2013 og í bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 3. s.m., kom fram að í samræmi við úrskurðinn féllist umhverfis- og skipulagsnefnd á umsókn hans um að reisa einnar hæðar 105,1 m² sumarhús á umræddri lóð. Í bréfinu var þó tiltekið að nefndin gerði athugasemdir við rúmmál, svalahurð og milliloft og að skipulags- og byggingarfulltrúa hefði verið falið að leita eftir sjónarmiðum eigenda þar um. Var það gert með bréfi sama dag þar sem skipulags- og byggingarfulltrúi, f.h. umhverfis- og skipulagsnefndar, rakti athugasemdir nefndarinnar. Tekið var fram að það væri mat nefndarinnar að rúmmál sumarhússins, þ.e. 404,8 m3 án gólfplötu og 425,8 m3 með gólfplötu, væri meira en leyfilegt hámark, sem væri 394,1 m3, að teknu tilliti til skilmála deiliskipulagsins og niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar. Þá gerði nefndin athugasemd við svalahurð sem væri að finna á framlögðum uppdráttum, en ekki væri gert ráð fyrir efri hæð í húsinu. Því samræmdust svalir ekki hönnunargögnum, skilmálum eða ákvæðum byggingarreglugerðar. Að lokum gerði nefndin athugasemd varðandi milliloft sem væri í húsinu og áréttaði að ekki væri gert ráð fyrir því í hönnunargögnum eða skilmálum. Var kæranda gefið færi á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri vegna þessara atriða sem og upplýsingum um hvernig húsinu yrði breytt til að það myndi standast hönnunargögn og skilmála.

Kærandi svaraði með bréfi, dags. 21. júlí 2013, og tók fram að öll þau atriði sem umhverfis- og skipulagsnefnd gerði athugasemdir við hefðu legið fyrir frá upphafi og myndað forsendur úrskurðar úrskurðarnefndarinnar frá 22. nóvember 2012. Yrði nefndin af þeim sökum að samþykkja umsókn kæranda án tafar. Í svarbréfi umhverfis- og skipulagsnefndarinnar, dags. 13. ágúst 2013, áréttaði nefndin að sveitarfélagið teldi sig bundið af niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar, en að úrskurðurinn tæki eingöngu til afmarkaðs þáttar, þ.e. flatarmáls hússins. Var tekið fram að framlagðar teikningar yrðu að fullnægja öðrum skilyrðum er lytu að rúmmáli, svalahurð og millilofti.

Teikningar munu hafa borist frá kæranda 31. október 2013 og með bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa til hans, dags. 12. nóvember s.á., var tilkynnt að umhverfis- og skipulagsnefnd hefði á fundi sínum 5. s.m. frestað fyrirhuguðum dagsektum þar sem borist hefðu nýjar teikningar sem skoða þyrfti hvort væru í anda þeirra athugasemda sem nefndin hefði gert. Með bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa, dags. 18. mars 2014, var kæranda síðan tilkynnt að á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar hinn 21. janúar s.á. hefði nefndin samþykkt að kæranda yrði tilkynnt um að í undirbúningi væri að leggja á hann dagsektir.

Umhverfis- og skipulagsnefnd barst bréf kæranda 19. mars 2014, sem póstlagt var 11 s.m. en dagsett 29. október 2013. Þar krefst kærandi þess að á næsta fundi nefndarinnar verði „… samþykkt meðfylgjandi teikning af sumarhúsi að Sölvaslóð 1“ samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Í svarbréfi skipulags- og byggingarfulltrúa, dags. 20. mars 2014, var tilkynnt að erindið færi á næsta fund nefndarinnar. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 25. mars 2014 var erindið tekið fyrir og í bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa 26. s.m. er greint frá efni hans. Þar er tekið fram að engar teikningar hafi fylgt erindi kæranda en að nefndin telji að lóðarhafi eigi við teikningar sem borist hefðu nefndinni án erindis 31. október 2013. Sagði í bréfinu að nefndin hafnaði því að gefa út byggingarleyfi á grundvelli þessara teikninga. Á þeim væri rúmmál hússins tilgreint 404,8 m³ en samkvæmt skilmálum mætti rúmmál mest vera 394,1 m³ án gólfplötu. Auk þess ítrekaði nefndin kröfur um úrbætur vegna framkvæmda við svalahurð og milliloft, sem færu í bága við skipulagsskilmála og innsendar teikningar. Hefur framangreind ákvörðun nefndarinnar verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, svo sem áður greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi byggir málskot sitt á því að umhverfis- og skipulagsnefnd Snæfellsbæjar hafi verið skylt að samþykkja umsókn sína um byggingarleyfi á fundi sínum 25. mars 2014. Þau atriði sem nefndin hafi gert athugasemdir við og nýtt sér sem rökstuðning fyrir synjuninni hafi öll verið ljós af teikningum sem legið hafi fyrir og komið fram við fyrri málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar árið 2010, þ.e. með vettvangsferð og í gögnum málsins. Þau atriði sem athugasemdir hafi verið gerðar við hafi verið meðal forsendna fyrir ákvörðun úrskurðarnefndarinnar í úrskurði sínum nr. 42/2010 um að fella úr gildi fyrri synjun umhverfis- og skipulagsnefndar.

Málsrök Snæfellsbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að með bréfi 3. júlí 2013 hafi kæranda verið tilkynnt að það sætti sig við úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 42/2010 og að málið væri tekið fyrir að nýju til þess að fjalla um annað en hið umdeilda flatarmál. Þrjú atriði hafi verið til skoðunar, þ.e. rúmmál hússins, svalahurð og milliloft. Um þessi atriði sé ekkert fjallað í greindum úrskurði. Það sé mat sveitarfélagsins að rétt sé að um þessi atriði gildi sömu almennu skilyrði og fyrir aðrar lóðir á svæðinu, að teknu tilliti til byggingartíma og gildistöku skilmála.

Samkvæmt deiliskipulagi sé gert ráð fyrir því að leyfilegt hámarksrúmmál húsa verði 3,75 m × flatarmál. Því megi reikna með að hámarksrúmmál húss á lóð nr. 1 við Sölvaslóð megi vera allt að 105,1 m² × 3,75 m = 394,1 m3. Samkvæmt þeim teikningum sem kærandi hafi lagt fram sé hins vegar sótt um hús sem sé 404,8 m3, án gólfplötu. Umhverfis- og skipulagsnefnd hafi tilkynnt kæranda að draga þyrfti úr rúmmáli hússins þannig að það yrði ekki stærra en 394,1 m3, án gólfplötu. Skilmálar séu túlkaðir lóðarhafa í vil að því leyti að miðað sé við gólflöt án botnplötu. Kærandi hafi ekki enn lagt fram breyttar teikningar, tillögur eða ráðagerðir um hvernig það verði gert.

Á teikningum sem kærandi hafi lagt fram sé sýnd svalahurð. Það stangist á við að ekki sé gert ráð fyrir efri hæð í húsinu. Auk þess sé hvorki gert ráð fyrir öryggissvæði innan við svalahurð né gert ráð fyrir aðgengi að svölum. Svalir eða svalahurð samræmist þannig ekki umsókn eða hönnunargögnum, skilmálum eða ákvæðum byggingarreglugerðar. Þá hafi kærandi komið fyrir millilofti í húsinu. Hins vegar sé ekki gert ráð fyrir millilofti í hönnunargögnum eða skilmálum. Nefndin hafi tilkynnt kæranda að þessum atriðum þyrfti að breyta.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsnefndar Snæfellsbæjar frá 25. mars 2014 að synja um byggingarleyfi fyrir þegar byggðu sumarhúsi að Sölvaslóð 1, Arnarstapa.

Svo sem rakið er í málavaxtalýsingu á mál þetta sér nokkra forsögu. Sú ákvörðun umhverfis- og skipulagsnefndar, sem felld var úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 42/2010, var tekin í gildistíð skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Lög nr. 160/2010 um mannvirki tóku hins vegar gildi 1. janúar 2011 og giltu því um þá málsmeðferð sem fram fór í kjölfar úrskurðarins og þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsnefndar sem hér er deilt um.

Samkvæmt 9. gr. mannvirkjalaga er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, sbr. 2. mgr., eða leyfi Mannvirkjastofnunar, sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Sé mannvirki háð byggingarleyfi byggingarfulltrúa skal hann leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins, sbr. 10. gr. laganna. Samkvæmt sömu grein skal umsókn um byggingarleyfi ásamt hönnunargögnum send hlutaðeigandi byggingarfulltrúa, sem fer yfir umsóknina, gengur úr skugga um að aðaluppdrættir uppfylli ákvæði laganna, og reglugerða settra samkvæmt þeim, og tilkynnir umsækjanda eftir atvikum um samþykkt byggingaráforma hans, sbr. 11. gr. nefndra laga. Sveitarstjórn er heimilt, með sérstakri samþykkt samkvæmt 7. gr. laganna, að kveða á um það að í sveitarfélaginu starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefi út byggingarleyfi og hafi að öðru leyti eftirlit með stjórnsýslu hans fyrir hönd sveitarstjórnar. Er sveitarstjórn og heimilt að gera það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa að byggingarnefnd eða sveitarstjórn hafi samþykkt útgáfuna, sbr. 2. mgr. 7. gr. laganna. Snæfellsbær mun hins vegar ekki hafa sett sér slíka samþykkt.

Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum segir að um sé að ræða nokkrar breytingar frá gildandi lögum. Lögð sé til sú grundvallarbreyting að sveitarstjórn staðfesti að meginreglu ekki lengur ákvarðanir byggingarfulltrúa, auk þess sem lagt er til að tilvist byggingarnefnda verði háð gerð sérstakrar samþykktar viðkomandi sveitarstjórnar. Loks er tekið fram í athugasemdunum að sveitarstjórnir komi að meginreglu til ekki að stjórnsýslu byggingarmála með beinum hætti. Í eðli sínu séu byggingarmál tæknileg mál og þess vegna sé eðlilegt að framkvæmd þeirra sé í höndum aðila með sérfræðiþekkingu á því sviði.

Samkvæmt skýru orðalagi mannvirkjalaga og athugasemdum í lögskýringargögnum er endanleg ákvörðun um samþykkt byggingaráforma og útgáfu byggingarleyfis á hendi byggingarfulltrúa. Synjun umhverfis- og skipulagsnefndar á erindi kærenda gat því ekki bundið enda á málið í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 heldur þurfti til að koma sjálfstæð ákvörðun byggingarfulltrúa. Af samskiptum skipulags- og byggingarfulltrúa við kæranda, svo sem þeim er lýst í málavöxtum, er ljóst að í þeim fólst eingöngu upplýsingagjöf skipulags- og byggingarfulltrúa til kæranda um afstöðu umhverfis- og skipulagsnefndar. Þannig einskorðaðist efni bréfs fulltrúans, dags. 26. mars 2014, við að greina frá efni fundar nefndarinnar degi áður og niðurstöðu hennar um að synja kæranda um byggingarleyfi. Afstöðu eða afgreiðslu byggingarfulltrúa á umsókn kæranda var hins vegar í engu getið og verður hvorki séð af bréfinu né öðrum gögnum málsins að byggingarfulltrúi hafi, í samræmi við fortakslaus ákvæði mannvirkjalaga, sem áður eru rakin, tekið afstöðu til umsóknar kæranda.
   
Af öllu framangreindu er ljóst að ekki liggur fyrir ákvörðun þar til bærs stjórnvalds sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga og borin verður undir úrskurðarnefndina. Verður því ekki hjá því komist að vísa kærumáli þessu frá nefndinni.
   
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                 Þorsteinn Þorsteinsson