130/2025 Hvammsvirkjun

Árið 2025, miðvikudaginn 10. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 130/2025, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 15. ágúst 2025 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir undirbúningsframkvæmdum vegna Hvammsvirkjunar.

 Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða

úrskurður

 um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. ágúst 2025, er barst nefndinni næsta dag, kæra NASF á Íslandi, Náttúrugrið og Náttúruverndarsamtök Íslands ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 15. ágúst 2025 um að veita Landsvirkjun fram­kvæmda­leyfi fyrir undirbúningsframkvæmdum vegna Hvammsvirkjunar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er gerð krafa um að fallist verði á að þátttökuréttur sá sem almenningi var veittur við mat á áhrifum framkvæmdarinnar á grunnvatn og eldhraun hafi ekki samrýmst löggjöf um mat á umhverfisáhrifum, lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd og lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Einnig er þess krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, en til vara að efnisvinnsla í fyrir­huguðum frárennslisskurði verði stöðvuð. Verður nú tekin afstaða til kröfu um stöðvun framkvæmda.

Málavextir: Landsvirkjun hefur um árabil unnið að undirbúningi Hvammsvirkjunar, vatnsafls­virkjunar sem fyrirhuguð er á Þjórsár- og Tungnaársvæðinu.

Á fundi sveitarstjórnar Rangárþings ytra 16. október 2024 var samþykkt umsókn Lands-virkjunar um framkvæmdaleyfi vegna virkjunarinnar og var leyfið gefið út 29. s.m. Sætti ákvörðunin kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, m.a. af hálfu kærenda máls þessa. Með bráðabirgðaúrskurði úrskurðarnefndarinnar uppkveðnum 31. júlí 2025 í sam­einuðum málum nr. 127, 129, 133, 136, 138, 140, 142 og 144/2024 var fallist á framkomna kröfu hluta kærenda um að yfirstandandi framkvæmdir samkvæmt framkvæmdaleyfinu yrðu stöðvaðar. Um ástæður þess vísast til forsendna þess úrskurðar. Kærur í málum þessum voru síðar allar afturkallaðar í framhaldi af því að framkvæmdaleyfið var afturkallað á fundi sveitarstjórnar 15. ágúst 2025.

Hinn 11. ágúst 2025 gaf Umhverfis- og orkustofnun út virkjunarleyfi til bráðabirgða til handa Landsvirkjunar vegna Hvammsvirkjunar. Samkvæmt því er Landsvirkjun veitt heimild til að halda áfram undirbúningsframkvæmdum sem ekki hafi áhrif á vatnshlot og felast þær m.a. í uppsetningu vinnubúða, gerð aðkomuvegar og annarri vegagerð innan framkvæmdasvæðis auk efnisvinnslu fyrir vegagerð. Sama dag og þetta leyfi var gefið út sótti Landsvirkjun um framkvæmdaleyfi til Rangárþings ytra vegna sömu framkvæmda. Umsóknin var tekin fyrir á fundi umhverfis-, hálendis- og samgöngunefndar 14. ágúst 2025 og gerði nefndin ekki athuga­semdir við að veitt yrði framkvæmdaleyfi samkvæmt fyrirliggjandi umsókn. Skipulags- og umferðarnefnd fjallaði einnig um umsóknina þann sama dag og lagði til við sveitarstjórn að hún yrði samþykkt. Á fundi sveitarstjórnar 15. s.m. var samþykkt að gefa út framkvæmdaleyfi í samræmi við framlagða umsókn með þeim skilyrðum og mótvægisaðgerðum er fram kæmu í greinargerð sveitarfélagsins og nánar væri gerð grein fyrir í öðrum framlögðum gögnum. Þá taldi sveitarstjórn að gögn sýndu fram á að brýna nauðsyn bæri til framkvæmdanna vegna mikilvægra almannahagsmuna.

Framkvæmdaleyfið var gefið út 18. ágúst 2025 og gildir það þar til virkjunarleyfi til bráða­birgða fellur úr gildi, eða í síðasta lagi 11. janúar 2026. Í leyfinu kemur fram að það sé bundið við undirbúningsframkvæmdir Hvammsvirkjunar sem þegar séu hafnar og hafi ekki áhrif á vatnshlot, samanber virkjunarleyfi til bráðabirgða, dags. 11. ágúst 2025. Með því virðist átt við að framkvæmt sé ofan grunnvatnsborðs og fjarri ám og vötnum. Nánar er lýst að fram­kvæmdirnar felist í gerð aðkomuvegar og annarri vegagerð innan framkvæmdasvæðis og efnisvinnslu fyrir vegagerð, þ.m.t. efnisvinnslu fyrir Búðafossveg, auk raf-, fjar- og hitavatns­veitu vegna vinnubúða og framkvæmdasvæðis. Efnisvinnsla feli í sér sprengingar og forskurð á bergi í efsta hluta fyrirhugaðs frárennslisskurðar. Framkvæmdaleyfið taki ekki til fram­kvæmda sem séu í eða við vatnsfarvegi. Jafnframt nái leyfið til framkvæmda sem nánar sé lýst í umsókn og greinargerð framkvæmdaraðila og öðrum fylgiskjölum umsóknar.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að oddviti sveitarstjórnar hafi verið vanhæfur til meðferðar málsins og vísa til fyrri starfa hans fyrir leyfishafa og blaðagreinar sem hann hafi ritað í héraðsblað árið 2004. Þá er því haldið fram að ómálefnaleg sjónarmið búi að baki hinni kærðu ákvörðun og vísað til þess að i) farið sé í kringum málsmeðferðarreglur sem tryggi almenningi þátt­tökurétt um framkvæmdir sem hafi veruleg umhverfisáhrif í för með sér, ii) sniðgengið sé bann við því að veita leyfi sem geti haft í för með sér hnignun vatnsgæða, iii) framkvæmdin sé ákveðin með hætti sem leiði til þess að komist sé hjá umfjöllun um þá annmarka sem séu á undir­búningi ákvörðunar og lúti m.a. að umhverfismati hennar sem og mati á áhrifum á gæðum vatns í skilningi vatnatilskipunar. Loks sé virkjunarleyfi það sem veitt hafi verið til bráðabirgða fyrir Hvammsvirkjun haldið slíkum annmörkum að það geti ekki verið grundvöllur hins kærða framkvæmda­leyfis.

Til þess er m.a. vísað að framkvæmdin, sem hin kærða ákvörðun sé hluti af, hefði mikil neikvæð og varanleg umhverfisáhrif á lífríki í Þjórsá. Þá sé framkvæmdinni ætlað að vera á svæði sem njóti sérstakrar verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, Þjórsárhrauni, sem sé eldhraun. Með gildistöku núgildandi náttúruverndarlaga í nóvember 2015 hafi ákvæði laganna um sérstaka vernd verið styrkt frá því sem verið hafi þegar umhverfismat hafi farið fram að því er varði m.a. eldhraun. Ferli umhverfismats ljúki lögum samkvæmt ekki fyrr en með afgreiðslu leyfisbeiðni og hafi engin þátttaka almennings að því er varði verndargildi eldhraunsins samkvæmt gildandi lögum farið fram.

Allt það jarðrask og rask á lífríki, fyrir utan sjónræn áhrif sem virkjun hefði í för með sér sé svo mikið að ógerningur hafi verið annað en að sveitarstjórn rannsakaði málið ítarlega og sjálfstætt. Sú niðurstaða undirnefndar sveitarfélagsins, sem sveitarstjórn hafi tekið undir, að Þjórsárhraun hafi glatað verndargildi sínu sé efnislega röng. Þá sé sú fullyrðing að fram-kvæmdar­aðili hafi sýnt fram á að brýna nauðsyn bæri til framkvæmdanna vegna mikilvægra almannahagsmuna með vísan til fyrirsjáanlegs orkuskorts í landinu órökstudd og styðjist ekki við nýjustu gögn. Enginn orkuskortur sé fyrirsjáanlegur í landinu og enga brýna nauðsyn í skilningi náttúruverndarlaga beri til framkvæmdarinnar sem ekki tengist einfaldlega fjárhags­legum hagsmunum framkvæmdaraðila. Þá hafi engir aðrir valkostir verið kannaðir í umhverfis­mati þvert á það sem fullyrt sé í bókun undirnefndar sveitarfélagsins. Bókunin eigi því ekki við nein lagaleg rök að styðjast og byggi ekki á málefnalegu og sjálfstæðu mati sveitarstjórnar á gögnum. Hvað varði varakröfu kærenda sé vísað til alveg sömu raka og úrskurðarnefndin hafi byggt á í bráðabirgðaúrskurði í máli nr. 127/2024. Ítrekað sé að meðalhóf stjórnsýsluréttar eigi ekki við um verndun vatns samkvæmt lögum um stjórn vatnamála.

 Málsrök Rangárþings ytra: Sveitarfélagið krefst þess aðallega að kröfum kærenda verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Til vara er þess krafist að þeim verði hafnað og til þrautavara að því er nánar tilgreindar framkvæmdir varðar. Því sé mótmælt að oddviti sveitarstjórnar hafi verið vanhæfur til meðferðar málsins vegna bakgrunns hans og sé ekkert fram komið sem varpað geti vafa á hæfi hans. Vísa beri kærunni frá sökum skorts á aðildarhagsmunum þar sem kærendur uppfylli ekki skilyrði kæruréttar skv. b. lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðar­nefnd umhverfis- og auðlindamála. Engir ágallar séu á hinni kærðu ákvörðun sem hafi verið í samræmi við lög, reglugerðir, umhverfismat og skipulagsáætlanir fyrir fram-kvæmdasvæðið. Hafnað sé öllum sjónarmiðum kærenda lið fyrir lið og m.a. bent á að mikilvægir almannahagsmunir séu að baki þeirri framkvæmd sem til úrlausnar sé í máli þessu.

Lögð sé áhersla á að sjónarmiðum um meðalhóf sé veitt verðskuldað vægi í ákvörðun úrskurðarnefndarinnar um hvort stöðva eigi framkvæmdir. Um sé að ræða undantekningu frá þeirri meginreglu að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar stjórnvalds­ákvörðunar, en stöðvun framkvæmda yrði til mikils tjóns fyrir framkvæmdaraðila og sam­félagið í heild sinni. Verði ekki séð að þær efnislegu forsendur sem staðið hafi að baki eldra virkjunarleyfi, sem fellt hafi verið úr gildi af dómstólum, hafi með nokkrum hætti breyst gagnvart þeim framkvæmdum sem nú standi yfir, enda hafi verið gefið út nýtt virkjunarleyfi til bráðabirgða. Einnig hafi framkvæmdasvæðinu þegar verið raskað og verði ekki séð að nokkurt tjón geti orðið af því að núverandi framkvæmdir fái að halda áfram. Þá sé vísað til bráðabirgðaúrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 127/2024 þar sem því hafi verið hafnað að stöðva tilteknar framkvæmdir.

Við meðferð umsóknarinnar hafi verið fjallað ítarlega um áhrif framkvæmdanna á svæði sem njóti sérstakrar verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Sé vísað til umsagnar umhverfis-, hálendis- og samgöngunefndar frá fundi 14. ágúst 2025 sem staðfest hafi verið af sveitarstjórn. Í henni komi m.a. fram að Þjórsárhraun á framkvæmdasvæðinu hafi tapað þeim einkennum sem myndi verndargildi þess. Telji sveitarfélagið að fyrirhugaðar framkvæmdir við Hvammsvirkjun muni ekki hafa veruleg áhrif á eldhraun og jarðmyndanir og falli ekki undir tilvitnað ákvæði. Þá sé hraunið hvorki á friðlýstu svæði á C hluta náttúruminjaskrár né á tillögum Náttúrufræðistofnunar um svæði á B hluta náttúruminjaskrár. Öll efnistaka verði innan núverandi graftarmarka og svæðið aðeins dýpkað og öll efnistaka því á þegar röskuðu svæði. Telji sveitarstjórn að í fyrirliggjandi gögnum sé sýnt fram á að brýna nauðsyn beri til framkvæmdanna vegna mikilvægra almannahagsmuna. Ítrekað og margítrekað mat hafi farið fram á áhrifum á Þjórsárhraun, verndargildi þess, valkostagreiningu og brýnni nauðsyn. Byggi hin kærða ákvörðun á vel ígrunduðu og rökstuddu mati á þessum atriðum.

Strangt til tekið væri unnt að veita framkvæmdaleyfi fyrir hluta framkvæmdanna án þess að virkjunarleyfi og umhverfismat lægju fyrir sem gæti þannig unnist áfram til að takmarka tjón við frekari tafir framkvæmda. Ætti það við um framkvæmdir vegna veglagningar og aðrar framkvæmdir sem þegar séu hafnar og séu í samræmi við gildandi skipulag á svæðinu aðrar en þær sem felist í efnisvinnslu með sprengingum og forskurði á bergi í efsta hluta fyrirhugaðs frárennslisskurðar.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi tekur fram að hinar umþrættu undirbúnings­framkvæmdir fari fram í eignarlandi Landsvirkjunar og séu vel á veg komnar. Fyrir liggi öll nauðsynleg leyfi til að klára þær. Framkvæmdirnar séu allar utan við farveg Þjórsár og ofan allra grunnvatnshlota. Ekkert sé fram komið sem réttlæti svo íþyngjandi úrræði sem stöðvun framkvæmda sé. Um algera undantekningu sé að ræða frá þeirri meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Skýra beri allar slíkar undantekningar þröngri lögskýringu og beita með varfærnum hætti. Þá beri kærendur á grundvelli almennra reglna sönnunarbyrði fyrir því að aðstæður séu með þeim hætti að geti réttlætt stöðvun framkvæmda.

Óumdeilt sé að svæðið sé nú þegar framkvæmdasvæði og að því hafi verið raskað. Þá sé vísað til bráðabirgðaúrskurðar nefndarinnar í máli nr. 127/2024 þar sem nefndin hafi ekki lagst gegn því að Landsvirkjun héldi áfram framkvæmdum við m.a. uppsetningu vinnubúða. Sú efnistaka sem leyfið taki til verði öll innan núverandi graftarmarka og svæðið aðeins dýpkað. Því verði öll efnistaka á þegar röskuðu svæði. Það standi því í vegi stöðvunarkröfu kærenda að ekki verði um að ræða frekara rask á yfirborði vegna efnisvinnslu úr frárennslisskurði. Hvorki hið kærða leyfi né virkjunarleyfi til bráðabirgða veiti Landsvirkjun heimild til að vinna að frekari framkvæmdum í tengslum við sjálfa virkjunina. Ekki sé uppi sú staða að hið raskaða svæði sem undirbúningsframkvæmdir nái til njóti sérstakrar verndar þannig að réttlætt geti stöðvun framkvæmda. Af gögnum megi ráða að sveitarfélagið hafi tekið sérstaka afstöðu til verndar­gildis eldhrauna á svæðinu, rökstutt þá afstöðu sína og tekið tillit til mögulegra valkosta. Jafn-framt sé vísað til umsagnar umhverfis-, hálendis- og samgöngunefndar.

Hvað varði hugsanleg áhrif framkvæmdarinnar á grunnvatnshlot sé bent á að grunnvatn sé um það bil 180 m yfir sjávarmáli við Búrfell, en grunnvatnshæðin lækki stöðugt til suðvesturs í átt að Skarðsfjalli. Við áformaða stíflu Hagalóns sé grunnvatnshæð áætluð í rúmlega 100 m hæð yfir sjávarmáli. Samkvæmt mælingum á borholum við fyrirhugaðan frárennslisskurð neðan stíflunnar sé grunnvatnshæð aftur á móti um 89 m yfir sjávarmáli í miðjum skurði og um 96 m yfir sjávarmáli við efri enda skurðarins. Ekkert bendi því til þess að hinar kærðu framkvæmdir muni hafa áhrif á grunnvatnshlot á svæðinu.

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Um undan­tekningu er að ræða frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Ber að skýra ákvæðið þröngt og verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um að fallast á kröfu um stöðvun framkvæmda. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 kemur fram um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum hennar, þó sé mikilvægt að gætt sé að því að efnislegar forsendur liggi að baki kæru, þ.e. að horft sé til þess hversu líklegt sé að kæra breyti efni ákvörðunar.

Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um er að ræða ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Uppfylla kærendur þessi skilyrði samkvæmt gögnum sem úrskurðarnefndin hefur kynnt sér og verður þeim því játuð aðild að máli þessu. Hafna verður sjónarmiðum leyfisveitanda þess efnis að framkvæmdir þær sem hér um ræðir falli ekki undir ákvæði laga nr. 111/2021 eða eldri laga sama efnis. Hafin er vinna við stærstan hluta frá­rennslisskurðar virkjunar sem sætt hefur mati á umhverfisáhrifum. Skurðurinn er mótaður, tekið er fullt þversnið hans en hvorki í fulla dýpt eða lengd og það efni sem losnar er notað í vegi og plön á framkvæmdasvæðinu eða haugsett. Felast leyfðar undirbúningsframkvæmdir auk þess í uppsetningu vinnubúða og lagningu aðkomuvegar og annarri vegagerð innan framkvæmdasvæðis sem og efnisvinnslu og framkvæmdum við raf-, fjar- og hitavatnsveitu fyrir vinnubúðir og framkvæmdasvæði.

Af gögnum þessa máls virðist ljóst að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi séu yfirstandandi og er áætlað að þeim verði lokið í síðasta lagi í janúar á ári komandi. Vænta má efnisúrskurðar í máli þessu fyrir þann tíma. Þá eru þær breyttu aðstæður fyrir hendi nú miðað við þær sem voru þegar kveðinn var upp bráðabirgðaúrskurður í máli nefndarinnar nr. 127/2024, að því er virðist um öldungis sömu framkvæmdir, að fyrir liggur leyfi sérhæfðs leyfis­veitanda, Umhverfis- og orkustofnunar skv. 4. gr. a. raforkulaga nr. 65/2003, sbr. lög nr. 42, 26. júní 2025, þ.e. virkjunarleyfi til bráðabirgða, frá 11. ágúst 2025. Jafnvel þótt ýmiss álitaefni séu uppi í þessu máli, sem þarfnast nánari athugunar og telja verði efnisleg rök að baki kæru verður eigi hjá því litið að áhrifasvæði framkvæmdanna hefur þegar verið raskað, verulegt fjárhagslegt tjón getur hlotist af stöðvun framkvæmda fyrir leyfishafa og að framkvæmdirnar virðast vera í samræmi við deiliskipulag svæðisins. Verður því ekki talið að fullnægt sé skilyrðum 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 til stöðvunar framkvæmda.

Rétt er að taka fram að leyfishafi ber áhættu af úrslitum kærumálsins kjósi hann að halda framkvæmdum áfram áður en niðurstaða máls þessa liggur fyrir.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.