Árið 2025, miðvikudaginn 17. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 124/2025, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 8. júlí 2025 um að breyting á leyfilegri þyngd útsettra seiða í sjókvíaeldi í Arnarfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. ágúst 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir Náttúruverndarfélagið Laxinn lifi þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 8. júlí 2025 að breyting á leyfilegri þyngd útsettra seiða í sjókvíaeldi í Arnarfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 21. ágúst 2025.
Málavextir: Í júlí 2020 lá fyrir álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum sjókvíaeldis Arctic Sea Farm ehf. í Arnarfirði á Vestfjörðum. Hinn 16. apríl 2025 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá félaginu um áform þess að breyta lágmarksþyngd útsettra seiða úr 120 í 60 g til ákvörðunar um matsskyldu skv. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Í tilkynningunni er því lýst að markmið breytingarinnar sé að samræma þyngd seiða í leyfum félagsins. Þrátt fyrir að áætlanir fyrirtækisins gangi út á að auka meðalþyngd útsettra seiða sé nauðsynlegt að hafa möguleika á að setja út léttari seiði en 120 g til að bregðast við frávikum í framleiðsluáætlunum.
Í tilefni af erindi þessu leitaði Skipulagsstofnun umsagna Vesturbyggðar, Ísafjarðarbæjar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða, Náttúrufræðistofnunar, Umhverfis- og orkustofnunar og Matvælastofnunar. Töldu Ísafjarðarbær, Fiskistofa, Hafrannsóknastofnun og Matvælastofnun ekki þörf á umhverfismati, en Vesturbyggð tók ekki afstöðu til þess hvort framkvæmdin ætti að sæta mati á umhverfisáhrifum í sinni umsögn. Aðrir umsagnaraðilar skiluðu ekki umsögnum til Skipulagsstofnunar. Frekari upplýsingar um framkvæmdina bárust Skipulagsstofnun frá framkvæmdaraðila 30. júní 2025.
Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, dags. 8. júlí 2025, var álitið að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri fyrirhuguð framkvæmd ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Því skyldi hún ekki háð umhverfismati.
Málsrök kæranda: Í kæru er bent á að í tilkynningu framkvæmdaraðila komi fram að markmiðið breytingarinnar sé að auka sveigjanleika til að bregðast við frávikum í framleiðsluáætlun. Þessi yfirlýsing sé bæði marklaus og óskiljanleg. Lágmarksþyngd útsettra laxaseiða í opnar sjókvíar sé ákveðin með hliðsjón af hættu á svokölluðu seiðasmugi, þ.e. að seiði geti strokið frá útsetningarkvíum. Því léttari seiði því meiri hætta sé á stroki og þar með aukinni hættu á erfðablöndun við villta laxfiska, en þeirri einföldu og augljósu staðreynd virðist umsagnaraðilarnir Matvælastofnun, Fiskistofa og Ísafjarðarbæ ekki gera sér grein fyrir. Erfðablöndun villtra laxa og eldislaxa hafi átt sér stað í ám sem renni til sjávar í Arnarfirði. Líkur á afturkræfni framkvæmdarinnar séu nánast engar, en rekstraraðilar laxeldis í firðinum hafi fram til þessa ekki sýnt neina viðleitni til að grípa til ráðstafana. Í umsögn Hafrannsóknastofnunar komi fram að útsetning þyngri seiða stytti eldisferil laxa í sjókvíum og þar með minnki líkur á að fiskar strjúki og að meðhöndla þurfi þá vegna laxa- og fiskilúsa. Þá styðji Vesturbyggð áform um að setja út þyngri seiði í stað léttari. Gerð sé athugasemd við að ekki sé getið um nýja lágmarksstærð möskva í útsetningarkvíum. Hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar sé andstæð markmiðum laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, m.a. markmiði um heilnæmt umhverfi sem kveðið sé um í 1. gr. a. laganna.
Málsrök Skipulagsstofnunar: Stofnunin vísar til þess að í 1. mgr. 18. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana segi að framkvæmdir sem tilgreindar séu í flokki B í 1. viðauka laganna skuli háðar umhverfismati þegar þær séu taldar líklegar til að hafa í för með sér „umtalsverð umhverfisáhrif“ vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar skv. 2. viðauka. Lögð sé áhersla á að áskilnaður sé um að áhrifin kunni að vera umtalsverð. Þurfi því almennt mikið til svo að framkvæmd skuli undirgangast umhverfismat.
Skoða verði hina kærðu ákvörðun stofnunarinnar í samhengi við það sem hafi komið fram í umhverfismati framkvæmdarinnar vegna 4.000 tonna framleiðslu af laxi í Arnarfirði sem hafi lokið með áliti Skipulagsstofnunar 13. júlí 2020. Þar komi fram sú afstaða stofnunarinnar að fyrirhugað eldi komi til með að hafa nokkuð neikvæð áhrif á villta laxastofna á Vestfjörðum. Hafi stofnunin jafnframt talið að samlegðaráhrif eldis framkvæmdaraðila og annars eldis í Arnarfirði og á Vestfjörðum verði óveruleg á þær ár sem áhættumat erfðablöndunar taki tillit til. Sé horft til allra laxastofna á Vestfjörðum hafi stofnunin talið að samlegðaráhrifin verði talsvert neikvæð.
Þótt að í umhverfismatinu hafi ekki verið miðað við 60 g seiði þá fái Skipulagsstofnun ekki séð, að virtu heildstæðu mati á tilkynningu framkvæmdaraðila, umsögnum í málinu og öðrum gögnum, að áhrif breytingar á lágmarksþyngd seiða úr 120 í 60 g kunni að hafa meiri eða önnur áhrif en þau sem lýst sé í framangreindu áliti stofnunarinnar. Vegna þeirrar athugasemdar kæranda að ekki hafi verið getið um nýja lágmarksstærð möskva í útsetningarkvíum þá sé bent á að í tilkynningu framkvæmdaraðila komi fram að mikilvægt sé að huga að möskvastærð í netapokum sjókvía. Það sé að sjálfsögðu í hag framkvæmdaraðila að ekki komi til þess að seiði sleppi og því sé lykilatriði að möskvastærð netapoka tryggi að komið sé í veg fyrir seiðasmug.
Hafrannsóknastofnun hafi í sinni umsögn talið að „í ljósi stöðu þekkingar og þeim skýringum sem fram koma í fyrirspurn og umfjöllun Arctic Fish um matsskyldu að formlegt umhverfismat muni ekki bæta miklu við fyrir ákvarðanatöku í þessu máli.“ Enn fremur bendi Skipulagsstofnun á að í bréfi Hafrannsóknastofnunar til framkvæmdaraðila, dags. 5. desember 2024, sem hafi fylgt með umsögn stofnunarinnar, hafi eftirfarandi komið fram: „Rétt er að taka fram minnsta seiði sem fer í sjó en ekki meðaltali hópsins. Þannig hefur meðalstærð seiða verið um 200 g til að tryggja að ekkert seiði verði undir 120 g og meðalstærð seiða þar sem 60 g er minnsti fiskur er á milli 80–90 g þannig að um er að ræða breytingu frá meðalstærð 200 g í 80–90 g.“ Þá segi í niðurlagi bréfsins: „Að því gefnu að reynsla hérlendis og erlendis er sú að ágengni í fiska úr strok síðbúinna fiska sé meiri og dreifðist víðar og tíðni stórra seiðastroka sé lítil má telja að breyting á seiðastærð úr 200 g í 80–90 g hafi óveruleg áhrif á áhættu.“ Í hinni kærðu ákvörðun hafi verið tekið mið af þessari umsögn stofnunarinnar, en um sé að ræða mikilvæga fagstofnun þegar komi að fiskeldisframkvæmdum, sbr. 5. gr. laga nr. 112/2015 um Hafrannsóknastofnun, rannsókna- og ráðgjafarstofnun hafs og vatna.
Einnig sé vísað til umsagnar Fiskistofu þar sem fram komi að kynnt breyting sé ekki líkleg til að auka hættu á neikvæðum áhrifum fyrir villta laxastofna. Ekki sé þörf á að breytingin undirgangist umhverfismat. Horfi verði til þeirrar umsagnar í ljósi 1. mgr. 2. gr. laga nr. 36/1992 um Fiskistofu, en samkvæmt ákvæðinu annist stofnunin stjórnsýslu og eftirlit samkvæmt lögum nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði og lögum nr. 58/2006 um fiskirækt.
Að lokum sé lögð áhersla á að stefna framkvæmdaraðila, eins og komi fram í tilkynningu hans, sé að auka þyngd seiða en engu að síður sé talið nauðsynlegt að hafa heimild til útsetningar léttari seiða í „undantekningartilfellum.“
—–
Framkvæmdaraðila var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu en hann hefur ekki tjáð sig um kærumál þetta.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 8. júlí 2025 að breyting á leyfilegri þyngd útsettra seiða í sjókvíaeldi Arctic Sea Farm ehf. í Arnarfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana gera ráð fyrir því að framkvæmdaraðili afli og leggi fram á viðhlítandi hátt upplýsingar um framkvæmd og líkleg umtalsverð umhverfisáhrif hennar til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu, sbr. 2. mgr. 19. gr. laganna. Þar sem við á skal hann taka tillit til fyrirliggjandi niðurstaðna um umhverfisáhrif og leggja fram, eftir því sem við á, upplýsingar um fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir. Áform framkvæmdaraðila voru tilkynnt til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu samkvæmt greindu ákvæði sem framkvæmd í flokki B, sbr. lið 13.02 í 1. viðauka við lögin, en þar undir falla m.a. allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki A í 1. viðauka laganna. Álit Skipulagsstofnunar vegna framleiðslu félagsins á 4.000 tonnum af laxi í Arnarfirði lá fyrir 13. júlí 2020.
Hlutverk Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum nr. 111/2021 er að taka ákvörðun um hvort tilkynnt framkvæmd skuli háð umhverfismati. Mat stofnunarinnar hlýtur eðli máls samkvæmt að lúta að því að sannreyna gildi gagna og gæði þeirra. Í þeim tilgangi skal stofnunin leita álits umsagnaraðila áður en ákvörðun um matsskyldu er tekin, sbr. 1. mgr. 20. gr. laganna. Til þeirra teljast opinberar stofnanir, stjórnvöld eða aðrir lögaðilar sem sinna lögbundnum verkefnum sem varða framkvæmdir og/eða áætlanir sem falla undir lögin eða umhverfisáhrif þeirra. Telja verður að Skipulagsstofnun beri að gæta þess að fullnægjandi gögn hafi verið lögð fram og hvílir á stofnuninni sú skylda að upplýsa málið að því marki að hún geti komist að efnislega réttri niðurstöðu. Þá segir í 2. mgr. 20. gr. laganna að sé niðurstaða stofnunarinnar sú að tilkynningarskyld framkvæmd skuli ekki háð umhverfismati geti hún þá sett fram ábendingar um tilhögun framkvæmdarinnar í því skyni að koma í veg fyrir umtalsverð umhverfisáhrif. Líta verður svo á að Skipulagsstofnun beri að rökstyðja niðurstöðu sína með hliðsjón af þeim viðmiðum sem talin eru upp í 2. viðauka laganna, en vægi hvers þáttar er, eðli málsins samkvæmt, breytilegt eftir því hvaða framkvæmd um ræðir hverju sinni.
Í tilkynningu framkvæmdaraðila kemur fram að áform hans standi til að breyta rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi í Arnarfirði þannig að lágmarksþyngd seiða fari úr 120 í 60 g. Í dag sé félagið með fjögur sjókvíaeldisleyfi á Vestfjörðum með mismunandi skilyrðum um lágmarksþyngd seiða. Áætlanir sé um að meðalþyngd útsettra seiða muni aukast á næstu árum, en á árinu 2024 hafi meðalþyngd verið 151 g. Gert sé ráð fyrir að árið 2027 verði meðaltalið yfir 250 g. Þrátt fyrir þær áætlanir sé nauðsynlegt fyrir fyrirtækið að geta brugðist við aðstæðum í rekstri og haft möguleika á að setja út léttari seiði en 120 g. Tímabil fyrir útsetningu seiða sé stutt á Íslandi, eða frá maí til október, og því megi ekki mikið bera út af til að framleiðsluáætlanir riðlist. Þá er í tilkynningunni vísað til álits Hafrannsóknastofnunar frá því í desember 2024 á áhrifum umræddra breytinga. Í því komi fram að til að tryggja 60 g lágmarksþyngd seiða við útsetningu yrði hópurinn að vera 80–90 g, en um 200 g ef lágmarksþyngd sé 120 g. Að því gefnu að „ágengni fiska úr stroki síðbúinna fiska“ sé meiri og dreifist víðar og tíðni stórra seiðastroka sé lítil „megi telja að breyting á seiðastærð úr 200 g í 80–90 g hafi óveruleg áhrif á áhættu á því að fiskar strjúki og lifi til að ganga í ár.“ Vísað er til þess að fjölmörg rekstrarleyfi fyrir laxeldi séu á Vestfjörðum og sé ekki garð krafa um lágmarksþyngd í öllum þeirra. Ekki sé minnst á lágmarksþyngd útsettra seiða í lögum eða reglugerðum sem varði fiskeldi. Mikilvægt sé að huga að möskvastærð í netapokum sjókvía.
Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar leitaði Skipulagsstofnun umsagna skv. 1. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021 og var óskað álits á tilkynningu framkvæmdaraðila og hvort framkvæmdin skyldi lúta umhverfismati.
Í umsögn Ísafjarðarbæjar kemur fram að í tilkynningu framkvæmdaraðila hafi nægjanlega verið gerð grein fyrir fyrirhugaðri breytingu, áhrifum hennar og forsendum. Vísar sveitarfélagið til umsagnar Hafrannsóknastofnunar að breytingin hafi óveruleg áhrif á hættu á stroki og lífvænleika laxfiska í náttúrunni. Einnig er vísað til þess að Matvælastofnun hafi talið þyngdarmörk seiða undir 120 g vera í lagi svo fremi sem þau falli ekki undir 60 g og að möskvastærð taki mið af þyngd seiða. Er það mat bæjarins að fyrirhuguð breyting sé ekki líkleg til að valda verulegum umhverfisáhrifum, auk þess sem eðlilegt sé að tryggja samræmi leyfisskilyrða milli fiskeldisfyrirtækja á Vestfjörðum. Fram kemur í umsögn Vesturbyggðar að sveitarfélagið styðji samræmingu á þyngd seiða milli svæða, en spurt sé hvers vegna mörkin séu ekki 120 g. Jafnframt styðji sveitarfélagið við áform framkvæmdaraðila um að nota þyngri seiði en léttari þar sem léttari seiði þurfi lengri eldistíma og auki þar með hættu á sjúkdómum og lúsavandamálum. Í umsögn Hafrannsóknastofnunar er tekið undir þau sjónarmið framkvæmdaraðila að miða almennt við útsetningu þyngri seiða og að útsetning seiða að lágmarki 60 g verði undantekning. Með útsetningu þyngri seiða styttist eldisferill á laxi í sjókvíum og minni líkur verði á stroki fiska og að meðhöndla þurfi laxa- og fiskilús. Telur stofnunin í ljósi stöðu þekkingar og þeim skýringum sem fram komi í tilkynningu framkvæmdaraðila muni formlegt umhverfismat „ekki bæta miklu við [fyrri] ákvarðanatöku í þessu máli.“ Þá mælir Matvælastofnun í sinni umsögn frekar með útsetningu þyngri seiða en 60 g, líkt og framkvæmdaraðili hyggist gera. Notkun seiða niður í 60 g sé í samræmi við það sem gert sé ráð fyrir í áhættumati erfðablöndunar. Að mati stofnunarinnar sé ekki ástæða til að fara fram á umhverfismat. Að lokum er í umsögn Fiskistofu tekið undir sjónarmið sem fram koma í umsögn Hafrannsóknastofnunar. Fyrirhuguð breyting sé ekki líkleg til að auka hættu á neikvæðum áhrifum fyrir villta laxastofna og ekki sé þörf á umhverfismati.
Framkvæmdaraðili kom að frekari athugasemdum vegna umsagnar Vesturbyggðar þar sem fyrri sjónarmið um tilgang breytingarinnar eru áréttuð. Vísað er til þess að í tilkynningu hafi verið að finna umfjöllun um þörf þess að geta brugðist við ef breyta þurfi um eldisstaðsetningar sem og ef áætlun um vöxt í seiðaeldi gangi ekki eftir.
Í niðurstöðukafla ákvörðunar Skipulagsstofnunar var tekið fram að við mat á því hvort tilkynningarskyld framkvæmd eigi að vera háð umhverfismati skuli taka mið af eðli, staðsetningu og eiginleikum hugsanlegra áhrifa framkvæmdar og var um það vísað til nánar tilgreindra atriða í 1.–3. tölul. í 2. viðauka við lög nr. 111/2021. Vísað er til þess að um sé að ræða breytingu á rekstrarleyfi til að auka sveigjanleika á þyngd seiða við útsetningu og samræma leyfi með öðrum sambærilegum leyfum. Stefna framkvæmdaraðila sé að auka þyngd seiða, en engu að síður telji hann nauðsynlegt að hafa heimild til útsetningar léttari seiða í undantekningartilfellum. Tekið er undir með þeirri umsögn Hafrannsóknastofnunar að fyrirhuguð léttari seiða muni hafa óveruleg áhrif á hættu á því að fiskar strjúki og lifi til að ganga í ár, en þar af leiðandi sé framkvæmdin ekki líkleg til að valda neikvæðum umhverfisáhrifum umfram það sem komið hafi fram í umhverfismati sjókvíaeldisins frá árinu 2020. Að mati stofnunarinnar kalli því mat á þeim þáttum sem falli undir eðli, staðsetningu og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar ekki á að hún undirgangist umhverfismat.
Það er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að Skipulagsstofnun hafi við undirbúning ákvörðunar sinnar litið með viðhlítandi hætti til viðeigandi viðmiða 2. viðauka laga nr. 111/2021. Verður og ekki annað ráðið en að fyrir stofnuninni hafi legið nauðsynlegar upplýsingar um framkvæmdina og forsendur hennar sem hún gat reist ákvörðun sína á. Verður því að hafna kröfu kæranda um ógildingu hennar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að ógilda ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 8. júlí 2025 um að breyting á leyfilegri þyngd útsettra seiða í sjókvíaeldi í Arnarfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
