83/2025 Álfabakki

Árið 2025, miðvikudaginn 17. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlinda­fræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 83/2025, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 8. maí 2025 um að kjötvinnsla í húsnæði að Álfabakka 2A skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 26. maí 2025, kærir A, íbúi að Víkurbakka 40, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 8. maí 2025 um að kjötvinnsla í húsnæði að Álfabakka 2A skuli ekki háð umhverfismati. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að mælt verði fyrir um að fram skuli fara mat á umhverfisáhrifum. Þá er þess krafist að útgefin framkvæmda- og byggingarleyfi verið afturkölluð þar til niðurstaða umhverfismats liggi fyrir.

Með kærum til úrskurðarnefndarinnar, er bárust nefndinni 3. og 4. júní 2025, kæra B, íbúi að Sogavegi 194 og D, íbúi að Árskógum 3A, sömu ákvörðun Skipulagsstofnunar með kröfu um ógildingu hennar. Verða þau kærumál, sem eru nr. 87/2025 og 88/2025, sameinuð máli þessu þar sem sama ákvörðun er kærð í öllum málunum til ógildingar og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 26. júní 2025.

Málavextir: Hinn 17. mars 2025 var Skipulagsstofnun tilkynnt um fyrirhugaða kjötvinnslu í tæplega 3.000 m² húsnæði að Álfabakka 2A, skv. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana sbr. lið 7.02 í 1. viðauka laganna. Fram kom að starfsemin fæli í sér móttöku á kjöti og síðan vinnslu þess og pökkun innahúss. Kjötið færi í uppþíðingu og að því loknu verði það kryddað og því pakkað í neytendapakkningar. Nautakjötsskrokkar berist í vinnsluna beint frá sláturhúsi og yrði kjötið úrbeinað til framleiðslu á hakki, hamborgurum og öðrum nautakjötsafurðum og sett í neytendaumbúðir. Kjöt yrði ýmist geymt í kæli- eða frystiklefa. Klefarnir séu staðsettir í vinnslurými starfseminnar en vélbúnaður fyrir kælikerfið verði staðsettur á þaki sorpgeymslu utandyra. Öll aðföng og útkeyrsla kjötafurða færi um innkeyrslu á vesturgafli byggingarinnar. Engin efni væru notuð við kjötvinnsluna sjálfa, en tæki og búnaður yrðu þvegin og húsnæðið sótthreinsað reglulega með þekktum efnum í matvælaiðnaði. Efnin yrðu geymd í samræmi við kröfur Vinnueftirlitsins um örugga geymslu hættulegra efna og öryggis starfsfólks. Úrgangur frá vinnslunni verði flokkaður eins og reglugerðir kveða á um og yrðu bein og annar lífrænn úrgangur settur í gám sem verði geymdur innanhúss í kældu rými. Allt frárennsli myndi fara í gegnum fituskiljur áður en því yrði skilað í fráveitu.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu lá fyrir 8. maí 2025. Í henni var fjallað um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar eins og þeim var lýst í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila og umsögnum umsagnaraðila og tók umfjöllunin til eðli, staðsetningar og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar. Taldi stofnunin að helstu umhverfisáhrif kynnu að felast í ónæði vegna hávaða frá kælibúnaði og áhrifum á umferðaröryggi. Það var niðurstaða stofnunarinnar að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri fyrirhuguð framkvæmd ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Því skyldi framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Málsrök kærenda: Vísað er til þess að ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi byggst á ófullnægjandi forsendum. Engin félagsleg áhrif framkvæmdarinnar hafi verið tekin til skoðunar og ekki hafi verið haft samráð við nágranna um reynslu af áhrifum á nánasta umhverfi. Málsmeðferð stofnunarinnar hafi ekki verið fullnægjandi þar sem ekki hafi verið lagt fram frummat á losun efna, lyktaráhrifum, hljóðstigi í vinnsluferlum, né áhrif af og á umferð en starfseminni muni fylgja aukin umferð stórra farartækja auk lyktar- og hávaðamengunar. Skipulagsstofnun hafi gefið óstaðfestum yfirlýsingum framkvæmdaraðila meira vægi en hagsmunum og vernd nágrennis. Byggingarfulltrúi hafi viðurkennt að mistök hafi átt sér stað við útgáfu byggingarleyfisins þar sem ákvörðun um matsskyldu hafi ekki legið fyrir áður en leyfið hafi verið veitt. Um sé að ræða iðnaðarstarfsemi sem verið sé að staðsetja í þéttbýli, en slíkt sé óviðeigandi. Þá sé bent á að ekki hafi verið getið um iðnað eða vinnslu matvæla við auglýsingu skipulagsins auk þess sem auglýsingin hafi ekki verið rétt varðandi hvaða svæði breytingin ætti við.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Bent er á að í 9. gr. reglugerðar nr. 1381/2024 um umhverfismat framkvæmda og áætlana sé talið upp hvað skuli koma fram í tilkynningu framkvæmdaraðila til matskylduákvörðunar. Umsagnaraðilum sé gefinn kostur á að tjá sig um efni tilkynningarinnar og í 10. gr. reglugerðarinnar sé mælt fyrir um hvaða atriði það séu sem koma skuli fram í umsögnum þessara aðila. Framkvæmdaraðili hafi síðan kost á að bregðast við umsögnum með svörum til stofnunarinnar sbr. 3. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar. Ekki fáist séð að hin kærða ákvörðun hafi byggt á ófullnægjandi forsendum.

Tekið hafi verið við andmælum frá almenningi áður en hin kærða ákvörðun hafi legið fyrir og rökstuðningur ákvörðunarinnar beri með sér að tekið hafi verið tillit til hagsmuna nágranna eða þeim gefinn gaumur, enda sé þar fjallað um nálægð byggingarinnar við íbúðarbyggð,  mögulegt ónæði vegna hávaða og áhrif á umferðaröryggi. Til þess að framkvæmd þurfi að sæta umhverfismati þá þurfi hún að vera talin „líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð áhrif“ sbr. orðalag 1. mgr. 18. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Gögn málsins beri það ekki með sér að hin kærða framkvæmd muni hafa slík áhrif. Ef það kunni að verða ónæði vegna kjötvinnslunnar sökum hávaða sé rétt að starfsleyfi taki á því með ákvæðum um viðbrögð, líkt og fram komi í hinni kærðu ákvörðun.

Hvað varði athugasemdir kærenda um lyktaráhrif þá er bent á að fyrirliggjandi gögn gefi ekki til kynna að líkur verði á lyktarmengun Í umsögn heilbrigðiseftirlitsins komi fram að líkur á slíkri mengun séu litlar og í hinni kærðu ákvörðun komi fram að setja þurfi í starfsleyfi ákvæði þess efnis að ef ólykt berist frá starfseminni þurfi að ráðast í úrbætur í formi hreinsibúnaðar.

Með tilkynningu um hina fyrirhuguðu framkvæmd hafi fylgt samgöngumat sem vísað hafi verið til í niðurstöðu stofnunarinnar. Þar hafi verið lögð áhersla á að innkeyrsla kjötvinnslunnar og athafnasvæði yrði í „vesturenda byggingarinnar í vari frá og fjærst næstu íbúðarbyggð“. Ekki sé gert ráð fyrir að bifreiðir sem sjái um útkeyrslu og aðföng fari um Árskóga heldur um Reykjanesbraut og Álfabakka. Þar sem um sé að ræða hlutfallslega litla aukningu umferðar á svæðinu með tilkomu kjötvinnslunnar, miðað við núverandi aðstæður, séu ekki líkur á ónæði fyrir íbúa nærliggjandi svæða vegna umferðar í tengslum við starfsemi vinnslunnar. Ljóst sé hins vegar að ráðast þurfi í aðgerðir þar sem innkeyrsla að vesturenda Álfabakka 2A muni þvera umferð á göngu- og hjólastígum og kunni að hafa áhrif á umferðaröryggi vegfarenda á stígunum.

Vegna athugasemda kærenda er varði skipulagshlið málsins er bent á að skipulag hafi ekki áhrif á hvort framkvæmd þurfi að sæta umhverfismati, en sé hins vegar ein af forsendum leyfisveitinga. Þótt í tilkynningu framkvæmdaraðila eigi að gera grein fyrir upplýsingum um hvernig fyrirhuguð framkvæmd falli að skipulagsáætlunum, sbr. c-lið 9. gr. reglugerðar nr. 1381/2021, þá snúist matsskylduákvörðun fyrst og fremst um það hvort viðkomandi framkvæmd eða starfsemi skuli háð umhverfismati eður ei, eða hvort framkvæmdin sé talin „líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif“ sbr. 1. mgr. 18. gr. laga nr. 111/2021 vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar skv. 2. viðauka. Fjallað hafi verið um skipulag í hinni kærðu ákvörðun stofnunarinnar og hafi stofnunin átt í bréfasamskiptum við Reykjavíkurborg varðandi hvort og hvernig kjötvinnslan félli undir þá starfsemi sem heimiluð sé innan miðsvæðis M12 Suður-Mjódd í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040.

Athugasemdir framkvæmdaraðila: Af hálfu framkvæmdaraðila kemur fram að starfsemi í fasteigninni skiptist í skrifstofur, vöruhús og kjötvinnslu. Fasteignin sé samtals 10.752 m² en þeir hlutar af rými 0101 sem flokkaðir séu undir starfsemi kjötvinnslu séu 2.974 m². Þau rými sem falli undir lið 7.02 í viðauka 1 við lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana séu í raun undir 1.000 m² sem séu þau stærðarmörk sem fjallað sé um í greindum lið 7.02. Skipulagsstofnun hafi talið að framkvæmdin væri tilkynningarskyld þar sem heildarflatarmál þess svæðis sem tengist starfsemi kjötvinnslunnar væri 2.974 m², en framkvæmdaraðili sé því ósammála enda hljóti að eiga að miða við andlag starfsemi sem lýst sé í 1. viðauka en ekki flatarmál gólfflatar sem tengist starfsemi og umfangi hennar ekki neitt. Framkvæmdin sé ekki tilkynningarskyld þar sem raunveruleg vinnsla, sem skilgreind sé í gr. 7.02 í 1. viðauka laganna sé undir þeim stærðarmörkum sem greini í ákvæðinu. Vegna afstöðu Skipulagsstofnunar og Reykjavíkurborgar hafi verið send inn fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um matsskyldu og hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli hennar.

Engin slátrun eða önnur eins vinnsla muni fara fram í áformaðri kjötvinnslu. Allt hráefni sem komi til með að verða flutt í húsið til vinnslunnar verði flutt beint inn í húsið þannig að sjónmengun af starfseminni verði engin. Hvað umferð varði til og frá vinnslunni verði hún mjög lítil og í ljósi samanburðar við þá umferð sem fylgi t.d. verslun Garðheima muni hún hafa mun minni áhrif á umferðarþunga á svæðinu, en margskonar önnur verslunar- og þjónustustarfsemi. Hljóðspor starfseminnar sé í algjöru lágmarki, kælibúnaður verði staðsettur eins fjarri íbúabyggð og hægt sé og með steypta veggi í kring til að lágmarka hljóðburð. Umferðarniður frá Reykjanesbraut sé mun líklegri til að vera íbúum til ama en hljóð frá kælibúnaði kjötvinnslunnar. Lyktarmengun verði engin þar sem ekki verði stunduð reyking eða önnur slík vinnsla, sem valdi lyktarmengun. Allur lífrænn úrgangur fari í gám sem sé geymdur innanhúss í kældu rými. Bent sé á að núverandi staðsetning kjötvinnslunnar sé í miðri íbúðabyggð og hafi verið það í 30 ár. Kjötvinnslan sé starfsleyfisskyld og stefnt sé að því að hún verði með BRC matvælaöryggisvottun sem tryggi hæstu gæðastaðla í vinnslu og meðhöndlun á kjötvörum.

Um sé að ræða tæplega 11.000 m² byggingu sem að mestu leyti verði nýtt sem vörulager og skrifstofubygging. Starfsemin feli í sér takmarkaða vinnslu á kjötafurðum og pökkun matvæla. Vinnsla matvæla fari aðeins fram í litlum hluta byggingarinnar og aðeins í um þriðjungi af þeim hluta hennar sem talinn sé tilheyra kjötvinnslunni. Umhverfisáhrif starfseminnar séu ekki umtalsverð, málsmeðferð hafi að öllu leyti verið vönduð og í samræmi við lög og reglur.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Lýsing Skipulagsstofnunar á skuggavarpi og áhrifum á ásýnd og staðsetningu við íbúabyggð sé staðfesting á því að starfsemin sé líkleg til að hafa umtalsverð áhrif. Þá vanti gögn um úttekt á lykt, hljóði og umferðaröryggi, sem snúi beint að heilsu og velferð íbúa. Ekkert hafi komið fram um að „verslun og þjónusta“ eins og svæðið sé skilgreint í skipulagi geti náð yfir iðnað og vinnslu matvæla. Þá sé stærð húsnæðis sem eigi að fara undir vinnslu stærra en viðmiðunarmörk segi til um. Engin grenndarkynning hafi átt sér stað varðandi breytingu á gerð húsnæðisins, þ.e. að sameina lóðir né þá breytingu á þeirri starfsemi sem boðuð sé í húsinu í matvælaiðnað. Þá var einnig gerð athugasemd við að svör skorti við því hvort uppfylltar væru kröfur sem fram komi í margvíslegum lögum og reglum á vettvangi matvælaframleiðslu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 8. maí 2025 um að kjötvinnsla í húsnæði að Álfabakka 2A skuli ekki sæta umhverfismati. Kæruheimild er í 30. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og bárust kærur innan kærufrests.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir.

Kærendur í máli þessu eru þrír einstaklingar sem búsettir eru í Reykjavík. Við mat á því hvort þeir eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun verður að líta til þess hvort þeir eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun og jafnframt hvort þeir hagsmunir séu verulegir. Þarf því að líta til staðhátta allra og meðal annars kanna hvar fasteignir þeirra eru staðsettar með tilliti til umræddra framkvæmda og hvort þær komi til með að snerta hagsmuni þeirra, til að mynda grenndarhagsmuni vegna hávaða eða annars ónæðis.

Fyrir liggur að einn kærenda er búsettur að Víkurbakka 40, sem er í rúmlega 500 m fjarlægð frá Álfabakka 2A, þar sem hin umdeilda starfsemi er fyrirhuguð. Á milli húss kæranda og Álfabakka 2A eru íbúðargötur, sem og Breiðholtsbrautin sem er fjölfarinn vegur. Annar kærenda er búsettur að Sogavegi 194 sem er í um 2 km fjarlægð frá Álfabakka 2A. Verður að telja ólíklegt að þau umhverfisáhrif sem líkleg eru af starfseminni, þá aðallega hávaði, varði einstaklingsbundna hagsmuni framangreindra kærenda umfram aðra. Eiga þeir því ekki lögvarinna hagsmuna að gæta með tilliti til grenndaráhrifa og verður kærum þeirra því vísað frá úrskurðar­nefndinni. Kæranda, búsettum að Árskógum 3A, er á hinn bóginn játuð kæruaðild vegna mögulegra grenndaráhrifa, en fasteign hans er staðsett í um 150 m fjarlægð frá hinni fyrirhuguðu starfsemi og er mannvirkið á lóð Álfabakka 2A mjög vel sjáanlegt frá heimili hans.

Fyrirhuguð framkvæmd var tilkynnt til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021 um framkvæmd í flokki B, sbr. lið 7.02 í 1. viðauka við lögin. Skulu tilkynningarskyldar framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B háðar umhverfismati þegar þær eru taldar líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar skv. 2. viðauka við lögin. Í tilkynningu skal framkvæmdaraðili leggja fram upplýsingar um framkvæmdina og líkleg umtalsverð umhverfisáhrif hennar. Skal hann, þar sem við á, taka tillit til fyrirliggjandi niðurstaðna um umhverfismat framkvæmdarinnar og leggja fram, eftir atvikum upplýsingar um fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir, sbr. 2. mgr. 19. gr. laganna. Í 20. gr. laga nr. 111/2021 er mælt fyrir um að Skipulagsstofnun skuli innan sjö vikna frá því að fullnægjandi gögn berast um framkvæmdina taka ákvörðun um hvort hún skuli háð umhverfismati samkvæmt lögunum. Áður skal stofnunin leita umsagnar viðkomandi umsagnaraðila eftir því sem við á hverju sinni.

Í flokki B í viðauka 1 eru tilgreindar þær framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og meta skal í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort háðar skuli umhverfismati samkvæmt lögunum. Í þennan flokk fellur tl. 7.02 viðaukans þar sem fjallað er um pökkun og niðursuðu á jurta- og dýraafurðum sem fer fram þar sem gólfflötur byggingar er a.m.k. 1.000 m². Ber við það mat að líta til þeirra viðmiða sem fram koma í 2. viðauka laganna og lúta að eðli framkvæmdar og staðsetningu, auk gerðar og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar. Eðli máls samkvæmt fer það eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðun snýst um hvert þeirra atriða sem tiltekin eru í 1.–3. tl. 2. viðauka laga nr. 111/2021 vegi þyngst við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif framkvæmdar teljist umtalsverð. Þegar það er metið verður að miða við þá tilhögun framkvæmdar sem kynnt er og leggja mat á það hvort framkvæmdin, svo sem hún er fyrirhuguð, sé líkleg til þess að valda umtalsverðum umhverfisáhrifum.

—-

Í tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar kom fram að fyrirhugað væri að setja upp kjötvinnslu í vesturenda húss á lóð Álfabakka 2A. Það rými sem til þessa er ætlað er nærri 3.000 m² og því vel yfir viðmiði um tilkynningarskyldu framkvæmdar samkvæmt framanröktu.

Fram kemur að sendibíll sé notaður til útkeyrslu í verslanir og tveir til fimm bílar á dag komi með aðföng kjötvinnslunnar. Samkvæmt umferðargreiningu fari þúsundir bíla á degi hverjum um Álfabakka og nærliggjandi götur og því verði umfang umferðar vegna kjötvinnslunnar óverulegt. Engin efni verði notuð við kjötvinnsluna sjálfa, en tæki og húsnæði sé sápuþvegið og sótthreinsað. Frárennsli frá vinnslunni fari í gegnum fituskiljur á leið þess í fráveitu. Úrgangur sé geymdur innandyra í sérhönnuðum rýmum. Helsti hávaði sem tengist kjötvinnslunni komi frá vélbúnaði kælikerfis sem girtur sé af með hljóðdempandi skjólvegg. Um 200 m séu í íbúðarhús sem sé næst kjötvinnslunni og líklegt sé að á þeirri leið minnki hávaði umtalsvert og sé marktækt innan leyfilegs hljóðstyrks við húsvegg íbúðarhússins. Starfsemin verði á skilgreindu miðsvæði þar sem gert sé ráð fyrir verslunar og þjónustustarfsemi. Fyrir liggi álit skipulagsfulltrúa um að á miðsvæðum borgarinnar sé almennt heimilt að vera með hreinlega atvinnustarfsemi og léttan iðnað sem kjötvinnslan geti fallið undir.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar leitaði Skipulagsstofnun umsagna skv. 1. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021 og var óskað álits á tilkynningu framkvæmdaraðila. Þá bárust einnig umsagnir frá almenningi. Í umsögn Reykjavíkurborgar kom fram að á lóðinni nr. 2A við Álfabakka væri heimild fyrir fjölbreyttri verslunar- og þjónustustarfsemi og annarri hreinlegri atvinnustarfsemi sem talin sé samræmast yfirbragði og eðli starfsemi viðkomandi miðsvæðis. Kjötvinnsla sem valdi óverulegum umhverfisáhrifum, jafnvel þótt nokkuð umfangsmikil sé, og annar sambærilegur þrifalegur iðnaður, á takmörkuðum hluta viðkomandi svæðis og/eða hluta viðkomandi byggingar, sé talinn geta samræmst gildandi heimildum aðalskipulags, enda skrifstofur, verslun og þjónusta ráðandi landnotkun og meginstarfsemi á umræddu svæði. Í slíkum tilvikum þurfi hins vegar ávallt að gæta vel að hönnun og útfærslu starfseminnar og umhverfisáhrifum vegna mögulegrar nálægðar við íbúðarbyggð.

Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur gerði athugasemd við að talið væri að starfsemi stórrar kjötvinnslu væri talin flokkast sem „léttur iðnaður“ sem heimilaður væri á miðsvæðum samkvæmt umsögn skipulagsfulltrúa. Að mati heilbrigðiseftirlitsins væri um umfangsmikla starfsemi að ræða sem gæti haft í för með sér ónæði, mengun og álag á fráveitu og því væri hæpið að flokka hana sem léttan iðnað. Bent var á að ekki kæmi fram í tilkynningunni hvert umfang vinnslunnar yrði og væru athugasemdir settar fram með fyrirvara hvað það varðaði. Helstu umhverfisáhrif sem hlytust af vinnslunni væri ónæði af völdum hávaða. Þrátt fyrir að gert væri ráð fyrir hljóðvegg í kringum kælibúnað þá væri hætta á að hávaðamengun gæti borist yfir vegginn þar sem búnaðurinn stæði á þaki úrgangsgeymslu. Hægt væri að taka á slíku mögulegu ónæði með kröfum í starfsleyfi/skráningu. Þá væri einnig hægt að taka á hávaðauppsprettu vegna meðhöndlunar og flutnings úrgangs þrátt fyrir að starfsemin verði staðsett í þeim enda byggingarinnar sem standi fjær íbúðarbyggð. Einnig væri hægt að taka á slíku í starfsleyfi.

Bent var á að aukin þungaumferð á svæðinu hefði áhrif á öryggi, sérstaklega gangandi og hjólandi vegfarenda og tryggja yrði að umferð yrði ekki beint inn á Skógarsel og Árskóga. Að lokum þyrfti að gæta að frárennslismálum og tryggja að fráveitukerfi muni annað því álagi sem starfsemin kæmi til með að hafa. Var það mat heilbrigðiseftirlitsins að unnt væri að bregðast við flestum þeim atriðum sem líkleg væru til að valda umhverfisáhrifum með kröfum í starfsleyfi/skráningu og með ríkari mengunarvörnum ef upp kæmu vandamál. Eftir stæði aukin umferð um svæðið sem ekki væri unnt að komast hjá. Ekki væru líkur á að starfsemin myndi valda umtalsverðum umhverfisáhrifum og þyrfti því ekki að vera háð umhverfismati. Vegna athugasemda heilbrigðiseftirlitsins greindi framkvæmdaaðili frá því að fyrirhugað umfang kjötvinnslunnar væri 4,5–5 tonn á dag að jafnaði yfir árið.

Matvælastofnun vísaði til þess að þegar kæmi að staðsetningu matvælafyrirtækja bæri að horfa til þess hvort af staðsetningu fyrirtækis stafaði hætta á mengun matvæla. Taldi stofnunin ekki ástæðu til að ætla að umrædd staðsetning hefði í för með sér sérstaka hættu á því. Taldi stofnunin sig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við fyrirliggjandi mat á umhverfisáhrifum.

—-

Í niðurstöðukafla Skipulagsstofnunar var tekið fram að við mat á því hvort hin tilkynningar­skylda framkvæmd ætti að sæta umhverfismati skyldi taka mið af eðli hennar, svo sem stærð og umfangi, samlegðar með öðrum framkvæmdum, úrgangsmyndun, mengun og ónæði, sbr. 1. tl. 2. viðauka laga nr. 111/2021. Einnig skyldi taka mið af staðsetningu framkvæmdar og hversu viðkvæm þau svæði eru sem líklegt er að framkvæmd hafi áhrif á, svo sem landnotkunar sem fyrir er eða er fyrirhuguð samkvæmt skipulagsáætlun og álagsþols m.t.t. þéttbýlla svæða. Að endingu bæri að skoða áhrif framkvæmdar í ljósi gerðar og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdar, svo sem með tilliti til: umfangs, m.a. með tilliti til stærðar svæðis eða fjölda fólks sem verður líklega fyrir áhrifum, eðlis, styrks og fjölbreytileika áhrifa, hverjar líkur væru á áhrifum og afturkræfni áhrifa, samlegðaráhrifa með áhrifum annarra framkvæmda og möguleika á að draga úr áhrifum, sbr. 3. tl. 2. viðauka laga nr. 111/2021.

Meðal þess sem líta þarf til við töku matsskylduákvörðunar samkvæmt þessu, með tilliti til staðsetningar, er sú landnotkun sem fyrir er eða fyrirhuguð er samkvæmt skipulagsáætlun, sbr. 2. tl. 2. viðauka við lög nr. 111/2021. Er því full djúpt í árinni tekið hjá Skipulagsstofnun í umsögn til úrskurðarnefndarinnar að álíta skipulag hafi ekki áhrif á hvort framkvæmd þurfi að sæta umhverfismati. Sé ráðgerð framkvæmd í verulegri mótsögn við stefnu um landnotkun samkvæmt skipulagi verður að telja gild rök standi til þess að hún hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif sökum staðsetningar. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að Skipulagsstofnun hafi verið í sambandi við Reykjavíkurborg varðandi hvort og hvernig kjötvinnsla félli undir þá starfsemi sem heimiluð væri innan miðsvæðis M12 Suður-Mjódd í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040. Kemur og fram að svar hafi borist Skipulagsstofnun frá Reykjavíkurborg 13. apríl 2025 og sé unnið að yfirferð og mati á þeim skýringum sem þar komi fram og muni stofnunin svara Reykjavíkurborg varðandi samræmi áformanna við skipulag. Frá þessu er greint í 5. kafla í hinni kærðu ákvörðun. Með þessu lá fyrir við töku hinnar kærðu ákvörðunar að vafi léki á um það hvort lýst áform framkvæmdaraðila fengju samrýmst deiliskipulagi svæðisins. Þótt Skipulagsstofnun hafi fjallað um þetta og boðað nánari afstöðu hvað þetta varðaði gagnvart byggingaryfirvöldum verður ekki talið að í þessu felist slíkur annmarki að hin kærða ákvörðun fái ekki staðið óröskuð.

Í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar var bent á að þrátt fyrir að ákvörðunin tæki til fyrirhugaðrar kjötvinnslu og hugsanlegra umhverfisáhrifa hennar væri ljóst að staðsetning byggingarinnar að Álfabakka 2A væri í mikilli nálægð við íbúðarbyggð og hefði neikvæð áhrif á íbúa fjölbýlishúsa sem stæðu næst byggingunni vegna skuggavarps og ásýndar. Um væri að ræða áform um starfsemi sem tæki til um 3000 m² á fyrstu hæð í vesturenda byggingarinnar, sem væri í heildina rúmlega 7.000 m² að gólffleti. Fyrirhuguð starfsemi hefði í för með sér nokkur umsvif og kynni að hafa neikvæð áhrif á umhverfi sitt og nálæga íbúðarbyggð. Helstu umhverfisáhrif kynnu að felast í ónæði vegna hávaða og áhrifum á umferðaröryggi. Helsta áhyggjuefni varðandi hávaða væri vélbúnaður kæliviftu sem staðsett yrði fyrir utan húsið á þaki sorpgeymslu. Samkvæmt framlögðum gögnum væri ekki gert ráð fyrir að hávaði frá kælibúnaðinum færi yfir viðmiðunarmörk reglugerðar um hávaða við húsvegg í íbúðarhúsnæði, m.a. þar sem reistur yrði hljóðveggur kringum viftuna og kælibúnaðurinn staðsettur í um 200 m fjarlægð frá næsta íbúðarhúsnæði. Taldi stofnunin ekki líklegt að hljóðstig við húsvegg í næsta íbúðarhúsnæði kæmi til með að fara yfir viðmiðunarmörk að nóttu til vegna fyrirhugaðs hljóðveggjar og fjarlægðar. Þó væri mikilvægt að ákvæði um viðbrögð, ef ónæði yrði af starfseminni vegna hávaða, yrðu sett í starfsleyfi.

Samkvæmt samgöngumati hafi áætluð hversdagsumferð um Álfabakka og nærliggjandi götur verið 3.200 bílferðir og áætlað hafi verið að með tilkomu Garðheima hafi bæst við um 2.000 ferðir. Reiknað væri með að umferð vegna útkeyrslu í verslanir og aðfanga auk ferða starfsmanna yrðu innan við 100 bílferðir á dag, á dagvinnutíma á virkum dögum. Ekki væri gert ráð fyrir að bifreiðir sem sjái um útkeyrslu og aðföng fari um Árskóga heldur um Reykjanesbraut og Álfabakka. Innkeyrsla kjötvinnslunnar og athafnasvæði verði í vesturenda byggingarinnar í vari frá og fjærst næstu íbúðarbyggð. Um væri að ræða hlutfallslega litla aukningu umferðar á svæðinu með tilkomu kjötvinnslunnar, miðað við núverandi aðstæður, og að ekki væru líkur á ónæði fyrir íbúa nærliggjandi svæða. Ráðast þurfi í aðgerðir þar sem innkeyrsla að vesturenda Álfabakka 2A muni þvera umferð á göngu- og hjólastígum og kunni að hafa áhrif á umferðaröryggi vegfarenda á stígnum. Miðað við fyrirliggjandi gögn væru líkur á lyktarmengun litlar, en þrátt fyrir það þurfi að setja í starfsleyfi ákvæði þess efnis að ef ólykt berist frá starfseminni þurfi að ráðast í úrbætur í formi hreinsibúnaðar á útblæstri.

—-

Af hálfu kæranda er því haldið fram að ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi byggst á ófullnægjandi forsendum, hvorki hafi verið haft samráð við nágranna né lagt fram frummat á losun efna, lyktaráhrifum eða hljóðstigi í vinnsluferlum eða áhrif á umferð könnuð. Þá er vísað til mistaka við útgáfu byggingarleyfis og galla á auglýsingu deiliskipulags.

Við málsmeðferð Skipulagsstofnunar vegna matskyldufyrirspurnarinnar var gefinn kostur á að koma að athugasemdum vegna málsins og bárust þónokkrar athugasemdir frá einstaklingum vegna þess. Í niðurstöðu stofnunarinnar er einnig fjallað um áhrif bæði mannvirkisins á lóð Álfabakka 2A sem og hinnar fyrirhuguðu kjötvinnslu á íbúa í nálægum húsum. Var nágrönnum þannig veitt tækifæri til að koma athugasemdum sínum á framfæri áður en hin kærða ákvörðun lá fyrir og var fjallað um hagsmuni þá er þeir hafa að gæta í niðurstöðu málsins. Kom meðal annars fram í niðurstöðu stofnunarinnar að þótt að ákvörðunin tæki til fyrirhugaðrar kjötvinnslu og hugsanlegra umhverfisáhrifa hennar þá væri ljóst að staðsetning byggingarinnar Álfabakka 2A í mikilli nálægð við íbúðarbyggð hefði neikvæð áhrif á íbúa fjölbýlishúsa sem stæðu næst byggingunni vegna skuggavarps og ásýndar og þá einkum þá íbúa sem búi að Árskógum 5–7.

Með tilkynningu framkvæmdaraðila um hina fyrirhuguðu kjötvinnslu til Skipulagsstofnunar, dags. 17. mars 2025, fylgdi samgöngumat vegna atvinnureksturs í Álfabakka 2A. Í samgöngumatinu var meðal annars farið yfir aðstæður fyrir gangandi og hjólandi vegfarendur sem og umferðarmyndun á svæðinu. Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar er fjallað um samgöngumatið og kemur þar fram að í ljósi þess að um tiltölulega litla aukningu hlutfallslega sé að ræða séu ekki líkur á ónæði fyrir íbúa nærliggjandi svæði vegna umferðar í tengslum við vinnsluna. Hins vegar er bent á þörf fyrir aðgerðir þar sem innkeyrsla að vesturenda Álfabakka 2A þveri umferð á göngu- og hjólastígum. Verður ekki gerð athugasemd við umfjöllun Skipu­­lags­­stofnunar að þessu leyti. Hvað varðar lyktar- og hljóðmengun eru settar fram ábendingar í niðurstöðunum, en þar kemur fram að líkur á umhverfisáhrifum vegna þessa séu hverfandi. Taldi stofnunin að setja ætti ákvæði varðandi viðbrögð og úrbætur í starfsleyfi kjötvinnslunnar ef ólykt eða ónæði verði vegna starfseminnar

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður að líta svo á að Skipulagsstofnun hafi við ákvörðunartöku sína litið með viðhlítandi hætti til viðmiða 2. viðauka laga nr. 111/2021. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að ógilda ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 8. maí 2025 um að kjötvinnsla í húsnæði að Álfabakka 2A skuli ekki háð umhverfismati.