Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

113/2012 Friðarstaðir

Árið 2014, fimmtudaginn 6. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 113/2012, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Hveragerði frá 26. september 2012 um að leggja dagsektir á ábúanda Friðarstaða sem nemi 10.000 krónum frá 1. október s.á.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. október 2012, sem barst nefndinni 26. s.m., kærir D, Friðarstöðum, Hveragerði, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Hveragerði frá 26. september s.á. að leggja á dagsektir vegna vanrækslu á úrbótum á jörðinni Friðarstöðum að fjárhæð 10.000 krónur á dag frá 1. október 2012. Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hveragerðisbæ  4. desember 2012.

Málavextir: Hinn 21. maí 2012 sendi byggingarfulltrúinn í Hveragerði bréf til kæranda þar sem skorað var á hann að koma ástandi mannvirkja og lausamuna á jörð sinni að Friðarstöðum í viðunandi horf þar sem ásigkomulagi og viðhaldi væri verulega ábótavant. Vísað var í 4. lið II. kafla byggingarbréfs Friðarstaða, dags. 30. desember 1947, sem kveður á um skyldu ábúanda til að halda við öllum húsum og öðrum mannvirkjum á jörðinni svo ekki hrörni umfram eðlilega fyrningu. Að auki var vísað til 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, sem kveður á um aðgerðir til að knýja fram úrbætur þar sem ásigkomulag umhverfis og mannvirkja sé ábótavant. Var þess krafist að kærandi myndi skila inn tímasettri aðgerðaáætlun um úrbætur og hefja tafarlaust vinnu við framkvæmdir. Var kæranda gefinn frestur til 20. júní s.á. Kærandi kærði áskorun þessa til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem vísaði málinu frá með úrskurði uppkveðnum 17. júlí 2012 þar sem ekki lægi fyrir lokaákvörðun í málinu, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með bréfi, dags. 7. ágúst 2012, ítrekaði byggingarfulltrúinn áskorunina frá 21. maí s.á. og var kæranda tilkynnt að dagsektum yrði beitt frá 1. október 2012 ef úrbótum yrði ekki lokið fyrir þann tíma. Var þess krafist að tafarlausar úrbætur yrðu gerðar á gróðurhúsum á jörðinni, öll glerbrot fjarlægð og húsunum komið aftur í nothæft ástand eða óskað yrði eftir leyfi til að rífa húsin. Þess var og krafist að heyrúllum á jörðinni yrði vel og snyrtilega raðað svo ekki stafaði hætta af, að ónýtir lausamunir á lóð yrðu fjarlægðir og gengið yrði frá nýtanlegum lausamunum með þeim hætti að hvorki stafaði hætta af né væri til lýta.

Loks barst kæranda bréf frá byggingarfulltrúanum, dags. 26. september 2012, þess efnis að ákveðið hefði verið að beita dagsektum frá og með 1. október s.á. þar sem engar úrbætur væru hafnar og að kærandi hefði ekki gefið neinar greinargóðar skýringar á því. Samkvæmt þeim upplýsingum sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni er fyrrgreind ákvörðun um dagsektir enn í gildi og hefur aðför farið fram hjá kæranda þeirra vegna.

Málsrök kæranda: Kærandi skírskotar í fyrsta lagi til þess að hann hafi hvorki í lögum nr. 160/2010 um mannvirki né í öðrum lögum fundið ákvæði um hvernig heyrúllum skuli raðað. Hafi heyrúllum á jörðinni verið raðað upp með sama hætti undanfarin 12 ár án athugasemda. Telji kærandi að greind krafa sé tilraun til þess að koma í veg fyrir heyskap og skepnuhald á jörðinni.

Í öðru lagi séu allir lausamunir geymdir á afgirtu svæði þar sem óviðkomandi sé ekki heimilaður aðgangur. Erfitt sé að gera sér grein fyrir hvað teljist til ónýtra lausamuna og hvað ekki enda verðmætamat einstaklinga mismunandi. Því sé vísað á bug að hætta stafi af greindum lausamunum og bent á að innan bæjarmarka sé að finna ógirt iðnaðarsvæði þar sem óvarðir lausamunir standi án athugasemda.

Í þriðja lagi hafi kærandi reynt að fá leyfi til að breyta einu af hinum umþrættu gróðurhúsum í hesthús en byggingarfulltrúi hafi staðið í vegi fyrir þeirri uppbyggingu. Einnig sé bent á að eitt af gróðurhúsunum sé sambyggt gömlu íbúðarhúsi á jörðinni sem verið sé að meta hjá úrskurðarnefnd viðlagatrygginga. Mikið óhagræði felist í því að rífa aðeins annað húsið ef þau yrðu síðan á endanum bæði rifin. Einnig veiti gróðurhúsið íbúðarhúsinu skjól gegn veðri og vindum. Kærandi kannist ekki við að sérstök slysahætta sé af gróðurhúsum á jörð hans. Glerbrot séu mjög algeng í kringum gróðurhús sem byggð séu úr gleri þar sem algengt sé að rúður brotni. Víða í Hveragerði hafi garðyrkjustöðvar verið rifnar og þar  hafi verið skilin eftir opin flög, full af glerbrotum, óvarin við fjölfarnar umferðargötur. Að auki bendi kærandi á að sveitarfélagið hafi ekki sinnt lögbundnu hlutverki sínu í skipulagsmálum. Deiliskipulag Friðarstaða frá 2002, sem auglýst hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda 17. apríl 2009, sé ekki í samræmi við aðalskipulag Hveragerðis frá 2006. Hafi lítið gerst í skipulagsmálum fyrir Friðarstaði og sveitarfélagið hafi aldrei svarað efnislega þeim skipulagstillögum kæranda sem teknar hafi verið fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar 11. maí 2010. Hafi kærandi fengið þær upplýsingar að þegar miklir annmarkar séu á deiliskipulagi sé í raun ekkert deiliskipulag í gildi og því sé ekki heimilt að rífa hús eða byggja á slíku svæði.

Loks veki kærandi athygli úrskurðarnefndarinnar á því að hann hafi höfðað skaðabótamál gegn Hveragerðisbæ en í því máli hafi sveitarfélagið beðið um dómkvaðningu yfirmatsmanna. Sé staðan því þannig að á kæranda séu lagðar dagsektir, sem aðför hafi verið gerð fyrir, vegna húss sem sveitarfélagið hafi sjálft beðið um mat á og geti kærandi af þeim sökum ekki rifið það. Mál það sem hér sé til meðferðar megi öðrum þræði rekja til tjóns vegna jarðskjálfta á árinu 2008 og ítrekað sé að þrjú mál vegna þessa tjóns sé til meðferðar hjá úrskurðarnefnd viðlagatrygginga. Loks hafi heyrúllur þær sem hin kærða ákvörðun snúi að verið gefnar skepnum kæranda veturinn 2012-2013, nýjum heyrúllum hafi verið staflað á annan stað haustið 2013 og notaðar til fóðrunar á búpeningi veturinn 2013-2014, og nú í haust hafi aftur verið staflað vetrarforða af heyrúllum.

Málsrök sveitarfélags: Af hálfu sveitarfélagsins er skírskotað til þess að farið hafi verið að fullu eftir málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæranda hafi verið veittur andmælaréttur, meðalhófs hafi verið gætt og sérstaklega hafi verið tryggt að málið væri nægilega upplýst. Ákvörðun um álagningu dagsekta hafi verið tekin í samræmi við 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Bent sé á að ásigkomulag og frágangur fasta- og lausamuna, sem og umhverfi Friðarstaða, sé verulega ábótavant svo hætta stafi af. Hafi því verið full heimild til þess að leggja á kæranda dagsektir vegna athafnaleysis.

Því sé hafnað að uppröðun á heyrúllum heyri ekki undir lög um mannvirki. Samkvæmt 56. gr. laganna sé eiganda gert að bæta úr sé ástandi lóðar ábótavant, af því stafi hætta eða það teljist skaðlegt heilsu manna. Ekki sé hægt að una við það að heyrúllum sé hrúgað upp á þann hátt að augljós hætta stafi af. Ekki sé verið að gera tilraun til þess að banna kæranda heyskap og skepnuhald á jörðinni heldur sé aðeins verið að reyna að koma í veg fyrir slys á mönnum og dýrum. Að auki sé ekki hægt að una því að bæði ónýtir og nýtanlegir lausamunir séu látnir standa á víð og dreif á jörð kæranda svo af þeim stafi hætta, auk þess sem þeir séu lýti á umhverfinu. Ekki sé hægt að fallast á að þar sem umþrættir lausamunir séu sambærilegir öðrum lausamunum sem standi annars staðar í bænum sé ástæðulaust að hreyfa við þeim eða farga.

Því sé vísað á bug að allar aðgerðir sem tengdar séu gróðurhúsum á jörðinni séu annað hvort ómögulegar eða óþarfar. Land kæranda liggi nálægt einu af íþróttasvæðum bæjarins og sé þar mikil umferð. Það sé því hættulegt þeim sem eigi leið fram hjá jörðinni að glerbrot liggi þar á víð og dreif. Þau rök kæranda að ástæðulaust sé að fjarlægja glerbrot þar sem slíkt sé algengt á svæðinu séu því fráleit. Sú breyting að gera gróðurhús að hesthúsi samræmist ekki gildandi deiliskipulagi á Friðarstöðum, en samkvæmt því skuli land innan deiliskipulagsreits vera nýtt sem ylræktarsvæði. Að auki séu hugmyndir kæranda um breytingar á gróðurhúsinu fullkomlega óraunhæfar, bæði tæknilega og skipulagslega séð. Samþykkt hafi verið að endurskoða deiliskipulag jarðarinnar en kærandi hafi ekki sýnt áhuga á að taka þátt í því samstarfi. Sé ekki hægt að sjá hvernig gróðurhús, með megnið af gleri í veggjum brotið, veiti umræddu íbúðarhúsi skjól og af hverju slíkt sé nauðsynlegt þar sem fyrirhugað sé að rífa það. Ekki sé hægt að fallast á þær ástæður að gróðurhúsið, sem sé í algjörri niðurníðslu, fái að standa óhreyft í lengri tíma þar sem hagstæðara sé að rífa það á sama tíma og íbúðarhúsið. Að auki sé ekki hægt að sjá að ágreiningur kæranda og Viðlagatrygginga Íslands snúi að þeim gróðurhúsum sem um sé deilt í þessu máli. Áréttað sé að flest öll mannvirki á jörðinni séu í niðurníðslu og umhirðu hafi verið ábótavant til margra ára. Ekkert sé því til fyrirstöðu að hefja úrbóta- og hreinsunarstarf á jörðinni.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Hveragerði að beita kæranda, sem er ábúandi á Friðarstöðum í Hveragerði, dagsektum vegna óviðunandi ástands á jörðinni. Grundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar eru bréf sem byggingarfulltrúi sendi kæranda, dags. 21. maí 2012 og 7. ágúst s.á., þar sem skorað var á hann að koma ástandi jarðarinnar í viðunandi horf. Var þess krafist að úrbætur yrðu gerðar á gróðurhúsum á jörðinni og glerbrot fjarlægð. Húsunum yrði komið í nothæft ástand eða óskað eftir leyfi til að rífa þau, að heyrúllum yrði raðað vel og snyrtilega upp þannig að ekki stafaði af þeim hætta, ónýtir lausamunir yrðu fjarlægðir og gengið yrði frá nýtanlegum lausamunum svo ekki stafaði af þeim hætta eða þeir væru til lýta í umhverfinu. Var eftirfarandi tekið fram í seinna bréfinu: „Að mati byggingarfulltrúa er ásigkomulagi lóðar og mannvirkja að Friðarstöðum verulega ábótavant þannig að verulega hættu stafar af.“

Í a-lið 1. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki segir að markmið laganna sé m.a. að vernda líf og heilsu manna, eignir og umhverfi og hafa virkt eftirlit með því að kröfum um öryggi mannvirkja og heilnæmi sé fullnægt. Í 56. gr. sömu laga er að finna heimild til aðgerða í þeim tilgangi að knýja fram úrbætur. Þannig kemur fram í 1. mgr. ákvæðisins að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant, af því stafi hætta eða teljist það skaðlegt heilsu að mati byggingarfulltrúa eða Mannvirkjastofnunar, skuli gera eiganda eða umráðamanni þess aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt sé. Í 2. mgr. sama ákvæðis er síðan að finna heimild byggingarfulltrúa, og eftir atvikum Mannvirkjastofnunar, til að beita dagsektum og knýja menn til þeirra verka sem hlutast skal til um. Er það í höndum þessara aðila að meta, eftir atvikum að teknu tilliti til framangreindra markmiða laganna, hvort að ástandi teljist ábótavant og hvort beita skuli dagsektum til að knýja fram úrbætur.

Hin kærða ákvörðun byggði á þeim lagaheimildum sem að framan eru raktar og í henni kemur fram það mat byggingarfulltrúa að veruleg hætta stafi af ásigkomulagi lóðar og mannvirkja. Þá er vísað til þess að heyrúllum verði að raða snyrtilega og að lausamunir skuli ekki vera til lýta í umhverfinu. Var mat byggingarfulltrúa því að formi til í samræmi við það markmið mannvirkjalaga sem áður er lýst, þ.e. að líf og heilsa manna og umhverfi sé verndað. Hins vegar verður ekki fram hjá því litið að í ákvörðun byggingarfulltrúa um að beita kæranda dagsektum fólst þvingunarúrræði sem í eðli sínu er íþyngjandi. Var því rík ástæða til þess að gæta að þeirri grundvallarreglu stjórnsýsluréttar að stjórnvaldsákvörðun sé svo ákveðin og skýr að aðilar máls geti gert sér grein fyrir efni hennar sem og réttarstöðu sinni. Augljós hætta stafar af vanhirðu á glerbrotum í gróðurhúsum og þar um kring en ekki verður séð að þau fyrirmæli sem varða uppröðun á heyrúllum „vel og snyrtilega“ og frágang lausamuna, þannig „að þeir séu ekki til lýta í umhverfinu“, séu til þess fallin að kærandi mætti gera sér grein fyrir því til hvaða úrbóta skyldi grípa. Þegar um matskennda stjórnvaldsákvörðun er að ræða, eins og hér háttar, er nauðsynlegt að gera grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við það mat. Í ákvörðuninni er ekki að finna lýsingu á þeim ónýtu lausamunum sem vísað er til, því er ekki lýst hvernig nýtanlegir lausamunir valdi hættu og séu til lýta eða hvaða hætta stafi af heyrúllum, sem samkvæmt athugasemdum sveitarfélagsins var „hrúgað þannig upp“ að hætta stafaði af. Þar sem þessi málsatvik höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins og leiddu til íþyngjandi ákvörðunar hefði átt að gera nánari grein fyrir þeim í hinni kærðu ákvörðun, með hliðsjón af 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með vísan til þess sem að framan er rakið var hin kærða ákvörðun haldin verulegum annmörkum hvað forsendur og skýrleika varðar. Þar sem þær forsendur sem liggja að baki ákvörðuninni eru svo samofnar að hún verður ekki felld úr gildi að hluta leiðir framangreint til þess að hún verður felld úr gildi í heild sinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Hveragerði frá 26. september 2012 um að leggja dagsektir á ábúanda Friðarstaða frá 1. október s.á.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson