ógilding Archives - Page 6 of 38 - Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

maí 25

151/2022 Naustavör

Með UUA

Árið 2023, fimmtudaginn 25. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 151/2022, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 6. september 2022 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir lokun svala íbúðar 0302 að Naustavör 2.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. desember 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir húsfélagið Naustavör 4–12, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 6. september 2022 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir lokun svala íbúðar 0302 að Naustavör 2. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 27. febrúar 2023.

Málavextir: Forsaga málsins er sú að byggingarfulltrúi Kópavogsbæjar samþykkti umsókn lóðarhafa um byggingarleyfi fyrir Naustavör 2–18 hinn 27. nóvember 2012. Síðar var númerum húsanna breytt í Naustavör 2–12. Í húsinu eru rekin tvö húsfélög, annars vegar húsfélagið Naustavör 4–12, sem er kærandi í máli þessu, og hins vegar húsfélagið Naustavör 2. Fram-kvæmdir við byggingu hússins nr. 2 við Naustavör hófust fyrst og var fokheldisvottorð fyrir húsið gefið út 26. febrúar 2015. Framkvæmdir við byggingu hússins nr. 4–12 hófust síðar og var fokheldisvottorð fyrir þá byggingu gefið út 10. desember s.á. Þegar framkvæmdir við byggingu nr. 2 við Naustavör hófust var í gildi deiliskipulag bryggjuhverfis við Kársnes sem samþykkt hafði verið í bæjarstjórn 22. mars 2005. Á þeim tíma var ekki búið að hanna göturými Vesturvarar og gatnamót Vesturvarar, Naustavarar og Litluvarar.

Á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 3. desember 2018 var samþykkt að kynna tillögu að nýju deiliskipulagi fyrir framangreind göturými. Umhverfisþættir sem skipulagsbreytingin var helst talin hafa áhrif á voru umferð, hljóðvist og andrúmsloft. Var tillagan auglýst til kynningar 17. desember s.á. og barst ein athugasemd frá eiganda íbúðar 0302 að Naustavör 2. Var hún á þann veg að með því að fjarlæga hluta af hljóðvarnarvegg sem væri til staðar kæmi breytingin til með að rýra hljóðvörn sem þegar væri fyrir íbúðina og einnig fyrir íbúð merkta 0202, sem væri á hæðinni fyrir neðan.

Á fundi skipulagsráðs 4. febrúar 2019 var tillagan tekin fyrir að nýju ásamt umsögn skipulags- og byggingardeildar Kópavogsbæjar, dags. 1. febrúar 2019. Í umsögninni er tekið undir athugasemdir eiganda íbúðar 0302 að Naustavör 2 um að breytingin fæli í sér neikvæð áhrif á hljóðvist á suðvesturhorni Naustavarar 2. Benti skipulags- og byggingardeild á að koma yrði til móts við framangreind sjónarmið með hljóðvörnum sem yrðu útfærðar í samráði við eigendur og íbúa Naustavarar 2. Var vísað til þess að framangreint kæmi fram á skipulags-uppdrætti og í greinargerð með deiliskipulagstillögunni. Afgreiðsla skipulagsráðs var staðfest á fundi bæjarstjórnar 12. febrúar s.á. Breyting á deiliskipulagi göturýmis Vesturvarar, Litlu-varar og Naustavarar, Kársnes vesturhluti, tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 16. apríl 2019.

Hinn 6. september 2022 samþykkti byggingarfulltrúi Kópavogs umsókn Kópavogsbæjar um leyfi til að setja lokun á svalir framangreindrar íbúðar 0302 að Naustavör 2.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að húsið að Naustavör 2–14 teljist eitt og sama húsið í skilningi 1. og 3. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús. Samkvæmt 6. og 8. gr. laganna sé allt ytra byrði hússins sameign allra eigenda í húsinu. Skipti þar engu um hvort mismunandi hús-félög séu til staðar fyrir mismunandi stigaganga. Á grundvelli 1. og 2. mgr. 30. gr. laganna verði að liggja fyrir samþykki sameigenda í húsinu fyrir framkvæmdum og breytingum á ytra byrði og útliti hússins. Að sama skapi geti stjórnvöld ekki heimilað framkvæmdir eða breytingar á sameign án lögbundins leyfis sameigenda. Þá sé ljóst að 1. mgr. 30. gr. laga um fjöleignarhús geri þá kröfu að allir sameigendur í öllu húsinu þurfi að samþykkja slíkar breytingar á húsfundi ef um verulegar breytingar sé að ræða á sameign og útliti hússins. Séu slíkar breytingar ekki verulegar séu engu að síður kröfur um fundarsókn sbr. 2. mgr. 42. gr. framangreindra laga. Hafi þessi skilyrði laganna ekki verið uppfyllt þar sem húsfélagið Naustavör 4–12 hafi ekki gefið lög- og skyldubundið samþykki til umþrættrar svalalokunar og framkvæmda henni tengdri.

Í 1. mgr. 29. gr. laga um fjöleignarhús segi svo: „Rúmist bygging innan samþykktrar teikningar og sé byggingarrétturinn í eigu ákveðins eiganda, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 28. gr., getur hann ráðist í framkvæmdir að fengnum nauðsynlegum byggingarleyfum, enda taki hann sanngjarnt tillit til annarra eigenda við framkvæmdirnar og kosti kapps um að halda röskun og óþægindum í lágmarki.“ Ljóst sé að umþrætt svalalokun sé ekki á teikningum og hafi aldrei staðið til að breyta teikningum hússins. Einnig verði að líta til skyldu Kópavogsbæjar um að tryggja að samþykki sameigenda liggi fyrir þegar leyfi fyrir slíkum framkvæmdum sé veitt sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Það samþykki sem Kópavogsbær leggi fram í samskiptum sínum við kæranda vegna um-þrættrar framkvæmdar snúi einungis að samþykki sameigenda á stigaganginum að Naustavör 2 sem taki til minna en 20% samþykkis allra sameigenda í húsinu. Með vísan til framangreindra skilyrða laga um samþykki sameigenda sé því ljóst að um ólögmæta framkvæmd hafi verið að ræða. Auk þess hafi framkvæmdaraðili verið í „vondri trú“ um réttmæti leyfisveitingar húsfélagsins vegna framkvæmdanna. Af þeim sökum hafi Kópavogsbæ ekki átt að verið kleift að heimila framkvæmdina þar sem grundvallar formskilyrði leyfisveitingarinnar voru ekki til staðar. Þetta hafi starfsmönnum Kópavogsbæjar einnig átt að vera kunnugt um vegna fyrri samskipta.

Málsrök Kópavogsbæjar: Vísað er til greinargerðar VSÓ Ráðgjafar, dags. í desember 2016, sem unnin var fyrir Kópavogsbæ í tengslum við fyrirhugaða uppbyggingu á Kársnesi. Samkvæmt niðurstöðum greinargerðarinnar hafi hljóðvistarútreikningar sýnt að aukning á umferð hækki hljóðstig miðað við óbreyttar ferðavenjur.

Í kjölfar gildistöku breytinga á deiliskipulagi göturýmis Vesturvarar, Litluvarar og Naustavarar (Kársnes vesturhluti) hafi verið unnið að því að bæta hljóðvist í samvinnu við eigendur íbúða 0202 og 0302 á suðvesturhorni Naustavarar 2. Eftir skoðun og mat á mismunandi kostum hafi niðurstaðan verið að setja upp hljóðvarnargirðingu við svalir íbúðar á 2. hæð og svalalokun á íbúð 0302 að Naustavör 2. Þessa einu svalalokun hafi hönnuður hússins samþykkt sem einungis hafi verið ætluð fyrir umrædda íbúð.

Deiliskipulag bryggjuhverfis við Kársnes hafi verið unnið af Birni Ólafssyni arkitekt sem einnig hafi hannað Naustavör 2–12. Í greinargerð með deiliskipulaginu sé fjallað um hljóð-varnir, sbr. grein 1.3.7. Komi þar fram að gert sé ráð fyrir hljóðvörnum vegna bílaumferðar eftir því sem reglur segi til um. Að jafnaði sé reglum fylgt eftir með fjarlægð milli vega og bygginga og með skjólveggjum. Einnig sé gert ráð fyrir að reglum um hljóðvarnir sé svarað með sérstökum ráðstöfunum í útfærslu bygginga í samræmi við gildandi reglur. Þá komi einnig fram að hávaðamælingar hafi verið gerðar af Almennu verkfræðistofunni hf. og brugðist hafi verið við umsögn hennar frá 26. maí 2005 með eftirfarandi hætti: „Engin mikilvæg umferðaræð liggur nálægt svæðinu og hljóðverndun er ekki nauðsynleg nema í húsum sem næst eru Vestur-vör og eystri innkeyrslu. Fyrrgreindar ráðstafanir eru því eingöngu nauðsynlegar þar. Gert er ráð fyrir um 2 m háum skjólvegg meðfram þessum hluta Vesturvarar og sérútfærslu næstu bygginga þar þurfi, þ.e. á efri hæðum nokkurra húsa.“ Byggingarleyfið fyrir svalalokun á íbúð merktri 0302 í Naustvör 2 eigi því stoð í gildandi deiliskipulagi sbr. grein 1.3.7.

Samkvæmt skipulagsskilmálum fyrir svæðið, þ.m.t. Naustavör 2–12, skuli varast að líta á byggingu, þar sem séu tvö eða fleiri stigahús, sem eina heild eða eitt „verk“, heldur skuli líta á hvert stigahús sem augljósa einingu. Í þeim tilgangi megi nota einfaldar aðferðir eins og liti, mismunandi innganga og frágang útveggja á sökkli og jarðhæð. Einnig skuli forðast að hanna láréttar línur, reglulegar endurtekningar sömu gluggagerða eða önnur einkenni blokka, sbr. grein 2.6.

Svalalokunin hafi verið hönnuð fyrir Kópavogsbæ af Sigurði Á. Grétarssyni, verkfræðingi. Tilgangurinn hafi verið að bæta hljóðvist í íbúð 0302 að Naustavör 2 í samræmi við skilmála gildandi deiliskipulags göturýmis Vesturvarar, Litluvarar og Naustavarar. Hafi umrædd teikning fylgt umsókn umhverfis- og skipulagssviðs um leyfi fyrir svalalokuninni og samþykki allra eigenda íbúða í Naustavör 2. Við mat á umsókn um byggingarleyfi hafi byggingarfulltrúi sérstaklega litið til þess að hávaði í íbúð 0302 af völdum umferðar við hringtorgið, sem staðsett sé einungis nokkrum metrum frá íbúðinni, væri mun meiri en eigendur íbúðarinnar hafi með réttu geta búist við. Hafi byggingarfulltrúi talið umrædda svalalokun vera eina kostinn til að tryggja viðunandi hljóðvist í íbúðinni.

Samkvæmt áðurnefndri greinargerð VSÓ Ráðgjafar megi ætla að hávaði í íbúðinni af völdum ökutækja við hringtorgið á gatnamótum Vesturvarar og Naustavarar sé um og yfir 65 dB(A). Sé slíkur hávaði heilsuspillandi og langt umfram það sem eðlilegt geti talist. Eins og fram komi í greinargerðinni sé stöðugur hávaði heilsuspillandi. Í reglugerð um hávaða nr. 724/2008 sé lagt til að þar sem dvalarsvæði á lóð sé skilgreint skuli þess gætt að hljóðstig sé undir 55 dB(A). Að baki ákvörðuninni hafi því legið brýnir heilbrigðishagsmunir eigenda íbúðar 0302 sem kröfðust þess að gripið yrði til úrræða gagnvart hávaða frá umferð við gatnamót Vesturvarar og Naustavarar.

Þá hafi byggingarfulltrúi einnig litið til þess að húsið Naustvör 2–12 sé um margt óvenjulegt með tilliti til útlits og hönnunar. Form hússins sé óreglulegt og fjölbreytt í mörgum litum, stærð og útlit á svölum sé með um 40–50 mismunandi útfærslum. Þá séu sumar svalir með þaki en aðrar ekki. Samkvæmt þinglýstri eignaskiptayfirlýsingu séu tveir matshlutar í húsinu, annars vegar matshluti 01, sem sé Naustavör 2 með 12 íbúðum, og hins vegar matshluti 02 sem sé Naustavör 4–12 með 50 íbúðum. Þá sé einn stigagangur fyrir Naustavör 2, en í Naustavör 4–12 séu þeir fimm talsins. Enn fremur sé húsið frábrugðið öðrum hefðbundnum fjöleignarhúsum að því leyti að Naustavör 10–12 standi eitt og sé ekki sambyggt Naustavör 2–8. Í Naustavör 2 sé sjálfstætt húsfélag sem fari með málefni hússins og annað sjálfstætt húsfélag í Naustavör 4–12 sem fari með málefni þess.

Enn fremur hafi byggingarfulltrúi litið til þess að umrædd svalalokun teldist smávægileg breyting á útliti hússins og því væri samþykki allra íbúa hússins að Naustavör 2 fullnægjandi. Íbúum í Naustavör 2–12 hefði mátt vera ljóst að gera þyrfti sérstakar ráðstafanir varðandi hljóðvarnir á suðvesturhorni hússins að Naustavör 2 til að tryggja ásættanlega hljóðvist í íbúðum á 2. og 3. hæð sbr. áðurnefnt deiliskipulag göturýmis Vesturvarar og deiliskipulags bryggjuhverfis við Kársnes sem gilda um Naustavör 2–12. Hafi allur undirbúningur og máls-meðferð umræddra deiliskipulagsákvarðana verið í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010, óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar og meginreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Verði að meta heildstætt málsmeðferð byggingarfulltrúa vegna hinnar kærðu ákvörðunar með hliðsjón af tilgangi og markmiðum laga um mannvirki nr. 160/2010 og byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Í því ljósi verði ekki fram hjá því litið að eigendur íbúðar 0302 í húsinu Naustavör 2 hafi búið við heilsuspillandi hávaða frá bílaumferð við nýtt hringtorg á gatnamótum Vestur-varar og Naustavarar. Hafi það verið mat hönnuðar hússins og byggingarfulltrúa að önnur lausn en svalalokun kæmi ekki til greina með hliðsjón af því markmiði að lausnin hefði uppfyllt markmið um einfaldleika og lágmarks útlitsbreytingu hússins. Ákvörðun byggingarfulltrúa frá 6. september 2022 hafi samrýmst lögum nr. 160/2010 um mannvirki, sbr. III. kafla laganna og kafla 4.2. og 4.3. í byggingarreglugerð nr. 112/2010.

Að lokum sé athygli vakin á að hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 6. september 2022. Kæra í málinu hafi borist úrskurðarnefndinni 29. desember s.á. og hafi þá verið tæpir fjórir mánuðir liðnir frá upphafi kærufrests. Hafi kærufrestur því verið löngu liðinn og vísa beri kröfunni frá sbr. 27. gr. og 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá sé skv. 2. mgr. 28. gr. sömu laga óheimilt að sinna kæru sé meira en ár liðið frá töku ákvörðunar.

Málsrök framkvæmdaraðila: Eigandi íbúðar 0302 í húsinu Naustavör 2 vísar til athugasemda sinna sem gerðar voru við kynningu deiliskipulagstillöguna þess efnis að rýra ætti hljóðvörn sem þegar hafi verið fyrir íbúðina og íbúð 0202 á hæðinni fyrir neðan. Deiliskipulagsbreytingin hafi verið samþykkt með fyrirvara um að bæta ætti hljóðvörn umræddra íbúða. Settur hafi verið upp timburveggur til að bæta hljóðvörn neðri íbúðarinnar en sú ráðstöfun hafi ekki dugað fyrir þá efri. Eftir ýmsar vangaveltur hafi eina raunhæfa leiðin reynst vera að setja svalalokun til að bæta hljóðvörn íbúðar 0302.

Vísað er til áður framkominna sjónarmiða Kópavogsbæjar um heilsuspillandi hávaða og greinargerðar deiliskipulags bryggjuhverfis við Kársnes. Einnig vísar framkvæmdaraðili til tölvupósts, dags. 22. september 2020, þar sem fram komi álit arkitekts hússins um umrædda svalalokun. Komi þar fram að hún „sé gott svar við þessu viðkvæma vandamáli“ og hans álit sé jafnframt að svalalokunin sé „ekki fordæmi fyrir aðrar íbúðir í húsinu sem eiga ekki við sama vandamál að stríða.“

Viðbótarathugasemdir kæranda: Ítrekað er að íbúar Naustavarar 4–12 hafi fyrst orðið þess áskynja að Kópavogsbær hefði veitt tiltekið byggingarleyfi þegar framkvæmdir á svalalokun voru hafnar, þ.e. 1. desember 2022. Hefði Kópavogsbæ verið nær að tilkynna húsfélaginu um að til stæði að taka slíka ákvörðun og veita íbúðareigendum andmælarétt áður en farið væri í framkvæmdirnar að frumkvæði og á kostnað Kópavogsbæjar. Virðist sem engin raunveruleg hljóðmæling hafi átt sér stað og eingöngu hafi verið stuðst við einhverskonar áætlun eða mat sem byggðist á öðrum forsendum en núverandi gatnaskipulag gefi í raun. Megi því ætla að allar forsendur hinnar kærðu ákvörðunar sem varði hljóð séu reistar á órannsökuðum grundvelli. Að auki sé mörgum spurningum ósvarað eins og þeirri hver beri ábyrgð á viðhaldi og endurnýjun þessarar svalalokunar, en það virðist vera húsfélagið þar sem slíkur búnaður fellur undir ytra byrði alls hússins.

Niðurstaða: Í máli þessu er farið fram á að því verði vísað frá þar sem kæra hafi borist að liðnum kærufresti. Fram kemur í kæru að eigendum íbúða í húsinu Naustavör 4–12 hafi fyrst verið kunnugt um framkvæmdir við umdeilda svalalokun 1. desember 2022 og komist þá að því að byggingarfulltrúi Kópavogsbæjar hefði samþykkt byggingarleyfi til breytinga á fasteigninni 6. september s.á. Ekki liggja fyrir gögn eða upplýsingar sem benda til að kæranda hafi verið kunnugt eða mátt vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun fyrir þann tíma og verður því við það miðað að kæra í máli þessu, sem barst úrskurðarnefndinni 29. desember 2022, hafi borist innan kærufrests. Verður málið því tekið til efnismeðferðar.

Hið kærða byggingarleyfi fyrir svalalokun íbúðar 0302 að Naustavör 2 er tilkomið vegna fyrirsjáanlegs hávaða frá umferð um hringtorg á gatnamótum Vesturvarar og Naustavarar. Við slíkar aðstæður bar Kópavogsbæ að bregðast við og tryggja að íbúðareigendur nefndrar íbúðar búi við hljóðvist sem uppfylli skilyrði laga um mannvirki nr. 160/2010, byggingarreglugerðar nr. 112/2012 og reglugerðar um hávaða nr. 724/2008. Ekki liggja fyrir í málinu hljóðmælingar er feli í sér upplýsingar um hljóðvist á greindum svölum fyrir svalalokun.

Fjöleignarhúsið Naustavör 2–12 er eitt fjölbýlishús í skilningi 1. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús. Samkvæmt 8. tl. 5. gr. laganna er innra byrði svalaveggja og gólfflötur svala sér-eign, en húsfélag hefur ákvörðunarvald um allar breytingar, búnað og annað á svölum sem áhrif hefur á útlit hússins og heildarmynd. Í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010 er kveðið á um hvað skuli fylgja með umsókn um byggingarleyfi. Þar segir að í fjöleignarhúsum þurfi að liggja fyrir samþykki meðeigenda samkvæmt ákvæðum laga um nr. 26/1994 eftir því sem við eigi.

Umdeild svalalokun felur ekki einungis í sér framkvæmdir við umbúnað innan séreignar, sbr. 27. gr. laga nr. 26/1994. Breytingin er fyrst og fremst á ytra útliti húss þar sem ekki hefur verið gert ráð fyrir svalalokunum á endanlega samþykktri teikningu hússins að Naustavör 2–12. Umþrætt svalalokun getur þó ekki talist veruleg í skilningi 30. gr. nefndra laga. Um er að ræða einfalda smíð sem auðvelt er að fjarlægja, en ekki er gert ráð fyrir breytingum á útveggjum hússins. Fyrir liggur að kostnaður við uppsetninguna var greiddur af Kópavogsbæ og áhrif á notkun sameignar og viðhaldskostnaður sameigenda mun ekki fylgja framkvæmdinni. Bar Kópavogsbæ samkvæmt framansögðu að leita samþykkis húsfélagsins Naustavarar 2–12 fyrir umdeildri svalalokun og byggingarfulltrúa að gæta að því að slíkt samþykki lægi fyrir áður en umrætt byggingarleyfi var veitt.

Með vísan til þess sem að framan greinir eru þeir ágallar á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar að fallast ber á kröfu um ógildingu hennar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogs frá 6. september 2022 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir lokun svala íbúðar 0302 að Naustavör 2.

maí 11

Love0

19/2023 Skotvöllur í Álfsnesi

Með UUA

Árið 2023, fimmtudaginn 11. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 19/2023, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 25. janúar 2023 um að samþykkja umsókn um starfsleyfi til handa Skotfélagi Reykjavíkur til reksturs skotvallar á Álfsnesi og útgáfu leyfisins sama dag.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 31. janúar 2023, kæra eigendur, Stekk, Reykjavík, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 25. janúar 2023 að samþykkja umsókn um starfsleyfi til handa Skotfélagi Reykjavíkur til reksturs skotvallar á Álfsnesi og útgáfu leyfisins sama dag. Er þess krafist að leyfið verði fellt úr gildi.

Með bréfum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er bárust nefndinni 26. og 27. febrúar 2023, kæra 6 aðrir hagsmunaaðilar sömu ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur og útgáfu sama starfsleyfis. Skilja verður málskot kærenda svo að þess sé krafist að umrætt starfsleyfi verði fellt úr gildi. Verða þau kærumál sem eru nr. 32/2023 og 33/2023 sameinuð máli þessu þar sem sama ákvörðun er kærð í öllum málunum til ógildingar og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkurborgar 8. og 27. mars 2023.

Málavextir: Á annan áratug hafa tvö félög rekið sinn hvorn skotvöllinn á Álfsnesi, þ.e. annars vegar Skotfélag Reykjavíkur sem er leyfishafi í fyrirliggjandi máli og hins vegar Skotveiðifélag Reykjavíkur og nágrennis. Með úrskurðum, uppkveðnum 24. september 2021, í málum nr. 51/2021 og 92/2021 felldi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála úr gildi ákvarðanir Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar frá 11. mars og 4. maí 2021 um að gefa út starfsleyfi þeim til handa til reksturs skotvalla á Álfsnesi þar sem starfsemin samræmdist ekki gildandi landnotkun Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 fyrir umrætt svæði.

Nýtt Aðalskipulag Reykjavíkur 2040 tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 18. janúar 2022 og kemur þar m.a. fram að framtíð skotæfingasvæðis á svæði I2, Álfsnes – Kollafjörður, verði viðfangsefni í endurskoðun aðalskipulags á Kjalarnesi og opnum svæðum utan þéttbýlis en þar til að þeirri endurskoðun komi sé heimilt að endurnýja leyfi skotæfingasvæðisins. Sótti leyfishafi í þessu máli, Skotfélag Reykjavíkur, um nýtt starfsleyfi með umsókn, dags. 31. maí 2022, en áður hafði Skotveiðifélag Reykjavíkur og nágrennis sótt um nýtt starfs-leyfi og fékk það leyfi útgefið 26. júlí s.á. Það leyfi var fellt úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar, uppkveðnum 30. desember 2022, í máli nr. 94/2022 vegna sama annmarka og áður, þ.e. að leyfið væri ekki talið í samræmi við landnotkun samkvæmt aðalskipulagi.

Auglýsing um tillögu að starfsleyfi fyrir skotvöll Skotfélags Reykjavíkur var auglýst á vefsvæði Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar 25. nóvember 2022 í samræmi við 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Sérstök tilkynning var send á hagsmunaaðila. Í tillögunni var lagt til að um starfsemi skotvallarins giltu almenn starfsleyfisskilyrði heilbrigðisnefndar Reykjavíkur fyrir mengandi starfsemi og sértæk starfsleyfisskilyrði. Auk þess var lagt til að gildistími starfsleyfisins yrði til 31. október 2026 sem væri vel innan tímamarka aðalskipulags í samræmi við umsögn skipulagsfulltrúa. Frestur til að koma að athugasemdum var til 28. desember 2022. Alls bárust 11 athugasemdir við tillöguna á auglýsingatíma og var gerð grein fyrir þeim og svörum í greinargerð heilbrigðiseftirlitsins vegna auglýsingar á starfsleyfistillögu og útgáfu starfsleyfis. Á fundi heilbrigðisnefndar hinn 25. janúar 2023 var umsókn um greint starfsleyfi samþykkt og gaf heilbrigðiseftirlitið leyfið út sama dag til tveggja ára.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að landnotkun svæðisins hafi ekki verið breytt frá því úrskurður í máli nr. 51/2021 hafi verið kveðinn upp. Hinn umdeildi skotvöllur sé á iðnaðarsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 og sé rekstur skotvallar þar því óheimill. Starfsleyfið fari í bága við ákvæði skipulagsreglugerðar um landnotkunarflokka en í reglugerðinni sé ekki að finna heimild til að víkja frá gildandi landnotkun samkvæmt skipulagi. Þá séu „skeet“ vellir Skotfélagsins ekki á iðnaðarsvæði heldur á opnu svæði.

Kærendur fari fram á „að hlutlausir verkfræðilærðir með sérmenntun í hljóðmælingum verði látnir framkvæma hljóðmælingar með mæliaðferð sem [Umhverfisstofnun] hefur leiðbeint [heilbrigðiseftirlitinu] að nota.“ Þar sem heilbrigðiseftirlitið hafi viðurkennt í rannsóknarskýrslu sinni að blý/stál högl berist niður í fjöru og sjó vilji kærendur einnig að hlutlausir aðilar verði látnir rannsaka blýmengunin á þeim svæðum fyrir neðan skotsvæðið.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar: Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er vísað til þess að starfsemi skotvallar Skotfélags Reykjavíkur sé í samræmi við skipulag og sé ákvörðun um það byggð á umsögn tveggja starfsmanna borgarinnar frá 23. janúar 2023, þ.e. deildarstjóra Aðalskipulags 2040 og lögmanns á umhverfis- og skipulagssviði. Þá renni minnisblað Skipulagsstofnunar frá 27. janúar s.á. enn styrkari stoðum undir það mat að starfsemin sé heimil á svæðinu m.t.t. skipulags til skemmri tíma. Rétt hafi verið staðið að veitingu starfsleyfis fyrir umræddan skotvöll á Álfsnesi og gætt hafi verið að öllum lagalegum skilyrðum. Þá hafi málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins verið fylgt í hvívetna.

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna málsins en engar slíkar hafa borist úrskurðarnefndinni af hans hálfu.

———-

Kærendur og Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkurborgar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu sem verður ekki rakið nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft það til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir er tekið fram að allur atvinnurekstur sem sótt sé um starfsleyfi fyrir skuli vera í samræmi við skipulag samkvæmt skipulagslögum eða lögum um skipulag haf- og strandsvæða. Var þessu ákvæði skeytt við 1. mgr. 6. gr. með 18. gr. laga nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða. Í athugasemdum við 18. gr. í frumvarpi því sem varð að þeim lögum segir að með ákvæðinu séu lagðar til þær breytingar á nokkrum lögum er varði leyfisveitingar að þar komi skýrt fram að útgáfa skuli samræmast gildandi skipulagi, en í sumum tilvikum hafi jafnvel skort á að í umræddum lögum væri kveðið skýrt á um að leyfisveitingar skyldu samræmast skipulagi sveitarfélaga.

Eins og rakið er í málavaxtalýsingu felldi úrskurðarnefndin úr gildi starfsleyfi Skotfélags Reykjavíkur og Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis með úrskurðum, dags. 24. september 2021, þar sem starfsemi skotæfingasvæða var ekki talin samræmast landnotkun umrædds svæðis samkvæmt þágildandi aðalskipulagi. Í kjölfar þess tók gildi nýtt Aðalskipulag Reykjavíkur 2040 þar sem m.a. var gerð sú breyting að heimild var veitt til að endurnýja umrædd starfsleyfi en landnotkun svæðisins var ekki breytt. Eftir það var sótt um starfsleyfin að nýju. Með úrskurði, uppkveðnum 30. desember 2022, í máli nr. 94/2022 felldi úrskurðarnefndin úr gildi starfsleyfi fyrir skotvöll Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis á Álfsnesi frá júlímánuði s.á. þar sem heimiluð starfsemi var ekki talin samræmast gildandi landnotkun svæðisins samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkurborgar 2040.

Hinn 23. janúar 2023 barst heilbrigðiseftirlitinu umsögn deildarstjóra aðalskipulags Reykjavíkur og lögmanns á umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar þar sem m.a. kom fram að starfsemi Skotfélagsins væri innan svæðis I2 í aðalskipulagi, sem til framtíðar væri ráðgert sem iðnaðarsvæði. Sett hefðu verið sérstök ákvæði í landnotkunarskilgreiningu iðnaðarsvæðis, I2, í Aðalskipulag Reykjavíkur 2040, sem kvæðu á um að heimilt væri að stunda skotíþróttir tímabundið innan svæðisins enda sú starfsemi þegar til staðar á svæðinu. Kom og fram að land-notkunarákvæðið grundvallaðist á gr. 6.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 þar sem sérstaklega væri vísað til þróunarsvæða líkt og ætti við um umrætt svæði, þ.e. I2. Þá var vísað til kafla 20.4 í aðalskipulaginu sem grundvallaðist á áðurnefndu ákvæði í skipulagsreglugerð. Kaflinn kvæði á um að heimilt væri að endurnýja starfsleyfi fyrir rekstur og starfsemi sem væri til staðar til skemmri tíma litið, en það væri ávallt háð mati og nánari upplýsingum um tímasetningu og framvindu uppbyggingar samkvæmt framtíðarlandnotkun. Í niðurstöðu umsagnarinnar var ekki lagst gegn því að starfsleyfi Skotfélags Reykjavíkur yrði endurnýjað til skemmri tíma og lagt til að leyfið takmarkaðist við tvö ár. Tveimur dögum síðar var tekin ákvörðun um að hið kærða starfsleyfi yrði gefið út og var það gert samdægurs.

Samkvæmt 1. mgr. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð skal stefna um landnotkun sýnd með einum landnotkunarflokki. Sé gert ráð fyrir landnotkun á sama reit sem falli undir fleiri en einn landnotkunarflokk skuli sá flokkur tiltekinn fyrir reitinn sem er ríkjandi en umfang annarrar landnotkunar tilgreint í skilmálum. Á reitnum sem hér um ræðir er í gildi landnotkunarflokkurinn „iðnaðarsvæði“, I2, og að hluta „opið svæði“, OP28. Samkvæmt f-lið gr. 6.2. í skipulagsreglugerð er iðnaðarsvæði skilgreint svo: „Svæði fyrir umfangsmikla iðnaðarstarfsemi eða starfsemi sem er talin geta haft mengun í för með sér, svo sem verksmiðjur, virkjanir, þ.m.t. vatnsfallsvirkjanir, jarðhitavirkjanir, sjávarfallavirkjanir og vindmyllur, tengivirki, veitustöðvar, skólpdælu- og hreinsistöðvar, endurvinnslustöðvar, brennslustöðvar, förgunarstöðvar, sorpurðunarsvæði, flokkunarmiðstöðvar og birgðastöðvar fyrir mengandi efni.“ Í i-lið sömu greinar eru opin svæði skilgreind með þeim hætti að það séu svæði fyrir útivist, aðallega í tengslum við þéttbýli, með aðstöðu sem almennri útivist tilheyrir, svo sem stígum og áningarstöðum, auk þjónustu sem sé veitt á forsendum útivistar. Þá er í j-lið sömu greinar að finna skilgreiningu fyrir landnotkunarflokkinn „íþróttasvæði“ og kemur þar fram að íþróttasvæði sé fyrir landfreka íþróttaaðstöðu aðra en þá sem þjóni tilteknu hverfi, svo sem skeiðvelli, hesthúsabyggð, akstursíþróttasvæði, skotæfingasvæði, golfvelli og stærri íþróttamiðstöðvar. Fellur um-deilt skotæfingasvæði því undir síðastnefndan landnotkunarflokk. Í greinargerð með Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er kveðið á um heimild sem tekur til svæðis I2, Álfsnes – Kollafjörður, til að „endurnýja leyfi skotæfingasvæðisins til skemmri tíma“. Ekki er þó mælt fyrir um að landnotkunarflokkurinn „íþróttasvæði“ gildi á svæði I2 eða OP28, að hluta eða öllu leyti.

Samkvæmt gr. 6.1. skipulagsreglugerðar er veitt ákveðið svigrúm þegar landnotkun er breytt með nýju skipulagi og skal þá gerð grein fyrir því hvenær og hvernig breytingin kemur til framkvæmda og hvað gildi fram að því. Ekki liggur fyrir að landnotkun umrædds svæðis hafi verið breytt frá því að úrskurðir nefndarinnar í fyrrnefndum málum voru kveðnir upp og getur umrætt ákvæði því ekki átt við. Í fyrri úrskurðum nefndarinnar var starfsemi skotæfingavalla á svæðinu ekki talin í samræmi við gildandi landnotkun umrædds svæðis samkvæmt eldra aðalskipulagi og þess sem nú gildir svo sem áskilið er í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Fer starfsleyfið auk þess í bága við ákvæði skipulagsreglugerðar um landnotkunarflokka en í þeirri reglugerð er ekki að finna heimild til að víkja frá gildandi landnotkun samkvæmt skipulagi með ákvörðunum um veitingu starfsleyfa sem fari í bága við gildandi landnotkun. Þess ber að geta að umrædd starfsemi hefur um árabil verið stunduð í bága við gildandi landnotkun aðalskipulags en með aðalskipulagi setja sveitarstjórnir fram stefnu sína um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. ákvæði 1. mgr. 28. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og gildir sú landnotkun frá gildistöku aðalskipulags og breytinga á því.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður hið kærða starfsleyfi fellt úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 25. janúar 2023 um að samþykkja umsókn um starfsleyfi til handa Skotfélagi Reykjavíkur til reksturs skotvallar á Álfsnesi og útgáfa leyfisins sama dag.

maí 11

Love0

145/2022 Hraunbraut

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 145/2022, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 25. nóvember 2022 um að hafna umsókn um byggingarleyfi fyrir íbúð á jarðhæð hússins að Hraunbraut 14, Kópavogi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 22. desember 2022, kærir eigandi Hraunbrautar 14 þá ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 25. nóvember 2022 að hafna umsókn um byggingarleyfi fyrir íbúð á jarðhæð hússins að Hraunbraut 14, Kópavogi. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé ógildingar ákvörðunarinnar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 13. mars 2023.

Málavextir: Kærandi sótti um að breyta bílskúrsþaki í dvalarsvæði og rými í kjallara hússins að Hraunbraut 14, Kópavogi, í íbúð. Erindið var lagt fram á fundi skipulagsráðs 7. desember 2020. Ráðið hafnaði erindinu og var sú afgreiðsla staðfest í bæjarráði 22. s.m. Kærandi lagði þá fram tvær aðskildar umsóknir, dags. 11. mars 2021, annars vegar um að breyta bílskúrsþaki í dvalarsvæði og hins vegar um að breyta rými í kjallara í íbúð. Á fundi skipulagsráðs 29. mars 2021 var samþykkt að grenndarkynna umsókn kæranda um dvalarsvæði á bílskúrsþaki en umsókn hans um að breyta rými í kjallara í íbúð var hafnað. Bæjarstjórn samþykkti hina síðarnefndu afgreiðslu á fundi sínum 13. apríl s.á. Kærandi sótti að nýju um að breyta rými í kjallara í íbúð 11. nóvember 2022. Þeirri umsókn var hafnað á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 25. s.m. með vísan til afgreiðslu skipulagsráðs 29. mars 2021 og bæjarstjórnar 13. apríl s.á. auk tilvísunar til 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að afgreiðsla byggingarfulltrúa innihaldi þá rangfærslu að umrædd íbúð sé í kjallara. Það sé rangt enda hafi byggingarfulltrúi áður staðfest að íbúðin sé á jarðhæð. Ekki sé um að ræða ósk um breytingu á notkun eða uppskiptingu eignar. Ófullnægjandi upplýsingar hafi ítrekað legið til grundvallar ákvörðunum skipulagsráðs vegna erinda kæranda.

Tilvísun í afgreiðslu fyrra erindis eigi sér enga stoð þar sem það erindi hafi verið afgreitt á þeim röngu forsendum að kljúfa ætti geymslu frá íbúð á efstu hæð og stofna nýtt fasteignanúmer og breyta í íbúð. Hið rétta sé að umrædd íbúð hafi frá upphafi verið sérstakur eignarhluti en hafi um árið 1990 verið ranglega skráð hjá Þjóðskrá sem hluti af annarri eign. Um tvö ár hafi tekið að fá þau mistök leiðrétt. Byggingarfulltrúi virðist gefa sér að um sömu umsókn sé að ræða og áður hafi verið hafnað með þeim rökstuðningi að „nær væri að setja skýra stefnu hvað varðar fjölgun íbúða innan tiltekins hverfis“. Í þessu samhengi skuli bent á þá skýru stefnu Kópavogsbæjar í hverfinu að fjölga íbúum svo þúsundum skipti. Benda megi á byggingu fjölbýlishúsa í stað einbýlishúsa inn á milli eldri húsa í næsta nágrenni við Hraunbraut 14, t.d. Ásbraut 1, Kársnesbraut 21 o.fl. auk yfirstandandi þéttingar á vesturhluta Kársness og við Fossvog. Óskiljanlegt sé að skipulagsnefnd snúi jákvæðu áliti sínu í neikvætt um viðurkenningu einnar stúdíóíbúðar í hverfinu sem full sátt hafi verið um í þau 37 ár sem þar hafi verið búið og feli ekki í sér neinar breytingar fyrir hagsmunaaðila.

Í 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé fjallað um grenndarkynningu og hafi umrædd íbúð margsinnis farið í grenndarkynningu og alltaf hlotið samþykki allra nágranna.

Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að kærandi hafi sótt um sömu breytingu og mál þetta snúist um 18. nóvember 2020. Á fundi skipulagsráðs 7. desember s.á. hafi erindi kæranda um að breyta 57,6 m² rými undir bílskúr í íbúð á eigin fasteignanúmeri verið synjað. Sambærileg umsókn hafi verið lögð inn 11. mars 2021 sem skipulagsráð hafi synjað á fundi 29. s.m.

Kærandi hafi í kjölfarið óskað eftir endurupptöku málsins. Bæjarráð hafi hafnað beiðni um endurupptöku á fundi sínum 16. júní 2021. Til grundvallar þeirri ákvörðun hafi legið umsögn lögfræðideildar Kópavogsbæjar þar sem fram komi að þau fordæmi sem kærandi hafi vísað til væru ekki sambærileg þeirri breytingu sem hann hafi sótt um, að einu tilviki undanskildu, sem samþykkt hafi verið árið 1994. Skipulagsráð hafi ekki talið sig bundið af þeirri afgreiðslu enda um að ræða tæplega þrjátíu ára gamalt fordæmi. Í janúarmánuði árið 2022 hafi enn borist erindi frá kæranda þar sem gerðar hafi verið athugasemdir við málsmeðferð og ákvörðun skipulagsráðs. Erindi kæranda hafi verið svarað og fyrri sjónarmið og rök ítrekuð, m.a. um að skipulagsráð teldi varasamt að setja fordæmi um samþykkt íbúðar á þessu svæði án þess að fyrir lægi stefna um fjölgun íbúða í grónum hverfum og án þess að litið væri til þess hvaða heildaráhrif fjölgun íbúða og íbúa myndi hafa á hverfið.

Samkvæmt Aðalskipulagi Kópavogs 2019-2040 sé Hraunbraut 14 á skilgreindu íbúðasvæði á Kársnesi. Í greinargerð aðalskipulagsins sé fjallað um rammahluta þess en markmið hans sé að útfæra nánari markmið fyrir fimm hverfi, þ.m.t. Kársnes, í takt við meginstefnu aðalskipulagsins. Markmiðið sé m.a. að viðhalda kostum og sérkennum hverfisins. Samkvæmt aðalskipulaginu gildi rammaákvæði nr. 1–4 fyrir Hraunbraut 14. Eitt af markmiðunum fyrir Kársnes sé að stuðla að því að draga úr neikvæðum áhrifum umferðar og auka sjálfbærni með vistvænum áherslum. Í aðalskipulaginu sé miðað við áframhaldandi uppbyggingu á Kársnesi, þó aðallega á vestanverðu nesinu á þróunarsvæði og í Bryggjuhverfinu.

Með hliðsjón af framangreindu og þar sem að um sé að ræða ákvörðun sem veiti skipulagsyfirvöldum ákveðið svigrúm í skjóli lögbundinna skipulagsheimilda til að móta og þróa gróin hverfi telji Kópavogsbær að ákvörðun byggingarfulltrúa um að synja umsókn kæranda byggi á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að umsókn kæranda um byggingarleyfi, dags. 11. nóvember 2022, hafi ekki fengið neina efnislega umfjöllun. Umsókninni hafi verið hafnað með vísan til afgreiðslu skipulagsráðs og bæjarstjórnar rúmu einu og hálfu ári áður. Slík málsmeðferð sé í andstöðu við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og laga um mannvirki nr. 160/2010. Útgáfa byggingarleyfis sé stjórnvaldsákvörðun sem lúti reglum stjórnsýslulaga, m.a. rannsóknarreglu 10. gr. laganna. Það að vísa einungis til ákvörðunar sem tekin hafi verið einu og hálfu ári áður gangi þvert gegn rannsóknarreglunni. Með umsókn kæranda frá 11. nóvember 2022 hafi fylgt ítarlegur rökstuðningur sem og gögn sem ekki hafi legið fyrir með fyrri umsóknum að öllu leyti, þ. á m. leiðrétting á rangri skráningu fasteignarinnar í fasteignaskrá. Byggingaryfirvöldum í Kópavogi hafi borið að taka efnislega afstöðu til erindisins óháð afgreiðslu þeirra á fyrri umsóknum kæranda. Sérstök ástæða sé til að benda á að í rökstuðningi fyrir höfnun skipulagsráðs og bæjarstjórnar Kópavogs í mars og apríl 2021 hafi sérstaklega verið vísað til þess að verið væri að vinna nýtt aðalskipulag fyrir Kópavogsbæ þar sem m.a. kæmi fram tillaga varðandi möguleika á fjölgun íbúða í þegar byggðum hverfum. Þegar kærandi sendi inn umsókn sína hafði nýtt aðalskipulag fyrir Kópavogsbæ tekið gildi, en það hafi verið staðfest í bæjarstjórn 28. desember 2021. Í ljósi þess hefði verið eðlilegt að erindið fengi umfjöllun og skoðun með hliðsjón af nýju aðalskipulagi, frekari rökstuðningi og nýjum gögnum. Þessu til viðbótar sé afgreiðsla byggingarfulltrúa ekki í samræmi við þá rannsóknarskyldu sem m.a. komi fram í 10.-11. gr. laga nr. 160/2010.

Fasteign kæranda sé á skilgreindu íbúðasvæði skv. Aðalskipulagi Kópavogs 2019-2040. Svæðið hafi ekki verið deiliskipulagt og það sé ekki á skilgreindu þróunarsvæði. Rammaákvæði 1–4 gildi á svæðinu en ekkert þessara ákvæða standi því í vegi að hægt sé að samþykkja umsókn kæranda um byggingarleyfi. Rétt sé að eitt af markmiðum rammahluta aðalskipulagsins sé að viðhalda kostum og sérkennum hverfanna en samtímis sé einnig gert ráð fyrir breytingum og þróun í hverfunum. Kostir og sérkenni Kársness muni á engan hátt breytast við að umsókn kæranda verði samþykkt. í rammahluta aðalskipulagsins segi: „Markmið með fjölgun íbúða í rað-, par- og einbýlishúsahverfum verða sett fram í hverfisáætlunum hvers hverfis fyrir sig (skv. markmiði í kafla 2.1.1.1. í greinargerð þessari). Skoðaðir verða möguleikar á að fjölga íbúðum (séríbúðum og aukaíbúðum) í þegar byggðum hverfum með áherslu á greiningu á reitum þar sem par-, rað- og einbýlishús eru ríkjandi. Ávallt skal meta áform um fjölgun íbúða á grundvelli markmiða og viðmiða sem sett eru í aðalskipulagi þessu, m.a. um gæði byggðar og fjölda bílastæða.“ Í samræmi við meginmarkmið aðalskipulagsins og hverfisáætlanir séu sérstök markmið fyrir Kársnes í rammahluta aðalskipulagsins. Þar komi m.a. fram að ekki sé mælt með að atvinnuhúsnæði á jarðhæðum í hverfiskjörnum verði breytt í íbúðir. Húsnæði kæranda sé ekki atvinnuhúsnæði. Þá sé gert ráð fyrir mikilli fjölgun íbúða á Kársnesi á skipulagstímabilinu og ráðgert að fjölgunin geti verið um 1.400 íbúðir.

Unnið hafi verið að gerð hverfisáætlana fyrir einstök hverfi Kópavogsbæjar allt frá árinu 2014, eða í rúm níu ár, og muni sú vinna nú vera langt komin. Markmið og leiðarljós hverfisáætlana sé m.a. að skoða hvernig auka megi gæði hverfisins, þróa verklagsreglur um hvernig fella megi nýja byggð að eldri byggð í hverfunum, stuðla að fjölbreyttri íbúðarbyggð, verslun og þjónustu og stuðla að vistvænum samgöngumátum. Í drögum að hverfisáætlun fyrir Kársnes sé m.a. fjallað um íbúðaþéttleika á Kársnesinu. Fasteign kæranda sé á svæði sem merkt sé sem K3, en fyrir liggi að þéttleiki íbúða á því svæði sé með því minnsta sem gerist á Kársnesi. Mesti þéttleikinn sé á svæðum K2 og K4 og viðbúið að þéttleikinn á svæði K1 verði enn meiri þegar uppbyggingu á því svæði verði lokið á komandi árum. Þéttleiki íbúða sé og verði minnstur á svæðum K3 og K5 en stærstu opnu svæði Kópavogsbæjar séu á svæði K5.

Mikil aukning íbúða hafi verið á síðustu árum og sé fyrirhuguð á Kársnesi á komandi árum og í ljósi þess sé röng sú röksemd Kópavogsbæjar að hafna umsókn kæranda um byggingarleyfi sem snúi eingöngu að því að fá samþykkta íbúð í húsnæði sem nýtt hafi verið til íbúðar í hartnær 37 ár í sátt við allt nærumhverfi, hafi verið sérstakur eignarhluti í húsinu frá byggingu þess og sé skráð með sérstakt fasteignanúmer í fasteignaskrá Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, áður Þjóðskrár. Að umsókn kæranda hafi verið hafnað á þeim forsendum „að nær væri að setja skýra stefnu hvað varðar fjölgun íbúða innan tiltekins hverfis“ sé með ólíkindum, enda standi það upp á sveitarfélagið að marka slíka stefnu að svo miklu leyti sem hún sé ekki nú þegar til. Slík stefna hafi þó verið mótuð í nýlegu aðalskipulagi sem tekið hafi gildi í árslok 2021 og í hverfisáætlunum. Umsókn kæranda falli mjög vel að þeirri stefnu.

Þegar erindi kæranda var hafnað hafi verið vísað til 44. gr. skipulagslaga, en sú lagagrein fjalli um grenndarkynningu og standi greinin ekki í vegi fyrir umsókn kæranda um byggingarleyfi. Hins vegar kunni að vera rétt að láta fara fram grenndarkynningu vegna umsóknarinnar og hafi kærandi ekki lagst gegn því. Þá hafi með umsókninni fylgt samþykki annarra íbúðareigenda og lóðarhafa í húsinu svo og í næsta nágrenni. Umrætt íbúðarrými hafi verið nýtt sem íbúð í rúm 37 ár. Að samþykkja umsókn kæranda hafi þannig í raun enga breytingu í för með sér fyrir sveitarfélagið, aðra íbúa hússins eða íbúa í næsta nágrenni.

Það húsnæði sem hér um ræði uppfylli öll þau skilyrði og þær kröfur sem gerðar séu til íbúðarhúsnæðis í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Íbúðin hafi verið tekin út af byggingarfulltrúa Kópavogs, sem hafi staðfest að eignin uppfyllti allar þær almennu kröfur sem gerðar séu til íbúða og fram komi í gr. 6.7. byggingarreglugerðar. Fullnægjandi teikningum og uppdráttum hafi einnig verið skilað til byggingaryfirvalda og hafi aldrei komið fram athugasemdir við innsend gögn.

Kópavogsbær sé bundinn af ákvæðum stjórnsýslulaga og meginreglum stjórnsýsluréttar við afgreiðslu á umsókn kæranda. Ekki verði annað séð en að ákvörðun bæjarins gangi gegn jafnræðisreglu 11. gr. laganna og meðalhófsreglu 12. gr. sömu laga. Í málinu liggi fyrir fjöldinn allur af fordæmum þar sem byggingaryfirvöld í Kópavogi hafi samþykkt fjölgun íbúða í þegar byggðum hverfum. Allar þær ákvarðanir hafi haft í för með sér fjölgun íbúða á Kársnesinu og varðað þéttleika byggðar. Þær eignir sem nefndar hafi verið hér að framan séu allar á sama reit og fasteign kæranda á Kársnesi og sé viðbúið að finna megi fleiri sambærileg dæmi bæði á Kársnesi og í öðrum þegar byggðum hverfum Kópavogs. Einnig megi velta fyrir sér hvort þessar byggingarleyfisumsóknir hafi haft í för með sér einhver áhrif, t.d. á umferð í hverfinu, en í greinargerð Kópavogs sé m.a. vísað til þess að mikilvægt sé að draga úr neikvæðum áhrifum umferðar á Kársnesi og auka sjálfbærni með vistvænum áherslum.

Í ljósi byggðaþróunar á svæðinu verði ekki séð að nýting kæranda á fasteign sinni sem íbúð fari hvorki í bága við markmið skipulagsyfirvalda um byggðamynstur á svæðinu né ákvæði aðalskipulags eða hverfisáætlana. Þvert á móti virðist umsóknin falla mjög vel að byggðaþróun, ákvæðum aðalskipulags og hverfisáætlun svæðisins. Benda megi á fordæmi úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 60/2000, en í því tilviki var samþykkt íbúð á svæði þar sem bæði aðal- og deiliskipulag hafi gert ráð fyrir atvinnuhúsnæði sem gæti verið í íbúðabyggð. Í því máli sem hér um ræði sé fasteign kæranda hins vegar á skilgreindu íbúðasvæði samkvæmt gildandi aðalskipulagi.

Þó svo að um matskennda stjórnvaldsákvörðun sé að ræða sé mikilvægt að hafa í huga að sveitarfélagið sé bundið af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins og meginreglum stjórnsýsluréttar og stjórnsýslulaga, m.a. varðandi rannsóknarskyldu, andmælarétt, meðalhóf og jafnræði við meðferð og afgreiðslu á umsókn kæranda. Svigrúm sveitarfélagsins í skjóli lögbundinna skipulagsheimilda takmarkist m.a. af fyrrgreindum ákvæðum. Það eitt að um matskennda ákvörðun sé að ræða þýði ekki að sveitarfélag geti hagað sér að vild við afgreiðslu slíkra umsókna. Ákvörðunin verði að grundvallast á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Það hafi ekki verið gert við hina umdeildu afgreiðslu og byggi hin kærða ákvörðun á ólögmætum og ómálefnalegum sjónarmiðum.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 25. nóvember 2022 um að synja umsókn kæranda um leyfi til að breyta rými í kjallara hússins að Hraunbraut 14 í íbúð.

Í fundargerð skipulagsráðs 29. mars 2021 kemur fram að á lóðinni sé steinsteypt þriggja hæða hús með þremur íbúðum og sambyggðum bílskúr, byggt 1968. Þar kemur einnig fram að í erindi kæranda sé óskað eftir að breyta 57,6 m² rými, staðsettu undir tvöföldum bílskúr á lóðinni, í íbúð á eigin fastanúmeri. Á upphaflegum teikningum að húsinu sé þetta rými merkt sem geymsla en frá árinu 1985 hafi það verið notað sem íbúð. Samþykki meðeiganda og nágranna liggi fyrir. Líkt og fram kom í málavöxtum hafnaði skipulagsráð erindinu og vísaði því til afgreiðslu bæjarstjórnar sem hafnaði erindinu á fundi sínum 13. apríl 2021. Í hinni kærðu ákvörðun var vísað til þessara afgreiðslna og 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Kærandi óskaði eftir rökstuðningi fyrir höfnun skipulagsráðs, sbr. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem var veittur 19. apríl 2021. Í rökstuðningi bæjaryfirvalda kom fram að skipulagsráð hafi hafnað erindi kæranda á þeim forsendum að nær væri að setja skýra stefnu hvað varðaði fjölgun íbúða innan tiltekins hverfis. Í nýju aðalskipulagi sem væri í vinnslu væri að finna tillögu um að skoða möguleika á fjölgun íbúða í þegar byggðum hverfum með áherslu á greiningu á reitum og fjölgun íbúða yrði metin á grundvelli markmiða og viðmiða sem sett séu í aðalskipulagi, m.a. um gæði byggðar og fjölda bílastæða. Verður að líta svo á að byggingarfulltrúi hafi gert framangreindan rökstuðning að sínum með vísan til afgreiðslu skipulagsráðs við ákvörðun sína frá 25. nóvember 2022 um að synja umsókn kæranda.

Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga skal í rökstuðningi vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Í rökstuðningi Kópavogsbæjar er vísað til þess að nær væri að setja skýra stefnu hvað varðaði fjölgun íbúða innan tiltekins hverfis og í því samhengi vísað til nýs aðalskipulags sem væri í vinnslu. Verður ekki talið að slík almenn tilvísun til framtíðaráforma sveitarfélagsins uppfylli áskilnað 1. málsl. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga um rökstuðning. Hin kærða ákvörðun varðaði erindi kæranda, sem dagsett var 11. nóvember 2022, en nýtt aðalskipulag Kópavogsbæjar tók gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 30. desember 2021. Samkvæmt framansögðu var byggingarfulltrúa því ekki rétt að hafna erindi kæranda með vísan til afgreiðslu skipulagsráðs 29. mars 2021 og bæjarstjórnar 13. apríl s.á.

Í hinni kærðu ákvörðun byggingarfulltrúa var einnig vísað til 44. gr. laga nr. 123/2010, en í þeirri grein er fjallað um grenndarkynningu. Ekki er nánar tiltekið í afgreiðslu byggingar-fulltrúa hvað í 44. gr. mæli gegn því að erindi kæranda fáist samþykkt. Í 1. mgr. 44. gr. segir að þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggur ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem heimild hafi til fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar að undan-genginni grenndarkynningu. Í 2. málsl. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki kemur fram að ef mannvirki er háð byggingarleyfi byggingarfulltrúa skuli hann leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins. Hafi byggingarfulltrúi litið svo á að umsókn kæranda gæti farið í bága við gildandi skipulag hefði honum verið rétt að leita umsagnar skipulagsfulltrúa. Það var ekki gert við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar og getur afgreiðsla skipulagsráðs frá gildistíð eldra aðalskipulags ekki komið í þess stað.

Með vísan til alls framangreinds var málsmeðferð og rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar svo áfátt að fella ber hana úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 25. nóvember 2022 um að hafna umsókn um byggingarleyfi fyrir íbúð á jarðhæð hússins að Hraunbraut 14, Kópavogi.

apr 28

Love0

134/2022 Vistarvegur

Með UUA

Árið 2023, föstudaginn 28. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson, varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 134/2022, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra frá 31. október 2022 um að eigandi sumarhúss að Vistarvegi 12 færi það til á lóð þannig að það sé innan byggingarreits og í 5 m fjarlægð frá mörkum lóðar-innar Vistarvegi 10, fyrir 28. febrúar 2023 að viðlögðum dagsektum að upphæð 25.000 krónum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. nóvember 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi fasteignarinnar að Vistarvegi 12, þá ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra frá 31. október 2022 að hann færi sumarhús sitt til á lóð þannig að það sé innan byggingarreits og í 5 m fjarlægð frá mörkum við lóðina Vistarveg 10 að viðlögðum dagsektum að upphæð 25.000 krónum frá 28. febrúar 2023. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi eystra 28. desember 2022.

Málavextir: Árið 1944 gáfu eigendur jarðanna Austurbæjar og Vesturbæjar Rangárvallasýslu og Vestur-Skaftafellssýslu samtals 69% af jörðinni Ytri-Skógum. Gáfu forfeður kæranda sem áttu Vesturbæ allan sinn hluta af jörðinni sem var 40%. Austurbær gaf 29% af sínum hluta og seldi sýslunum 31%. Gjöfin var skilyrt um að þar yrði byggður héraðsskóli og rekið þar skólabú sem sæi fyrir aðföngum fyrir skólann. Samhliða gjöfinni lá fyrir samkomulag um að gefendur myndu reisa tvö sumarhús til eigin nota á landi sem tæki til 5 ha sem hvorki mætti selja né leigja og myndu þau ekki erfast. Sumarhúsin sem reist voru eru Vistarvegur 10, sem er sumarhús Austurbæjar, og Vistarvegur 12, sem er sumarhús Vesturbæjar. Sýslunefndir Rangárþings og Vestur-Skaftafellssýslu afléttu kvöðinni um að sumarhúsin erfðust ekki árið 1993. Frá þeim tíma hefur kærandi verið skráður eigandi að Vistarvegi 12 hjá Fasteignamati ríkisins og var lóðin skráð 2.500 m² skv. Fasteignamati. Deilur hafa staðið yfir frá árinu 2007 um hver sé raunveruleg stærð lóðarinnar Vistarvegi 12. Sveitarfélagið telur lóðina nú vera 1.070 m² og skráð sem slík en lóðareigandi kveðst aldrei hafa gefið eftir hluta lóðarinnar og telur hana vera 2.500 m².

Hinn 29. mars 2019 var samþykktur aðaluppdráttur fyrir byggingu sumarhúss að Vistarvegi 12. Samkvæmt uppdrættinum var byggingin staðsett innan skilgreinds byggingarreits og 5,0 m frá aðliggjandi lóðarmörkum. Í júní 2021 framkvæmdi EFLA verkfræðistofa mælingar á lóðamörkum Vistarvegar 10 og 12 sem byggðust á þinglýstum og hnitsettum lóðamörkum. Samkvæmt mælingunum var sumarhúsið, sem reist hafði verið að Vistarvegi 12, u.þ.b. 3,4 m út fyrir byggingarreit í austurátt og þannig einungis 1,6 m frá lóðamörkum. Sveitarfélagið telur að mælingarnar sýni að ljóst sé að sumarhúsið að Vistarvegi 12 hafi verið reist í ósamræmi við samþykktan aðaluppdrátt, byggingarleyfi og ákvæði byggingarreglugerðar um bil milli bygginga. Kærandi telur að mælingar EFLU eigi ekki við rök að styðjast þar sem miðlína á milli lóðanna hafi raskast og hafi hann því ekki farið út fyrir byggingarreit sinn.

Málsrök kæranda: Bent er á að frá árunum 1964-1968, hafi land gefenda, þar sem umrædd sumarhús standa, verið skorið niður í 5.000 m², eða 10% af upprunalegri stærð. Hafi það verið gert í mikilli óþökk þálifandi gefenda. Hafi lóðin að Vistarvegi 12 því verið skráð 2.500 m² síðan stærðin var fyrst skráð í tölvukerfi Fasteignaskrár árið 1994. Þá sé lóðin einnig skráð sem 2.500 m² í byggingarlýsingu sem samþykkt var 29. mars 2019.

Árið 2007 kveðst kærandi sér hafa borist athugasemdir frá Fasteignamatinu um að ekki væri samræmi í skráningu fasteignamatsins og skráningu landsins. Í framhaldinu hafi hann sent bréf, dags. 5. júní s.á., til beggja héraðsnefndanna þar sem vakin hafi verið athygli á framangreindum athugasemdum.

Kæranda og eiganda sumarhússins að Vistarvegi 10 hafi borist bréf, dags. 10. febrúar 2007, frá Héraðsnefnd Vestur- Skaftafellssýslu. Í bréfinu hafi komið fram að nefndin samþykki fyrir sitt leyti að gerður verði lóðarleigusamningur við þau og verði lóðirnar 0,5 ha að stærð umhverfis núverandi hús. Í kjölfarið hafi þau sent bréf til Héraðsnefndar Rangárvallasýslu og vísað til fyrrnefndrar afstöðu Héraðsnefndar Vestur-Skaftafellssýslu. Hafi erindinu verið svarað 6. júní 2008 á þann veg að samþykkt yrði að þau fengju afmarkaðan reit umhverfis húsin. Þá hafi komið fram á fundi skipulagsnefndar Rangárþings 21. maí 2010 að héraðsnefndir Rangárvalla- og Vestur-Skaftafellssýslu hafi lagt fram teikningu sem sýni afmörkun umræddra lóða að Ytri-Skógum. Komi þar fram að um sé að ræða lóðir sem hafi verið til í Fasteignaskrá Íslands en ekki áður fengið afmörkun. Lóð 3 (Vistarvegur 10), landnr. 172778, sé skráð 2.500 m² en verði skráð sem lóð 2.2 og verði 1.410 m². Lóð 4 (Vistarvegur 12), landnr. 172776, sé 2.500 m² en verði skráð sem lóð 2.1 og verði 1.032 m². Hafi skipulagsnefnd samþykkt þá afmörkun og hafi með þessu átt að minnka lóðirnar verulega miðað við það sem samið hafi verið um.

Hafi kærandi og eigandi að Vistarvegi 10 sent bréf, dags. 2. febrúar 2011, til beggja héraðs-nefndanna þar sem bent hafi verið á að ítrekað hefði verið samþykkt að hvor lóð væri 2.500 m² og óskað eftir að unnið yrði að lausn málsins í samráði við þau. Hafi ekkert svar borist við því bréfi og hafi beiðnin verið ítrekuð með bréfi, dags. 4. mars s.á. Daginn eftir kveðst kærandi hafa fengið upplýsingar um ákvörðun skipulagsnefndar árinu áður um að minnka lóðirnar með framangreindum breytingum. Þá hafi hann síðar fengið þær upplýsingar að lóðareigandi Vistar-vegar 10 hafi verið í sambandi við sveitarfélagið um að fá stærri lóð en kærandi og hafi það verið samþykkt. Hafi síðan hinn 12. s.m. borist bréf frá oddvita héraðsnefndar Rangæinga. Hafi þar verið upplýst að formönnum og varaformönnum beggja héraðsnefnda hafi verið falið að leiða málið til lykta fyrir 15. maí s.á. og að kallað yrði til fundar. Hafi sér þó aldrei borist slíkt fundarboð.

Haldin hafi verið sameiginlegur fundur beggja héraðsnefnda 16. maí 2012 þar sem fram hafi komið að unnið væri að deiliskipulagi þar sem m.a. sé gert ráð fyrir umræddum lóðum. Á fundinum hafi komið fram að Fannbergi ehf. væri falið að ganga frá lóðarleigusamningum við eigenda Vistarvegar 10 og 12 þegar deiliskipulagið hafi verið samþykkt. Aldrei hafi þó heyrst frá umræddum aðila. Hafi kærandi í framhaldinu gert athugasemdir við deiliskipulagstillöguna 31. júlí 2012 ásamt því að hafa ítrekað skrifað bréf um að leysa þurfi málið. Hinn 5. desember 2016 hafi hann fengið í hendur teikningu þar sem sýnd sé möguleg stækkun á umræddum tveimur lóðum í samræmi við það sem gert hafi verið ráð fyrir í upphafi. Þeirri tillögu hafi hins vegar verið hafnað á sameiginlegum fundi nefndanna 28. júní 2017.

Kveðst kærandi aldrei hafa afsalað sér rétti til 2.500 m² lóðar og því staðið í viðræðum, bréfaskriftum og fundahöldum frá árinu 2007 við að fá rétt sinn staðfestan. Hafi honum marg-sinnis verið lofað því en þegar á hafi reynt hafi raunin verið önnur. Hins vegar hafi hann neyðst til þess að skrifa undir lóðarleigusamninginn svo honum væri kleift að tryggja húsið, en það hafi ekki verið hægt fyrr en búið væri að skrifa undir hann.

Því sé hafnað að farið hafi verið 3,4 m út fyrir byggingarreit. Teikning af húsinu hafi verið samþykkt 29. mars 2019 af byggingarfulltrúa og hafi húsið verið byggt innan byggingarreits „eins og hægt var “ og sé ekki 3,4 m lengra en samþykkt hafi verið. Húsið sem stóð þar áður hafið verið 60-80 cm frá girðingunni vestan megin við húsið. Þegar nýja húsið hafi verið byggt þótti nauðsynlegt að staðsetja það aðeins lengra frá girðingunni. Hafi það m.a. verið vegna öryggissjónarmiða svo hægt væri að komast með fram húsinu og vegna landrofs sem hafi myndast og komi til með að aukast. Hafi lækurinn brotið niður bakkann. Staurinn sé á landrofi og hangi í lausu lofti og sé landið að „naga sig“ nær húsinu. Húsið sem reist hafi verið sé því um 150 cm frá girðingunni og hafi því í mesta lagi verið fært sig 90 cm austur vegna þessa.

Kærandi telur að þær mælingar EFLU, sem ákvörðun byggingarfulltrúa byggja á, eigi ekki við rök að styðjast. Annað hvort séu forsendur mælinganna rangar, þ.e. að miðlínan hafi verið mæld 5 m frá húsinu að Vistarvegi 10, en kærandi telji að eigandi þess húss hafi farið út fyrir byggingarreitinn eða það hafi aldrei verið 10 m á milli byggingarreita.

Þar sem eigendur Vistarvegar 10 hafi byggt húsið sitt út fyrir byggingarreit, hafi bilið milli þess húss og byggingarreits kæranda ekki verið 10 m þegar hann byggði húsið. Sökum þessa hafi miðlínan færst inn á lóð kæranda í stað þess að hún sé tekin milli byggingarreita lóðanna tveggja eins og hún eigi að vera. Þessar skýringar eigi sér m.a. stoð í samþykktri teikningu frá 5. maí 2010. Þar sjáist að jafnlangt bil sé frá byggingarreitum beggja lóða að lóðarmörkum. Hafi því annað hvort ekki verið 10 m á milli byggingarreita eða Vistarvegur 10 farið út fyrir byggingarreitinn í vestur og því hafi miðlínan færst til. Í byggingarlýsingu Vistarvegar 10 komi fram að bústaðurinn verði lengdur um 100 cm til vesturs. Þessu til stuðnings vísar kærandi til þess að húsið sem hann reisti sé hvorki 3,4 m lengra en samkvæmt samþykktum teikningum né hafi það verið fært um 3,4 m austar á byggingarreitnum.

Eigendur Vistarvegar 10 og 12 hafi ávallt átt sama rétt til lóðarstærða en talið hafi verið að 2.500 m² tilheyrðu hvorum eiganda. Sveitarfélagið hafi hins vegar ákveðið að mismuna eigendum og hafa lóð kæranda töluvert minni. Hafi byggingarfulltrúi skrifað undir lóðar-leigusamninginn, staðsett byggingarreitina á lóðunum og samþykkt teikningar sem geri ráð fyrir 10 m milli byggingarreita. Sé tilefni til að vekja athygli á því að við þá vinnu hafi ekki verið hugað að því að byggingarreitur kæranda nái út að lóðarmörkum í vestur að svæði sem erfitt sé að staðsetja byggingu á í stað þess að færa byggingarreit Vistarvegar 10 lengri austur. Töluvert svæði sé austan við húsið að Vistarvegi 10 svo það væri hægt að byggja þar en svigrúmið sé ekkert við Vistarveg 12. Sé þetta sérstaklega athyglisvert sökum þess að sveitar-félagið hafi ákveðið að hafa lóðina Vistarveg 10 mun stærri sjáist að miðað við miðlínu á mæliblaði EFLU sé nú rotþró fyrir Vistarveg 12 komin inn á lóðina Vistarveg 10, sem aldrei hafi verið. Þurfi skipulags- og byggingarfulltrúi að upplýsa af hverju svo sé og af hverju embættið hafi samþykkt húsið að Vistarvegi 12 ef það kæmist ekki fyrir á byggingarreitnum.

Sé kæranda hulin ráðgáta hvernig sér eigi að vera fært að færa húsið lengra til vesturs á lóðinni enda sé ljóst að bilið að gaddavírsgirðingunni og þverhnípis við hana sé um 150 cm. Sé því lágmarkskrafa að skipulags- og byggingarfulltrúi upplýsi hvernig það sé framkvæmanlegt áður en krafa sé gerð um slíka íþyngjandi aðgerð að viðlögðum dagsektum, enda húsið samþykkt af byggingarfulltrúa og ekkert svæði fyrir hendi til að færa það vestar. Samkvæmt framangreindu sé því álitið að skilyrðum 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010, sbr. 2. mgr. 56. gr., sé ekki fullnægt enda ekki um ólöglegt mannvirki að ræða eða brjóti staðsetning hússins gegn kröfum greinar 9.7.5 byggingarreglugerðar nr. 112/2012.

Málsrök Rangárþings eystra: Vísað er til þess að eins og fram komi í gögnum málsins hafi 29. mars 2019 verið samþykktur og stimplaður aðaluppdráttur fyrir sumarhús að Vistarvegi 12. Samkvæmt uppdrættinum hafi húsið verið staðsett innan skilgreinds byggingarreits og 5,0 m frá lóðarmörkum aðliggjandi lóðar. Samkvæmt lóðablöðum fyrir Vistarveg 12 og 10 skyldi bil frá byggingarreit hvorrar lóðar að lóðarmörkum vera 5,0 m og þ.a.l. bil á milli byggingarreita alls 10,0 m. Hafi sú tilhögun byggst á ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 112/2012, n.t.t. ákvæða gr. 9.7.5. um bil á milli bygginga. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins sé meginreglan að bil milli bygginga sé nægilega mikið til að ekki sé hætta á að eldur nái að breiðast út á milli þeirra. Í ákvæðinu sé kveðið á um viðmiðunarreglur og í töflu 9.09 komi fram lágmarks-fjarlægðir á milli bygginga. Ysta klæðning húsanna á lóðunum að vistarvegi 10 og 12 sé í flokki 2. Samkvæmt framangreindum ákvæðum byggingarreglugerðarinnar skuli bil á milli þeirra vera 10 m til að uppfylla lágmarkskröfur um fjarlægð milli bygginga. Á grundvelli þess hafi byggingaráform kæranda verið samþykkt.

Í júní 2021 hafi EFLA verkfræðistofa framkvæmt mælingar á lóðamörkum milli lóðanna Vistarvegar 10 og 12, sem byggst hafi á þinglýstum og hnitsettum lóðamörkum. Hafi mælingarnar sýnt að sumarhúsið að Vistarvegi 12 væri 3,4 m út fyrir byggingarreit í austurátt og þannig einungis 1,6 m frá lóðamörkum. Hafi með því verið ljóst að byggingin væri í ósamræmi við samþykktan aðaluppdrátt, byggingarleyfi og ákvæði byggingarreglugerðar um bil milli bygginga. Á þeim grundvelli og að gættum reglna stjórnsýslulaga, þ. á m. um andmælarétt málsaðila, hafi sveitarfélagið tekið þá ákvörðun sem deilt sé um.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Ítrekuð eru fram komin sjónarmið. Auk þess bendir kærandi á að byggingarfulltrúi Rangárþings eystra hafi gert úttekt á húsinu 12. ágúst 2019 og í kjölfarið gefið út fokheldisvottorð. Hafi byggingarfulltrúi vart gefið út slíkt vottorð ef um ólöglegt mannvirki eða byggingarhluta væri að ræða eins og hann haldi nú fram.

Verði ekki fallist á kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunarinnar er gerð krafa um að frestur til að færa húsið verði lengdur þar sem mjög erfitt eða jafnvel ómögulegt sé að færa húsið á þessum árstíma. Óskað er eftir að veittur verði frestur til 1. september 2023.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra um að eigandi sumarhúss að Vistarvegi 12 færi það til á lóð þannig að það sé innan byggingarreits og í 5 m fjarlægð frá mörkum lóðanna Vistarvegar 10 og 12 að viðlögðum dagsektum. Ástæðu umræddrar kröfu byggingarfulltrúa má rekja til mælinga verkfræðistofunnar EFLU frá 8. júní 2021. Niðurstöður mælinganna sýndu að bilið á milli húsanna að Vistarvegi 10 og 12 mætti ekki kröfum ákvæðis gr. 9.7.5 í byggingarreglugerð nr. 112/2012 um bil á milli bygginga.

Hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags er að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Er nánar kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Þá er fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. ákvæðisins að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum eða byggingarlýsingu skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt er. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. nefnds lagaákvæðis.

Beiting nefndra þvingunarúrræða er verulega íþyngjandi ákvörðun sem er háð mati stjórnvalds hverju sinni. Tekið er fram í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umræddum ákvæðum verður fyrst og fremst beitt sé það mat viðkomandi stjórnvalds að gengið sé gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum og skipulagslögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Þótt beiting sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun að vera studd efnislegum rökum. Þá ber stjórnvaldi einnig að fylgja meginreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. um meðalhóf og rannsókn máls.

Árið 2019 fékkst samþykkt leyfi til byggingar 128 m² sumarhúss á lóðinni Vistarvegi 12, í stað eldra húss sem var um 40 m². Ekki er að sjá annað af gögnum máls en að húsið sem reist var á lóðinni sé í samræmi við samþykkta aðaluppdrætti frá árinu 2019. Eftir að leyfishafi hafði lokið við byggingu hússins kom í ljós að bilið á milli sumarhúsanna að Vistarvegi 10 og 12 væri einungis 6,53 m þar sem það er minnst og gengur því gegn fjarlægðarkröfum í gr. 9.7.5 í byggingarreglugerð með tilliti til brunavarna. Liggja þar af leiðandi efnisleg sjónarmið að baki ákvörðun sveitarfélagsins um að auka þurfi bilið á milli umræddra húsa.

Til hins ber þó að líta að ef framfylgja ætti ákvörðun byggingarfulltrúa í máli þessu yrði að færa hús kæranda um 3,4 m til vesturs, en af gögnum málsins verður ráðið að húsið yrði þá komið út fyrir byggingarreit og jafnvel út fyrir mörk lóðar kæranda. Auk þess verður ekki séð að litið hafi verið til annarra úrræða sem kynnu að ganga skemur en hin kærða ákvörðun og gætu uppfyllt brunaöryggiskröfur gr. 9.7.5 í byggingarreglugerð, svo sem með því að klæða aðlægar hliðar húsa með viðeigandi klæðningu. Þá liggur fyrir í málinu ágreiningur um atriði sem áhrif gætu haft á mat um beitingu umræddra þvingunarúrræða svo sem um stærðir lóða, lóðamörk og þar af leiðandi forsendur að baki þeirri mælingu sem framkvæmd var af verkfræðistofu og sveitarstjórn studdist við ákvörðun sína.

Með vísan til þess sem að framan greinir þykja þeir ágallar hafa verið á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar, m.a. með tilliti til rannsóknar máls og meðalhófs, sbr. 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að fella beri hana úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra frá 31. október 2022 um að eigandi sumarhússins að Vistarvegi 12 færi það til á lóð þannig að það sé innan byggingarreits og í 5 m fjarlægð frá mörkum lóðarinnar Vistarvegi 10, fyrir 28. febrúar 2023 að viðlögðum dagsektum að upphæð 25.000 krónum.

apr 20

Love0

81/2022 Leynir

Með UUA

Árið 2023, miðvikudaginn 19. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21 í Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 81/2022, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 24. júní 2022 um að fyrirhuguð uppbygging verslunar- og þjónustusvæðis í landi Leynis 2 og 3, Rangárþingi ytra, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. júlí 2022, er barst nefndinni sama dag, kæra nánar tilgreindir aðilar, sem flestir munu vera eigendur fasteigna, en í sumum tilvikum ábúendur í næsta nágrenni jarðanna Leynis 2 og 3, Rangárþingi ytra, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 24. júní 2022 að fyrirhuguð uppbygging verslunar- og þjónustusvæðis í landi Leynis 2 og 3 skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Með tölvupósti til úrskurðarnefndarinnar 2. ágúst s.á. var þess óskað að tiltekinn aðili yrði talinn meðal kærenda, en beiðnin barst að kærufresti liðnum og verður því ekki tekin til greina.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 2. september 2022.

Málavextir: Hinn 15. maí 2020 lá fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar um að fyrirhuguð uppbygging verslunar- og þjónustusvæðis í landi Leynis 2 og 3 í ofanverðri Landsveit skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Kærðu eigendur og/eða ábúendur fasteigna í næsta nágrenni þá ákvörðun til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og kröfðust þess að hún yrði felld úr gildi. Byggðu kærendur málatilbúnað sinn m.a. á því að áformuð framkvæmd gæti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar í skilningi 1. mgr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, einkum með tilliti til hugsanlegrar vatnsmengunar og hættu fyrir heilbrigði manna.

Með úrskurði nefndarinnar, sem kveðinn var upp 18. desember 2020 í máli nr. 53/2020, var greind ákvörðun Skipulagsstofnunar felld úr gildi. Að teknu tilliti til þeirra viðmiða sem fram kæmu í 2. viðauka við lög nr. 106/2000 og þeirra hagsmuna sem í húfi væru taldi úrskurðarnefndin að rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar hefði verið svo áfátt að vafi léki á því hvort fullnægjandi upplýsingar hefðu legið fyrir við töku henni. Hefði stofnunin m.a. ekki heimfært áætlanir framkvæmdaraðila um fyrirkomulag fráveitu upp á staðhætti, en gert hafði verið ráð fyrir náttúrulegri jarðvegshreinsun, en reyndist það ekki mögulegt yrði notað hefðbundið hreinsivirki.

Hinn 20. janúar 2021 barst Skipulagsstofnun „uppfærð greinargerð, [framkvæmdaraðila] vegna fyrirspurnar um matsskyldu framkvæmda við Leyni í Landsveit.“ Sem fyrr var þar lýst áformum um uppbyggingu verslunar- og þjónustusvæðis á svæðinu er fæli m.a. í sér stækkun tjaldsvæðis og að reist yrði allt að 200 m² þjónustuhús í stað þess 8 m² húss sem fyrir væri. Jafnframt að reist yrði allt að 800 m² bygging við nýja aðkomu syðst á svæðinu. Þar yrði veitingastaður, verslun, móttaka fyrir gesti og starfsmannaaðstaða. Að auki yrðu byggð allt að 45 gestahús á einni hæð, 30 þeirra yrðu allt að 60 m² að stærð og 15 allt að 20 m². Við hvert gestahús yrði kúluhús, að hámarki 30 m². Samtals yrði gisting fyrir 180 gesti í gestahúsum. Heildarbyggingarmagn á svæðinu yrði 4.935 m². Bílastæði yrðu fyrir 85 bifreiðar og 11 rútur, en almennt væri gert ráð fyrir því að gestir legðu við móttökuhúsið eða væri ekið að sínum íverustað.

Fram kom í hinni uppfærðu greinargerð að þar sem allt benti til þess að á svæðinu væru þykk jarðlög þætti kostur ef hægt væri að nýta þau til hreinsunar skólps, en hægt yrði að hafa hreinsikerfi á nokkrum stöðum innan framkvæmdasvæðisins. Ef nánari könnun á aðstæðum sýndi að ekki væru nægileg þykk jarðlög til staðar yrði keypt tilbúin hreinsistöð og notast við eina miðlæga stöð, þ.e. hefðbundin skólphreinsivirki. Að henni yrði þá leitt allt skólp frá svæðinu. Það myndi kalla á lagnakerfi og viðamikla dælingu og lagt væri því til að hin aðferðin yrði notuð.

Í greinargerð þessari var tilgreint að framkvæmdasvæðið tæki til um 15 ha lands sem hefði að stærstum hluta verið ræktað og nýtt til landbúnaðar, en nyrst á svæðinu hefði verið rekið tjaldsvæði. Á landi Leynis 2 væru þrjú mannvirki, en ekki væri byggt á landi Leynis 3. Nokkur byggð væri í næsta nágrenni. Svæðið væri flatlent og norðan þess rynni Klofalækur. Það væri innan virks brotabeltis, Suðurlandsbrotabeltisins og á Þjórsárhrauni sem nyti sérstakrar verndar í samræmi við 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Jafnframt væri það á fjarsvæði vatnsverndar, en grunnvatn í Landsveit væri fremur viðkvæmt fyrir mengun. Stafaði það af því hversu lek hraunin væru, hversu hátt grunnvatnsborðið stæði í þeim og hversu greiður grunnvatnsstraumurinn væri. Hins vegar yrði mikil þynning á allri mengun vegna lektarinnar. Taldi framkvæmdaraðili að uppbyggingin hefði ekki í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif þegar litið væri til 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum.

Með bréfi Skipulagsstofnunar til framkvæmdaraðila, dags. 11. febrúar 2021, var farið fram á frekari upplýsingar og skýringar, t.a.m. varðandi, vatnsból, fráveitumál og þykkt og gerð jarðlaga á framkvæmdasvæðinu. Í kjölfarið vann verkfræðistofan EFLA jarðvegskönnun fyrir framkvæmdaraðila og 15. desember s.á. barst Skipulagsstofnun minnisblað, dags. 22. nóvember 2021, vegna könnunarinnar ásamt „uppfærð[ri]“ greinargerð. Með tölvubréfi Skipulagsstofnunar til framkvæmdaraðila 17. janúar 2022 var frekari upplýsinga óskað og bárust þær í mars s.á., ásamt minnisblaði Íslenskra orkurannsókna, ÍSOR, dags. 7. september 2020, en það hafði verið unnið fyrir Rangárþing ytra við gerð deiliskipulags fyrir svæðið. Í því kom fram að vatnsbólum og vatnsbólasvæðum sveitarfélagsins í Tvíbytnulæk nálægt Lækjarbotnum og í Kerauga stafaði ekki hætta af mengun frá Leyni eða af fyrirhugaðri uppbyggingu þar. Hvað varðaði einkavatnsból í frístundabyggðinni niður með Klofalæk væri staðan nú þegar sú að huga þyrfti að vatnsveitu og sameiginlegu vatnsbóli ofan byggðarinnar. Með auknum umsvifum í Leyni yrði það enn brýnna.

Hinn 11. mars 2022 óskaði Skipulagsstofnun umsagna frá Heilbrigðiseftirliti Suðurlands, Minjastofnun Íslands, Náttúrufræðistofnun Íslands, Rangárþingi ytra og Umhverfisstofnun, sem töldu að framkvæmdin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Jafnframt var leitað umsagnar hjá lögmanni kærenda f.h. landeigenda í fyrrgreindu máli nr. 53/2020. Í þeirri umsögn var því haldið fram að tilgreindur straumhraði grunnvatns og niðurstaða í minnisblaði ÍSOR frá 7. september 2020 væri ekki í samræmi við aðrar nýlegar og nákvæmari rannsóknir. Viðbrögð framkvæmdaraðila við framkomnum umsögnum, ásamt frekari upplýsingum, bárust Skipulagsstofnun 6. maí 2022 og 31. s.m., þ. á m. skýringar ÍSOR á meintu misræmi, en í minnisblaði, dags. 31. maí s.á., var því hafnað að slíku misræmi væri til að dreifa. Ásamt því sem hér er rakið átti Skipulagsstofnun í nokkrum tölvupóstsamskiptum við framkvæmdaraðila og lögmenn kærenda við meðferð málsins.

Hinn 24. júní 2022 lá fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, þ.e. að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri fyrirhuguð framkvæmd ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka við lög nr. 106/2000, og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Fælust helstu neikvæðu áhrifin í breyttri ásýnd svæðis og mögulegu ónæði vegna starfseminnar, en umfang áhrifa væri þó líklegt til að vera takmarkað. Taldi stofnunin að ólíklegt væri að framkvæmdin kæmi til með að hafa í för með sér óafturkræf umhverfisáhrif sem ekki væri hægt að fyrirbyggja með vandaðri verktilhögun og vöktun viðtaka eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.

Samhliða málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 var unnið að breytingum á skipulagsáætlunum á svæðinu vegna fyrrgreindra áforma. Breyting á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016–2028 var birt í B-deild Stjórnartíðinda 11. janúar 2021. Í henni felst m.a. að gerð er breyting á landnotkun 15 ha svæðis og henni breytt úr landbúnaðarlandi í verslunar- og þjónustusvæði þar sem gert er ráð fyrir uppbyggingu fyrir ferðaþjónustu. Einnig er gert ráð fyrir nýju vatnsbóli, sem yrði vatnsból fyrir Leyni og e.t.v. fleiri jarðir í nágrenninu. Deiliskipulag fyrir Leyni 2 og 3 tók gildi 28. s.m. Sætti það kæru til úrskurðarnefndarinnar sem með úrskurði í máli nr. 21/2021, uppkveðnum 30. ágúst 2021, hafnaði kröfu um ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 12. nóvember 2020 um samþykkt þess.

Málsrök kærenda: Kærendur byggja á því að hin kærða ákvörðun sé haldin verulegum annmörkum og hana skuli því ógilda.

Telja verði að framkvæmdaraðili hafi í raun tilkynnt Skipulagsstofnun um hina fyrirhuguðu framkvæmd til ákvörðunar um matsskyldu hennar í mars 2022, en ekki í janúar 2021. Því hafi borið við meðferð málsins að fylgja ákvæðum laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, en ekki ákvæðum eldri laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 3. tl. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 111/2021.

Í tölvupósti Skipulagsstofnunar til lögmanns kærenda 16. febrúar 2021 hafi komið fram að stofnuninni hefðu borist drög að uppfærðri greinargerð frá framkvæmdaraðila sem gerðar hefðu verið nokkrar athugasemdir við og að málið væri því „hjá framkvæmdaraðila“. Sérstaklega hafi verið tekið fram að erindið hefði ekki verið formlega móttekið og lagt til að stofnunin myndi upplýsa kærendur þegar tekið yrði formlega við því og það sent út til umsagnar. Hafi lögmenn kærenda ítrekað óskað upplýsinga um stöðu mála og þau svör hafi borist 11. janúar 2022 að tilkynning hefði borist frá framkvæmdaraðila en hún væri óyfirfarin og gæti tekið breytingum. Í mars s.á. hafi stofnunin sent tölvupóst til umsagnaraðila þar sem fram hefði komið að 9. mars 2022 hefði verið móttekið erindi þar sem tilkynnt væri um hina fyrirhuguðu framkvæmd.

Í lögum nr. 106/2000 sé ekki gert ráð fyrir að framkvæmdaraðili geti lagt fram ókláraða og ófullnægjandi tilkynningu og lagt fram fullnægjandi gögn síðar. Þvert á móti kveði lögin á um hraða og samfellda málsmeðferð eftir að tilkynning berst. Séu annmarkar á tilkynningu gefist framkvæmdaraðila tækifæri til að bæta úr þeim síðar í kjölfar umsagna sem Skipulagsstofnun beri að leita eftir. Hafi stofnuninni því borið að hefja málsmeðferð strax í kjölfar ætlaðrar tilkynningar framkvæmdaraðila í janúar 2021. Ef talið verði að framkvæmdaraðili hafi tilkynnt um framkvæmdina í einhverju formi í janúar 2021 verði að leggja til grundvallar að slíkir meinbugir hafi verið á þeirri tilkynningu að ófært hafi verið að hefja formlega málsmeðferð á grundvelli henni, sbr. dóm Hæstaréttar frá 1. október 2009 í máli nr. 696/2008.

Markmið laga nr. 106/2000 og laga nr. 111/2021 sé m.a. að tryggja heilnæmt umhverfi og umhverfisvernd. Það markmið náist ekki nema ákvarðanir um matsskyldu framkvæmda byggist á réttum lagagrundvelli enda taki umhverfissjónarmið örum breytingum í takt við þróun í vísindum og rannsóknum. Þá hafi lög nr. 111/2021 falið í sér veigamiklar breytingar á umhverfismati framkvæmda, t.a.m. með því að skilgreining á „umtalsverðum umhverfisáhrifum“ hafi verið felld brott. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna hafi komið fram að skilgreiningin hefði valdið vandkvæðum í framkvæmd enda bæri að greina „öll umtalsverð áhrif“, ekki aðeins veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki væri hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.

Kærandi telji óháð þessu að fyrirhuguð uppbygging sé líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, einkum með tilliti til hugsanlegrar grunnvatnsmengunar og hættu fyrir heilbrigði manna. Þá hafi Skipulagsstofnun ekki búið yfir fullnægjandi eða réttum upplýsingum til að leggja forsvaranlegt mat á líkleg umhverfisáhrif og umfang þeirra og nauðsyn hafi staðið til að rannsaka ýmis atriði betur.

Í ákvörðun Skipulagsstofnunar sé á því byggt að aðalvatnsbólum sveitarfélagsins í Tvíbytnulæk nálægt Lækjarbotnum og í Kerauka stafi ekki hætta af fyrirhugaðri uppbyggingu og byggist sú niðurstaða á minnisblöðum ÍSOR frá 7. september 2020 og 31. maí 2022. Telja verði að þessi niðurstaða sé röng og að töluverður vafi sé fyrir hendi að þessu leyti og þar með hvort forsendur framkvæmdaraðila og Skipulagsstofnunar standist. Vafaatriðin séu svo veigamikil að réttast væri að fyrirhuguð framkvæmd verði látin sæta mati á umhverfisáhrifum, en í öllu falli að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi vegna skorts á fullnægjandi upplýsingum, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016–2028 séu jarðirnar Leynir 2 og 3 á fjarsvæði vatnsverndar og grunnvatn á svæðinu viðkvæmt fyrir mengun. Í aðalskipulaginu komi t.a.m. fram að stefnt sé að því að framtíðarvatnsból fyrir sveitarfélagið verði við m.a. Kerauga við Tjörvastaði og að ráðast eigi í stærri samveitu þar sem horft yrði til þess að virkja við Kerauga/Lækjarbotna.

Framkvæmdasvæðið falli undir verndarsvæði í skilningi d-liðar vii. liðar 2. tl. 2. viðauka við lög nr. 106/2000. Fyrirhuguð uppbygging að Leyni 2 og 3 sé stórtæk og gríðarlegt magn af frárennsli muni falla til við áformaða starfsemi. Í greinargerð framkvæmdaraðila sé miðað við að rúmmál fráveituvatns verði 0,45 l/s við eðlilega nýtingu gistihúsa og fjöldi persónueininga á svæðinu við fulla nýtingu 280. Dagleg losun verði því 38.880 lítrar og 14,2 milljón lítrar af skólpi og grávatni á ársgrundvelli, en ekki sé ljóst hvort í tölunum sé tekið tillit til losunar frá heitum pottum eða frárennsli frá meginbyggingu svæðisins.

Grunnvatnsmengun myndi hafa í för með sér áhrif á aðalvatnsból sveitarfélagsins og á einkavatnsból í næsta nágrenni og neðar í byggðinni. Hún sé til þess fallin að hafa alvarleg áhrif á fjölda fólks, líkur á áhrifum séu miklar og þau gætu verið langvarandi og hugsanlega óafturkræf. Ekki séu miklir möguleikar á að draga úr áhrifum hennar miðað við fyrirhuguð áform. Setja verði möguleikann á grunnvatnsmengun í samhengi við áform framkvæmdaraðila um að hreinsa og geyma gríðarlegt magn af skólpi í jarðvegi svæðisins. Framkvæmdasvæðið hvíli á 2–5 m djúpum jarðvegi ofan á leku hrauni á brotabelti. Sama hversu vel staðið yrði að hreinsun frárennslis með jarðvegshreinsun yrði alltaf hætta á grunnvatnsmengun ef jarðhræringar ættu sér stað. Ríkt tilefni hefði verið til að rannsaka þetta nánar og réttast hefði verið að kortleggja jarðskjálftasprungur á svæðinu og kanna áhrif slíkra sprungna.

Ítarlegar rannsóknir hafi farið fram á grunnvatnsstraumum í Landsveit á árunum 2016–2017, annars vegar rannsókn ÍSOR í tengslum við alifuglabú á Jarlsstöðum og hins vegar vatnafarslegar rannsóknir sem gerðar hafi verið undir stjórn J.K. Í þeim hafi komið fram að aðrennslistími grunnvatns frá Minnivallalæk að aðalvatnsbólunum væri mjög skammur, eða 65–70 dagar að Kerauganu og 77 dagar að Tvíbytnudælustöðinni við Lækjarbotna.

Á fundi vatnsveitu Rangárþings ytra og Ásahrepps í mars 2017 hafi verið lagt fram minnisblað þar sem tekið hafi verið fram að niðurstöður ferilefnarannsóknar gæfu tilefni til að skilgreina fjarsvæði að lindum Minnivallalækjar og norður fyrir Landveg. Þá hafi verið lagt til að stefna ekki lengur að nýtingu Keraugans sem framtíðarvatnsbóls sveitarfélagsins vegna hættunnar á grunnvatnsmengun. Ráða megi að rannsóknaraðilar hafi talið að svæðið væri komið að þolmörkum á árinu 2017. Ákveðið hafi verið að endurskilgreina grann- og fjarsvæði vatnsbólanna í Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016–2028. Í umhverfisskýrslu aðalskipulagsins hafi komið fram að Kerauga væri á mörkum þess að standast kröfur sem framtíðarvatnsból og að sveitarstjórn vildi breyta og stækka vatnsverndarsvæði fyrir Kerauga og Tvíbytnulæk til að tryggja betur vatnsgæði þar til framtíðar. Samkvæmt framangreindu megi telja ljóst að fjarsvæði vatnsverndar hafi verið afmarkað til þess að vernda vatnsból sveitarfélagsins og að án slíkrar verndar væri hætta á grunnvatnsmengun.

Framkvæmdaraðili byggi á því að aðalvatnsbólunum stafi ekki hætta af fyrirhugaðri uppbyggingu á grundvelli minnisblaðs ÍSOR frá 7. september 2020. Í því sé m.a. tekið fram að áætlaður rennslishraði grunnvatns á svæðinu sé 10 m/dag eða með öryggisstuðli sem áætlaður er fjórir 40 m/dag. Í umsögn kærenda til Skipulagsstofnunar hafi verið vísað til þess að þessi rennslishraði væri ekki í samræmi við fyrrgreindar rannsóknir. ÍSOR hafi veitt skýringar á ætluðu ósamræmi með minnisblaði, dags. 31. maí 2022, en það sé engan veginn afgerandi um að Kerauganu stafi ekki hætta af fyrirhugaðri uppbyggingu. Í minnisblaðinu komi m.a. fram að rennslishraðinn sé áætlaður meðalhraði í stóru þversniði. Ástæðan fyrir mun meiri rennslishraða að Kerauga sé sú að þar renni vatnið fram í helli. Erfitt sé að skilja tilvitnað orðalag með öðrum hætti en að rennslishraðinn í átt að Kerauganu sé mun meiri en þeir 40 m/dag sem einnig séu nefndir. Í minnisblaðinu sé einnig áréttað að í samræmi við fyrri niðurstöðu hafi verið lagt til að leggja til hliðar áform um framtíðarvatnsból í Kerauga. Þá sé óútskýrt hvers vegna ÍSOR miði við „áætlaðan meðalhraða í stóru þversniði“ þegar fyrir liggi rannsóknir á raunverulegum rennslishraða vatns frá svæðinu. Í skýrslu ÍSOR frá árinu 2021 komi fram að í rannsókn Á.H. frá 2016 sé áætlað að meðalrennslishraði grunnvatns í gegnum hraunið sé sem næst 32 m/dag. Með sama öryggisstuðli og ÍSOR leggi til grundvallar í minnisblaði sínu ætti að áætla rennslishraðann sem 128 m/dag.

Til viðbótar byggist niðurstaða ÍSOR á að grunnvatn hreinsi sig á 50 dögum. Í lið. 3.5. í 3. gr. samþykktar nr. 326/2022 um verndarsvæði vatnsbóla innan lögsagnarumdæma sveitarfélaganna á svæði Heilbrigðiseftirlits Suðurlands bs. sé grannsvæði skilgreint sem svæði sem taki við af brunnsvæði á aðrennslissvæði vatnsbóls og liggi eftir aðrennslissvæði að reiknuðum útmörkum 400 daga aðrennslistíma grunnvatns að vatnsbóli miðað við 50 m þykkan vatnsleiðara. Miðað við 400 daga aðrennslistíma ætti Leynir 2 og 3 að vera staðsett á grannsvæði aðalvatnsbóla, en veigamiklar takmarkanir séu settar á uppbyggingu á grannsvæðum skv. 13. og 14. gr. samþykktarinnar. Þá virðist óumdeilt að fyrirhuguð uppbygging geti haft áhrif á einkavatnsból í nágrenni uppbyggingarsvæðisins, en fjarlægðin þar á milli sé í flestum tilvikum svo lítil að áhrifa af grunnvatnsmengun myndi líklega gæta mjög fljótlega eftir að hún ætti sér stað. Rennslisstefna grunnvatns á svæðinu sé með þeim hætti að hún myndi hafa bein áhrif á einkavatnsbólin. Virðist sú staða með öllu óháð mótvægisaðgerðum eða útfærslu fráveitumála og þeirri niðurstöðu að vatnsbólum sveitarfélagsins stafi ekki hætta af fyrirhugaðri uppbyggingu.

Upplýsingar um útfærslu fráveitumála hafi ekki verið fullnægjandi til að Skipulagsstofnun hafi getað tekið upplýsta ákvörðun. Gera verði þá kröfu að fyrirkomulag mótvægisaðgerða liggi fyrir í nokkuð fullmótaðri mynd, í þessu tilviki hönnun fráveitukerfis, áður en lagt sé endanlegt mat á hvort rétt sé að veita undanþágu frá því að mat á umhverfisáhrifum fari fram. Undirliggjandi hagsmunir séu svo miklir að vankantar á hönnun fráveitukerfis myndi hafa í för með sér stórslys fyrir sveitarfélagið og íbúa þess. Þá séu skólphreinsivirkin ein og sér tilkynningarskyld til Skipulagsstofnunar samkvæmt lið 11.05 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000. Ætti sú staðreynd að leiða til stóraukinna krafna um að áform um fráveitumál séu skýr. Þrátt fyrir að þau séu skýrari en á fyrri stigum sé ýmislegt óljóst. Hvorki liggi fyrir hver verði endanlegur fjöldi hreinsivirkja né hönnun þeirra eða raunlekt í jarðvegi. Gangi ekki að vísa til þess að hægt sé að útfæra þessi mál á síðari stigum í samráði við eftirlitsaðila.

Gera megi ráð fyrir að rúmlega 10 milljón lítrum af grávatni verði árlega veitt beint út í jarðveg svæðisins sé miðað við efstu mörk. Óljóst sé hvaða áhrif slík losun myndi hafa á grunnvatn svæðisins og ekki verði séð að þetta atriði hafi verið rannsakað á neinn hátt við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Einnig sé hætta á grunnvatnsmengun vegna stóraukinnar umferðar um svæðið. Verði ekki séð að framkvæmdaraðili hafi gert ráðstafanir vegna hugsanlegrar olíumengunar frá umferð og á fyrirhuguðu bílastæði. Um raunverulega hættu sé að ræða sem hvergi sé minnst á í ákvörðun Skipulagsstofnunar eða tilkynningu framkvæmdaraðila. Nauðsynlegt hefði verið að tilgreina og rannsaka mótvægisaðgerðir í tengslum við hugsanlega olíumengun. Í öðrum sambærilegum málum hafi slíkar forsendur varðandi bílastæði legið fyrir áður en ákvörðun hafi verið tekin um matsskyldu. Olíumengun þynnist ekki með tímanum og geti haft alvarleg áhrif á vatnsból.

Þá skorti loks á að í ákvörðun Skipulagsstofnunar sé gerð grein fyrir samlegðaráhrifum að því er varði hugsanlega hættu á grunnvatnsmengun á svæðinu, enda liggi fyrir að áformuð sé stórfelld uppbygging og aukning á starfsemi á mjög afmörkuðu svæði sem allt falli innan fjarsvæðis vatnsverndar, sbr. m.a. v. lið 3. tl. 2. viðauka við lög nr. 106/2000.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar kemur fram að það hafi verið mistök starfsmanns að staðhæfa í tölvupósti 16. febrúar 2021 að erindi framkvæmdaraðila hefði ekki verið formlega móttekið af hálfu stofnunarinnar. Ráðgjafar framkvæmdaraðila hafi sent uppfærða greinargerð eða tilkynningu í tölvupósti til stofnunarinnar, dags. 20. janúar s.á., sem ekki hafi verið fullnægjandi. Lögð sé áhersla á að málsmeðferð vegna matsskylduákvarðana hefjist með því að stofnunin fari yfir tilkynningu og séu annmarkar á henni eða hún ófullnægjandi séu gerðar athugasemdir. Skipulagsstofnun hafi gert athugasemdir við tilkynninguna með bréfi, dags. 11. febrúar 2021, líkt og henni hafi borið skylda til skv. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Tilkynningin frá 9. mars 2022 hafi loks verið álitin fullnægjandi. Þá verði ekki séð að dómur Hæstaréttar frá 1. október 2009 í máli nr. 696/2008 hafi fordæmisgildi en málsatvik séu ekki öldungis sambærileg atvikum í máli þessu.

Óháð þessu séu ákvæði í 2. viðauka við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, með áorðnum breytingum, sambærileg ákvæðum 2. viðauka laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Með það í huga eigi það ekki að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar verði það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ákvörðunin hafi byggst á röngum lagagrundvelli. Í a-lið 1. gr. laga nr. 111/2021 segi að markmið laganna sé sjálfbær þróun, heilnæmt umhverfi og umhverfisvernd sem vinna skuli að með umhverfismati framkvæmda og áætlana sem líklegar séu til að hafa „umtalsverð umhverfisáhrif“. Í 1. mgr. 19. gr. sömu laga sé vísað til umtalsverðra umhverfisáhrifa. Þrátt fyrir að felld hafi verið brott sérstök skilgreining á hugtakinu þýði það ekki að hætt sé að miða við umtalsverð umhverfisáhrif. Hvort áhrif séu slík byggist á heildstæðu mati eftir aðstæðum hverju sinni, eins og tekið sé fram í lögskýringargögnum að baki lögunum.

Með vísan til álits ÍSOR í minnisblöðum frá 7. september 2020 og 31. maí 2022 hafni Skipulagsstofnun því að töluverður vafi sé um hvort aðalvatnsbólum sveitarfélagsins stafi hætta af fyrirhugaðri framkvæmd. Stofnunin hafi ekki forsendur til að vefengja það faglega mat sem þar birtist. Fjarlægðin milli Leynis 2 og 3 og vatnsbóla sveitarfélagsins sé yfir 8 km. Enginn grundvöllur sé því fyrir hendi til að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi vegna skorts á fullnægjandi upplýsingum af þessum ástæðum, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Varðandi samþykkt nr. 326/2022 um verndarsvæði vatnsbóla innan lögsagnarumdæma sveitarfélaganna á svæði Heilbrigðiseftirlits Suðurlands bs. sé lögð áhersla á að framkvæmdasvæðið sé á fjarsvæði vatnsverndar. Því sé ekki hægt að byggja á lið 3.5 í 3. gr. sem fjalli um grannsvæði og segja að Leynir 2 og 3 „ætti“ að vera staðsett á grannsvæði aðalvatnsbóla sveitarfélagsins.

Að virtri skilgreiningu á umtalsverðum umhverfisáhrifum í p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 og gögnum málsins metnum í heild sinni sé ekki fyrir hendi traustur grundvöllur fyrir þeirri ályktun að það verði grunnvatnsmengun á uppbyggingarsvæðinu sem muni hafa bein áhrif á einkavatnsból. Í hinni kærðu ákvörðun komi fram að setja þurfi skilyrði í starfsleyfi um reglubundið eftirlit með virkni hreinsivirkja og losun mengunarefna. Mikilvægt sé að í starfsleyfi séu tilgreind skilyrði sem kveði á um aðgerðir sem ráðast skuli í skili hreinsun frárennslis ekki þeim árangri sem vænst sé. Jafnframt sé í ákvörðun Skipulagsstofnunar tekið undir með Umhverfisstofnun að við „hönnun hreinsivirkis þurfi að rannsaka raunlekt í jarðvegi á svæðinu“ og meta út frá því flatarmál siturbeða. Þá sé ekki tekið undir að réttast hefði verið að kortleggja jarðskjálftasprungur á svæðinu, en í tilkynningu framkvæmdaraðila komi m.a. fram að sprungur og sprungukerfi hafi verið kortlögð og sé víða að finna í Landsveit.

Fyrirhugað sé að skólphreinsun verði byggð upp í tveimur þrepum, annars vegar hreinsivirki og hins vegar jarðvegshreinsun. Ekki sé því aðeins um að ræða jarðvegshreinsun. Almennt sé ekki gerð krafa um að framkvæmdir séu fullhannaðar þegar málsmeðferð á grundvelli 6. gr. laga nr. 106/2000 fari fram. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi almennt ekki í úrskurðarframkvæmd sinni gert athugasemdir við að framkvæmdir séu ekki fullhannaðar þegar þær séu tilkynntar til stofnunarinnar. Leiði rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga ekki til þess að það þurfi að liggja fyrir upplýsingar um alla þætti sem viðkomi framkvæmd eða umhverfi hennar. Fyrst og fremst þurfi framkvæmdaáformin að vera nægilega skýr og upplýsingar um staðhætti fullnægjandi til að hægt sé að taka ákvörðun um hvort framkvæmd sé líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif.

Lýst áform um framkvæmdir séu skýrari en við meðferð kærumáls nr. 53/2020. Í tilkynningu segi að áætlað sé að setja upp þrjú til fjögur hreinsivirki, en endanlegur fjöldi liggi ekki fyrir. Að mati Skipulagsstofnunar sé þetta nægilega skýr lýsing á umfangi framkvæmdar. Upplýsingar úr rannsókn á raunlekt í jarðvegi á framkvæmdasvæðinu hafi ekki þurft að liggja fyrir áður en ákvörðun um matsskyldu hafi verið tekin, en slíkar upplýsingar séu ekki nægilega áreiðanlegar á meðan framkvæmdin sé ekki fullhönnuð. Í tilkynningu framkvæmdaraðila segi að „eftir því sem við verður komið“ verði grávatn veitt í sérlögnum út í jarðveg í samráði við heilbrigðiseftirlit. Fram komi í athugasemdum framkvæmdaraðila frá 28. apríl 2022 að fyrirhugað sé að veita grávatni fram hjá hreinsistöðvum, enda um mikið rúmmál vatns að ræða sem innihaldi takmarkaða mengun. Þykk jarðvegslög séu á svæðinu sem nýta megi til hreinsunar vatns áður en því sé veitt í neðri jarðlög.

Í ákvörðun Skipulagsstofnunar sé tekið fram að gera verði ráð fyrir nokkru ónæði af framkvæmdinni, en talið sé að áhrif aukinnar umferðar vegna framkvæmdarinnar verði lítil eða óveruleg m.t.t. staðsetningar við núverandi veg. Sú tilhögun sem framkvæmdaraðili boði varðandi flutning gesta innan svæðisins sé til þess fallin að draga enn úr mögulegum áhrifum. Hafnað sé þeirri staðhæfingu kærenda að fyrirséð sé stórfelld mengun frá olíu og öðrum efnum. Ekki hafi verið nauðsynlegt að fyrir lægju upplýsingar um atriði sem lúti að hönnun bílastæða og afgreiðsluplana en þær þurfi að liggja fyrir áður en sótt sé um framkvæmdaleyfi. Framkvæmdasvæðið sé á fjarsvæði vatnsverndar, en ekki á brunn- eða grannsvæði, en munur sé á þessum svæðum með tilliti til verndunar, sbr. 13. gr. reglugerðar nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns, með áorðnum breytingum. Þá sé bent á að í hinni kærðu ákvörðun sé vikið að samlegðaráhrifum en þar undir falli fiskeldisstöðin í landi Fellsmúla, sumarhús á svæðinu og önnur mannvirki.

Athugasemdir framkvæmdaraðila: Framkvæmdaraðili tekur fram að unnar hafi verið rannsóknir fyrir svæðið og hafi niðurstaða jarðvegskönnunar staðfest að jarðvegur á svæðinu væri þannig að frárennslisvatn gæti síast mjög vel og komið yrði alveg í veg fyrir mengun. Jafnframt hafi ÍSOR lýst því yfir að ekki hlytist mengun af fyrirhugaðri starfsemi og að vatnsból nágranna gæti verið mengað af rotþróum þeirra. Muni fyrirhuguð framkvæmd sæta margþættu eftirliti, en um sé að ræða umhverfisvænt verkefni sem geti skilað hagnaði bæði fyrir ríkið og byggðarlagið.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur vísa til kæru og ítreka þær kröfur og röksemdir sem þar komi fram. Ákvæði 3. tl. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana taki ekki af skarið um það hvort tilkynning framkvæmdaraðila þurfi að vera fullnægjandi, en hún þurfi að vera þannig úr garði gerð að málsmeðferð geti hafist á grundvelli hennar. Í máli þessu hafi engin málsmeðferð hafist í kjölfar tilkynningar 20. janúar 2021 og styðji gögn máls það enn frekar. Forsvarsmaður framkvæmdaraðila hafi tekið fram í tölvupósti til Skipulagstofnunar 3. mars 2021 að verið væri að framkvæma rannsóknir og að frekari tíma þurfi til að undirbúa betri skýrslur. Skipulagsstofnun hafi veitt leiðbeiningar um hvað þyrfti að koma fram í tilkynningu eða greinargerð. Í kjölfarið hafi framkvæmdaraðili ráðist í frekari vinnu við tengslum við framkvæmdina og látið framkvæma jarðvegskönnun á haustmánuðum 2021. Framkvæmdaraðili hafi síðan tilkynnt um framkvæmdina 15. desember 2021 líkt og fram komi í tölvupósti Skipulagsstofnunar til hans 17. janúar 2022.

———-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Hefur úrskurðarnefndin kynnt sér þau sjónarmið, en ekki þykir efni til að rekja þau nánar hér.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 24. júní 2022 að fyrirhuguð uppbygging verslunar- og þjónustusvæðis í landi Leynis 2 og 3, Rangárþingi ytra, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Áform þessi gera ráð fyrir starfrækslu tjaldsvæðis, veitingarekstrar og gistiaðstöðu. Heildarbyggingarmagn á svæðinu er 4.935 m². Við nýja aðkomu er ráðgerð allt að 800 m² bygging syðst á svæðinu. Þar að auki verði byggð allt að 45 gistihús á einni hæð og við hvert þeirra kúluhús. Gert er ráð fyrir 240 gestum, þar af 180 í gistihúsum. Bílastæði verði fyrir 85 bifreiðar og 11 fyrir rútur. Framkvæmdasvæðið er um 15 ha og á fjarsvæði vatnsverndar samkvæmt Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016–2028. Það er einnig á Þjórsárhrauni.

—–

Um mat á áhrifum framkvæmda á umhverfið gilda lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Lög þessi tóku gildi 1. september 2021 og féllu þá úr gildi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í 3. tl. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 111/2021 er mælt fyrir um að þegar framkvæmdir, sem verið hafi tilkynningarskyldar samkvæmt eldri lögum, hafi verið tilkynntar til Skipulagsstofnunar eða sveitarfélags til ákvörðunar um matsskyldu skv. 6. gr. sömu laga, við gildistöku laganna, sé heimilt að ljúka þeirri málsmeðferð samkvæmt því sem gildi í eldri lögum.

Samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 skyldi framkvæmdaraðili í tilkynningu um framkvæmd sem tilgreind væri í flokki B og C í 1. viðauka við lögin leggja fram upplýsingar um framkvæmdina og líkleg umtalsverð áhrif hennar á umhverfið. Þar sem við ætti skyldi taka tillit til fyrirliggjandi niðurstaðna um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar og leggja fram, þar sem við ætti, upplýsingar um fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir. Í 11. gr. þágildandi reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum voru talin upp þau gögn sem fylgja skyldu tilkynningu framkvæmdar í flokki B og C, eftir því sem við ætti, að teknu tilliti til eðlis og umfangs framkvæmdar. Þá var kveðið á um það í 6. gr. laganna að innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi gögn um framkvæmd í flokki B í 1. viðauka bærust skyldi Skipulagsstofnun taka ákvörðun um hvort framkvæmdin væri háð mati samkvæmt lögunum.

Hinn 20. janúar 2021 sendi framkvæmdaraðili Skipulagsstofnun „uppfærð[a] greinargerð, vegna fyrirspurnar um matsskyldu framkvæmda við Leyni í Landsveit“, ásamt frekari gögnum. Vísað var til tilkynningarskyldu skv. lið 12.05 í flokki B í 1. viðauka við þágildandi lög nr. 106/2000 sem m.a. varðar orlofsþorp, hótel og tengdar framkvæmdir utan þéttbýlis. Í greinargerðinni var fjallað um fyrirhugaða framkvæmd, umhverfisáhrif hennar og mótvægisaðgerðir. Brást Skipulagsstofnun við tilkynningunni með fyrirspurn, dags. 11. febrúar 2021, sem varðaði m.a. þykkt og gerð jarðlaga á svæðinu, samlegðaráhrif, útfærslu fráveitu og jarðvegshreinsun frárennslis. Urðu frekari samskipti í framhaldi þessa, svo sem rakið er í málavaxtalýsingu, uns hin kærða ákvörðun lá fyrir 24. júní 2022.

Með þessu leitaði Skipulagsstofnun skýringa og frekari gagna hjá framkvæmdaraðila vegna tilkynntrar framkvæmdar, svo hún gæti talist fullnægjandi, og verður að telja þau samskipti til meðferðar máls, enda liður í því að tryggja rannsókn þess sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður með vísan til þessa og orðalags 3. tl. bráðabirgðaákvæðis við lög nr. 111/2021, að hafna því að ekki hafi staðið heimild til þess að fara með tilkynningu um matsskyldu framkvæmdar í máli þessu samkvæmt eldri lögum nr. 106/2000.

—–

Í 6. gr. laga nr. 106/2000 var mælt fyrir um framkvæmdir sem kynnu að vera háðar mati á umhverfisáhrifum. Framkvæmdir sem tilgreindar voru í flokki B í 1. viðauka við lögin skyldu háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær gátu haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Í p-lið 3. gr. laganna voru umhverfisáhrif skilgreind sem umtalsverð ef um var að ræða „veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.“

Við ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar var skylt að fara eftir viðmiðum í 2. viðauka við lögin og rökstyðja niðurstöðu með hliðsjón af þeim. Viðmiðin voru í þremur töluliðum og vörðuðu eðli framkvæmdar, staðsetningu og gerð og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar, en undir hverjum tölulið var svo talinn upp fjöldi annarra liða. Ákvörðun skyldi byggð á þeim upplýsingum sem framkvæmdaraðili hefði lagt fram, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, og ef við ætti, öðrum gögnum um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar. Væri talið að framkvæmd væri ekki matsskyld var heimilt að setja fram ábendingar um tilhögun framkvæmdarinnar. Skylt var við meðferð máls að leita umsagna leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni. Það fer eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðunin snýst um hvaða liðir vega þyngra en aðrir við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif framkvæmdar geti talist umtalsverð. Það að framkvæmd falli undir einhvern liðanna leiðir ekki sjálfkrafa til matsskyldu, en kann eftir atvikum að gefa tilefni til að kanna sérstaklega samspil allra þeirra liða sem upp eru taldir í 2. viðauka.

Í máli nr. 53/2020 var það mat úrskurðarnefndarinnar að Skipulagsstofnun hefði við undirbúning ákvörðunar um matsskyldu áformaðra framkvæmda að Leyni 2 og 3 að mestu litið til viðeigandi viðmiða 2. viðauka laga nr. 106/2000 að teknu tilliti til framkominna umsagna. Var þó talið að rökstuðningi hefði verið áfátt þegar haft væri í huga að grunnvatn sem mengaðist vegna ófullnægjandi fráveitu spillist um fyrirsjáanlega framtíð. Áform um útfærslu fráveitu hefðu verið óljós og sæist þess ekki stað í hinni kærðu ákvörðun að Skipulagsstofnun hefði heimfært áætlanir framkvæmdaraðila upp á staðhætti. Jafnframt hefði í engu verið vikið að undirlagi jarðvegs á svæðinu, en framkvæmdasvæðið hvíldi á 2–5 m djúpum jarðvegi ofan á leku hrauni á brotabelti þar sem kortlagðar hefðu verið jarðskjálftasprungur. Þá væri í ákvörðuninni hvorki vikið að grunnvatnsstraumum né mögulegum samlegðaráhrifum framkvæmda á svæðinu. Auk þess lægi fyrirhugað framkvæmdasvæði á Þjórsárhrauni, eldhrauni sem myndast hefði eftir að jökull hvarf af landinu á síðjökultíma, en slík hraun nytu sérstakrar verndar skv. 2. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og hefði verið rétt að fjalla um verndargildi þess í ákvörðuninni.

—–

Við meðferð hinnar kærðu ákvörðunar aflaði Skipulagsstofnun umsagna umsagnaraðila á grundvelli 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. og 10. gr. stjórnsýslulaga. Þrátt fyrir að skylda Skipulagsstofnunar til að leita umsagna sé lögbundin er stofnunin ekki bundin af þeim umsögnum sem henni berast heldur ber henni að taka sjálfstæða ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar á grundvelli fyrirliggjandi gagna og upplýsinga. Getur stofnunin því komist að öndverðri niðurstöðu en þeirri sem umsagnaraðili eða -aðilar telja rétta, en við slíkar aðstæður verður þó að gera ríkari kröfur til rannsóknar málsins og rökstuðnings niðurstöðunnar. Hlutverk Skipulagsstofnunar er að leggja mat á framlögð gögn, afla frekari gagna og komast að niðurstöðu samkvæmt lögunum um matsskyldu framkvæmdar, svo sem hér hagar til. Það mat lýtur eðli máls samkvæmt að því að sannreyna gildi gagna og gæði þeirra.

Fram kemur í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands, dags. 28. mars 2022, að framkvæmdasvæðið sé á jarðskjálftabelti Suðurlands þar sem öflugir skjálftar geti átt sér stað og þar sem framkvæmdasvæðið sé á fjarsvæði vatnsverndar þurfi að huga sérstaklega vel að frágangi vatnslausna. Umhverfisstofnun gerir í umsögn sinni, dags. 31. mars 2022, ekki athugasemd við umfjöllun um grunnvatn og fráveitur og telur umhverfisáhrif óveruleg ef staðið verði að fráveitumálum líkt og lýst sé í tilkynningarskýrslu. Rangárþing ytra áréttar í umsögn sinni, dags. 14. mars 2022, fyrri umsögn sína frá árinu 2020 þar sem m.a. var álitið að umhverfisáhrif hefðu verði lágmörkuð með fullnægjandi mótvægisaðgerðum og vöktun.

Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, dags. 23. mars 2022, er tekið fram að þar sem Leynir 2 og 3 séu á fjarsvæði vatnsverndar þurfi að fara að þeim skilyrðum sem sett séu í reglugerð nr. nr. 533/2001 um breytingu á reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns með síðari breytingum. Jafnframt þurfi frágangur fráveitu að uppfylla kröfur reglugerðar nr. 798/1999 um fráveitur og skólp. Að teknu tilliti til þess gerir eftirlitið engar athugasemdir og telur að tilkynningin geri nægjanlega grein fyrir eðli, umfangi og umhverfi framkvæmdarinnar, sem og mótvægisaðgerðum og vöktun. Varanleg umhverfisáhrif framkvæmdarinnar, önnur en sjónræn og staðbundin í næsta nágrenni hennar, séu hverfandi/óveruleg og mögulegt að milda þau.

Hvað snertir verndargildi Þjórsárhrauns má vísa til umsagnar Náttúrufræðistofnunar Íslands. Þar er tekið fram að Þjórsárhraun hafi hátt vísindagildi. Það sé víða hulið jarðvegi og gróðri, eða yngri hraunum, sem dragi staðbundið úr verndargildi þess. Á framkvæmdasvæðinu séu ræktuð tún og ummerki hraunsins á yfirborði sjáist ekki. Var mat Umhverfisstofnunar í umsögn hennar að hraunið á framkvæmdasvæðinu hefði tapað verndargildi sínu og að áhrif framkvæmdarinnar á hraunið yrði óveruleg.

—–

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafði öðlast gildi samþykkt nr. 326/2022 um verndarsvæði vatnsbóla innan lögsagnarumdæma sveitarfélaganna á svæði Heilbrigðiseftirlits Suðurlands bs. Var samþykktin birt í Stjórnartíðindum 18. mars 2022, en það er hlutverk heilbrigðisnefnda að ákvarða vatnsverndarsvæði, sbr. 9. gr. reglugerðar nr. 536/2001 um neysluvatn og g-liðar 3. mgr. gr. 6.3. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Samþykktin hefur að geyma fyrirmæli um afmörkun vatnsverndar og segir þar í lið 3.5. í 3. gr. að grannsvæði vatnsverndar liggi eftir aðrennslissvæði að reiknuðum útmörkum 400 daga aðrennslistíma grunnvatns að vatnsbóli miðað við 50 m þykkan vatnsleiðara. Við ákvörðun grannsvæðismarka sé tekið tillit til viðkvæmni svæða vegna sprungna, dýpis á grunnvatn, yfirborðsgerðar, lektar og misleitni.

Samkvæmt Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016–2028 er framkvæmdasvæðið á fjarsvæði vatnsverndar við Tvíbytnulæk og Kerauga. Áætlaður rennslistími grunnvatns frá ystu mörkum grannsvæðisins í norðri og vestri, svo sem það er afmarkað í aðalskipulaginu, er af ÍSOR talin 70–80 dagar, að því fram kemur í greinargerð með breytingu á aðalskipulagi Rangárþings ytra, sem birt var í Stjórnartíðindum 18. ágúst 2022. Þar segir enn fremur að vatn eigi mjög greiða leið frá yfirborði og niður í grunnvatnið í hrauninu innan grannsvæðisins. Jarðvegur sé víða mjög þunnur og mengandi efni eigi því greiða leið niður í grunnvatnið. Þó megi gera ráð fyrir umtalsverðri þynningu frá jöðrum svæðisins að vatnsbólum við Tvíbytnulæk. Það mögulega misræmi sem með þessu virðist vera milli afmörkunar grannsvæðis vatnsverndar í aðalskipulagi og í samþykkt nr. 326/2022 er óútskýrt.

—–

Í hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar segir um eðli og staðsetningu framkvæmdar að framkvæmdasvæðið sé skilgreint á fjarsvæði vatnsverndar og að áform séu um hreinsun frárennslis með verksmiðjuframleiddum hreinsivirkjum og siturbeðum. Grávatni verði veitt í sérlögnum út í jarðveg og ofanvatni af húsþökum og hörðu yfirborði verði beint í jarðveginn. Skólpmengunarálag við fulla nýtingu verði 280 persónueiningar. Tekið er undir með Umhverfisstofnun að við hönnun hreinsivirkis þurfi að rannsaka raunlekt í jarðvegi og meta út frá því flatarmál siturbeða.

Varðandi áhrif á grunnvatn, vísar Skipulagsstofnun til minnisblaða ÍSOR, dags. 7. september 2020 og 31. maí 2022. Í þeim komi fram að við Leyni 2 og 3 séu jarðlög lek og grunnvatnið viðkvæmt fyrir öllum umsvifum, hvort sem um sé að ræða framkvæmdir og byggð, umferð eða landbúnaðarnotkun. Mengun berist síðan með grunnvatnsstraumi til ákveðinnar áttar, þynnist og dvíni með tíma og fjarlægð frá upprunastað. Hvað varði saur- eða gerlamengun þá séu þau mörk sett við skilgreiningu vatnsverndar að aðrennslistími grunnvatnsins að vatnsbóli þurfi að vera það langur að viðkomandi sýklar lifi hann ekki af. ÍSOR hafi miðað við 50 daga aðrennslistíma að vatnsbóli í sinni ráðgjöf og við 40 m straumhraða grunnvatns á dag og telji ÍSOR því að grunnvatnið hreinsi sig í nánast öllum tilfellum á 2.000 m, þ.e. í 2.000 m fjarlægð forstreymis frá hugsanlegum mengunarstað. Yfir 8 km skilji að framkvæmdasvæðið og umrædd vatnsból sveitarfélaga og muni þeim því ekki stafa hætta af áformuðum framkvæmdum.

Úrskurðarnefndin hefur farið yfir og gerir ekki athugasemd við þetta mat á þynningarmörkum saur- eða gerlamengunar frá ráðgerðri starfsemi að Leyni 2 og 3, sem byggir á skýrslu sérfræðings ÍSOR. Það skal þó athugað að umfjöllunin er bundin við sýklamengun en nær ekki til olíu- eða efnamengunar sem kann að verða af starfseminni. Meðal viðmiða 2. viðauka laga nr. 106/2000 er hætta fyrir heilbrigði manna, t.d. vegna vatns- eða loftmengunar og jafnframt hversu viðkvæm svæði eru fyrir mengun. Er þá til þess að líta sem áður segir að grunnvatn er viðkvæmt fyrir öllum umsvifum, en engar ferilefnaprófanir hafa verið gerðar á grunnvatnsstreymi frá framkvæmdasvæðinu.

Reglugerð nr. 536/2001 um neysluvatn hefur að markmiði að vernda heilsu manna með því að tryggja að neysluvatn sé heilnæmt og hreint og skal uppfylla kröfur í viðauka I með reglugerðinni, sem varða örverufræðilega þætti sem og efna- og eðlisfræðilega þætti. Heilbrigðisnefndir hafa eftirlit með reglugerðinni, en óskylt er þó að hafa reglubundið eftirlit eða framkvæma heildarúttekt hjá vatnsveitum sem þjóna færri en 50 manns eða 20 heimilum/sumarbústöðum, nema þær þjóni matvælafyrirtækjum, sbr. 3. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar. Ákvæði samþykktar nr. 326/2022 um brunn- og grannsvæði vatnstöku gilda með líkum hætti ekki um einkavatnsból og vatnsból fyrir staðbundna starfsemi, nema þau séu starfsleyfisskyld samkvæmt reglugerð um neysluvatn. Fram kemur í minnisblaði ÍSOR, dags. 7. september 2020, að allmikil sumarhúsabyggð sé á hrauninu niður með Klofalæk og þar suður af, þ.e. í grennd við framkvæmdasvæðið. Í borholuskrá Orkustofnunar megi telja um 20 kaldavatnsholur á svæðinu og séu margar þeirra nýttar til neysluvatnsöflunar.

Í hinni kærðu ákvörðun er takmörkuð umfjöllun um áhrif áformaðra framkvæmda á einkavatnsból þar sem mengunaráhrifa gæti gætt vegna streymis grunnvatns. Fram kemur einungis að þegar þurfi að huga að vatnsveitu og sameiginlegu vatnsbóli ofan byggðarinnar. Með auknum umsvifum í Leyni verði þetta brýnna en áður. Þessi ummæli eru endursögn úr minnisblaði ÍSOR, sem vísað er til í ákvörðuninni. Ekki verður séð að Skipulagsstofnun hafi af þessu tilefni við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar gengið á eftir nánari upplýsingum um eða lagt sjálfstætt mat á hver líkleg áhrif framkvæmdanna yrðu á einkavatnsbólin. Í umsögn Skipulagsstofnunar til úrskurðarnefndarinnar, dags. 2. september 2022, segir á hinn bóginn að ekki sé traustur grundvöllur til að álykta að það verði grunnvatnsmengun frá framkvæmdasvæðinu sem muni hafa bein áhrif á einkavatnsból. Með mengun sé þá átt við veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki sé hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum, sbr. p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000. Er um leið vísað til þess, sem segir í hinni kærðu ákvörðun, að setja þurfi skilyrði í starfsleyfi um reglubundið eftirlit með virkni hreinsivirkja og losun mengunarefna. Mikilvægt sé að í starfsleyfi séu tilgreind skilyrði sem kveði á um aðgerðir sem ráðast skuli í, skili hreinsun frárennslis ekki þeim árangri sem vænst sé. Slík skilyrði geti til dæmis varðað hreinsun næringarefna frá hreinsivirki eða takmörkun á umsvifum.

Í hinni kærðu ákvörðun bendir Skipulagsstofnun jafnframt á að samlegðaráhrif vegna næringarefna í frárennsli frá starfseminni að Leyni 2 og 3, s.s. köfnunarefni, á lífríki Minnivallalækjar með annarri starfsemi og sumarhúsabyggð á svæðinu, séu ekki þekkt þar sem ekki sé vitað um hver heildarlosun köfnunarefnis sé í viðtakann Minnivallalæk. Framkvæmdaraðili hyggist hreinsa frárennsli frá starfsemi sinni og telji Skipulagsstofnun að með tilliti til samlegðaráhrifa eigi að vera hægt að koma í veg fyrir aukið álag miðað við núverandi aðstæður á Minnivallalæk og lífríki hans með vöktun á virkni hreinsivirkja og losun mengunarefna frá starfseminni.

Í ákvörðuninni er tekið fram að ásýnd svæðisins muni breytast og starfseminni muni fylgja visst ónæði, en framkvæmdasvæðið sé ekki viðkvæmt fyrir þeirri uppbyggingu sem fyrirhuguð sé. Svæðið sé við fjölfarinn þjóðveg á Suðurlandi og verði áhrif aukinnar umferðar vegna framkvæmdarinnar lítil eða óveruleg m.t.t. staðsetningar við núverandi veg og sú tilhögun sem boðuð sé varðandi flutning gesta innan svæðisins sé til þess fallin að draga enn úr mögulegum áhrifum. Þá sé staðbundið verndargildi Þjórsárhrauns takmarkað og áhrif framkvæmda á hraunið verði óveruleg.

Loks telur Skipulagsstofnun að helstu neikvæðu áhrif framkvæmdarinnar felist í breyttri ásýnd svæðisins og mögulegs ónæðis vegna starfseminnar. Umfang áhrifa sé þó líklegt til að vera takmarkað og muni fyrst og fremst gæta í næsta nágrenni fyrirhugaðs framkvæmdasvæðis. Það sé ólíklegt að framkvæmdin hafi í för með sér óafturkræf umhverfisáhrif sem ekki sé hægt að fyrirbyggja með vandaðri verktilhögun og vöktun viðtaka eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.

Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður, þrátt fyrir þær upplýsingar sem koma fram í hinni kærðu ákvörðun um eftirlit með losun fráveitu og vöktun hreinsivirkja, ekki hjá því litið að fyrirkomulagi fráveitu er lýst sem rotþróm með siturbeði sem í reglugerð um fráveitur og skólp er skilgreind sem tveggja þrepa hreinsivirki. Það hefur óhjákvæmilega í för með sér umtalsverða losun í jarðveg og grunnvatn. Miðað við umfang framkvæmda og þess umhverfisálags sem þegar gætir á áhrifasvæði framkvæmdanna, að teknu tilliti til þeirra viðmiða sem fram koma í 2. viðauka laga nr. 106/2000 og þeirra hagsmuna sem í húfi eru, verður að telja að rökstuðningi hinnar kærðu matsskylduákvörðunar skv. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 hafi verið svo áfátt að vafi leiki á því hvort að fullnægjandi upplýsingar hafi legið fyrir Skipulagsstofnun við undirbúning ákvörðunar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Verður þá að hafa í huga að grunnvatn sem mengast vegna ófullnægjandi fráveitu spillist. Þá er ekki að sjá að tekið hafi verið mið af meginreglum laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála við meðferð hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 24. júní 2022 um að fyrirhuguð uppbygging verslunar- og þjónustusvæðis í landi Leynis 2 og 3, Rangárþingi ytra, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

mar 30

Love0

102/2022 Skor

Með UUA

Árið 2023, miðvikudaginn 29. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Helga J. Bjarnadóttir efna- og umhverfisverkfræðingur, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður, Kristín Benediktsdóttir dósent og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 102/2022, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 5. ágúst 2022, um að gefa út starfsleyfi til 12 ára fyrir veitingastaðinn Skor, Geirsgötu 2–4.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. september 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir stjórn húsfélags Geirsgötu 2–4 og eigendur og íbúar 16 íbúða í fasteigninni að Kolagötu 1, áður Geirsgötu 2, og 19 íbúða í fasteigninni að Kolagötu 3, áður Geirsgötu 4, í Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 5. ágúst 2022 að veita Rollsinum ehf. starfsleyfi til 12 ára. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 14. október 2022.

Málavextir: Hinn 21. september 2021 sótti Rollsinn ehf. um byggingarleyfi hjá Reykjavíkurborg, til að breyta rýmum á jarðhæð í fasteigninni að Geirsgötu 2–4 og innrétta sem veitingastað í flokki III. Beiðninni var synjað þar sem gildandi aðalskipulag Reykjavíkurborgar kæmi í veg fyrir að slíkt leyfi yrði veitt á því svæði. Hinn 5. október s.á. var lögð fram önnur umsókn þar sem sótt var um heimild til að breyta rýmum í eigninni og innrétta þar veitingastað í flokki II. Var leyfi til þess látið í té með áskilnaði um lokaúttekt byggingarfulltrúa og samþykki heilbrigðiseftirlits.

Að loknum þessum framkvæmdum, 9. nóvember 2021, var sótt um rekstrarleyfi fyrir veitingastað í flokki II, samkvæmt lögum nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, hjá Sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu. Hinn 15. nóvember s.á. var leyfi veitt til eins mánaðar með vísan til þess að, Reykjavíkurborg hafði lagst gegn útgáfu þess þar sem lokaúttekt byggingarfulltrúa vegna breytinga á rými í eigninni lá ekki fyrir. Lokaúttektin fór fram um miðjan mars 2022 og veitti byggingarfulltrúi í framhaldinu jákvæða umsögn vegna veitingastaðar í flokki II. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur veitti einnig jákvæða umsögn um rekstur veitingastaðar í flokki II í rýminu með því skilyrði að rekstraraðili gerði allt sem í hans valdi stæði til að koma í veg fyrir ónæði í samræmi við reglugerð nr. 724/2008 um hávaða og ákvæði 22. gr. reglugerðar nr, 941/2002, um hollustuhætti með síðari breytingum. Sýslumaðurinn á höfuðborgarsvæðinu gaf út rekstrarleyfi 29. mars 2022 með framangreindum skilyrðum heilbrigðiseftirlits og byggingarfulltrúa.

Samhliða þessu gaf Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur út tímabundið starfsleyfi til reksturs veitingastaðar í flokki II og gilti það frá lokum marsmánaðar til 25. júní 2022 með vísan til þess að ekki lægi fyrir að grenndaráhrif væru óveruleg fyrir íbúa eða að staðurinn héldi hljóði. Fyrir lá hljóðvistarhönnunarskýrsla frá húsbyggjanda. Var það forsenda hljóðvistarhönnunar að í rýminu væri verslunar- og þjónustustarfsemi og benti heilbrigðiseftirlitið á að hljóðhönnun og einangrun virtist ekki gera ráð fyrir slíkri starfsemi sem leyfishafi ætlaði að reka í rýminu. Í hið tímabundna starfsleyfi voru af þessu tilefni sett sértæk starfsleyfisskilyrði um hljóðvist. Við útgáfu leyfisins var aflað gagna frá byggingafulltrúa og kom fram af hans hálfu að ekki væri krafist hljóðmælinga vegna veitingastaða í flokki II, en auk þess hefðu íbúar í húsinu neitað leyfishafa, eða verkfræðistofu á hans vegum, um aðgang til hljóðmælinga í íbúðum.

Á gildistíma hins tímabundna leyfis bárust heilbrigðiseftirlitinu kvartanir vegna hávaða og ónæðis, m.a. frá hluta kærenda. Nokkur samskipti voru við íbúa húseignarinnar, farið var í eftirlit í íbúðir og haldinn fundur með íbúum í húsinu. Þann 15. júní 2022 sendu kærendur erindi til eftirlitsins vegna fyrirhugaðrar endurskoðunar á starfsleyfinu. Óskað var upplýsinga um hvort rekstraraðili hafi sýnt fram á það með raunmælingum að hljóðvist staðarins væri í samræmi við þær kröfur sem settar væru fram í framangreindum reglugerðum um hávaða og reglugerð um hollustuhætti. Einnig var óskað eftir öllum gögnum er vörðuðu hljóðmælingar í rýminu. Þá var því sjónarmið lýst að í eðli sínu væri um að ræða rekstur veitingastaðar í flokki III og var óskað eftir því að eftirlitið legði mat á flokkun staðarins í skilningi gildandi laga og reglna. Að endingu var upplýst um að á fasteignunum að Geirsgötu 2–4 (Kolagötu 1–3), Tryggvagötu 21, 23, 25 og 27 og Kalkofnsvegi 2, hvíldi þinglýst „yfirlýsing um kvöð / sérstök húsfélagssamþykkt“ frá 18. desember 2018, sem mælti fyrir um ráðstöfunarheimildir sameignar í húsinu að Geirsgötu 2–4.

Hinn 20. júní 2022 lagði leyfishafi fram hljóðvistarskýrslu fyrir veitingastaðinn sem unnin var af hljóðverkfræðingi. Í henni kom fram að hljóðeinangrun veitingastaðarins væri ófullnægjandi og voru lagðar til fjölmargar úrbætur. Leyfishafi lagði fram tímasetta áætlun um úrbætur sem byggði á skýrslunni jafnframt því að hann sóttist eftir tímabundnu leyfi til eins mánaðar meðan unnið væri að úrbótum.

Hinn 27. júní s.á. var leyfishafa veitt tímabundið starfsleyfi til veitingastaðarins til eins mánaðar. Um leið gerði heilbrigðiseftirlitið athugasemdir við að ekki hafi verið skilað inn fullnægjandi gögnum um hljóðvist veitingastaðarins, en auk þess hafi eigin hljóðmælingar sýnt fram á að hávaði á staðnum hafi ítrekað farið yfir leyfilegt jafngildishljóðstig. Fram kom að spiluð hefði verið tónlist fram yfir leyfilegan opnunartíma staðarins og að þar með hafi leyfishafi ekki virt þær skyldur sem á hann höfðu verið lagðar. Tekið var fram að áður en hægt væri að taka starfsleyfisumsókn til 12 ára til meðferðar yrði leyfishafi að senda heilbrigðiseftirlitinu gögn til staðfestingar á því að hljóðvist staðarins væri orðin fullnægjandi með tilliti til 7. og 8. gr. reglugerðar um hávaða nr. 724/2008, og skyldi notast við viðurkennda aðferðafræði og gögn. Þar sem lægi fyrir að veitingastaðurinn valdi nágrönnum miklu ónæði og að rekstraraðili gæti ekki uppfyllt skyldur sínar skv. 22. gr. reglugerðar um hollustuhætti var opnunartími veitingastaðarins takmarkaður við kl. 23:00 alla daga vikunnar.

Hinn 25. júlí 2022 lét leyfishafi heilbrigðiseftirlitinu í té skýrslu sína um framkvæmdar úrbætur á hljóðvist veitingastaðarins, minnispunkta hljóðverkfræðings eftir úttekt á úrbótum, staðfestingu á stillingu hljóðhemils (e. limiter), úrbótaskýrslu, myndir af úrbótum ásamt staðfestingu verkfræðings á skoðun á loftræsingu, sem sýndu fram á að loftræsikerfi eldhúss væri skilið frá annarri loftræsingu, en athugasemdir höfðu komið fram um lyktarmengun við meðferð málsins. Í minnispunktum hljóðverkfræðingsins var staðfest að úrbætur væru í samræmi við leiðbeiningar hans, en um leið bent á að meta yrði hljóðeinangrun milli hæða með hljóðmælingum. Án þeirra væri ekki hægt að færa sönnur á að hljóð bærist í raun frá leyfishafa, en ekki annars staðar frá.

Við skil skýrslunnar óskaði leyfishafi eftir því að tekið yrði tillit til þess að fyrirhugað hafi verið að hljóðmæla 25. júlí, en nágrannar og húsfélag hafi ekki fengist til að leyfa þær og að afstaða yrði tekin í málinu áður en bráðabirgðaleyfið rynni út, þ.e. 28. júlí nk. Tekið var fram að synjað hefði verið um sambærilega mælingu 16. mars 2022. Þá hafi verið send beiðni um þátttöku í hljóðmælingum í húsinu til stjórnar húsfélagsins 15. júlí s.á. og í framhaldinu haldinn fundur með lögmönnum húsfélagsins 20. júlí s.m. Hafi fyrirtækið sem ráðgert hafi verið að fá til hljóðmælinga 25. júlí s.m. verið fremsta fyrirtæki landsins í faglegri ráðgjöf og hljóði og tækjabúnaði. Lögmenn húsfélagsins hafi fengið allar upplýsingar sem heilbrigðiseftirlitið hafi sent leyfishafa og hefði ekki átt að koma neinum á óvart að hljóðmælingin væri ráðgerð.

Í tölvupósti 22 júlí 2022 frá lögmanni íbúa í húsinu til leyfishafa, sem heilbrigðiseftirlitinu barst 25. júlí s.á., segir að ekkert samráð hafi verið haft við stjórn húsfélagsins um forsendur mælingar, aðferðafræði, tímasetningu eða annað sem máli skipti. Greint var frá fundinum 20. júlí s.á. og að lýsing á fyrirhugaðri mælingu hafi í framhaldinu borist húsfélaginu. Stjórn húsfélagsins geti ekki tekið afstöðu til þess hvort hún mælist til þess að veittur verði aðgangur að íbúðum í húsinu til hljóðmælinga vegna takmarkaðrar þekkingar á hljóðmælingum. Var um leið fjallað um aðrar athugasemdir sem íbúar í húsinu hafa haft við starfsemi veitingastaðarins, m.a. vegna lyktar, reykinga í götunni, slæmrar umgengni o.fl. Því taki hljóðmælingin til „afar takmarkaðs þáttar þess ónæðis sem hlýst af starfsemi[nni]“.

Í tölvupóstinum frá 22. júlí 2022 var jafnframt tekið fram að stjórn húsfélagsins hafi „afar litla tiltrú“ á að mæling sem fari fram utan „rauntíma“ starfsemi veitingastaðarins, hafi þýðingu þegar leggja skuli mat á ónæði. Muni stjórnin „eftir fremsta megni“ reyna að afla þeirra upplýsinga sem hún telur nauðsynlegar, áður en hún geti tekið afstöðu til beiðni leyfishafa um aðgengi að íbúðum hússins vegna ætlaðra mælinga. Tekið sé þó fram og ítrekað að „endanleg ákvörðun“ um aðgengi að íbúðum sé háð samþykki eigenda hverrar íbúðar um sig. Stjórnin geti einvörðungu sett fram tilmæli um þetta.

Með tölvupósti 27. júlí 2022, óskaði heilbrigðiseftirlitið eftir aðgangi að íbúðum fyrir ofan veitingastaðinn til mælinga á hljóði og var gerð grein fyrir því hvernig að mælingum yrði staðið. Var erindið sent á lögmenn íbúa, formann húsfélagsins Geirsgötu 2–4 og eigendur íbúðar 205 á annarri hæð beint fyrir ofan staðinn. Var óskað svara við þessari beiðni fyrir miðvikudaginn 3. ágúst s.á. Í svari lögmanns kærenda kom fram að ekki væri unnt að ná fundi með umbjóðendum hans fyrr en 8. ágúst og var því óskað eftir að veittur yrði frestur til 9. ágúst til að svara beiðninni. Þann 29. júlí s.á. hafnaði heilbrigðiseftirlitið þeirri beiðni. Engin svör virðast hafa komið frá eiganda íbúðar 205. Beiðni um frestun mælinga var ítrekuð 1. ágúst og kom fram að lögmenn íbúa, stjórnarmenn húsfélagsins og eigendur íbúðanna fyrir ofan veitingastaðinn þar sem óskað var eftir mælingum væru í sumarleyfum utan Reykjavíkur og yrðu áfram. Því væri ómögulegt að verða við þessari beiðni með svo litlum fyrirvara. Voru um leið færð fram margvísleg sjónarmið sem vörðuðu starfsemi leyfishafa, skilyrði til útgáfu hins umþrætta starfsleyfis og hagsmuni íbúðareigenda af því að starfsemin yrði ekki heimiluð.

Með tölvupósti heilbrigðiseftirlitsins til lögmanns íbúa, formanns húsfélagsins og eigenda nokkurra íbúða, m.a. íbúðar 205, þann 3. ágúst 2022 var vísað til þess að íbúðareigendur hefðu haft nógan tíma til að gera upp við sig hvort þeir heimiluðu hljóðmælingar í íbúðum. Þá vær eftirlitinu skylt að afgreiða starfsleyfisumsóknir svo fljótt sem unnt væri. Vegna þessara aðstæðna hygðist eftirlitið leita annarra leiða til að staðfesta hljóðvist staðarins svo hægt væri að ljúka afgreiðslu starfsleyfis. Tilgangur mælinganna væri að meta hvort úrbætur þær sem leyfishafi hefði ráðist í hefðu náð þeim árangri sem að var stefnt. Um leið var ítrekað mikilvægi þess að hljóðmælingar færu fram þar sem íbúar teldu sig verða fyrir ónæði. Var jafnframt bent á að íbúar gætu alltaf óskað eftir því við heilbrigðiseftirlitið að það kæmi til hljóðmælinga í íbúðum þeirra.

Fimmtudaginn 4. ágúst 2022 voru framkvæmdar hljóðmælingar af heilbrigðiseftirlitinu að Geirsgötu 2–4. Við mælingarnar var stuðst við leiðbeiningar Umhverfisstofnunar frá 2011 og hljóðvistarstaðalinn ÍST 45:2016. Fóru mælingarnar fram á tímabilinu kl. 23:00–00:00 á sameiginlegum gangi fyrir framan íbúðir 201 og 205, sem eru staðsettar fyrir ofan veitingastaðinn og eins nærri hljóðuppsprettu og hægt var að komast án aðgengis að íbúðum. Við hljóðmælingu í karókírými var hljóðstyrkur á hámarksstillingu. Í meginrými var hljóðkerfi stillt á 75 dB(A), sem er það hljóðstig sem það rými hefur haft leyfi fyrir og hljóðhemill er stilltur á. Við mælingarnar voru notaðar eftirfarandi mælieiningar: LAeqT, sem er jafngildishljóðstig með A-síu yfir tímann T, LAFmax, sem er hæsta hljóðbil, Fast (125ms), með A-síu, og LCpeak, sem er hæsti hljóðtoppur með C-síu.

Í skýrslu heilbrigðiseftirlitsins um hljóðmælinguna 4. ágúst 2022 kemur fram að þar sem ekki gafst færi á að hljóðmæla innan íbúða var ekki stuðst við þau viðmiðunarmörk fyrir íbúðarhúsnæði á miðsvæðum, 30 dB(A), sem fram koma í töflu III í viðauka við reglugerð nr. 724/2008 um hávaða. Var því stuðst við viðmiðunargildi fyrir hljóðflokka mismunandi húsnæðis samkvæmt hljóðvistarstaðli ÍST 45:2016, sbr. 5. gr. reglugerðarinnar, en í kafla 6 í staðlinum eru gefin upp viðmiðunarmörk fyrir hljóðflokka á íbúðarhúsnæði. Tekið er fram að þar sem hljóðmæling hafi farið fram á gangi fyrir framan íbúðir á annarri hæð hafi verið stuðst við viðmiðunarmörk fyrir ganga og tengirými í byggingum. Mælingarnar hafi sýnt að lítill munur væri á bakgrunnshljóðstigi og mælingu með hljóðkerfi í gangi sem benti til þess að hljóðeinangrun milli hæða væri í samræmi við upphaflega hljóðhönnun húsnæðisins. Bakgrunnshljóðstig hafi einnig reynst yfir mörkum og hafi því ekki verið unnt að staðfesta að sá hávaði sem kvartað hafi verið yfir að bærist milli hæða hafi einungis verið af völdum leyfishafa. Hafi hljóðmælingarnar verið innan marka 40 dB(A) jafngildishljóðstigs fyrir bæði ganga og tengibyggingar samkvæmt hljóðvistarstaðli ÍST 45:2016 (35 dB(A) en aðrar reglur gildi um einungrunargildi og hljóðhönnun fyrir slík rými en gildi um íbúðarhúsnæði, svo sem rakið er í skýrslunni.

Kærendur sendu fyrirspurn um stöðu á útgáfu starfsleyfis 8. ágúst 2022. Var þeirri fyrirspurn svarað 9. ágúst s.á. þar sem fram kom að gefið hefði verið út starfsleyfi til veitingastaðarins, dags. 5. ágúst s.m. til 12 ára fyrir veitingastað í flokki II.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur hafi verið óheimilt að veita Rollsinum ehf. starfsleyfi 5. ágúst 2022 til 12 ára til reksturs veitingastaðar í fasteigninni að Geirsgötu 2–4.

Kærendur telja að rekstur staðarins teljist til reksturs veitingastaðar í flokki III (skemmtistaður) í skilningi gildandi laga og reglna sem óheimilt sé að starfrækja á því svæði sem um ræði samkvæmt gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur. Að auki sé líklegt að reksturinn brjóti gegn þinglýstri kvöð sem hvíli á eigninni og húsfélagssamþykkt. Þá beri að hafa til hliðsjónar að ekki sé einungis um að ræða stjórnvaldsákvörðun sem verði að uppfylla þær kröfur sem lög og reglur geri til slíkra ákvarðana, heldur sé einnig um að ræða stjórnarskrárvarin réttindi íbúðaeigenda sbr. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár. Verði því að gera enn meiri kröfur en ella til rannsóknar, undirbúnings og rökstuðnings ákvörðunar stjórnvalds í tilvikum sem þessu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með hliðsjón af reynslu af rekstri staðarins sl. mánuði og fyrirliggjandi gögnum, liggi t.a.m. fyrir að rekstraraðili hafi ítrekað brotið gegn skilyrðum eldri tímabundinna starfsleyfa. Að auki liggi ekki fyrir fullnægjandi gögn varðandi hljóðvist í rýminu er sýni fram á að reksturinn valdi ekki og muni ekki valda hávaða og ónæði. Þvert á móti sé reynslan sú að frá því umþrætt starfsleyfi var gefið út 5. ágúst 2022 berist enn mikill hávaði frá starfseminni upp í nærliggjandi íbúðir. Í raun hafi litlar sem engar breytingar orðið á hljóðvist eftir að meintar endurbætur hafi verið gerðar á rýminu. Rannsókn heilbrigðiseftirlitsins á hljóðvist sem fram hafi farið í byrjun ágúst 2022 geti á engan hátt talist fullnægjandi, enda hafi aðeins verið um að ræða punktmælingu á hljóðvist, þegar engir gestir hafi verið á staðnum og reksturinn ekki í gangi. Verði að teljast augljóst að til þess að slík mæling sé marktæk verði hún að vara í einhvern tíma og þá á meðan starfsemin sé í fullum gangi.

Ekki liggi fyrir að rekstraraðili muni eða geti til framtíðar uppfyllt hin sértæku starfsleyfisskilyrði sem heilbrigðiseftirlitið hafi sett fyrir áframhaldandi rekstri eða hin almennu skilyrði laga sem gildi um hávaða og ónæði frá rekstrinum. Þar af leiðandi hafi í reynd ekki verið heimilt að lögum að veita umþrætt starfsleyfi, þar sem lögbundin skilyrði fyrir rekstrinum hafi ekki verið uppfyllt.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er bent á að á lóðinni Geirsgötu 2–4 gildi almennar miðborgarheimildir samkvæmt aðalskipulagi. Samkvæmt þeim séu heimilar allar tegundir veitingahúsa í flokki I-III, að skemmtistöðum undanskildum. Þá megi opnunartíminn vera lengst til kl. 03:00 um helgar og séu útiveitingar heimilar til kl. 23:00. Það sé í höndum leyfisveitanda og lögreglu að meta þætti sem varði þörf á eftirliti og/eða löggæslu. Hlutverk heilbrigðiseftirlitsins sé að gefa umsögn um framangreinda flokkun á krám í flokk II eða flokk III og sé það metið eftir líklegum grenndaráhrifum skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Við matið séu margir þættir sem spili inn í og megi þar nefna t.d. staðsetningu, hljóðvist, opnunartíma, hvernig tónlist er spiluð og fleira. Umsagnir annarra umsagnaraðila komi því meðal annars inn í umrætt mat á grenndaráhrifum.

Þá beri að nefna að umsækjendur sem sæki um rekstrarleyfi í flokki III staðfesti með umsókn sinni að fyrirhugað sé að spila háværa tónlist og að aðaláhersla veitinga séu áfengisveitingar. Af því leiði að veitingastaðir í flokki III séu taldir líklegir til að valda grenndaráhrifum. Af þeim ástæðum fari heilbrigðiseftirlitið fram á að í þeim tilvikum sé gerð grein fyrir hljóðvist á staðnum og það megi t.d. gera með hljóðvistarskýrslu. Markmiðið sé að umsóknaraðili sýni fram á að grenndaráhrif verði innan þeirra marka sem sett eru fram í lögum, reglugerðum eða stöðlum um hávaða og hljóðvist. Ekki séu gerðar sömu kröfur til umsækjenda sem sækja um starfsleyfi vegna veitingastaða í flokki II, enda ekki talið að sú starfsemi muni valda ónæði í nágrenninu. Algengast sé að krár sæki um rekstrarleyfi í flokki II, enda oftast spiluð lágvær tónlist og gert ráð fyrir að gestir geti talað saman inni á staðnum.

Í 18. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald sé veitingastöðum skipt í tegundir. Þar sé skilgreiningin á krá á þann veg að um sé að ræða veitingastað með takmarkaða þjónustu og einfaldar eða engar veitingar í mat, þar sem aðaláhersla sé lögð á áfengisveitingar og langan afgreiðslutíma. Ekki sé um skemmtistað að ræða enda sé hvorki boðið upp á fjölbreyttar veitingar á staðnum né sé lögð áhersla á dans gesta, tónlist og langan afgreiðslutíma. Skilgreining á tegund umrædds veitingastaðar sem krá í útgefnu starfsleyfi samrýmist téðri reglugerð.

Í framhaldi af eftirliti á staðnum hafi verið gerðar þær kröfur af hendi heilbrigðiseftirlitsins að rekstraraðili sýndi fram á að grenndaráhrif væru óveruleg fyrir íbúa, að veitingastaðurinn héldi hljóði og að fram færu hljóðmælingar sem sýndu fram á hljóðvist í karókíherbergi. Áskilið var að slíkt þyrfti að framkvæma af fagaðila í hljóðvistarmálum. Rekstraraðili hafi útvegað gögn um hljóðvist frá hljóðhönnuði hússins, fengið öryggisúttekt byggingafulltrúa ásamt því að hafa farið í aðrar úrbætur á því sem upp á vantaði til að hægt væri að afgreiða starfsleyfi fyrir staðinn.

Rekstraraðili hafi sent upplýsingar um að úrbótum væri lokið 25. júlí 2022 og fylgdu gögn því til staðfestingar. Heilbrigðiseftirlitið hafi staðfest að úrbætur hefðu verið gerðar á húsnæðinu í samræmi við skýrslu hljóðverkfræðings. Útgáfa starfsleyfisins hafi verið háð því að rekstraraðili sýndi fram á fullnægjandi úrbætur á hljóðvist veitingastaðarins. Hefðu mælingar í íbúðum staðfest að úrbætur væru ófullnægjandi og hljóðstig héldist ekki innan marka lægi fyrir að rekstraraðili þyrfti að ráðast í umfangsmeiri úrbætur eða að sýna fram á að hljóðstig væri innan marka.

Heilbrigðiseftirlitið hafí í framhaldi óskað eftir aðgengi að íbúðum í húsinu til hljóðmælinga. Lögmenn íbúa hafi óskað eftir fresti til að taka afstöðu til þeirrar beiðni. Því hafi verið hafnað að veita frestinn þar sem að lengi hafi legið fyrir að hljóðmæla þyrfti á efri hæðum og í íbúðum til að sýna fram á ónæði af völdum veitingastaðarins. Hafi það verið rætt á fundum með íbúðareigendum og einnig hafi legið fyrir að rekstraraðilar hefðu þegar óskað eftir samstarfi íbúa við hljóðmælingar í tvígang. Heilbrigðiseftirlitið hafi metið stöðu mála svo að íbúðareigendur hefðu haft rúman frest til að gera upp við sig hvort hljóðmælingar í íbúðum þeirra hugnuðust þeim. Þetta hafi verið áréttað við lögmenn kærenda í tölvupósti 3. ágúst 2022.

Til að staðfesta að úrbætur rekstraraðila á hljóðvist minnki það hljóð sem berist upp á aðra hæð hússins hafi heilbrigðiseftirlitið framkvæmt hljóðmælingu 4. ágúst 2022. Meðal annars hafi verið mælt á íbúðargangi á annarri hæð hússins beint fyrir ofan veitingastaðinn. Niðurstöður þeirra mælinga hafi verið að hljóðstig reyndist innan viðmiðunarmarka og að hljóð frá karókíherbergi staðarins bærist ekki á milli hæða. Niðurstöðurnar hafi bent til að munur væri á hljóðeinangrun karókíherbergis og miðrýmis veitingastaðarins, en það hafi einnig verið staðfest með sjónskoðun í rýmunum. Hins vegar hafi lágtíðnihljóð ekki verið ríkjandi þáttur í því hljóði sem hafi borist milli hæða, en þau hljóð séu oft mjög truflandi fyrir næstu nágranna.

Eins og fram hafi komið í skýrslu heilbrigðiseftirlitsins um hljóðmælinguna sé ákveðin takmörkun að ekki hafi verið hægt að komast nær hljóðuppsprettunni eins og henni sé lýst af íbúðareigendum. Þá myndu síritandi hljóðmælingar yfir lengri tíma gefa betri mynd af raunverulegum hljóðstyrk inni hjá rekstraraðila þar sem einnig bætist við hljóð frá viðskiptavinum og gæti það aukið á ónæðið. Rétt sé að taka fram að hljóðmælingar og ítrekað eftirlit með hljóðvist hafi farið fram á staðnum vegna ítrekaðra kvartana nágranna um hávaða en ekki vegna þess að starfsemin ætti í eðli sínu að valda truflunum eða ónæði í sínu næsta umhverfi.

Öllum málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar hafi verið fylgt í hvívetna og hafi verið rétt staðið að ákvörðunum um að veita rekstraraðila veitingastaðarins starfsleyfi 5. ágúst 2022. Hafi starfsleyfið jafnframt verið gefið út með skilyrði um takmörkun á hljóðstyrk tónlistar við 75 dB(A) jafngildishljóðstig inni á staðnum. Hafi það verið gert til að koma til móts við íbúðareigendur, en slík ákvörðun sé ætíð íþyngjandi fyrir rekstraraðila. Hafa skuli í huga að hljóðstyrkur tónlistar við 75 dB(A) telst lágur hljóðstyrkur á tónlist.

Málsrök leyfishafa: Leyfishafi bendir á að í rýminu hafi áður verið veitingastaður og hafi flestar íbúðirnar verið seldar eftir að sá veitingastaður hafi opnað. Almennar miðborgarheimildir gildi á lóðinni sem um ræði og þar megi heimila allar tegundir veitingastaða, að skemmtistöðum undanskildum. Umþrætt starfsleyfi uppfylli þau skilyrði sem sett séu í lögum og reglugerðum. Eigendur að rýminu og fyrirsvarsmenn veitingastaðarins hafi brugðist við öllum ábendingum og ráðist í aðgerðir til að uppfylla öll skilyrði sem þeim hafi verið sett. Eftir að lagfæringar hafi verið gerðar hafi farið fram mælingar á vegum leyfisveitanda, í samráði við heilbrigðiseftirlitið, á vegum óháðs aðila. Hafi þá komið í ljós að þær aðgerðir hafi skilað tilætluðum árangri.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur ítreka fyrri sjónarmið, auk þess að vísa m.a. til frásagnar leyfishafa af netsíðu um hávaðastig inni í karókíherbergi veitingastaðarins.

—–

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Mál þetta snýst um útgáfu á starfsleyfi til að reka veitingastað í flokki II að Geirsgötu 2–4, sem gefið var út af Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 5. ágúst 2022.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Kæra í máli þessu barst nefndinni 9. september s.á. Er þá til þess að líta að kærendur sendu fyrirspurn um stöðu á útgáfu starfsleyfis til heilbrigðiseftirlitsins 8. ágúst s.á. Var þeirri fyrirspurn svarað 9. ágúst s.á. þar sem tilkynnt var um hina kærðu ákvörðun. Verður því að telja að kæra hafi borist innan kærufrests og verður málið tekið til úrskurðar.

—–

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er Geirsgata 2–4 á skilgreindu miðborgarsvæði M1a, svæði þar sem almennar miðborgarheimildir gilda. Þar eru heimilaðir veitingastaðir í flokki II. Af hálfu kærenda er álitið að starfsemi leyfishafa beri að flokka sem veitingastað í flokki III, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 85/2007, þar sem leikin er hávær tónlist og þörf er aukins eftirlits og/eða löggæslu. Heilbrigðiseftirlitið hefur á móti vísað til þess að á staðnum sé hvorki dansað né lögð áhersla á háværan tónlistarflutning. Um sé að ræða stað sem bjóði upp á drykki og einfalda matargerð ásamt pílukasti, m.ö.o. að um sé að ræða krá með lágmarksmatargerð, sbr. f. lið 18. gr. reglugerðar nr. 1277/2016.

Umsækjendur um opinbert leyfi miða eðlilega umsóknir sínar að þeim skilyrðum sem gerðar eru hverju sinni í lögum og eftir atvikum skipulagsáætlunum um heimildir til atvinnurekstrar. Rekstur veitingastaðar í flokki II í húsinu að Geirsgötu 2–4 samrýmist deiliskipulagi svæðisins og með því er gert ráð fyrir að hann samrýmist búsetu á sama svæði. Þetta leysir heilbrigðisyfirvöld hins vegar á engan hátt undan þeirri skyldu að meta hverju sinni hvort öllum skilyrðum til útgáfu starfsleyfis til rekstrar sé fullnægt.

—–

Fyrir nefndinni hefur verið vísað til húsfélagsyfirlýsingar sem að áliti kærenda girðir fyrir að heimilt hafi verið að veita hið kærða starfsleyfi í húsinu að Geirsgötu 2–4. Hefur heilbrigðis-eftirlitið á móti bent á að hlutverk þess sé bundið við að gefa út starfsleyfi þegar fyrir liggi jákvæð umsögn frá byggingafulltrúa og eftir því sem við eigi skipulagi. Væri það á hendi þeirra embætta að kanna slíkar kvaðir og gildi þeirra. Verður fallist á þessi sjónarmið af hálfu úrskurðarnefndarinnar en auk þess skal bent á að við útgáfu rekstrarleyfis til veitingastaða skv. lögum nr. 85/2007 er, m.a. af leyfisveitanda, farið yfir hvort eignarheimild sé full-nægjandi.

—–

Í 1. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir kemur fram að markmið laganna sé að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Til að stuðla að framkvæmd mengunarvarnareftirlits er í 5. gr. laga nr. 7/1998 kveðið á um heimild til að setja reglugerð um hávaða og titring þar sem fram eiga að koma viðmiðunarmörk fyrir leyfilegan hávaða og titring með hliðsjón af umhverfishávaða, sbr. 15. tl. greinarinnar. Reglugerð nr. 724/2008 er sett með stoð í þeirri lagaheimild. Í 6. gr. laga nr. 7/1998 er kveðið á um að allur atvinnurekstur, sem talinn er í viðaukum I, II og IV við lögin skuli hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Segir jafnframt í greininni að starfsleyfi skuli veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar eru gerðar samkvæmt lögum þessum og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Í 13. gr. laga nr. 7/1998 er svo skýrlega kveðið á um það að heilbrigðisnefndir beri ábyrgð á því að ákvæðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim sé fylgt eftir.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í máli þessu reynir einkum á það hvort tryggt hafi verið við útgáfu hins kærða starfsleyfis að hljóðvist í íbúðum í sama húsi og umræddur veitingastaður, væri innan þeirra marka sem ásættanleg eru talin samkvæmt reglugerð nr. 724/2008 um hávaða. Fyrir lá að ríkt tilefni var til að gæta að þessu þar sem ítrekað hafði verið kvartað yfir hávaða frá starfsemi veitingastaðarins til heilbrigðiseftirlitsins og leyfishafa verið gert, á grundvelli mælinga og úttekta, að ráðast í aðgerðir til að draga úr hávaða.

Þegar aðilar stjórnsýslumáls eiga öndverðra hagsmuna að gæta er stjórnvöldum skylt að taka tilhlýðilegt tillit til þeirra beggja eða allra. Um 10. gr. stjórnsýslulaga, segir í frumvarpi með lögunum að: „Mál telst nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um nánari afmörkun verður m.a. að líta til þess hversu mikilvægt málið er og hversu nauðsynlegt það er að taka skjóta ákvörðun í málinu. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðun, séu sannar og réttar.“

Húsið að Geirsgötu 2–4 þar sem hin kærða starfsemi fer fram er á skilgreindum miðbæjarkjarna. Þar gilda almennar miðborgarheimildir. Verður óhjákvæmilega að hafa hliðsjón af því að um eitthvað ónæði er ávallt að ræða í þéttbýli. Í 4. gr. reglugerðar nr. 724/2008 er um viðmiðunarmörk fyrir leyfilegan hávaða frá umferð ökutækja, flugumferð og hvers konar atvinnustarfsemi vísað til viðauka við reglugerðina. Í III. töflu í viðaukanum eru sett mörk fyrir hávaða frá atvinnustarfsemi, þar á meðal fyrir íbúðarhúsnæði á verslunar-, þjónustu- og miðsvæðum. Forráðamönnum fyrirtækja og stofnana er skylt að gera allt sem í þeirra valdi stendur til að koma í veg fyrir heilsuspillandi hávaða og ónæði af völdum hávaða, sbr. 8. gr. reglugerðarinnar. Þá er í 11. gr. reglugerðarinnar mælt fyrir um að heilbrigðisnefndir skuli eftir þörfum framkvæma eða láta framkvæma eftirlitsmælingar á hávaða og eru heimildir til þvingunarúrræða í 12. gr. hennar.

Fimmtudaginn 4. ágúst 2022 voru framkvæmdar hljóðmælingar af heilbrigðiseftirlitinu að Geirsgötu 2–4. Fóru mælingarnar fram á tímabilinu kl. 23:00-00:00 á sameiginlegum gangi fyrir framan íbúðir 201 og 205 sem eru staðsettar fyrir ofan karókírými og eins nærri hljóðuppsprettu og hægt var án aðgengis að íbúðum, meginrými staðarins og karókírými. Við hljóðmælingu í karókírými var hljóðstyrkur á hámarksstillingu. Í meginrými var hljóðkerfi stillt á 75 dB(A), sem er það hljóðstig sem rýmið hefur haft leyfi fyrir og hljóðhemill er stilltur á. Við mælingarnar voru notaðar eftirfarandi mælieiningar: LAeqT, sem er jafngildishljóðstig með A-síu yfir tímann T, LAFmax, sem er hæsta hljóðbil, Fast (125ms), með A-síu, og LCpeak, sem er hæsti hljóðtoppur með C-síu.

Í skýrslu heilbrigðiseftirlitsins af þessu tilefni kemur fram að þessar mælingar bendi til að hljóðeinangrun milli hæða hússins sé í samræmi við upphaflega hljóðhönnun. Þá sé hljóðstig fyrir ganga og tengibyggingar innan marka 40 dB(A) jafngildishljóðstigs samkvæmt hljóð-vistarstaðli ÍST 45:2016. Í 5. gr. reglugerðar nr. 724/2008 er tekið fram að við skipulagsgerð skuli miðað við að hljóðstig verði undir mörkum í viðauka. Skipulagsyfirvöld geti þó ákveðið að í stað marka í viðauka gildi um íbúðarhúsnæði á afmörkuðum svæðum staðallinn ÍST 45:2003, nú ÍST 45:2016. Í staðlinum er fjallað um mælikvarða á hljóðstig, högghljóðseinangrun, jafngildishljóðstig og lofthljóðeinangrun og eru m.a. settar lágmarkskröfur fyrir nýjar íbúðir. Voru þær úrbætur sem leyfishafi hafði framkvæmt að því miðaðar að þessar hljóðvistarkröfur væru uppfylltar. Á grundvelli hljóðmælingarinnar og sértækra starfsleyfis-skilyrða um hljóðstig frá starfseminni voru álitnar nægilegar líkur á því, að áliti heilbrigðis-eftirlitsins, að hávaði frá starfseminni í íbúðarrými í húsinu yrði ekki yfir viðmiðunarmörkum.

Við túlkun þessara mælinga var ekki stuðst við þau viðmiðunarmörk um hávaða í íbúðarhúsnæði á miðsvæði sem fram koma í töflu III í reglugerð nr. 724/2008. Hafa kærendur og leyfishafi fært fram sjónarmið fyrir nefndinni um hvers vegna ekki varð af því. Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins hefur verið vísað til þess að íbúar hafi haft rúman frest til að gera upp við sig hvort hljóðmælingar í íbúðum hugnist þeim. Að áliti úrskurðarnefndarinnar virðist nokkuð til í því, en við þær aðstæður hefði heilbrigðiseftirlitinu verið rétt að upplýsa um að synjun um að veita aðgang að íbúðum til hljóðmælinga gæti leitt til þess að ófullkomnar upplýsingar yrðu ella lagðar til grundvallar við mat á aðstæðum. Var þessa ekki gætt nægilega um leið og íbúum var ekki gefinn kostur á að tjá sig um skýrslu heilbrigðiseftirlitsins um mælinguna, dags. 4. ágúst 2022, sem tilefni hefði verið til vegna hagsmuna þeirra.

Í skýrslu heilbrigðiseftirlitsins um hljóðmælinguna, dags. 4. ágúst 2022, er vísað til leiðbeininga Umhverfisstofnunar um mæliaðferðir við hljóðmælingar vegna eftirlits. Í leiðbeiningum þessum, dags. í mars 2011, segir að „lagt sé að jöfnu hvort hljóðstig frá atvinnustarfsemi sé mælt með tilgreindum mæliaðferðum, eða reiknuð út með viðurkenndu reiknilíkani fyrir umhverfishávaða.“ Í báðum tilvikum sé niðurstaðan miðuð við „tilteknar veðurfarslegar aðstæður, og tilteknar aðstæður í rekstri eða framleiðslu.“ Tekið er fram að við mælingar á hljóðstigi frá atvinnustarfsemi skuli mæla samkvæmt annarri af þeim tveimur norrænu mæliaðferðum sem þar komi fram. Þær miðist við að mælt sé allan daginn, allt kvöldið og alla nóttina, en þó sé heimilt að mæla í styttri tíma. Niðurstaðan sé sýnd sem jafngildishljóðstig að degi, kvöldi og nóttu, en auk þess skuli ákvarða hámarkshljóðstig inni.

Með þessu er um framkvæmd mælinga vísað til leiðbeininga Umhverfisstofnunar Danmerkur, nr. 6. frá nóvember 1984, um framkvæmd hávaðamælinga frá atvinnustarfsemi (d. Måling af ekstern støj fra virksomheder). Hafa leiðbeiningarnar að geyma tæknilega lýsingu á tækjabúnaði, mælieiningum og mæliaðferðum, m.a. hvernig tekið verði tillit til bakgrunnshljóðs við hljóðmælingu. Þar er gert ráð fyrir því að við mat á hávaða frá atvinnustarfsemi sé rekstri skipt í ólík tímabil eftir því hver hávaði er frá henni, en meta þurfi þetta hverju sinni með hliðsjón af markmiði um að mæla stöðugan hávaða frá starfsemi (d. konstant støjudsendelse). Getur í þeim tilgangi orðið að mæla hávaða allt niður í eina mínútu eða minna. Á grundvelli fleiri slíkra mælinga er unnt að reikna og ákvarða jafngildishljóðstig, LAeqT, fyrir starfsemina á hverju tímabili á forsvaranlegan hátt. Í þessu felst sú nálgun að mælingar skulu byggðar á þekkingu á því hvernig starfsemi er hagað og þær fari fram þegar mestum hávaða er til að dreifa. Í leiðbeiningunum er fjallað um möguleika á því að framkvæma mælingar með sjálfvirkum búnaði yfir lengri tíma og bent á mikilvægi þess að vakta samhliða ófyrirséðan umhverfis- eða bakgrunnshávaða. Við mat á LAFmax, þ.e. hæsta hljóðstigi, verði að vakta slíkar mælingar svo tryggt sé að einungis hámarkshávaði frá viðkomandi starfsemi sé mældur, en hæsta hljóðbil skuli venjulega ákvarða sem reiknað meðaltal á grundvelli a.m.k. fimm mælinga fyrir það tímabil sem um er að ræða.

Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 skal gefa út starfsleyfi til tiltekins tíma og skv. 4. mgr. lagagreinarinnar er útgefanda starfsleyfis heimilt að framlengja gildistíma starfsleyfis á meðan nýtt starfsleyfi er í vinnslu, að hámarki til eins árs, hafi fullnægjandi umsókn um nýtt starfsleyfi borist útgefanda. Því hefði heilbrigðiseftirlitinu verið heimilt að gefa út starfsleyfi til skemmri tíma en 12 ára, svo sem gert var með hinu kærða leyfi, meðan unnt væri að leggja nánar mat á hávaða frá starfseminni, sem er í húsi þar sem eru margar íbúðir. Með hliðsjón af þeirri heimild sem heilbrigðisnefndir hafa til að framkvæma eftir þörfum, eða láta framkvæma, eftirlitsmælingar á hávaða, sbr. 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 724/2008, hefði með því verið unnt að framkvæma eða láta framkvæma mælingar á rauntíma inni í íbúðum sem næstar eru atvinnustarfseminni, sem hefðu getað varpað skýrara ljósi á það hvort hávaða gætir frá starfseminni í íbúðum í húsinu þannig að yfirstígi viðmiðunarmörk reglugerðar nr. 724/2008. Var sérstök ástæða til þessa þar sem umræddur veitingastaður hafði verið starfræktur á tímabundnu starfsleyfi vegna krafna um endurbætur á hljóðvist og þeirra fjölmörgu athugasemda sem gerðar höfðu verið við hávaða frá starfseminni.

Eins og undirbúningi og rannsókn hinnar kærðu ákvörðunar var með þessu hagað, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, verður ekki komist hjá því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 5. ágúst 2022, um að gefa út starfsleyfi til 12 ára fyrir veitingastaðinn Skor að Geirsgötu 2–4, er felld úr gildi.

mar 22

Love0

109/2022 Gefjunarbrunnur

Með UUA

Árið 2023, miðvikudaginn 22. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 109/2022, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 26. september 2022 um að grípa ekki til aðgerða vegna fasteignarinnar Gefjunarbrunns 12 í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. september 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Freyjubrunni 9, Reykjavík þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 26. september 2022 að grípa ekki til aðgerða vegna fasteignarinnar Gefjunarbrunns 12 í Reykjavík. Verður að skilja málsskot kæranda á þann veg að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 11. nóvember 2022.

Málavextir: Um haustið 2022 sendi kærandi ábendingu í gegnum ábendingavef á vefsíðu Reykjavíkurborgar vegna lóðanna Gefjunarbrunni 10 og 12. Kom þar fram að lóðarhafar nefndra lóða nýttu götuna Freyjubrunn til geymslu byggingarefnis og væri þess óskað að Reykjavíkurborg myndi beita sér fyrir því að umræddir lóðarhafar tækju „tillit til þarfa íbúa Freyjubrunns að nýta gesta og íbúa bílastæði íbúa Freyjubrunns í eigin þágu“. Einnig kom fram að áður hefði verið óskað eftir því að dyrum á húsi að Gefjunarbrunni 12 með umgengni út í Freyjubrunn yrði lokað.

Á afgreiðslufundi skilmálaeftirlits umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar hinn 26. september 2022 var ábendingin tekin fyrir og sat byggingarfulltrúi fundinn. Bókað var í fundargerð að dyrnar og veggur undir svölum væru í lagi og ekki stæði til að aðhafast í málinu. Kæranda var tilkynnt um afgreiðsluna í gegnum ábendingarvef á vefsíðu Reykjavíkurborgar 28. s.m. Kom þar fram að dyrnar, aðkoman og geymslupláss undir tröppum væri að mati byggingarfulltrúa í samræmi við samþykkta aðaluppdrætti. Af hálfu eftirlitsdeildar og byggingarfulltrúa væri því ekki ástæða til aðhafast í málinu og teldist því lokið.

Málsrök kæranda: Máli sínu til stuðnings vísar kærandi til tölvupóstsamskipta milli hans og borgaryfirvalda sem og ljósmynda sem fylgdu kæru.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að dyr, aðkoma og geymslupláss undir tröppum við Gefjunarbrunn 12 séu í samræmi við samþykkta aðaluppdrætti, dags. 5. júní 2018. Gefjunarbrunnur 12 hafi lóðamörk að bæði Gefjunarbrunni og Freyjubrunni. Í grunninn sé kærandi ósáttur við að eigendur Gefjunarbrunns 12 nýti götuna Freyjubrunn sem aðkomu að húsi þeirra. Freyjubrunnur sé gata í borgarlandi og hvorki kærandi, íbúar við Freyjubrunn né gestir þeirra eigi tilkall til eða forgang við notkun hennar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að geymslan sem liggur að bílastæðum Freyjubrunns sé undir breyttum og stækkuðum svölum Gefjunarbrunns 12, en ekki undir tröppum eins og fram komi í greinargerð Reykjavíkurborgar.

Í áðurgildandi deiliskipulagi svæðisins hafi bílastæði Gefjunarbrunns verið skilgreind sem sérstök lóð sem tilheyrði öðrum lóðum við Gefjunarbrunn og væri sameign þeirra. Íbúar Freyjubrunns hafi ítrekað bent lóðarhafa Gefjunarbrunns 12 á að hann geti lagt bílum sínum í sinni götu. Þá þurfi íbúar Freyjubrunns á bílastæðum götunnar að halda og mismunun á gæðum til handa íbúanna hvað bílastæði varði sé sérkennileg.

Samkvæmt borgaryfirvöldum eigi sú staðreynd að lóðin við Gefjunarbrunn 12 eigi lóðamörk að báðum götum að réttlæta yfirgang lóðarhafa yfir í Freyjubrunn vegna eignarhalds borgarinnar á götu og bílastæðum. Allt um hverfið séu lóðir sem tugum skipti með lóðamörk að tveimur götum. Ekki hafi hvarflað að neinum húsráðendum þeirra húsa að nýta sér þá götu sem þeir séu ekki skráðir við. Þeir loki sig þess í stað af með háum og miklum veggjum og nýti sínar lóðir og götur. Sá galli sé hins vegar á lóð Gefjunarbrunns 12 að þar sé nánast engin lóð utan byggingarreits. Íbúar Freyjubrunns krefjist þess að reistur verði 3 m langur skjólveggur úr timbri í framhaldi af steypta svalaburðarveggnum til að loka af átroðning. Þess sé einnig krafist að skarði í steinvegg á Gefjunarbrunni 12 út í Freyjubrunn verði lokað. Þarna eigi að vera heill veggur. Eðlilegt sé að borgaryfirvöld stígi inn fyrir hönd borgara sinna og leiði ástandið til betri vegar með vegg sem hindri aðgengi út í Freyjubrunn. Í greinargerð borgaryfirvalda sé hins vegar skautað yfir þá kröfu.

Þá sé húsið úr timbri og í geymslunni séu m.a. geymd torfæruhjól og bensín. Mikil eldhætta stafi af umgengninni fyrir íbúa hússins og bílastæðin. Haft hafi verið samband við Slökkvilið Höfuðborgarsvæðisins, Húsnæðis- og mannvirkjastofnun og Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur en enginn af þeim telji málið heyra undir sig.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar afgreiðslu byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 26. september 2022 að aðhafast ekki í máli kæranda vegna fasteignarinnar Gefjunarbrunns 12. Verður að líta svo á að erindum kæranda hafi verið beint í þann farveg að þvingunarúrræða væri krafist af hans hálfu vegna málsins.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Þá brestur úrskurðarnefndina heimild til þess að leggja tilteknar athafnir fyrir byggingaryfirvöld. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um að Reykjavíkurborg hlutist til um að settur verði upp veggur á mörkum lóðarinnar.

Það er hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Er nánar kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Þá er fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. ákvæðisins að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum eða byggingarlýsingu, skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt er. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. nefnds lagaákvæðis.

Ákvörðun um beitingu nefndra þvingunarúrræða er háð mati stjórnvalds hverju sinni. Tekið er fram í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umræddum ákvæðum verður fyrst og fremst beitt sé það mat viðkomandi stjórnvalds að gengið sé gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum og skipulagslögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Þótt beiting sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun að vera studd efnislegum rökum.

Af málatilbúnaði kæranda má ráða að aðfinnslur hans snúist fyrst og fremst um aðgengi lóðarhafa Gefjunarbrunns 12 að húsi sínu frá Freyjubrunni, geymslu undir svölum hússins og slæma umgengni á lóðinni. Á aðaluppdráttum hússins að Gefjunarbrunni 12 eru dyr þeim megin hússins sem snýr að Freyjubrunni og er ekki gert ráð fyrir heilum vegg framan við dyrnar. Aðaluppdrættir Gefjunarbrunns 12 voru áritaðir af byggingarfulltrúa 5. júní 2018. Þá virðist samkvæmt deiliskipulagi Úlfarsárdals, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 19. febrúar 2018, ekki útilokuð aðkoma að umræddu húsi frá Freyjubrunni. Fyrrgreindum þvingunarúrræðum mannvirkjalaga verður ekki beitt gegn lögmætu ástandi. Þá verður hvorki ákvörðun um samþykkt byggingaráforma vegna hússins né deiliskipulag svæðisins endurskoðað í máli þessu þar sem kærufrestur vegna þeirra ákvarðana er löngu liðinn, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Samkvæmt aðaluppdráttum virðist misræmis gæta milli teikninga er varða jarðvegsyfirborð undir svölum. Önnur teikningin, sem sýnir þverskurð hússins, skurður B, gerir ráð fyrir uppfyllingu undir svölum en hin, sem sýnir útlit suðausturhliðar þess, gerir ráð fyrir hallandi yfirborði frá húsi sem er nokkru lægra en gólf svalanna. Leitaði úrskurðarnefndin upplýsinga hjá Reykjavíkurborg vegna þessa og óskaði eftir því að útskýrt yrði nánar að hvaða leyti borgaryfirvöld teldu umrædda geymslu undir tröppum í samræmi við samþykkta aðaluppdrætti. Í svörum Reykjavíkurborgar kom fram að við nánari skoðun á aðaluppdráttum mætti sjá misræmi milli teikninga. Ákvörðun um að geymslan, þ.e. veggur, væri í samræmi við teikningar hafi verið tekin með hliðsjón af útlitsteikningu suðausturhliðar, sem sýnir stoðvegg undir svölum við lóðarmörk.

Í ljósi misræmis milli teikninga á aðaluppdráttum má telja að vafi leiki á því hvort ásigkomu-lagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar sé ábótavant, sbr. áðurgreinda 1. mgr. 56. gr. mannvirkjalaga. Er því tilefni til þess fyrir byggingarfulltrúa Reykjavíkurborgar að rannsaka málið að nýju, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og taka í framhaldi rökstudda afstöðu til erindis kæranda. Verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi hvað þetta snertir.

Varðandi umgengni og önnur atriði sem fjallað er um af hálfu kæranda skal bent á að skv. 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti kemur fram að lóð í kringum húsnæði skuli vera frágengin og henni haldið hreinni þannig að ekki berist að óþörfu óþrifnaður inn og valdi óþægindum fyrir þá sem þar dvelja eða leita þjónustu. Samkvæmt 6. gr. reglugerðarinnar ber heilbrigðisnefnd að sjá um að framfylgt sé ákvæðum reglugerðarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 26. september 2022 um að grípa ekki til aðgerða vegna fasteignarinnar Gefjunarbrunns 12.

mar 03

Love0

117/2022 Trippadalur

Með UUA

Árið 2023, föstudaginn 3. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Þátt tóku Arnór Snæbjörnsson forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 117/2022, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúans í Reykjavík frá 22. desember 2021, um veitingu framkvæmdaleyfis fyrir lagningu tveggja nýrra reiðleiðatenginga í Trippadal.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. október 2022, er barst nefndinni 11. s.m., kærir Vega- og landeigendafélagið Græðir, þá ákvörðun skipulagsfulltrúans í Reykjavík að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir lagningu tveggja nýrra reiðleiðatenginga í Trippadal. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að kveðinn verði upp bráðabirgðaúrskurður um stöðvun framkvæmda meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Kröfu um stöðvun framkvæmda var hafnað með úrskurði uppkveðnum 6. janúar 2023.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 29. desember 2022.

Málavextir: Með umsókn, dags. 14. desember 2021, sótti framkvæmdaraðili um leyfi til lagningar tveggja nýrra reiðleiðatenginga í Trippadal. Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar var umsóknin samþykkt á grundvelli þess að hún væri í samræmi við rammaskipulag Austurheiða, en ekki er til staðar deiliskipulag fyrir umrætt svæði. Framkvæmdaleyfið var gefið út 22. desember s.á.

Kærendur reisa kröfu sína um að veiting framkvæmdaleyfis verði felld úr gildi á þeim grundvelli að skipulagsfulltrúi Reykjavíkurborgar hafi ekki fylgt því sem lög og reglugerðir kveði á um við undirbúning og útgáfu hins umþrætta framkvæmdaleyfis. Heimilaðar hafi verið framkvæmdir sem nái yfir einkaveg í eigu félagsmanna kæranda, án vitundar og samþykkis þeirra aðila sem lögðu veginn um 1960 og hafi séð um veghald hans síðan. Reykjavíkurborg vísar til þess að reiðleiðirnar sem framkvæmdaleyfi var gefið út fyrir séu á borgarlandi og hafi því ekki verið talin ástæða til þess að leita samþykkis félagsmanna kæranda.

Málsrök kæranda: Kærandi kveður sér hafa verið alls ókunnugt um að umþrættar framkvæmdir stæðu til fyrr en þær voru hafnar 27. september 2022. Í kynningu tillagna að Rammaskipulagi Austurheiðar 6. maí 2020 hafa umþrættar reiðleiðir ekki verið kynntar eins og látið sé líta út fyrir sé kynningarmynd merkt 6. maí 2020 skoðuð í dag á netinu. Virðist því sem þar sé bætt inn mun nýrri gögnum.

Í umþrættu framkvæmdaleyfi komi fram að í aðalskipulagi Reykjavíkur sé stígalegan fyrir reiðleiðina sýnd á svæði sem beri heitið OP15 Austurheiðar. Sú fullyrðing sé röng og nánari upplýsingar fáist ekki þrátt fyrir ítrekaðar fyrirspurnir. Einnig sé ekki gerð grein fyrir framkvæmdinni í aðalskipulaginu né fjallað þar á ítarlegan hátt um umfang, frágang, áhrif hennar á umhverfið og annað það sem við eigi, sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Sökum þessa verði að ganga út frá því að framkvæmdaleyfið sé ekki í samræmi við aðalskipulag. Ef svo væri hefði þá borið að grenndarkynna það samkvæmt 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Að athuguðu máli á vettvangi framkvæmdanna þá hafi þær verið bundnar við Almannadal og efnisflutninga með vörubílum um Mjódalsveg með tilheyrandi raski, skemmdum og hindrunum á umferð og umferðaröryggi. Nefnt framkvæmdaleyfi sé með öllu skilmálalaust hvað varði Almannadal og Mjódalsveg, sem sé einbreiður og varasamur einkavegur, sem liggi eftir dalnum og sé aðkomuleiðin að frístundaspildum í Almannadal.

Vegurinn hafi verið lagður sem einkaframkvæmd af landeigendum á eigin kostnað um 1960. Sé því ljóst að um einkaveg sé að ræða í skilningi 9. gr. vegalaga nr. 80/2007. Reykjavíkurborg sé ekki aðili í því lögbundna félagi sem skapaði eignarréttindi með lagningu vegarins og sé því ekki einn af eigendum einkavegarins. Hafi Reykjavíkurborg því ekki óhindraðan umferðarrétt um einkaveginn Mjódalsveg í Almannadal og þar af síður ráðstöfunarrétt. Breytir engu að ekki sé minnst á Mjódalsveg í verklýsingaþætti. Skortur á því sé eitt af mörgu sem gefi tilefni til að ógilda framkvæmdaleyfið.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Ekki er gerð athugasemd við það sem kærendur vísa til um að Mjódalsvegur hafi verið lagður af landeigendum á sínum tíma og að um einkaframkvæmd hafi verið að ræða. Hins vegar sé það óumdeilt að vegurinn sé á borgarlandi og hafi félagsmenn kæranda ekki lagt fram nein gögn þess efnis að þeir hafi óskorað vald yfir nýtingu vegarins eða geti hindrað nauðsynlegar framkvæmdir í borgarlandinu umhverfis veginn. Eigi það við jafnvel þó slíkar framkvæmdir kunni að hafa einhver áhrif á hann s.s. að hann sé þveraður með reiðleiðum. Á svæðinu sé stór hesthúsabyggð og þurfi notendur hennar aðgang að landinu rétt eins og kærendur.

Það sé vissulega rétt að reiðleiðin sé ekki sýnd á aðalskipulagsuppdrætti, en samkvæmt aðalskipulagi skuli gera grein fyrir nýjum reiðleiðum í deiliskipulagi. Það liggi hins vegar ekki fyrir deiliskipulag af svæðinu, en reiðleiðin sé sýnd á rammaskipulagi sem kynnt hafi verið fyrir hagsmunaaðilum á svæðinu og sé stígagerð almennt heimil á svæðum sem skilgreind séu sem opin svæði.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Áréttaðar eru áður framkomnar ábendingar um að reiðleiðir þær sem deilt sé um séu ekki sýndar á aðalskipulagsuppdrætti og ekki sé til deiliskipulag fyrir svæðið. Einnig hafi það rammaskipulag sem vísað sé til sem grundvöll leyfisins aldrei verið kynnt. Fullyrðingum um að eigendur einkavegar hafi ekki óskorað vald yfir nýtingu og/eða geti hindrað það sem kallað séu nauðsynlegar framkvæmdir eigi ekki við, sbr. lög nr. 80/2007. Þá eigi ekki heldur við „hvar staðsetning einstakra landspildna við Mjódalsveg sé“. Uppbyggðir allt að 5 metra breiðra reiðvega sem lagðir séu uppá og yfir einkavegi og nauðsynlegt veghelgunarsvæði hafi áhrif og flokkist sem skemmdir á vegi og hlutverki hans.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 17. desember 2021 að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu reiðleiðatenginga í Trippadal.

Við útgáfu framkvæmdaleyfis ber sveitarstjórn að fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2010 um framkvæmdaleyfi.

Meginreglan er sú að framkvæmdaleyfi skuli gefið út á grundvelli deiliskipulags, sbr. 1. og 2. mgr. 37. gr. laga nr. 123/2010. Heimilt er þó að veita framkvæmdaleyfi á grundvelli aðalskipulags, ef í aðalskipulaginu er gerð grein fyrir framkvæmdinni og fjallað á ítarlegan hátt um umfang, frágang, áhrif hennar á umhverfið og annað það sem við á samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 123/2010.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010–2030, sem í gildi var þegar hið kærða leyfi var gefið út, er ekki fjallað um reiðleiðatengingar í Trippadal. Í umfjöllun um svæði OP15, Austurheiðar, kemur einungis fram að „stefnt er að frekari stígagerð og bættum tengslum milli útivistarsvæða í grenndinni og uppbyggingu dvalar“. Á hinn bóginn er í aðalskipulaginu gert ráð fyrir að gerð verði grein fyrir nýjum reiðleiðum í deiliskipulagi.

Á grundvelli þessa verður að telja að skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar hafi verið óheimilt að gefa út hið kærða framkvæmdaleyfi. Verður þar ekki talið hafa þýðingu að gert hafi verið ráð fyrir reiðvegi þessum í rammaskipulagi, en slíkt skipulag hefur ekki lögformlega stöðu og getur því ekki bundið hendur sveitarfélaga við deiliskipulagsgerð eða skipað réttindum manna og skyldum með bindandi hætti, líkt og á við um aðal- og deiliskipulag. Þá virðist ekki unnt að telja hina kærðu framkvæmd til stígagerðar eins og henni er lýst í hinu kærða leyfi, enda væri ákvæði aðalskipulagsins um deiliskipulagsgerð reiðleiða þá þýðingarlaust.

Vegna sjónarmiða sem hafa komið fram í málinu verður að benda á að ágreiningur um eignarréttindi verður ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni, þar á meðal ágreiningur sem kann að stafa af óvissu um umráðarétt yfir vegum. Slíkur ágreiningur á eftir atvikum undir dómstóla.

Með vísan til framangreinds verður að telja að hið kærða framkvæmdaleyfi sé haldið slíkum annmarka að fella verði það úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 17. desember 2021 um útgáfu framkvæmdaleyfis fyrir lagningu tveggja nýrra reiðleiðatenginga í Trippadal.

feb 22

Love0

108/2022 Eyravegur

Með UUA

Árið 2023, miðvikudaginn 22. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Þátt tóku Arnór Snæbjörnsson forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 108/2022, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Árborgar frá 7. september 2022, um að synja umsókn um leyfi fyrir byggingu við íbúðarhús að Eyravegi 22.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. september 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Árborgar að synja umsókn hans um leyfi fyrir byggingu á einni hæð við íbúðarhúsið að Eyravegi 22, Selfossi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt umbeðið byggingarleyfi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Árborg 28. október 2022.

Málavextir: Með umsókn, dags. 8. ágúst 2022, sótti kærandi um byggingaráform og leyfi fyrir byggingu á einni hæð við íbúðarhúsið að Eyravegi 22. Málið var tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 24. ágúst. s.á. Á fundinum var eftirfarandi bókað: „Framkvæmdin er í umfangsflokki 1, deiliskipulag liggur ekki fyrir. Fyrir liggur yfirlýsing meðeigenda um aðild að umsókninni og samþykki. Vísað til skipulagsnefndar.“ Kæranda var tilkynnt þessi ákvörðun með tölvupósti sama dag, auk þess sem byggingarfulltrúi átti í samskiptum við hönnunarstjóra varðandi athugasemdir við uppdrættina.

Málið var tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa á ný 7. september s.á. Á fundinum var bókað að skipulags- og byggingarnefnd teldi að áform um fjölgun íbúða á lóðinni væru ekki tímabær á meðan ekki hefði verið unnið rammaskipulag fyrir svæðið í heild, eins og endurskoðað Aðalskipulag Árborgar 2020–2036 gerði ráð fyrir, þar sem svæðið meðfram Eyravegi væri skilgreint sem miðsvæði/þróunarsvæði. Var kæranda tilkynnt með tölvupósti 8. september 2022 að með vísan til framangreindra sjónarmiða væri umsókn hans hafnað og hann jafnframt upplýstur um kæruleiðir og kærufresti.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að jafnræðis hafi ekki verið gætt þegar umsókn hans um byggingarleyfi hafi verið hafnað á þeim forsendum að ekki hafi verið unnið rammaskipulag fyrir svæðið í heild, þar sem núverandi aðalskipulag sé í gildi til ársins 2036. Viðbyggingin sem sótt hafi verið um byggingarleyfi fyrir muni ekki skyggja á útsýni fyrir nágrönnum og komi ekki til með að sjást frá götu. Fordæmi séu fyrir því að veitt hafi verið leyfi til stækkunar húsa á Eyravegi. Bæði hafi staðið hótel við götuna sem síðar hafi verið breytt í íbúðir, ásamt því að gefin hafi verið út leyfi fyrir þremur viðbyggingum fyrir framan hótelið og þær síðar seldar sem íbúðir.

Málsrök sveitarfélags: Sveitarfélagið áréttar að heimilt sé, að svo stöddu, að hafna fjölgun íbúða á svæðum sem skilgreind verði sem þróunarsvæði með nýju aðalskipulagi sem taki gildi von bráðar. Við höfnun á umþrættri umsókn hafi legið fyrir umsögn skipulags- og byggingar-nefndar, sbr. 2. mgr. 10. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010. Höfnun á umsókninni byggi einvörðungu á því að eins og sakir standi varðandi aðalskipulag og fyrirhugaða vinnu varðandi deiliskipulag á svæðinu telji sveitarfélagið ekki rétt að heimila viðbyggingar íbúðarhúsnæðis og fjölgun íbúða.

Þegar leitað hafi verið álits skipulags- og byggingarnefndar hafi ekki fengist staðfesting á að fyrirhuguð framkvæmd væri í samræmi við skipulagsáætlanir á svæðinu eins og framangreind 2. mgr. 10. gr. mannvirkjalaga kveði á um. Þvert á móti hafi verið bent á að ekki lægi fyrir deiliskipulag á svæðinu og að fyrirhugaðar væri frekari endurskoðun á svæðinu með skilgreiningu þess sem þróunarsvæðis og með frekari vinnu við rammaskipulag svæðisins.

Því sé hafnað að brotið sé gegn jafnræði íbúa með ákvörðun sveitarfélagsins. Þær viðbyggingar við hótelið á Eyrarvegi 26 sem kærandi vísi til að hafi verið seldar sem íbúðir, hafi upphaflega verið ætlaðar undir hótelstarfsemi, en síðar hafi verið samþykkt að breyta notkun húsnæðisins. Hafi skipulags- og byggingarnefnd afgreitt þá umsókn með því að vísa málinu í grenndarkynningu. Að henni lokinni hafi beiðnin verið samþykkt þar sem hún samrýmdist Aðalskipulagi Árborgar 2020–2036 og hafi forsendur í skipulagsáætlunum sveitarfélagsins á þeim tíma verið aðrar en þær séu nú.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Árborgar frá 31. ágúst 2022 um að synja kæranda um leyfi fyrir byggingu við hús sitt að Eyravegi 22, Selfossi. Var synjun byggingarleyfis byggð á þeim rökum að áform um fjölgun íbúða á lóðinni séu ekki tímabær á meðan ekki hafi verið unnið rammaskipulag fyrir svæðið í heild, en í endurskoðuðu Aðalskipulagi Árborgar 2020–2036 væri gert ráð fyrir að svæðið meðfram Eyravegi yrði skilgreint sem miðsvæði/þróunarsvæði. Þá er ekki í gildi deiliskipulag fyrir svæðið.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er það í höndum sveitarstjórnar að annast gerð skipulagsáætlana innan marka sveitarfélags. Í því felst tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Þó ber við töku skipulagsákvarðana m.a. að hafa í huga það markmið c-liðar 1. mgr. 1. gr. laganna að tryggt sé að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi.

Við mat á því hvort jafnræðis hafi verið gætt við töku hinnar umdeildu ákvörðunar verður að líta til þess að um er að ræða stjórnvaldsákvörðun sem veitir skipulagsyfirvöldum ákveðið svigrúm í skjóli lögbundinna skipulagsheimilda til að móta byggð einstakra svæða. Stjórnvöldum ber þó við töku stjórnvaldsákvarðana, svo sem útgáfu byggingarleyfis að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum og þeim lagagrundvelli sem ákvörðun byggist á hverju sinni.

Á svæðum þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar er meginreglan sú að gera skuli deili-skipulag, sbr. 2. mgr. 37. gr skipulagslaga. Finna má undantekningu frá þeirri meginreglu í 1. mgr. 44. gr. laganna þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag og deiliskipulag liggur ekki fyrir, svo sem hagaði til í máli þessu. Við þær aðstæður getur sveitarstjórn eða sá aðili sem heimild hefur til fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 6. gr. skipulagslaga, ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu.

Að áliti úrskurðarnefndarinnar hefði byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Árborgar verið rétt að leggja mat á það samkvæmt þessari lagagrein hvort um óverulega breytingu væri að ræða sem vert væri að grenndarkynna. Þessa var ekki gætt að því séð verði í málinu. Þá er til þess að líta að við afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfi er stefna gildandi aðalskipulags bindandi, sbr. 6. mgr. 32. gr. skipulagslaga. Því er óheimilt að leggja til grundvallar ákvæði í aðalskipulags-tillögu sem ekki hefur fengið þá afgreiðslu sem lög kveða á um.

Með þessu verður að telja að rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun hafi verið svo áfátt að ekki verði komist hjá því að fella hana úr gildi.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun um að synja umsókn kæranda um leyfi fyrir byggingu við Eyraveg 22 er felld úr gildi.

jan 20

Love0

92/2022 Nónsmári

Með UUA

Árið 2023, föstudaginn 20. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 92/2022, kæra á ákvörðun bæjarráðs Kópavogs frá 21. júlí 2022 um að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir Nónsmára 1–7 og 9–15.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. ágúst 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir Nónhæð ehf. þá ákvörðun bæjarráðs Kópavogs frá 21. júlí s.á. að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir Nónsmára 1–7 og 9–15. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 19. september 2022.

Málavextir: Árið 2018 voru samþykktar breytingar á Aðalskipulagi Kópavogs 2012–2024 þar sem landnotkun fyrir Nónhæð var breytt úr samfélagsþjónustu og opnu svæði í íbúðarbyggð og opið svæði. Samhliða var deiliskipulagi svæðisins breytt og heimilað að byggja þar allt að 140 nýjar íbúðir í þremur 2–4 hæða fjölbýlishúsum. Tók breytt deiliskipulag gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 4. maí 2018. Kærandi lagði fram fyrirspurn, dags. 10. júní 2020, um heimild fyrir auknu byggingarmagni og fjölgun íbúða á Nónhæð. Á fundi skipulagsráðs Kópavogs 7. september s.á. var bókað að ekki væri hægt að fallast á fyrirspurn kæranda að svo stöddu þar sem hún samræmdist ekki gildandi aðalskipulagi varðandi fjölda íbúða.

Nýtt aðalskipulag fyrir Kópavog tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 30. desember 2021. Með hinu nýja aðalskipulagi var leyfilegum heildarfjölda íbúða á Nónhæð breytt í 150. Á fundi skipulagsráðs Kópavogs 17. janúar 2022 var tekin fyrir umsókn kæranda frá 11. s.m. um breytingu á deiliskipulagi fyrir Nónsmára 1–7 og 9–15. Í breytingunni fólst að á lóðinni Nónsmára 1–7 myndi íbúðum fjölga úr 55 í 60 og á lóðinni Nónsmára 9–15 úr 45 í 50 eða samtals um 10 íbúðir. Leyfilegur fjöldi hæða húsa nr. 1 og 9 myndu aukast úr tveimur hæðum í þrjár og hæðum húsa númer 5, 7, 13 og 15 myndi fjölga úr fjórum í fimm. Byggingarmagn á lóðunum færi úr 15.600 m² í 17.300 m² og nýtingarhlutfall úr 0,5 í 0,6. Bílastæðum neðanjarðar myndi fjölga úr 82 í 104, en ofanjarðar fækka úr 125 í 122. Var afgreiðslu umsóknarinnar frestað.

Á fundi skipulagsráðs 31. janúar 2022 var umsóknin tekin fyrir að nýju og samþykkt að auglýsa tillöguna á grundvelli 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var jafnframt lögð fram bókun frá einum nefndarmanni þar sem sagði: „Undirrituð samþykkir að fyrirliggjandi tillaga að breyttu deiliskipulagi verði auglýst. Í ljósi þess að ítarlegt samráð við íbúa næsta nágrennis fór fram á síðasta kjörtímabili, og lauk með málamiðlun, mun ég þó ekki samþykkja breytinguna komi fram andstaða frá þeim sem áttu hlut að máli á þeim tíma.“ Var málinu vísað til afgreiðslu bæjarstjórnar sem staðfesti á fundi sínum 8. febrúar s.á. að auglýsa tillöguna. Við afgreiðslu málsins var lögð fram bókun bæjarfulltrúa þar sem sagði: „Ítarlegt íbúasamráð átti sér stað þegar deiliskipulag við Nónhæðina var í undirbúningi. Mikilvæg forsenda í sátt á milli lóðarhafa og íbúa var að lækka húsin um eina hæð. Nú óskar lóðarhafi eftir því að hækka húsin aftur. Undirrituð telur að virða eigi íbúalýðræði og þá sátt sem gerð var á milli aðila máls.“ Tóku tveir bæjarfulltrúar til viðbótar undir bókunina. Tillagan var auglýst með athugasemdafresti til 6. apríl s.á. auk þess sem lóðarhöfum nærliggjandi lóða var send tilkynning þar sem vakin var athygli á breytingartillögunni.

Tillagan var lögð fram að nýju á fundi skipulagsráðs 2. maí 2022 ásamt innsendum athugasemdum. Var málinu vísað til umsagnar skipulagsdeildar og afgreiðslu þess frestað. Á fundi skipulagsráðs 16. s.m. var erindið lagt fram að nýju ásamt umsögn skipulagsdeildar, dags. 13. s.m., og var afgreiðslu málsins frestað. Skipulagsráð tók málið til afgreiðslu á fundi sínum 30. s.m. þar sem lögð var fram uppfærð umsögn skipulagsdeildar, dags. sama dag. Skipulagsráð hafnaði breytingartillögunni og vísaði málinu til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Létu tveir nefndarmenn bóka í fundargerð: „Sú afgreiðsla skipulagsráðs að hafna fjölgun íbúða við Nónsmára 1–7 er athyglisverð. Sýnt hefur verið fram á að hækkun húsanna norðanvert úr tveimur í þrjár hæðir (eins og er í Arnarsmára 36–40) og inndreginni fimmtu hæð að hluta veldur aðliggjandi byggð nánast engum neikvæðum áhrifum. Skipulag er ekki meitlað í stein og rétt að benda á að nýtt aðalskipulag gengur út á að þétta byggð og nýta innviði þar sem það er hagkvæmt. Því skýtur það skökku við að hafna breytingu á deiliskipulagi sem þjónar markmiðum Aðalskipulagsins. Að vísa í mótmæli og fundi með þeim sem voru andsnúnir þeirri breytingu að skilgreiningu landsins yrði breytt úr stofnanasvæði í íbúabyggð hefur í raun ekkert vægi hvað þessa ósk varðar. Ekkert samkomulag var gert við mótmælendur á sínum tíma eftir fjölda funda. Breyting sú sem kynnt var gerir húsin mun betri en áður og svokallað borgarlandslag enn betra.“ Bæjarráð staðfesti afgreiðslu skipulagsdeildar á fundi 21. júlí 2022.

Málsrök kæranda: Umsókn kæranda um breytingu á deiliskipulagi hafi verið tekin til efnislegrar meðferðar og samþykkt hafi verið að auglýsa tillöguna skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. bókun bæjarstjórnar á fundi 8. febrúar 2022. Með því að samþykkja að auglýsa tillöguna hafi bæjaryfirvöld samþykkt hana fyrir sitt leyti. Sú niðurstaða sé augljós þegar litið sé til ákvæðis 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga þar sem fram komi að séu engar athugasemdir gerðar við auglýsta tillögu sé ekki skylt að taka hana aftur til umræðu í sveitarstjórn heldur skuli senda hana Skipulagsstofnun. Sveitarstjórn sé bundin af auglýstri tillögu og geti ekki horfið frá henni nema fram komi athugasemdir sem gefi tilefni til að endurskoða ákvörðun sveitarstjórnar. Leiði af eðli máls að á þessu stigi verði tillögu aðeins hafnað á grundvelli athugasemda sem reistar séu á málaefnalegum grunni og sýni fram á skerðingu á lögvörðum hagsmunum sem telja verði að gangi framar hagsmunum umsækjandans.

Við meðferð málsins hafi verið vísað til málamiðlunar sem sögð er að hafi orðið milli bæjaryfirvalda og nágranna Nónhæðar þegar ákvarðanir hafi verið teknar um breytt deiliskipulag íbúðarbyggðar á svæðinu. Því hafi jafnvel verið haldið fram að um bindandi samkomulag hafi verið að ræða sem standi í vegi fyrir því að deiliskipulagi svæðisins verði breytt í framtíðinni, jafnvel þótt forsendur aðalskipulags hafi breyst. Þetta fái ekki staðist enda hafi sveitarstjórn enga heimild að lögum til að afsala sér skipulagsvaldi í hendur nágranna eða afmarkaðs hóps íbúa líkt og virðist hafa átt sér stað.

Sett sé spurningarmerki við bókun eins fulltrúa skipulagsráðs á fundi þess 31. janúar 2022 þar sem segi að í ljósi þess að ítarlegt samráð við íbúa næsta nágrennis hafi farið fram á síðasta kjörtímabili og lokið með málamiðlun, myndi fulltrúinn ekki samþykkja breytinguna kæmi fram andstaða frá þeim sem hefðu átt hlut að máli á þeim tíma. Í þessari yfirlýsingu hafi fulltrúinn tekið fyrir fram afstöðu með þeim sem kynnu að lýsa andstöðu við tillöguna, óháð því hvort þeir ættu lögvarinna hagsmuna að gæta eða hvort athugasemdir þeirra væru reistar á málefnalegum grundvelli. Þessi framgangur sé í andstöðu við þær skyldur sem hvíli á kjörnum fulltrúum um að gegna starfi sínu af alúð og samviskusemi, sbr. 2. mgr. 24. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og um sjálfstæði í starfi, sbr. 25. gr. sömu laga. Að fá íbúðum á afmörkuðu svæði neitunarvald eigi ekkert skylt við íbúalýðræði. Ekki sé kunnugt um að nágrönnum hafi verið fengið slíkt íhlutunarvald við þær breytingar sem hafi verið gerðar að undanförnu á skipulagi í Kópavogi, til dæmis svonefndra Traðarreita eystri og vestari, eða á Fannborgarreit og í Hamraborg.

Forsendur aðalskipulags hafi breyst og á bls. 52 í greinargerð Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040 segi meðal annars: „Íbúðir, atvinna í Smára (Smárahverfi). Áætlað er að svæðið verði fullbyggt fyrir árið 2030. Svæðið hefur verið deiliskipulagt og uppbygging er komin vel á veg. Heildaríbúðarfjöldi í Smáranum (201 Smári og Nónhæð) er áætlaður um 700 í Smára og um 150 á Nónhæð. (Nónhæð er utan þróunarsvæðisins.).“ Augljóst sé að þetta ákvæði væri merkingarlaust ef ekki fælist í því heimild til handa lóðarhafa eða framkvæmdaraðila til þess að fjölga íbúðum á svæðinu frá því sem áður hafi verið í deiliskipulagi þess, en erindi kæranda hafi einmitt lotið að því að fá deiliskipulagi svæðisins breytt til samræmis við nýtt aðalskipulag. Í gildandi deiliskipulagi Nónhæðar sé heildarfjöldi íbúða 140 í samræmi við þágildandi viðmið aðalskipulags og hafi því við gerð deiliskipulagsins verið fallið frá því að beita heimildum aðalskipulags um vikmörk sem heimili fjölgun eða fækkun íbúða frá tilgreindu viðmiði. Þegar viðmiðið hafi verið fært upp í 150 íbúðir í nýju aðalskipulagi hafi það falið í sér nýja heimild fyrir 10 íbúðum sem þýði í raun 9–12 íbúðir miðað við vikmörk –10/+20%.

Samkvæmt ákvæði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skuli gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og sé aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Af því leiði að laga eigi deiliskipulag að aðalskipulagi þegar svo sé ástatt sem í máli þessu. Það leiði einnig af þessari breytingu á aðalskipulagi að ekki sé lengur hægt að líta til málamiðlunar sem kunni að hafa komist á um deiliskipulag svæðisins, enda hafi sú málamiðlun dregið dám af þágildandi aðalskipulagi svæðisins. Því séu forsendur brostnar fyrir þeirri málamiðlun sem sögð sé hafa náðst um breytt deiliskipulag Nónhæðar 2017.

Brotið hafi verið gegn andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en kærandi eigi ríkra hagsmuna að gæta og því hefði borið að gefa honum kost á að koma að andmælum, einkum þegar fyrir hafi legið að meirihluti skipulagsráðs vildi hafna tillögunni. Einnig hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. þar sem stjórnvaldi beri að velja vægasta úrræðið sem fyrir hendi sé til að ná því markmiði sem að sé stefnt. Í stað þess að synja erindinu hafi borið að kanna hvort sníða mætti af tillögunni þá agnúa sem bæjaryfirvöld teldu vera á henni að óbreyttu. Reglu um rökstuðning þar sem ákvarðanir skulu vera rökstuddar í samræmi við málmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins við meðferð þeirra hafi ekki verið fylgt. Ákvörðun bæjarráðs um að synja umsókninni hafi ekki verið studd neinum rökum og ekki sé vísað til umsagnar skipulagsdeildar sem sé að jafnaði gert þegar tekin sé afstaða til erinda um gerð deiliskipulags eða breytinga á því. Jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar hafi ekki verið gætt við meðferð málsins. Nágrönnum hafi verið fengið vald til að hafna skipulagstillögu á meðan ekki hafi verið hlustað á háværar og um margt réttmætar athugasemdir íbúa annarra svæða, sbr. t.d. nefnda Traðarreiti, Fannborgarreit og Hamraborg. Þá hafi ekki verið gætt jafnræðis gagnvart framkvæmdaraðilum þar sem gerðar hafi verið breytingar á öðrum deiliskipulögðum svæðum í nágrenni Nónhæðar til hagsbóta fyrir lóðarhafa, t.d. Hlíðarsmára 5–6, Holtasmára 1 og í deiliskipulagi Glaðheima. Bæjarráð hafi ekki tekið afstöðu til framkominna athugasemda og þar með ekki kannað réttmæti þeirra. Málið hafi því ekki verið rannsakað í samræmi við lög og því hafi rannsóknarregla stjórnsýsluréttar ekki verið uppfyllt auk þess sem meðferð þess hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga.

Umsögn skipulagsdeildar hafi hvorki komið til umfjöllunar í skipulagsráði né í bæjarstjórn eða bæjarráði en hún hafi verið lögð fram á fundi skipulagsráðs 16. apríl, 16. maí og 30. maí 2022. Þá hafi engin umfjöllun farið fram á fundi bæjarráðs 21. júlí s.á. þar sem afgreiðsla skipulagsráðs var staðfest og erindinu hafnað, þrátt fyrir ákvæði 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga þar sem segi að þegar frestur til athugasemda sé liðinn skuli sveitarstjórn taka tillöguna til umræðu að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar. Í þeirri umfjöllun skuli taka afstöðu til athugasemda sem borist hafi og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni. Þessi málsmeðferð hafi ekki verið í samræmi við lög og eigi að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Því sé ranglega haldið fram í umsögn skipulagsdeildar að hækkun byggingarreits úr 4 hæðum í 5 sé ekki í samræmi við hæðir aðliggjandi íbúðarbyggðar og umhverfisþátturinn borgarlandslag sé því metinn neikvæður á hverfið í heild. Á skipulagssvæðinu sé heimiluð blönduð byggð, meðal annars allt að 12 hæða háar byggingar, auk þess sem handan Smárahvammsvegar sem liggi að byggingarsvæði kæranda að austanverðu sé röð sex hæða húsa. Þá sé fyrirhuguð 5. hæð inndregin sem dragi mjög úr áhrifum hennar á umhverfið. Þessi ábending skipulagsdeildar hafi einungis varðað 5. hæð sem sé einungis lítill hluti tillögunnar. Gæta hefði átt meðalhófs og gefa kæranda kost á að breyta tillögunni hvað varðaði mögulega 5. hæð í stað þess að hafna tillögunni í heild. Að öðru leyti hafi í niðurstöðu skipulagsdeildar verið komist að þeirri niðurstöðu að áhrif umræddrar fjölgunar íbúða væru ýmist engin eða óveruleg auk þess sem því hafi verið hafnað að samráð eða samkomulag um fyrra skipulag ætti að standa í vegi fyrir umræddum breytingum. Þá hafi því verið hafnað að tillagan væri ekki nægilega rökstudd. Hefði umsögn skipulagsdeildar átt að leiða til þess að erindi kæranda hefði verið samþykkt en hvorki skipulagsráð né bæjarráð hafi fært fram nein rök fyrir þeirri niðurstöðu að hafna erindinu. Niðurstaða skipulagsdeildar hafi verið að skerðing á hagsmunum nágranna yrði ýmist engin eða óveruleg.

Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að með þeirri ákvörðun að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi hafi ekki falist samþykki sveitarfélagsins á breytingunni. Ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 feli í sér andmælarétt þeirra sem telji sig eiga hagsmuna að gæta vegna fyrirhugaðra deiliskipulagsákvarðana. Auglýsing á tillögu að breytingu á deiliskipulagi sé jafnframt þáttur í rannsókn máls af hálfu sveitarfélagsins. Skipulagslög geri ráð fyrir því að tillaga að breytingu á deiliskipulagi sé tekin til umræðu í bæjarstjórn þegar frestur til athugasemda sé liðinn að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar sem taki afstöðu til athugasemda sem borist hafi og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni.

Á kynningartíma skipulagstillögunnar hafi borist 31 athugasemd. Framkomnar athugasemdir og sjónarmið hafi gefið tilefni til að endurskoða tillöguna og hefði það leitt til þess að skipulagsráð hafnaði breytingunni sem bæjarráð hafi svo staðfest á fundi 21. júlí 2022. Ákvörðunin hafi meðal annars byggt á niðurstöðu umsagnar skipulagsdeildar þar sem fram hafi komið mat á því hvernig breytingartillaga félli að aðliggjandi byggð og yfirbragði Nónhæðar í heild hvað varðaði stærð, hlutföll, umferð, bílastæðaþörf, útsýni og skuggamyndun. Mat skipulagsdeildar hefði verið sú að tillagan, sem hafi falið í sé hækkun byggingarreits úr 4 hæðum í 5, hafi ekki verið í samræmi við hæðir aðliggjandi byggðar sem leiða myndi til þess að umhverfisþátturinn borgarlandslag væri neikvæður varðandi hverfið í heild. Þá hafi það verið mat skipulagsdeildar að tillagan myndi leiða til þess að aukinn skuggi félli á núverandi byggð við Arnarsmára 36-40 og því væru umhverfisáhrif af breytingartillögu fyrir Nónsmára 9-15 neikvæð.

Sú fullyrðing kæranda að brotið væri gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að nágrönnum hafi verið fengið vald til að hafna tillögunni sé rangt. Ákvörðunin hafi verið tekin í samræmi við ákvæði skipulagslaga og stjórnsýslulaga og hafi skipulagsvaldið verið í höndum bæjarstjórnar í samræmi við 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga en ekki nágranna. Í skipulagsvaldinu felist meðal annars heimild til að samþykkja eða hafna breytingu á deiliskipulagi að loknu heildarmati. Ákvörðun um að hafna tillögunni byggi á ákvæðum skipulagslaga sem veiti sveitarfélaginu ákveðið svigrúm í skjóli lögbundins skipulagsvalds til að móta byggðina á Nónhæð 1–7 og 9–15. Þá sé því hafnað að meint málamiðlun við nágranna Nónhæða hafi haft áhrif á ákvörðun um að hafna tillögu kæranda sem og að íbúum á afmörkuðu svæði hafi verið fengið neitunarvald.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda kom fram að yfirlýsingar fulltrúa í skipulagsráði um að viðkomandi myndi ekki samþykkja breytinguna kæmi fram andstaða frá þeim sem hefðu átt hlut að máli á þeim tíma þegar skipulag svæðisins hafi verið til umfjöllunar svo og sambærileg bókun fulltrúa í bæjarstjórn á fundi bæjarstjórnar 8. febrúar 2022 hafi verið ómálefnalegar og gert auglýsingu umræddrar tillögu að marklausri sýndarmennsku. Gögn málsins sýni að fullyrðingar Kópavogsbæjar um að meint málamiðlun við gerð skipulags svæðisins á fyrri stigum hafi ekki haft áhrif á niðurstöðuna standist ekki skoðun. Umrædd málamiðlun hafi ráðið úrslitum um afstöðu einstakra fulltrúa í skipulagsráði og bæjarstjórn og þannig í raun ráðið úrslitum um afgreiðslu málsins.

Í málatilbúnaði sveitarfélagsins sé þess hvergi getið að í kærunni hafi verið bent á að aðalskipulagi hafði verið breytt þar sem fjölgun íbúða hafi verið heimiluð á svæðinu. Hefðu bæjaryfirvöld þurft að færa fyrir því sérstök rök að ekki bæri að líta til breytts aðalskipulags í málinu, sérstaklega þegar þess sé gætt að aðalskipulag gangi framar deiliskipulagi, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010. Fullyrðingar um að niðurstaða málsins hafi byggst á niðurstöðu umsagnar skipulagsdeildar fáist ekki staðist enda hafi hvergi verið vísað til þeirrar umsagnar við afgreiðslu málsins auk þess sem umrædd umsögn hafi ekki falið í sér neina tillögu um niðurstöðu þess.

Niðurstaða: Skipulag lands innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórna skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og geta þær með því haft áhrif á og þróað byggð og umhverfi með bindandi hætti. Sveitarstjórnir annast og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags skv. 29. og 38. gr. sömu laga. Við beitingu þessara ákvæða ber að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Meðal þeirra markmiða er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið. Við töku ákvarðana um skipulagsmál ber sveitarstjórn sem endranær að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. hvað varðar rökstuðning ákvörðunar. Þá eru sveitarstjórnir jafnframt bundnar af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað og heimild til að breyta deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Eins og fram hefur komið var í eldra aðalskipulagi sem og gildandi deiliskipulagi Nónhæðar gert ráð fyrir uppbyggingu 140 íbúða á umræddum reit. Árið 2020 óskaði kærandi eftir að deiliskipulagi Nónhæðar yrði breytt þannig að byggingarmagni og íbúðafjölda svæðisins yrði breytt og þar yrði heimilt að byggja 150 íbúðir í stað 140, líkt og gildandi deiliskipulag kvað á um. Var erindi kæranda hafnað þar sem breytingin samræmdist ekki gildandi aðalskipulagi.

Í lok árs 2021 var Aðalskipulag Kópavogs 2019–2040 samþykkt og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 30. desember s.á. Samkvæmt hinu nýja aðalskipulagi er heimilt að byggja 150 íbúðir á Nónhæð. Í greinargerð aðalskipulagsins eru reitirnir 201 Smári og Nónhæð tilteknir sem hluti af uppbyggingarsvæðum bæjarins. Á þessum tveimur reitum sé uppbygging komin vel á veg og gert sé ráð fyrir um 700 íbúðum í 201 Smára og um 150 á Nónhæð. Þá kemur fram að reiknað sé með að svæðið verði fullbyggt um eða fyrir 2030. Er þannig stefnt að því í aðalskipulagi að þær heimildir sem þar er kveðið á um varðandi byggingu íbúða verði fullnýttar fyrir árið 2030. Þá er þétting byggðar eitt af yfirlýstum meginmarkmiðum aðalskipulagsins. Sú breyting sem gerð var á aðalskipulagi hvað varðar íbúðarfjölda á hinu umdeilda svæði Nónhæðar úr 140 í 150 er því í samræmi við erindi kæranda frá 10. júní 2020.

Umsókn kæranda var tekin fyrir á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 30. maí 2022 og hafnað með fimm atkvæðum gegn tveimur. Kom engin rökstuðningur fram við ákvörðunina. Málinu var á fundinum vísað til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Á fundi bæjarráðs 21. júlí s.á. var niðurstaða skipulagsráðs staðfest með eftirfarandi bókun: „Bæjarráð staðfestir með 4 atkvæðum afgreiðslu skipulagsráðs og hafnar erindinu.“ Einn fulltrúi í bæjarráði sat hjá við atkvæðagreiðsluna. Hin kærða synjun á umsókn kæranda var ekki rökstudd að öðru leyti, en við meðferð málsins höfðu bæði nefndarmenn í skipulagsráði sem og fulltrúar í bæjarstjórn bókað í fundargerð að virða bæri málamiðlun og sátt sem gerð hefði verið við íbúa svæðisins við eldri deiliskipulagsbreytingu. Í málsrökum Kópavogsbæjar vegna kærumáls þessa er því hins vegar hafnað að meint málamiðlun við nágranna Nónhæðar hafi haft áhrif á ákvörðun um að hafna tillögu kæranda. Er þar vísað til þess að ákvörðunin hafi byggt á mati skipulagsdeildar þar sem meðal annars hefði komið fram að umhverfisáhrif af breytingartillögu fyrir Nónsmára 9–15 væru neikvæð. Í málsrökum bæjarins er þó ekki fjallað um að í umsögn skipulagsdeildar kom einnig fram að ekki væri um veruleg umhverfisáhrif að ræða á núverandi byggð af fyrirhuguðum breytingum að Nónsmára 1–7, þar sem hvorki félli skuggi á byggð né væri um útsýnisskerðingu að ræða.

Vegna sjónarmiða um meint vanhæfi eins nefndarmanns í skipulagsráði við meðferð máls þá athugast að slík störf kalla oftlega á að fulltrúar tjái sig um og taki afstöðu til margvíslegra málefna og verður að játa þeim tilhlýðilegt svigrúm til þess. Um leið verða nefndarmenn að gæta að því að ummæli þeirra séu ekki til þess falin að óhlutdrægni þeirra verði dregin í efa. Afstaða nefndarmannsins til tillögu að breyttu deiliskipulagi byggði á fyrri umfjöllun um svæðið innan skipulagsráðs, en með henni var litið hjá þeim breytingum sem síðan höfðu verið gerðar á aðalskipulagi.

Að gættum tilvitnuðum ákvæðum skipulagslaga, þeirri breytingu sem gerð hafði verið á aðalskipulagi Kópavogs fyrir Nónhæð sem og fyrirliggjandi umsögn skipulagsdeildar í tilefni af framkomnum athugasemdum við kynningu skipulagstillögunnar hefði verið rík ástæða fyrir skipulagsráð og bæjarráð að færa fram rökstuðning fyrir þeirri afstöðu að synja um skipulagsbreytinguna. Hins vegar er ekki að finna slíkan rökstuðning í bókunum skipulagsráðs eða bæjarráðs við afgreiðslu hinnar kærðu ákvörðunar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar haldinn slíkum ágöllum að fallast verður á kröfu kæranda um ógildingu hennar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarráðs Kópavogs frá 21. júlí 2022 um að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir Nónsmára 1–7 og 9–15.

151/2022 Naustavör

19/2023 Skotvöllur í Álfsnesi

145/2022 Hraunbraut

134/2022 Vistarvegur

81/2022 Leynir

102/2022 Skor

109/2022 Gefjunarbrunnur

117/2022 Trippadalur

108/2022 Eyravegur

92/2022 Nónsmári

Um okkur

Opnunartími