Árið 2023, föstudaginn 28. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson, varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 134/2022, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra frá 31. október 2022 um að eigandi sumarhúss að Vistarvegi 12 færi það til á lóð þannig að það sé innan byggingarreits og í 5 m fjarlægð frá mörkum lóðar-innar Vistarvegi 10, fyrir 28. febrúar 2023 að viðlögðum dagsektum að upphæð 25.000 krónum.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. nóvember 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi fasteignarinnar að Vistarvegi 12, þá ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra frá 31. október 2022 að hann færi sumarhús sitt til á lóð þannig að það sé innan byggingarreits og í 5 m fjarlægð frá mörkum við lóðina Vistarveg 10 að viðlögðum dagsektum að upphæð 25.000 krónum frá 28. febrúar 2023. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi eystra 28. desember 2022.
Málavextir: Árið 1944 gáfu eigendur jarðanna Austurbæjar og Vesturbæjar Rangárvallasýslu og Vestur-Skaftafellssýslu samtals 69% af jörðinni Ytri-Skógum. Gáfu forfeður kæranda sem áttu Vesturbæ allan sinn hluta af jörðinni sem var 40%. Austurbær gaf 29% af sínum hluta og seldi sýslunum 31%. Gjöfin var skilyrt um að þar yrði byggður héraðsskóli og rekið þar skólabú sem sæi fyrir aðföngum fyrir skólann. Samhliða gjöfinni lá fyrir samkomulag um að gefendur myndu reisa tvö sumarhús til eigin nota á landi sem tæki til 5 ha sem hvorki mætti selja né leigja og myndu þau ekki erfast. Sumarhúsin sem reist voru eru Vistarvegur 10, sem er sumarhús Austurbæjar, og Vistarvegur 12, sem er sumarhús Vesturbæjar. Sýslunefndir Rangárþings og Vestur-Skaftafellssýslu afléttu kvöðinni um að sumarhúsin erfðust ekki árið 1993. Frá þeim tíma hefur kærandi verið skráður eigandi að Vistarvegi 12 hjá Fasteignamati ríkisins og var lóðin skráð 2.500 m² skv. Fasteignamati. Deilur hafa staðið yfir frá árinu 2007 um hver sé raunveruleg stærð lóðarinnar Vistarvegi 12. Sveitarfélagið telur lóðina nú vera 1.070 m² og skráð sem slík en lóðareigandi kveðst aldrei hafa gefið eftir hluta lóðarinnar og telur hana vera 2.500 m².
Hinn 29. mars 2019 var samþykktur aðaluppdráttur fyrir byggingu sumarhúss að Vistarvegi 12. Samkvæmt uppdrættinum var byggingin staðsett innan skilgreinds byggingarreits og 5,0 m frá aðliggjandi lóðarmörkum. Í júní 2021 framkvæmdi EFLA verkfræðistofa mælingar á lóðamörkum Vistarvegar 10 og 12 sem byggðust á þinglýstum og hnitsettum lóðamörkum. Samkvæmt mælingunum var sumarhúsið, sem reist hafði verið að Vistarvegi 12, u.þ.b. 3,4 m út fyrir byggingarreit í austurátt og þannig einungis 1,6 m frá lóðamörkum. Sveitarfélagið telur að mælingarnar sýni að ljóst sé að sumarhúsið að Vistarvegi 12 hafi verið reist í ósamræmi við samþykktan aðaluppdrátt, byggingarleyfi og ákvæði byggingarreglugerðar um bil milli bygginga. Kærandi telur að mælingar EFLU eigi ekki við rök að styðjast þar sem miðlína á milli lóðanna hafi raskast og hafi hann því ekki farið út fyrir byggingarreit sinn.
Málsrök kæranda: Bent er á að frá árunum 1964-1968, hafi land gefenda, þar sem umrædd sumarhús standa, verið skorið niður í 5.000 m², eða 10% af upprunalegri stærð. Hafi það verið gert í mikilli óþökk þálifandi gefenda. Hafi lóðin að Vistarvegi 12 því verið skráð 2.500 m² síðan stærðin var fyrst skráð í tölvukerfi Fasteignaskrár árið 1994. Þá sé lóðin einnig skráð sem 2.500 m² í byggingarlýsingu sem samþykkt var 29. mars 2019.
Árið 2007 kveðst kærandi sér hafa borist athugasemdir frá Fasteignamatinu um að ekki væri samræmi í skráningu fasteignamatsins og skráningu landsins. Í framhaldinu hafi hann sent bréf, dags. 5. júní s.á., til beggja héraðsnefndanna þar sem vakin hafi verið athygli á framangreindum athugasemdum.
Kæranda og eiganda sumarhússins að Vistarvegi 10 hafi borist bréf, dags. 10. febrúar 2007, frá Héraðsnefnd Vestur- Skaftafellssýslu. Í bréfinu hafi komið fram að nefndin samþykki fyrir sitt leyti að gerður verði lóðarleigusamningur við þau og verði lóðirnar 0,5 ha að stærð umhverfis núverandi hús. Í kjölfarið hafi þau sent bréf til Héraðsnefndar Rangárvallasýslu og vísað til fyrrnefndrar afstöðu Héraðsnefndar Vestur-Skaftafellssýslu. Hafi erindinu verið svarað 6. júní 2008 á þann veg að samþykkt yrði að þau fengju afmarkaðan reit umhverfis húsin. Þá hafi komið fram á fundi skipulagsnefndar Rangárþings 21. maí 2010 að héraðsnefndir Rangárvalla- og Vestur-Skaftafellssýslu hafi lagt fram teikningu sem sýni afmörkun umræddra lóða að Ytri-Skógum. Komi þar fram að um sé að ræða lóðir sem hafi verið til í Fasteignaskrá Íslands en ekki áður fengið afmörkun. Lóð 3 (Vistarvegur 10), landnr. 172778, sé skráð 2.500 m² en verði skráð sem lóð 2.2 og verði 1.410 m². Lóð 4 (Vistarvegur 12), landnr. 172776, sé 2.500 m² en verði skráð sem lóð 2.1 og verði 1.032 m². Hafi skipulagsnefnd samþykkt þá afmörkun og hafi með þessu átt að minnka lóðirnar verulega miðað við það sem samið hafi verið um.
Hafi kærandi og eigandi að Vistarvegi 10 sent bréf, dags. 2. febrúar 2011, til beggja héraðs-nefndanna þar sem bent hafi verið á að ítrekað hefði verið samþykkt að hvor lóð væri 2.500 m² og óskað eftir að unnið yrði að lausn málsins í samráði við þau. Hafi ekkert svar borist við því bréfi og hafi beiðnin verið ítrekuð með bréfi, dags. 4. mars s.á. Daginn eftir kveðst kærandi hafa fengið upplýsingar um ákvörðun skipulagsnefndar árinu áður um að minnka lóðirnar með framangreindum breytingum. Þá hafi hann síðar fengið þær upplýsingar að lóðareigandi Vistar-vegar 10 hafi verið í sambandi við sveitarfélagið um að fá stærri lóð en kærandi og hafi það verið samþykkt. Hafi síðan hinn 12. s.m. borist bréf frá oddvita héraðsnefndar Rangæinga. Hafi þar verið upplýst að formönnum og varaformönnum beggja héraðsnefnda hafi verið falið að leiða málið til lykta fyrir 15. maí s.á. og að kallað yrði til fundar. Hafi sér þó aldrei borist slíkt fundarboð.
Haldin hafi verið sameiginlegur fundur beggja héraðsnefnda 16. maí 2012 þar sem fram hafi komið að unnið væri að deiliskipulagi þar sem m.a. sé gert ráð fyrir umræddum lóðum. Á fundinum hafi komið fram að Fannbergi ehf. væri falið að ganga frá lóðarleigusamningum við eigenda Vistarvegar 10 og 12 þegar deiliskipulagið hafi verið samþykkt. Aldrei hafi þó heyrst frá umræddum aðila. Hafi kærandi í framhaldinu gert athugasemdir við deiliskipulagstillöguna 31. júlí 2012 ásamt því að hafa ítrekað skrifað bréf um að leysa þurfi málið. Hinn 5. desember 2016 hafi hann fengið í hendur teikningu þar sem sýnd sé möguleg stækkun á umræddum tveimur lóðum í samræmi við það sem gert hafi verið ráð fyrir í upphafi. Þeirri tillögu hafi hins vegar verið hafnað á sameiginlegum fundi nefndanna 28. júní 2017.
Kveðst kærandi aldrei hafa afsalað sér rétti til 2.500 m² lóðar og því staðið í viðræðum, bréfaskriftum og fundahöldum frá árinu 2007 við að fá rétt sinn staðfestan. Hafi honum marg-sinnis verið lofað því en þegar á hafi reynt hafi raunin verið önnur. Hins vegar hafi hann neyðst til þess að skrifa undir lóðarleigusamninginn svo honum væri kleift að tryggja húsið, en það hafi ekki verið hægt fyrr en búið væri að skrifa undir hann.
Því sé hafnað að farið hafi verið 3,4 m út fyrir byggingarreit. Teikning af húsinu hafi verið samþykkt 29. mars 2019 af byggingarfulltrúa og hafi húsið verið byggt innan byggingarreits „eins og hægt var “ og sé ekki 3,4 m lengra en samþykkt hafi verið. Húsið sem stóð þar áður hafið verið 60-80 cm frá girðingunni vestan megin við húsið. Þegar nýja húsið hafi verið byggt þótti nauðsynlegt að staðsetja það aðeins lengra frá girðingunni. Hafi það m.a. verið vegna öryggissjónarmiða svo hægt væri að komast með fram húsinu og vegna landrofs sem hafi myndast og komi til með að aukast. Hafi lækurinn brotið niður bakkann. Staurinn sé á landrofi og hangi í lausu lofti og sé landið að „naga sig“ nær húsinu. Húsið sem reist hafi verið sé því um 150 cm frá girðingunni og hafi því í mesta lagi verið fært sig 90 cm austur vegna þessa.
Kærandi telur að þær mælingar EFLU, sem ákvörðun byggingarfulltrúa byggja á, eigi ekki við rök að styðjast. Annað hvort séu forsendur mælinganna rangar, þ.e. að miðlínan hafi verið mæld 5 m frá húsinu að Vistarvegi 10, en kærandi telji að eigandi þess húss hafi farið út fyrir byggingarreitinn eða það hafi aldrei verið 10 m á milli byggingarreita.
Þar sem eigendur Vistarvegar 10 hafi byggt húsið sitt út fyrir byggingarreit, hafi bilið milli þess húss og byggingarreits kæranda ekki verið 10 m þegar hann byggði húsið. Sökum þessa hafi miðlínan færst inn á lóð kæranda í stað þess að hún sé tekin milli byggingarreita lóðanna tveggja eins og hún eigi að vera. Þessar skýringar eigi sér m.a. stoð í samþykktri teikningu frá 5. maí 2010. Þar sjáist að jafnlangt bil sé frá byggingarreitum beggja lóða að lóðarmörkum. Hafi því annað hvort ekki verið 10 m á milli byggingarreita eða Vistarvegur 10 farið út fyrir byggingarreitinn í vestur og því hafi miðlínan færst til. Í byggingarlýsingu Vistarvegar 10 komi fram að bústaðurinn verði lengdur um 100 cm til vesturs. Þessu til stuðnings vísar kærandi til þess að húsið sem hann reisti sé hvorki 3,4 m lengra en samkvæmt samþykktum teikningum né hafi það verið fært um 3,4 m austar á byggingarreitnum.
Eigendur Vistarvegar 10 og 12 hafi ávallt átt sama rétt til lóðarstærða en talið hafi verið að 2.500 m² tilheyrðu hvorum eiganda. Sveitarfélagið hafi hins vegar ákveðið að mismuna eigendum og hafa lóð kæranda töluvert minni. Hafi byggingarfulltrúi skrifað undir lóðar-leigusamninginn, staðsett byggingarreitina á lóðunum og samþykkt teikningar sem geri ráð fyrir 10 m milli byggingarreita. Sé tilefni til að vekja athygli á því að við þá vinnu hafi ekki verið hugað að því að byggingarreitur kæranda nái út að lóðarmörkum í vestur að svæði sem erfitt sé að staðsetja byggingu á í stað þess að færa byggingarreit Vistarvegar 10 lengri austur. Töluvert svæði sé austan við húsið að Vistarvegi 10 svo það væri hægt að byggja þar en svigrúmið sé ekkert við Vistarveg 12. Sé þetta sérstaklega athyglisvert sökum þess að sveitar-félagið hafi ákveðið að hafa lóðina Vistarveg 10 mun stærri sjáist að miðað við miðlínu á mæliblaði EFLU sé nú rotþró fyrir Vistarveg 12 komin inn á lóðina Vistarveg 10, sem aldrei hafi verið. Þurfi skipulags- og byggingarfulltrúi að upplýsa af hverju svo sé og af hverju embættið hafi samþykkt húsið að Vistarvegi 12 ef það kæmist ekki fyrir á byggingarreitnum.
Sé kæranda hulin ráðgáta hvernig sér eigi að vera fært að færa húsið lengra til vesturs á lóðinni enda sé ljóst að bilið að gaddavírsgirðingunni og þverhnípis við hana sé um 150 cm. Sé því lágmarkskrafa að skipulags- og byggingarfulltrúi upplýsi hvernig það sé framkvæmanlegt áður en krafa sé gerð um slíka íþyngjandi aðgerð að viðlögðum dagsektum, enda húsið samþykkt af byggingarfulltrúa og ekkert svæði fyrir hendi til að færa það vestar. Samkvæmt framangreindu sé því álitið að skilyrðum 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010, sbr. 2. mgr. 56. gr., sé ekki fullnægt enda ekki um ólöglegt mannvirki að ræða eða brjóti staðsetning hússins gegn kröfum greinar 9.7.5 byggingarreglugerðar nr. 112/2012.
Málsrök Rangárþings eystra: Vísað er til þess að eins og fram komi í gögnum málsins hafi 29. mars 2019 verið samþykktur og stimplaður aðaluppdráttur fyrir sumarhús að Vistarvegi 12. Samkvæmt uppdrættinum hafi húsið verið staðsett innan skilgreinds byggingarreits og 5,0 m frá lóðarmörkum aðliggjandi lóðar. Samkvæmt lóðablöðum fyrir Vistarveg 12 og 10 skyldi bil frá byggingarreit hvorrar lóðar að lóðarmörkum vera 5,0 m og þ.a.l. bil á milli byggingarreita alls 10,0 m. Hafi sú tilhögun byggst á ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 112/2012, n.t.t. ákvæða gr. 9.7.5. um bil á milli bygginga. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins sé meginreglan að bil milli bygginga sé nægilega mikið til að ekki sé hætta á að eldur nái að breiðast út á milli þeirra. Í ákvæðinu sé kveðið á um viðmiðunarreglur og í töflu 9.09 komi fram lágmarks-fjarlægðir á milli bygginga. Ysta klæðning húsanna á lóðunum að vistarvegi 10 og 12 sé í flokki 2. Samkvæmt framangreindum ákvæðum byggingarreglugerðarinnar skuli bil á milli þeirra vera 10 m til að uppfylla lágmarkskröfur um fjarlægð milli bygginga. Á grundvelli þess hafi byggingaráform kæranda verið samþykkt.
Í júní 2021 hafi EFLA verkfræðistofa framkvæmt mælingar á lóðamörkum milli lóðanna Vistarvegar 10 og 12, sem byggst hafi á þinglýstum og hnitsettum lóðamörkum. Hafi mælingarnar sýnt að sumarhúsið að Vistarvegi 12 væri 3,4 m út fyrir byggingarreit í austurátt og þannig einungis 1,6 m frá lóðamörkum. Hafi með því verið ljóst að byggingin væri í ósamræmi við samþykktan aðaluppdrátt, byggingarleyfi og ákvæði byggingarreglugerðar um bil milli bygginga. Á þeim grundvelli og að gættum reglna stjórnsýslulaga, þ. á m. um andmælarétt málsaðila, hafi sveitarfélagið tekið þá ákvörðun sem deilt sé um.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Ítrekuð eru fram komin sjónarmið. Auk þess bendir kærandi á að byggingarfulltrúi Rangárþings eystra hafi gert úttekt á húsinu 12. ágúst 2019 og í kjölfarið gefið út fokheldisvottorð. Hafi byggingarfulltrúi vart gefið út slíkt vottorð ef um ólöglegt mannvirki eða byggingarhluta væri að ræða eins og hann haldi nú fram.
Verði ekki fallist á kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunarinnar er gerð krafa um að frestur til að færa húsið verði lengdur þar sem mjög erfitt eða jafnvel ómögulegt sé að færa húsið á þessum árstíma. Óskað er eftir að veittur verði frestur til 1. september 2023.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra um að eigandi sumarhúss að Vistarvegi 12 færi það til á lóð þannig að það sé innan byggingarreits og í 5 m fjarlægð frá mörkum lóðanna Vistarvegar 10 og 12 að viðlögðum dagsektum. Ástæðu umræddrar kröfu byggingarfulltrúa má rekja til mælinga verkfræðistofunnar EFLU frá 8. júní 2021. Niðurstöður mælinganna sýndu að bilið á milli húsanna að Vistarvegi 10 og 12 mætti ekki kröfum ákvæðis gr. 9.7.5 í byggingarreglugerð nr. 112/2012 um bil á milli bygginga.
Hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags er að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Er nánar kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Þá er fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. ákvæðisins að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum eða byggingarlýsingu skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt er. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. nefnds lagaákvæðis.
Beiting nefndra þvingunarúrræða er verulega íþyngjandi ákvörðun sem er háð mati stjórnvalds hverju sinni. Tekið er fram í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umræddum ákvæðum verður fyrst og fremst beitt sé það mat viðkomandi stjórnvalds að gengið sé gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum og skipulagslögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Þótt beiting sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun að vera studd efnislegum rökum. Þá ber stjórnvaldi einnig að fylgja meginreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. um meðalhóf og rannsókn máls.
Árið 2019 fékkst samþykkt leyfi til byggingar 128 m² sumarhúss á lóðinni Vistarvegi 12, í stað eldra húss sem var um 40 m². Ekki er að sjá annað af gögnum máls en að húsið sem reist var á lóðinni sé í samræmi við samþykkta aðaluppdrætti frá árinu 2019. Eftir að leyfishafi hafði lokið við byggingu hússins kom í ljós að bilið á milli sumarhúsanna að Vistarvegi 10 og 12 væri einungis 6,53 m þar sem það er minnst og gengur því gegn fjarlægðarkröfum í gr. 9.7.5 í byggingarreglugerð með tilliti til brunavarna. Liggja þar af leiðandi efnisleg sjónarmið að baki ákvörðun sveitarfélagsins um að auka þurfi bilið á milli umræddra húsa.
Til hins ber þó að líta að ef framfylgja ætti ákvörðun byggingarfulltrúa í máli þessu yrði að færa hús kæranda um 3,4 m til vesturs, en af gögnum málsins verður ráðið að húsið yrði þá komið út fyrir byggingarreit og jafnvel út fyrir mörk lóðar kæranda. Auk þess verður ekki séð að litið hafi verið til annarra úrræða sem kynnu að ganga skemur en hin kærða ákvörðun og gætu uppfyllt brunaöryggiskröfur gr. 9.7.5 í byggingarreglugerð, svo sem með því að klæða aðlægar hliðar húsa með viðeigandi klæðningu. Þá liggur fyrir í málinu ágreiningur um atriði sem áhrif gætu haft á mat um beitingu umræddra þvingunarúrræða svo sem um stærðir lóða, lóðamörk og þar af leiðandi forsendur að baki þeirri mælingu sem framkvæmd var af verkfræðistofu og sveitarstjórn studdist við ákvörðun sína.
Með vísan til þess sem að framan greinir þykja þeir ágallar hafa verið á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar, m.a. með tilliti til rannsóknar máls og meðalhófs, sbr. 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að fella beri hana úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings eystra frá 31. október 2022 um að eigandi sumarhússins að Vistarvegi 12 færi það til á lóð þannig að það sé innan byggingarreits og í 5 m fjarlægð frá mörkum lóðarinnar Vistarvegi 10, fyrir 28. febrúar 2023 að viðlögðum dagsektum að upphæð 25.000 krónum.
