Árið 2021, mánudaginn 4. október kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 53/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga frá 24. mars 2021 um að hafna umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir 220kV Suðurnesjalínu 2.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. apríl 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Landsnet hf. þá ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga frá 24. mars 2021 að hafna umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir 220kV Suðurnesjalínu 2. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Vogum 27. maí 2021.

Málavextir: Áform Landsnets um lagningu Suðurnesjalínu 2 eiga sér langan aðdraganda. Fjallað var um framkvæmdina í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum Suðvestur­­lína sem lá fyrir 17. september 2009. Iðnaðar- og viðskiptaráðherra veitti Landsneti heimildir til eignarnáms á nánar tilteknum jörðum vegna lagningar Suðurnesjalínu 2, en þær ákvarðanir voru felldar úr gildi með dómum Hæstaréttar, uppkveðnum 12. maí 2016, í málum nr. 511, 512, 513 og 541/2015. Ákvörðun Orkustofnunar frá 5. desember 2013, um að veita Landsneti leyfi til að reisa og reka raforkuflutningsvirkið Suðurnesjalínu 2, var felld úr gildi með dómi Hæstaréttar, uppkveðnum 13. október 2016, í máli nr. 796/2015.

Sveitarstjórnir Reykjanesbæjar, Grindavíkur og Sveitarfélagsins Voga, sem og skipulags- og byggingarráð Hafnarfjarðar, veittu Landsneti framkvæmdaleyfi fyrir lagningu Suðurnesjalínu 2 og voru öll framkvæmdaleyfin kærð til úrskurðarnefndarinnar. Jafnframt var framkvæmda­leyfi Sveitarfélagsins Voga borið undir dómstóla og með dómi Héraðsdóms Reykjaness 22. júlí 2016 í máli nr. E-1121/2015 var greind ákvörðun sveitarfélagsins felld úr gildi. Staðfesti Hæstiréttur þá niðurstöðu með dómi uppkveðnum 16. febrúar 2017, í máli nr. 575/2016. Taldi Hæstiréttur að sá annmarki á mati á umhverfisáhrifum sem leitt hefði til þess að áðurnefnt leyfi Orkustofnunar hefði verið fellt úr gildi og heimildir til eignarnáms hefðu verið ógiltar hefði enn verið fyrir hendi þegar framkvæmdaleyfi það sem um væri deilt í málinu hefði verið veitt. Umhverfisáhrifum jarðstrengs í samanburði við aðra framkvæmdakosti hefði samkvæmt því ekki verið lýst á fullnægjandi hátt og uppfylltu matsferlið og umhverfismatsskýrslan því ekki þann áskilnað sem gerður væri í lögum um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Samkvæmt því gætu matsskýrsla Landsnets um Suðurnesjalínu 2 og álit Skipulagsstofnunar um skýrsluna ekki verið lögmætur grundvöllur ákvörðunar sveitarfélagsins um veitingu framkvæmdaleyfisins sem samkvæmt því væri reist á röngum lagagrundvelli.

Hinn 28. mars 2017 felldi úrskurðarnefndin úr gildi áðurgreind framkvæmdaleyfi Reykjanes­bæjar, Grindavíkur og Hafnarfjarðar, með úrskurðum í málum nr. 75/2014, 42/2015 og 109/2015, með vísan til fyrrnefndrar niðurstöðu Hæstaréttar og þar sem sama matsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar hefði legið til grundvallar hinum kærðu ákvörðunum. Jafnframt vísaði úrskurðarnefndin frá kærumálum nr. 73/2014, 101/2015 og 108/2015 vegna sömu fram­kvæmdar. Þá voru kærur til úrskurðarnefndarinnar vegna leyfisveitingar Sveitarfélagsins Voga afturkallaðar.

Í kjölfar þessa ákvað Landsnet að vinna nýtt mat á umhverfisáhrifum er afmarkaðist eingöngu við Suðurnesjalínu 2. Barst Skipulagsstofnun tillaga að matsáætlun vegna fyrirhugaðrar fram­kvæmdar 20. apríl 2018 og 6. júlí s.á. féllst stofnunin á tillöguna með nánar tilgreindum athuga­­semdum. Hinn 28. maí 2019 móttók Skipulagsstofnun frummatsskýrslu Landsnets um Suðurnesjalínu 2 og 20. janúar 2020 lagði Landsnet fram matsskýrslu og óskaði eftir áliti stofnunarinnar um fyrirliggjandi mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í mats­skýrslunni kom m.a. fram að ein 132kV raflína, Suðurnesjalína 1, sæi um allan flutning til og frá Suðurnesjum. Lægi hún frá Hamranesi í Hafnarfirði að Fitjum í Reykjanesbæ og væri flutningsgeta línunnar um 150MW. Áformaði Landsnet að byggja 220kV raflínu, Suðurnesja­línu 2, milli höfuðborgarsvæðisins og Suðurnesja sem yrði hluti af meginflutningskerfi raforku. Stefnt væri að því að flutningsgeta Suðurnesjalínu 2 yrði a.m.k. 300MW til að mæta orkunotkun og -vinnslu til næstu áratuga. Línan myndi liggja frá tengivirki í Hamranesi í Hafnarfirði og að tengivirki á Rauðamel í Grindarvíkurbæ og færi óháð valkostum um fjögur sveitar­félög, þ.e. Hafnarfjarðarbæ, Sveitarfélagið Voga, Reykjanes­bæ og Grindavíkurbæ. Markmið framkvæmdarinnar væri að auka afhendingar­öryggi og flutningsgetu raforku­kerfisins milli höfuðborgarsvæðisins og Suðurnesja. Valkostir sem metnir hefðu verið í mati á umhverfis­áhrifum væru sex. Þeir væru jarðstrengir (valkostir A og B), loftlínur (valkostir C og C²) og blönduð leið (valkostir D og E). Aðalvalkostur Lands­nets væri valkostur C, en um væri að ræða loftlínu sem færi um Hrauntungur og lægi línan samhliða Suðurnesjalínu 1 frá sveitar­félaga­mörkum Hafnarfjarðarbæjar og Sveitar­félagsins Voga. Frá Njarðvíkurheiði að Rauða­mel lægi línan samhliða Fitjalínu 1. Jarðstengur væri í báðum endum og lengd línunnar alls um 33,9 km.

Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 22. apríl 2020. Í því kom fram að við þær aðstæður sem væru á áhrifasvæði framkvæmdarinnar teldi stofnunin margt mæla með því að leggja jarðstreng alla leið og þá sérstaklega valkost B meðfram Reykjanesbraut. Ávinningur af því með tilliti til umhverfisáhrifa, borið saman við loftlínuvalkosti, fælist í minni áhrifum á landslag og ásýnd, ferðaþjónustu og útivist, vistgerðir og gróður, svo og fuglalíf. Aðalvalkostur Landsnets hefði mest neikvæð áhrif allra skoðaðra valkosta á framangreinda þætti. Með tilliti til náttúruvár gæti jafnframt verið ávinningur af því að leggja línuna sem jarðstreng meðfram Reykjanesbraut fremur en sem loftlínu eða jarðstreng meðfram Suðurnesjalínu 1. Að auki mælti ýmislegt tengt byggða- og atvinnuþróun á Suðurnesjum með því að línan yrði lögð í jörð.

Í niðurstöðu sinni vék Skipulagsstofnun einnig að þingsályktun nr. 11/144 um stefnu stjórn­valda um lagningu raflína, sem og að því að ekki væri nægilegt að horfa eingöngu til kostnaðar­munar milli ólíkra útfærslna á lagningu línunnar. Taldi stofnunin mat á umhverfis­áhrifum Suðurnesjalínu 2 sýna fram á að lagning hennar sem jarðstrengs væri best til þess fallin að draga eins og kostur væri úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar, sbr. markmiðs­ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum, og að þá væri valkostur B æskilegastur. Hlutað­eigandi sveitarfélög þyrftu að taka sameiginlega ákvarðanir um það hvaða valkostur yrði endan­lega fyrir valinu þar sem þær ákvarðanir væru háðar hver annarri. Í kjölfar álits Skipulags­stofnunar sendi Landsnet bréf, dags. 28. maí 2020, um náttúruvá og legu valkosta, til Jarðvísindastofnunar Háskóla Íslands, Skipulagsstofnunar og umræddra sveitarfélaga. Einnig fól Landsnet verkfræðistofunni Eflu að vinna minnisblað vegna mats á náttúruvá vegna Suðurnesjalínu 2 og er það dagsett 2. júlí 2020.

Með umsókn, dags. 11. desember 2020, sótti Landsnet um framkvæmdaleyfi til Sveitarfélagsins Voga fyrir 220kV Suðurnesjalínu 2 í Reykjanesbæ samkvæmt valkosti C. Með umsókninni fylgdi m.a. greinargerð þar sem rakin voru markmið framkvæmdarinnar, mótvægisaðgerðir og vöktun umhverfisþátta og öryggis-, heilbrigðis- og umhverfisáætlun. Einnig voru tilgreindar forsendur framkvæmdaleyfis, svo sem samræmi Suðurnesjalínu 2 við opinberar áætlanir og stefnur. Jafnframt var þar að finna umfjöllun um valkosti og mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, sem og afstaða Landsnets til álits Skipulagsstofnunar.

Í greinargerðinni er að finna eftirfarandi framkvæmdalýsingu: „Framkvæmdin er línulögn milli Hamraness í Hafnarfirði að Rauðamel í landi Grindavíkur. Frá tengivirkinu í Hamranesi er áætlað að leggja um 1,4 km jarðstreng samhliða Suðurnesjalínu 1 að Hraunhellu en þaðan fer línan í lofti í suðaustur í átt að Hrauntungum. Frá Hrauntungum liggur línan til suðvesturs og kemur að Suðurnesjalínu 1 við sveitarfélagamörk Hafnarfjarðar og Voga. Þaðan munu línurnar liggja samhliða alla leið á Njarðvíkurheiði í Reykjanesbæ. Þar fer Suðurnesjalína 2 til suðurs samhliða Fitjalínu að tengivirkinu á Rauðamel í Grindavík. Fjöldi mastra á línuleiðinni er 101 og meðalhæð þeirra 22,5 m. Að meðaltali eru 326 m á milli mastra […]. Línan kemur til með að nýta fyrirliggjandi vegslóð sem liggur meðfram núverandi línum. Fjarlægð á milli nýrrar loftlínu og eldri lína er á bilinu 40-50 m. Reiknuð flutningsgeta 220 kV loftlínu er 470 MVA. Heildarrask verður 12,55 ha og þar af 6,97 ha á óhreyfðu landi.“ Þá kom fram að Suðurnesjalína 2 væri alls um 33,9 km og myndi liggja um fjögur sveitarfélög. Lengsti hluti línunnar yrði innan Sveitarfélagsins Voga, eða 17,26 km. Stysti hluti hennar yrði innan Grindavíkurbæjar, eða 0,79 km. Innan Hafnarfjarðarbæjar færi línan um 8,38 km leið og innan Reykjanesbæjar 7,45 km. Framkvæmdin lægi að stærstum hluta á eldhrauni sem nyti sérstakrar verndar samkvæmt lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd. Hún næði ekki inn á frið­lýst svæði, en línuleiðin lægi meðfram og lítillega innan svæðis á náttúruminjaskrá við Hrafna­gjá í Sveitarfélaginu Vogum. Fyrirhugaðar framkvæmdir væru innan Reykjaness jarðvangs.

Í greinargerðinni var einnig tekið fram að samkvæmt stefnu stjórnvalda fyrir meginflutnings­kerfi raforku skyldi meginreglan vera sú að notast við loftlínur nema annað væri talið æski­legra, m.a. út frá tæknilegum atriðum, umhverfis- eða öryggissjónarmiðum. Valkostur B, jarðstrengur samhliða Reykjanesbraut að hluta, væri sá kostur er félli best að markmiðum laga um mat á umhverfisáhrifum. Þegar litið væri til annarra þátta þá væri munur á umhverfis­áhrifum valkosta B og C ekki slíkur að ganga skyldi gegn stefnu stjórnvalda, ákvæðum raforkulaga eða kerfisáætlun. Gagnvart jarðhræringum væri loftlína öruggari valkostur en jarðstrengur við þær aðstæður sem væri að finna á framkvæmdasvæði Suðurnesjalínu 2. Sú niðurstaða að sækja um framkvæmdaleyfi fyrir línunni í samræmi við valkost C í mati á umhverfisáhrifum byggði á ítarlegri undirbúningsvinnu, sem fæli í sér valkostagreiningu, mat á umhverfisáhrifum, sérfræðiskýrslur, kostnaðargreiningar, samræmi við lög og reglur, stefnu stjórnvalda og samráð við hagaðila og landeigendur.

Umsókn um framkvæmdaleyfi vegna lagningar Suðurnesjalínu 2 var tekin fyrir á fundi skipulagsnefndar Sveitarfélagsins Voga 16. mars 2021 og lágu fyrir fylgigögn og lögfræðiálit tilgreindrar lögfræðistofu, dagsett sama dag. Í fundargerð nefndarinnar segir: „Skipulags­nefnd Sveitarfélagsins Voga telur mikilvægt að standa vörð um þá stefnu sem áður hefur verið mótuð á vettvangi bæjarstjórnar, um að Suðurnesjalína 2 skuli lögð í jörð. Í ljósi jarðhræringa undanfarið og hugsanlegrar náttúruvár er það mat nefndarinnar að mikilvægt sé að Suðurnesjalína 1 og 2 séu ekki báðar loftlínur hlið við hlið. Þess í stað álítur nefndin mikilvægt að Suðurnesjalína 2 verði lögð sem jarðstrengur meðfram Reykjanesbraut. Með því móti er áhætta sem kann að verða af völdum náttúruhamfara minnkuð. Þá er þessi valkostur jafnframt í samræmi við álit Skipulagsstofnunar. Skipulagsnefnd leggur því til við bæjarstjórn að staðið verði við fyrri ákvörðun, um leið og stjórnvöld eru hvött til að fallast á tillögu sveitarfélagsins um að strengurinn skuli lagður í jörð.“ Mun fyrri ákvörðun vísa til afgreiðslu bæjarstjórnar á fundi 24. júní 2019 þar sem samþykkt var umsögn um frummatsskýrslu vegna Suðurnesjalínu 2 og bókað að bæjarstjórn legði til að línan yrði lögð í jörð í stað loftlínu.

Á fundi bæjarstjórnar 24. mars 2021 var ákvörðun skipulags­nefndar staðfest og eftirfarandi bókað um umfjöllun og afgreiðslu bæjarstjórnar á umsókn Landsnets: „Bæjarstjórn Sveitarfélagsins Voga hefur kynnt sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og telur að framkvæmdin sé sú sama og lýst er í matsskýrslu. Bæjarstjórn fellst á þá niðurstöðu Skipulagsstofnunar að matsskýrsla Landsnets um Suðurnesjalínu 2 uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum. Þá hefur bæjarstjórn kynnt sér fyrirliggjandi umsókn, meðfylgjandi gögn og álit Skipulagsstofnunar frá 22. apríl 2020 um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Bæjarstjórn hefur jafnframt kynnt sér nefnda umsögn lögfræðistofu um erindið, dags. 16. febrúar 2021, og samþykkir hana og gerir að sinni umsögn um málið auk eftirfarandi afgreiðslu og rökstuðnings.“ Einnig var bókað að umsókn Landsnets væri hafnað með vísan til lögfræðiálitsins, dags. 16. febrúar 2021, og frekari rökstuðnings og sjónarmiða sem væru að mestu leyti í samræmi við rökstuðning sem fram kæmi í niðurstöðukafla álits Skipulagsstofnunar. Segir enn fremur í bókun bæjarstjórnar: „Í ljósi framangreinds sé það niðurstaða bæjarstjórnar að umhverfismat Suðurnesjalínu 2 sýni að lagning línunnar sem jarðstrengs sé best til þess fallin að draga eins og kostur er úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar, sbr. markmiðsákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum. Æskilegasti framkvæmdakosturinn sé því valkostur B meðfram Reykjanes­braut en ekki valkostur C sem sótt hefur verið um. Ábendingar Landsnets um villur í mati Skipulagsstofnunar um áhrif jarðskjálfta á jarðstreng og ný gögn um að loftlína sé öruggari valkostur en jarðstrengur í „höggunarhreyfingum“ breyta ekki niðurstöðu bæjarstjórnar.“

Hafnarfjarðarbær, Reykjanesbær og Grindavíkurbær hafa samþykkt framkvæmdaleyfi fyrir lagningu Suðurnesjalínu 2 samkvæmt valkosti C. Hafa greindar ákvarðanir einnig sætt kæru til úrskurðarnefndarinnar, og eru þau kærumál nr. 41/2021, 46/2021 og 57/2021.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda kemur fram að um starfsemi fyrirtækisins gildi að meginstefnu til raforkulög nr. 65/2003. Varðandi þá framkvæmd er hin kærða ákvörðun lúti að sé einnig vísað til matsskýrslu kæranda frá september 2019, þar sem sé að finna heildstæða umfjöllun hans um rök fyrir framkvæmdinni og lýsingu á undirbúningi hennar. Framkvæmdin hvíli á opinberri stefnumótun stjórnvalda, sbr. þingsályktanir nr. 11/144 og 26/148. Það sé ekki á valdi kæranda, sveitarstjórnar sem leyfisveitanda eða Skipulagsstofnunar í umfjöllunum um mats­skýrslu kæranda að breyta þeim viðmiðum sem þar séu sett fram. Sveitarstjórn hafi við ákvörðun sína litið fram hjá þýðingu þessarar opinberu stefnumörkunar, auk þess sem skort hafi á rökstuðning fyrir því á grundvelli hvaða heimilda leyfisveitandi geti virt að vettugi opinbera stefnumótun um mikilvæga innviðauppbyggingu landsins, sem jafnframt byggi á lögbundnum sjónarmiðum í raforkulögum. Einnig hafi verið litið fram hjá lögbundnum kostnaðarviðmiðum og tekjumörkum sem kæranda beri að fara eftir. Kærandi sé bundinn af kerfisáætlun sem samþykkt sé af Orkustofnun. Líkt og kærandi sé leyfisveitandi framkvæmdaleyfis bundinn af ákvæðum raforkulaga að þessu leyti. Í niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar sé fjallað um mismunandi umhverfisáhrif jarðstrengs og loftlínu, en munur á sjónrænum áhrifum þessara tveggja kosta liggi í augum uppi. Mat á umhverfisáhrifum fjalli um mun fleiri atriði og aðalniðurstaða í áliti Skipulagsstofnunar sé að mati kæranda sú að umfjöllun um alla valkosti sé málefnaleg og í samræmi við ákvæði laga þar um. Ekkert útiloki framkvæmdina að lögum og í ljósi þess sé kærandi bundinn af lögum sem um starfsemi hans gildi, m.a. því að framkvæmdin sé samþykkt af Orkustofnun í kerfisáætlun.

Í hinni kærðu ákvörðun hafi borið að fjalla málefnalega um framkvæmdina í heild. Slík umfjöllun hefði að mati kæranda leitt til þeirrar niðurstöðu að leyfisveitanda bæri að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir hinni lögbundnu og lögmætu framkvæmd við flutningskerfi raforku, sem teljist til mikilvægustu innviða samfélagsins. Það hafi ekki verið gert í hinni kærðu ákvörðun. Á kæranda sé lögð sú lagaskylda að byggja flutningskerfi raforku upp á hagkvæman hátt, m.a. að teknu tilliti til öryggis, skilvirkni og áreiðanleika afhendingar. Um sé að ræða lögbundin sjónarmið sem byggja beri á í ákvörðunum um uppbyggingu flutningskerfisins og sé Orkustofnun í raforkulögum falið að hafa eftirlit með að farið sé eftir þeim sjónarmiðum við gerð kerfisáætlunar. Í matsskýrslu og áliti Skipulagsstofnun sé m.a. fjallað um náttúruvá, en í niðurstöðukafla álits stofnunarinnar komi m.a. fram að með tilliti til náttúruvár geti ávinningur verið af því að leggja línuna sem jarðstreng meðfram Reykjanesbraut frekar en sem loftlínu eða jarðstreng meðfram Suðurnesjalínu 1. Þetta hafi verið á misskilningi byggt og kærandi komið upplýsingum um það á framfæri um leið og tilefni hafi verið til.

Í niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar og afgreiðslu sveitarstjórnar komi fram það mat að ávinningur af því að leggja jarðstreng meðfram Rekjanesbraut með tilliti til umhverfisáhrifa borið saman við loftlínukost felist í minni áhrifum á landslag og ásýnd, ferðaþjónustu og útivist, vistgerðir og gróður og fuglalíf. Jafnframt að aðalvalkostur kæranda, lagning loftlínu samkvæmt valkosti C, hafi mest neikvæð áhrif allra valkosta á framangreinda þætti. Hvorki í niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar né í hinni kærðu ákvörðun sé hins vegar fjallað um að sá valkostur að leggja jarðstreng meðfram Reykjanesbraut sé talinn hafa meiri áhrif á jarðminjar en aðalvalkostur kæranda. Þá sé ekki vikið að því að Umhverfisstofnun telji í umsögn sinni um frummatsskýrslu að lagning jarðstrengja á því svæði sem fyrirhugað sé að leggja Suðurnesjalínu 2 sé slæmur kostur vegna áhrifa á jarðmyndanir. Þá sé bent á að Umhverfisstofnun hafi eftirlit með framkvæmd laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og skv. 5. mgr. 61. gr. þeirra skuli leyfisveitandi rökstyðja það sérstaklega ákveði hann að heimila framkvæmd sem fari í bága við umsagnir umsagnaraðila.

Markmiðum með mati á umhverfisáhrifum sé lýst í 1. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Eitt þessara markmiða sé að tryggja að áður en leyfi sé veitt fyrir framkvæmd, sem kunni vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgi, eðlis eða umfangs, að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar. Óumdeilt sé að í máli þessu sé þetta skilyrði uppfyllt hvað varði Suðurnesjalínu 2.

Annað mikilvægt markmið laganna, sem eigi sér einnig samsvörun í raforkulögum, sé að draga eins og kostur sé úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar. Orðalagið „eins og kostur sé“ vísi til mats þeirra sem lögbundna ábyrgð beri á framkvæmd á niðurstöðum mats á umhverfisáhrifum framkvæmdar annars vegar og hins vegar öðrum þáttum sem í tilviki Suðunesjalínu 2 ráðist bæði af lögum og lögmætum sjónarmiðum, öðrum en umhverfisáhrifum. Við útgáfu framkvæmdaleyfis beri m.a. að líta til kostnaðarþátta. Þannig komi t.d. fram í forsendum Hæstaréttar í máli nr. 511/2015 að kostnaður við framkvæmdir teljist ekki til umhverfisáhrifa í skilningi laga nr. 106/2000 þótt fjárhagsleg sjónarmið geti ráðið úrslitum um endanlega ákvörðun um þær. Að sama skapi beri að líta til opinberrar stefnumótunar sem einnig taki mið af kostnaðarþáttum ásamt öðru, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar í máli nr. 193/2017 um Kröflulínu 4. Þar hafi verið bent á að löggjafinn hefði mælt fyrir um helstu sjónarmið sem líta beri til við ákvörðun um hvernig flutningskerfi raforku væri byggt upp. Hefði því einnig verið hafnað að þingsályktun nr. 11/144 væri þýðingarlaus við úrlausn málsins.

Á bls. 18 í greinargerð með framkvæmdaleyfisumsókn sé að finna skýra og rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar þar sem fjallað sé um aðra þætti sem taka þurfi afstöðu til við útgáfu framkvæmdaleyfis. Nefna megi að í matsskýrslu sé gerð grein fyrir kostnaðarmun hinna ýmsu valkosta sem metnir hafi verið. Stofnkostnaður við jarðstreng sem lýst sé í valkosti B sé 4.358 m.kr. en stofnkostnaður við framkvæmdina sem sótt sé um sé 2.329 m.kr. Einnig komi fram í greinargerðinni að Suðurnesjalína 2 sé á samþykktri þriggja ára framkvæmdaáætlun í kerfisáætlun 2018-2027. Leyfi Orkustofnunar liggi því fyrir um framkvæmdina og um leið heimild til nýtingar fjármuna í verkefnið.

Í lögfræðiáliti því sem bæjarstjórn hafi gert að sínu við töku hinnar kærðu ákvörðunar komi fram að sveitarstjórn geti synjað umsókn um framkvæmdaleyfi, en þá þurfi að rökstyðja slíka synjun á grundvelli lögmætra og málefnalegra sjónarmiða. Í hinni kærðu ákvörðun sé hvergi að finna fullyrðingar eða rökstuðning þess efnis að kæranda sé unnt að eigin frumkvæði að ákveða að verja 2.000 m.kr. meira í kostnað í nauðsynlega styrkingu meginflutningskerfisins til Suðurnesja með lagningu jarðstrengs. Verði því að leggja til grundvallar og álykta að ekki sé neinn ágreiningur um að framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdinni sem sótt hafi verið um og sem hin kærða ákvörðun lúti að sé sú lausn á þessu brýna vandamáli í meginflutningskerfinu sem kærandi geti út frá lög­bundnum skyldum sínum og lögmætum sjónarmiðum, m.a. opinberri stefnumótun, lagt til. Í hina kærðu ákvörðun vanti allan rökstuðning um af hverju litið sé fram hjá áhrifum hennar á kostnaðarþætti sem bundnir séu af lögum og varði alla raforkunotendur í landinu. Sé um verulegan annmarka að ræða sem leiða eigi til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Líkt og áður greini beri kæranda samkvæmt lögum að byggja flutningskerfi raforku upp á hagkvæman hátt m.a. að teknu tilliti til öryggis, skilvirkni og áreiðanleika afhendingar. Í niðurstöðukafla álits Skipulagsstofnunar komi fram að ávinningur geti verið af því að leggja línuna sem jarðstreng meðfram Reykjanes­braut fremur en sem loftlínu eða jarðstreng meðfram Suðurnesjalínu 1 með tilliti til náttúruvár. Þetta sé á misskilningi byggt og hafi verið lögð fram frekari gögn varðandi áhrif jarðhræringa á jarðstrengi. Kærandi telji að í ljósi áðurgreindra lögboðinna sjónarmiða í raforkulögum hafi sveitarstjórn borið að taka rökstudda afstöðu til þessara gagna, en það hafi ekki verið gert.

Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000 skuli Skipulagsstofnun gefa rökstutt álit sitt á því hvort matsskýrsla framkvæmdaraðila um mat á umhverfisáhrifum uppfylli skilyrði laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim og að umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt. Í 2. mgr. sömu greinar segi að telji Skipulagsstofnun að setja þurfi frekari skilyrði fyrir framkvæmdinni eða að gera þurfi aðrar eða frekari mótvægisaðgerðir en fram komi í matsskýrslu skuli stofnunin tilgreina skilyrðin og mótvægisaðgerðir og færa rök fyrir þeim. Sama komi fram í 2. mgr. 26. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum. Hinn 20. janúar 2020 hafi kærandi lagt fram matsskýrslu um Suðurnesjalínu 2 og óskað eftir áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, sbr. 11. gr. laga nr. 106/2000. Þar sé mat á umhverfis­áhrifum framkvæmdarinnar dregið saman og mat kæranda á framkvæmdakosti í ljósi þess.

Aðalvalkostur kæranda um Suðurnesjalínu 2 sé í fullu samræmi við stefnu stjórnvalda um lagningu raflína. Gert sé ráð fyrir loftlínu á stærstum hluta leiðarinnar í samræmi við stefnu stjórnvalda um að notast skuli við loftlínur í meginflutningskerfinu. Með vísan til niðurstaðna mats á umhverfisáhrifum og samanburðar á umhverfisáhrifum aðalvalkostar og annarra valkosta sé ekki tilefni til þess að vikið sé frá þeirri stefnu stjórnvalda, sér í lagi þar sem kostnaður vegna loftlínu sé mun lægri en við jarðstreng. Þrátt fyrir að áhrif aðalvalkostar séu meiri en annarra valkosta þá sé sá munur ekki það mikill að hann réttlæti val á mun dýrari valkosti. Kæranda beri að byggja raforkukerfið upp á hagkvæman hátt og sé aðalvalkostur mun ódýrari en jarðstrengskostir. Kostnaður við framkvæmdir teljist ekki til umhverfisáhrifa í skilningi laga nr. 106/2000 en fjárhagsleg sjónarmið geti skipt máli við endanlegt val. Fyrir liggi niðurstaða um aðalvalkost sem byggð sé á málefnalegu og hlutlægu mati þar sem bornir hafi verið saman ólíkir valkostir og sé matið fullnægjandi grundvöllur útgáfu leyfa.

Þegar litið sé til 11. gr. laga nr. 106/2000 og 2. mgr. 26. gr. reglugerðar 660/2015 komi skýrt fram hvert hlutverk Skipulagsstofnunar sé, þ.e.a.s. að gefa rökstutt álit á því hvort matsskýrsla framkvæmdaraðila um mat á umhverfisáhrifum uppfylli skilyrði laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim. Í álitinu komi fram að matsskýrslan uppfylli umrædd skilyrði og sé það meginniðurstaða álitsins. Umfjöllun Skipulagsstofnunar um kostnaðarmun valkosta, rétt­lætingu fyrir vali á dýrari kosti, ráðstöfun jarðstrengskvóta og óljósum framtíðaráformum um flugvöll í Hvassahrauni, sem hvorki séu á skipulagi né tekin hafi verið formleg ákvörðun um, falli hins vegar tæplega undir mat á umhverfisáhrifum eða hvort matsskýrsla framkvæmdaraðila uppfylli skilyrði laga og reglugerða. Benda megi á að Hæstiréttur hafi staðfest að kostnaður við framkvæmdir teljist ekki til umhverfisáhrifa í skilningi laga nr. 106/2000. Í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga segi að sveitarstjórn skuli leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar til grundvallar við ákvörðun um útgáfu framkvæmda­leyfis. Hlutverk Skipulagsstofnunar sé skýrt og lögbundið. Í ljósi mikilvægis álits Skipulags­stofnunar þegar komi að útgáfu framkvæmdaleyfis verði ekki séð að stofnunin hafi heimild til að binda álitið öðrum skilyrðum en þeim er snúi beinlínis að mati á umhverfisáhrifum og séu lög og reglugerðir skýr um þetta. Af sömu ástæðum verði ekki séð að sveitarstjórn sé heimilt að rökstyðja ákvörðun sína eða skilyrða hana með röksemdum eða skilyrðum Skipulagsstofnunar sem snúi ekki að mati á umhverfisáhrifum heldur öðrum þáttum sem falli utan valdbærni stofnunarinnar. Verði að gera þá kröfu til sveitarstjórnar að hún, á grundvelli 14. gr. skipulags­laga, vegi og meti þau sjónarmið sem fram komi í áliti Skipulagsstofnunar saman við önnur lögmæt sjónarmið sem líta beri til. Það hafi ekki verið gert við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Í áliti Skipulagsstofnunar komi fram sú skoðun hennar að jarðstrengur sé heppilegri framkvæmd og í þeirri umfjöllun séu rakin atriði sem hvorki heyri undir mat á umhverfis­áhrifum né valdbærni stofnunarinnar. Verði leyfisveitendur að greina milli slíkra ábendinga Skipulagsstofnunar og lögbundinnar afstöðu í áliti hennar um mat á umhverfisáhrifum. Bent sé á að hin raunverulega niðurstaða álits Skipulagsstofnunar sé að málsmeðferð kæranda hafi verið í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 og að umhverfisáhrifum aðalvalkostar sé þar lýst með fullnægjandi hætti.

Samkvæmt 8. tl. 1. mgr. 2. gr. skipulagslaga sé með framkvæmdaleyfi átt við leyfi til fram­kvæmda í samræmi við skipulag sem séu ekki háðar ákvæðum laga um mannvirki. Framkvæmdaleyfi sé stjórnvaldsákvörðun. Ekki verði hins vegar séð að útgáfa slíks leyfis sé í eðli sínu skipulagsákvörðun en leyfið skuli gefa út að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, þ. á m. því skilyrði að framkvæmd sem leyfi sé gefið fyrir samræmist ákvörðunum er teknar hafi verið um skipulag.

Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. b í raforkulögum hafi Orkustofnun það hlutverk að fara yfir og samþykkja kerfisáætlun kæranda með hliðsjón af markmiðum um öryggi, skilvirkni, áreiðanleika afhendingar, hagkvæmni, gæði raforku og stefnu stjórnvalda um lagningu raflína. Suðurnesja­lína 2 sé á þriggja ára framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar kæranda fyrir árin 2021-2023, sem samþykkt hafi verið af Orkustofnun. Í 5. mgr. 9. gr. a í raforkulögum komi fram að nánari útfærsla kæranda á mannvirkjum vegna uppbyggingar flutningskerfisins, svo sem hvort um sé að ræða raflínu í jörð eða loftlínu, ráðist af stefnu stjórnvalda um lagningu raflína og um uppbyggingu flutningskerfis raforku. Að sama skapi sé kæranda skylt að byggja flutningskerfið upp í samræmi við stefnu stjórnvalda. Núverandi stefna sé sett fram í þingsályktun um stefnu stjórnvalda um lagningu raflína nr. 11/144 frá 28. maí 2015. Í þingsályktuninni sé útskýrt til hvaða viðmiða eigi að líta þegar ákvörðun sé tekin um það hvort leggja eigi jarðstrengi eða loftlínur. Orkustofnun sé bundin af þessari stefnu stjórnvalda þegar hún meti hvort framkvæmdir/valkostir í kerfisáætlun séu í samræmi við ákvæði raforkulaga, enda sé vísað beint í stefnu stjórnvalda í þeim lögum. Meginreglan sem komi fram í stefnu stjórnvalda sé að notast skuli við loftlínur nema annað sé talið hagkvæmara eða æskilegra, m.a. út frá umhverfis- eða öryggissjónarmiðum. Miða eigi við að leggja skuli jarðstreng ef kostnaður við hann sé ekki meira en tvöfaldur á við kostnað við loftlínu og sýnt að jarðstrengurinn hafi umhverfislegan ávinning. Sé um að ræða framkvæmd í þéttbýli, á friðlandi, sem verndað sé sökum sérstaks landslags, eða innan flugöryggissvæðis flugvalla sé heimilt að kostnaður vegna jarðstrengs sé meira en tvöfaldur á við loftlínu.

Í 9. gr. c í raforkulögum sé fjallað um stöðu kerfisáætlunar gagnvart skipulagi sveitarfélaga. Þar komi m.a. fram að sveitarstjórnum beri að tryggja að skipulagsáætlanir hindri ekki framgang þeirra verkefna sem séu í staðfestri þriggja ára framkvæmdaáætlun. Um málsmeðferð sam­kvæmt greininni fari að öðru leyti samkvæmt skipulagslögum, eftir því sem við eigi, að teknu tilliti til stefnu stjórnvalda um lagningu raflína og um uppbyggingu flutnings­kerfis raforku. Þótt útgáfa framkvæmdaleyfis falli strangt til tekið ekki undir hugtakið „skipulagsákvörðun“ þá skyti það skökku við ef sveitarstjórn gæti án viðunandi röksemda hafnað útgáfu framkvæmdaleyfis og þannig hindrað framgang þeirra verkefna sem séu í staðfestri þriggja ára framkvæmdaáætlun. Í raun megi velta fyrir sér hvort sveitarstjórn hafi yfir höfuð val um hvort gefa eigi út framkvæmdaleyfi, séu skilyrði laga og reglugerða fyrir útgáfu leyfisins uppfyllt, sbr. grein Páls Hreinssonar um „Framkvæmdaleyfi“.

Samkvæmt 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga skuli sveitarstjórn við útgáfu framkvæmdaleyfis fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir. Jafnframt skuli sveitarstjórn ganga úr skugga um hvort gætt hafi verið ákvæða laga um náttúruvernd og annarra laga og reglugerða sem við eigi. Þá segi að sveitarstjórn sé heimilt að binda framkvæmd skilyrðum sem sett séu í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir. Samkvæmt þessu beri sveitarstjórn að gæta að ákvæða laga um náttúruvernd en einnig annarra laga og reglugerða sem við eigi. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 193/2017 hafi verið deilt um ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra um eignarnám vegna lagningar 220kV háspennulína, svonefndra Kröflu­lína 4 og 5. Í héraðsdómi, sem staðfestur hafi verið af Hæstarétti með vísan til forsendna, hafi því sjónarmiði verið hafnað að þingsályktun nr. 11/144 væri þýðingarlaus við úrlausn málsins.

Draga megi þá ályktun af framangreindu að sveitarstjórn geti í ákvörðun sinni vegna framkvæmdaleyfisumsóknar ekki látið hjá líða að fjalla um og taka afstöðu til allra þeirra sjónarmiða sem löggjafinn hafi mælt fyrir um að líta beri til við ákvörðun um hvernig flutningskerfi raforku skuli byggt upp.

Eitt af markmiðum Landsskipulagsstefnu 2015-2026 sé að tryggja örugga afhendingu raforku um leið og tekið sé tillit til náttúru og landslags. Við ákvörðun kæranda um uppbyggingu bættrar tengingar hafi farið fram mat á þörf fyrir uppbyggingu í samræmi við markmið landsskipulags­stefnu. Ekki sé fjallað um áhrif eða vægi landsskipulagsstefnu á aðrar skipulagsáætlanir og sé það verulegur annmarki á hinni kærðu ákvörðun. Þá sé hin kærða ákvörðun í ósamræmi við Svæðisskipulag Suðurnesja 2008-2024 og sé á engan hátt rökstutt hvaða sjónarmið eða heimildir liggi þar til grundvallar. Hvað varði Aðalskipulag Sveitarfélagsins Voga 2008-2028 þá hafi kærandi gert grein fyrir því að framkvæmdin fylgdi línuleið sem þar komi fram. Þessi línuleið sé einnig í samræmi við rétthærri skipulagsákvarðanir sem bæjarstjórn Sveitarfélagsins Voga sé bundin af. Ekki sé að finna í hinni kærðu ákvörðun rökstuðning fyrir því hvað heimili leyfisveitanda að sniðganga fyrri og rétthærri skipulagsákvarðanir sem bindi hann að lögum, en fyrir liggi að umsókn kæranda hafi verið í samræmi við svæðis- og aðalskipulag. Ekki verði séð að nauðsynlegt hefði verið að grenndarkynna umsókn um framkvæmdaleyfi, eins og fram komi í umsögn tilgreindrar lögfræðistofu, dags. 16. febrúar 2021, þar sem framkvæmdinni sé vel lýst í aðalskipulagi.

Ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga byggi á matsskýrslu og umsókn kæranda um framkvæmdaleyfi, umsögn nefndrar lögfræðistofu, sem bæjarstjórn hafi gert að sinni, áliti Skipulagsstofnunar sem bæjarstjórn hafi gert að sínu, og aðalskipulagi sveitarfélagsins. Helstu rök fyrir synjun umsóknar séu umhverfissjónarmið, kostnaðar- og landnýtingarsjónar­mið, auk öryggissjónarmiða. Bæjarstjórn taki sjónarmið beint upp úr áliti Skipulagsstofnunar án þess að vikið sé að sjálfstæðri rannsókn eða skoðun sveitarfélagsins á þeim þáttum, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Í 3. mgr. 14. gr. skipulagslaga segi að sveitarstjórn geti bundið fram­kvæmdaleyfi þeim skilyrðum sem fram kunni að koma í áliti Skipulagsstofnunar, að svo miklu leyti sem aðrir sem veiti leyfi til framkvæmda samkvæmt sérlögum hafi ekki tekið afstöðu til þeirra. Ekki verði séð að sveitarstjórn geti á grundvelli þessa ákvæðis rökstutt ákvörðun sína með rökum Skipulagsstofnunar er snúi ekki að mati á umhverfisáhrifum, líkt og áður hafi verið rakið. Bæjarstjórn Sveitarfélagsins Voga hafi rökstutt niðurstöðu sína með því að stjórnvaldinu væri heimilt að synja framkvæmdaleyfisumsókn kæranda, einvörðungu með vísan til álits Skipulagsstofnunar. Í umsókn kæranda hafi komið fram að hann teldi að búið væri að uppfylla öll skilyrði fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis. Það hafi verið mat bæjarstjórnar að sú framkvæmd sem sótt hafi verið um og lýst væri í umsókn og fylgiskjölum væri ein af þeim framkvæmdaleiðum sem lýst sé í matsskýrslu. Þá hafi bæjarstjórn tekið undir niðurstöðu Skipulagsstofnunar um að matsskýrsla kæranda uppfyllti skilyrði laga og reglugerða. Þannig hafi að mati bæjarstjórnar hvorki verið ágallar á umsókn um framkvæmdaleyfi né málsmeðferð vegna mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í greinargerð þeirri sem bæjarstjórn hafi gert að sinni komi fram það álit að sveitarstjórn beri ekki skylda að lögum til að samþykkja umsókn kæranda um framkvæmdaleyfi enda geri aðal­skipulag m.a. ráð fyrir öðrum möguleika á legu línunnar, þ.e.a.s. jarðstreng meðfram Reykjanesbraut. Þá sé það niðurstaða Skipulagsstofnunar að lagning línunnar sem jarðstrengs sé best til þess fallin að draga eins og kostur sé úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar samkvæmt markmiðsákvæðum laga nr. 106/2000.

Í greinargerðinni, sem bæjarstjórn hafi gert að sinni, skorti mun ítarlegri umfjöllun um þau lögmætu og málefnalegu sjónarmið sem henni beri að líta til og taka mið af í rökstuðningi sínum. Svo virðist sem einblínt sé á umhverfisþáttinn, en það sé þó alls ekki fullnægjandi umfjöllun að mati kæranda og skorti samanburð að því leyti. Hafi ekki verið horft til þess að munur á umhverfisáhrifum valkosta sé ekki stórvægilegur og að jarðstrengur raski hrauni meira en loftlína. Á þetta bendi Umhverfisstofnun í umsögn sinni, en ekki virðist litið til þess í rökstuðningi bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga.

Í rökstuðningi bæjarstjórnar komi fram að afstaða hennar ætti ekki að koma kæranda á óvart, enda hafi hún verið opinber allt frá 2008. Áhersla bæjarstjórnar á lagningu jarðstrengs komi m.a. fram í samkomulagi sem kærandi hafi gert við sveitarfélagið hinn 17. október 2008. Í samkomulaginu hafi verið fjallað um að jarðstreng ætti að skoða ef kostnaður við lagningu breyttist verulega. Að mati bæjarstjórnar hafi sú breyting sem orðið hafi á kostnaði verið veruleg og jarðstrengur út frá því raunhæfur valkostur. Vegna þessa bendi kærandi á að 2. gr. samningsins kveði á um heimild fyrirtækisins til að leggja loftlínur, 220kV, og að það muni síðar taka til athugunar lagningu jarðstrengja í stað loftlína ef forsendur breytist verulega. Til skýringar á því hvað teljist verulega breyttar forsendur sé eftirfarandi tilgreint í nefndri 2. gr. samningsins: „i. Að heildar­kostnaður við jarðstrengi lækki frá því sem nú sé og verði sambærilegur við heildarkostnað háspennulína (loftlína) á hverjum tíma, að teknu tilliti til stofn- og rekstrarkostnaðar, rekstraröryggis dreifikerfis og skuldbindinga um uppitíma kerfisins. ii. Að lögum verði breytt svo fyrirtækinu verði gert skylt að leggja jarðstrengi í stað loftlína sem þá séu í notkun á sambærilegu svæði og í Sveitarfélaginu Vogum, að teknu tilliti til heildarkostnaðar, spennu, rekstraröryggis og skuldbindinga um uppitíma. iii. Að samfelld byggð þróist á næstu 20 árum frá því flutningskerfið sé tekið í notkun að háspennulínurnar hamli verulega frekari þróun byggðar.“ Einnig hafi verið tekið fram að þrátt fyrir breytingar á forsendum megi háspennulínur sem komið hafi verið upp standa í a.m.k. 20 ár frá því flutningskerfið er tekið í notkun. Komi fram að um sé að ræða þróun íbúðabyggðar fyrst og fremst.

Við ákvörðun um útgáfu leyfis til matsskyldrar framkvæmdar, líkt og þeirrar er hér um ræði, skuli leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000. Leyfisveitandi skuli enn fremur taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð sé grein fyrir samræmi milli þess og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu sé vikið frá niðurstöðu álitsins. Í tilskipun 2014/52/ESB komi fram að í ákvörðun um að synja um leyfi til framkvæmda skuli tilgreina meginástæður fyrir synjuninni. Í hinni kærðu ákvörðun sé ekki gerð athugasemd við lögmæti framkvæmdarinnar. Fram komi hins vegar það mat bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga að æskilegasti framkvæmdakosturinn sé valkostur B meðfram Reykjanesbraut, en ekki valkostur C, sem kærandi hafi sótt um framkvæmdaleyfi fyrir en verið synjað um. Ekki verði séð að nægilega skýrt sé að vísa til þeirrar meginástæðu að leyfisveitanda hugnist annar valkostur betur en sá sem sótt hafi verið um framkvæmdaleyfi fyrir.

Stjórnsýslulög séu grundvallarlög um framkvæmd stjórnsýslu og óumdeilt sé að þau gildi um ákvarðanir sem sveitarfélög, sem stjórnvöld, taki einhliða um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Mikilvægt sé að stjórnvöld vandi til verka við undir­búning stjórnvaldsákvarðana og gæti að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga. Það hafi ekki verið gert í þessu máli og hafi málsmeðferð bæjarstjórnar verið haldin verulegum annmörkum. Í fyrsta lagi hafi kæranda ekki gefist færi á að nýta sér andmælarétt, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, áður en ákvörðun hafi verið tekin. Bæjarstjórn hafi látið kanna lögmæti umsóknarinnar en ekki hafi verið leitað eftir umsögn eða andmælum kæranda. Í öðru lagi hafi ekki verið gætt að rannsóknarskyldu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Bæjarstjórn hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni varðandi ábendingu um ítarlegri upplýsingar sem vörðuðu umfjöllun í áliti Skipulagsstofnunar um áhrif jarðskjálfta á jarðstrengi. Í þriðja lagi hafi ekki verið gætt að jafnræðisreglu, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Hin kærða ákvörðun sé til þess fallin að hafa mikil áhrif á íbúa Suðurnesja enda sé styrking flutningskerfisins ein meginforsenda fyrir uppbyggingu á Suðurnesjum. Sveitarfélagið Vogar hafi hagað málum á þann veg að íbúar Suðurnesja sitji ekki við sama borð, hvað varði raforkuflutning og styrk flutningskerfisins, og íbúar nærliggjandi svæða. Í fjórða lagi hafi ekki verið gætt að meðalhófsreglu, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Bæjarstjórn hafi mátt vera ljóst að sú framkvæmd sem sótt hafi verið um væri í samræmi við skilyrði laga og reglugerða. Í umfjöllun um meðalhóf verði einnig að taka tillit til hins mikla kostnaðar sem kærandi hafi lagt út vegna undirbúnings framkvæmdarinnar í samræmi við lögbundnar skuldbindingar sínar. Ekki verði séð að heimilt hafi verið að taka hina kærðu ákvörðun, sem sé jafn íþyngjandi og um ræði, enda sé hægt að ná lögmætu markmiði sem grundvallist m.a. á raforkulögum með öðru og vægara móti.

Þrjú sveitarfélög hafi gefið út framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdinni Suðurnesjalína 2, 220kV háspennulína, hvert þeirra innan viðkomandi lögsagnarumdæmis á grundvelli sömu lagaraka og vísað sé til í greinargerð kæranda með framkvæmdaleyfisumsókn þeirri sem hafnað hafi verið. Einnig komi Minjastofnun og Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja að málsmeðferð vegna útgáfu leyfa. Framkvæmdin nái yfir fjölmargar jarðir sem séu í eigu einstaklinga, lögaðila og opinberra aðila. Miðað við fyrir­liggjandi jarðamörk, sem séu ónákvæm, fari loftlína um 18,1 km af landi í eigu opinberra aðila, 9,7 km í eigu lögaðila og 5,5 km í eigu einstaklinga. Samningum sé lokið við flesta landeigendur.

Málsrök Sveitarfélagsins Voga: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að málsástæða kæranda um að ekki hafi verið litið til lögbundins hlutverks hans sé óskýr og því erfitt að ráða í hvað kærandi eigi nákvæmlega við og til hvers hann sé nákvæmlega að vísa. Verði málsástæðan ekki skilin öðruvísi en svo að byggt sé á því að sveitarfélagið hafi, vegna tilvísaðra þingsályktana, ekki átt annan kost en að veita framkvæmdaleyfi fyrir þeirri línuleið sem sótt hafi verið um. Ekki sé þó gerð nánari grein fyrir því hvernig sú niðurstaða sé fengin. Slík regla verði alls ekki leidd af umræddum þingsályktunum, sem séu í raun stefnu­yfirlýsingar Alþingis. Þær svipti sveitarfélög hins vegar hvorki sjálfsákvörðunarrétti sem þeim sé veittur af stjórnarskrárgjafanum skv. 78. gr. stjórnarskrárinnar né skipulagsvaldi því sem þeim sé falið af Alþingi með skipulagslögum. Af réttarheimildafræði leiði að jafnvel þótt slík ótvíræð stefnumörkun kæmi fram í umræddum þingsályktununum, sem hún geri ekki, hefði það ekki haft nein áhrif á heimild sveitarfélagsins til að afgreiða umþrætta umsókn eins gert hafi verið. Lögum verði ekki breytt með þingsályktun og því síður með kerfisáætlun. Væri málflutningur kæranda réttur væri engin þörf á mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda né leyfisveitingum sveitarfélaga um framkvæmdaleyfi.

Í áliti tilgreindrar lögfræðistofu, dags. 16. febrúar 2021, og öðrum gögnum málsins, sé fjallað um fram­kvæmdina í heild. Sveitarfélagið hafi hins vegar ekki átt þess kost að hafa samráð um afgreiðslu málsins við önnur sveitarfélög sem framkvæmdin varði, svo sem Skipulagsstofnun hafi lagt til, þar sem þau hefðu þá þegar lokið við að afgreiða málið fyrir sitt leyti án samráðs við Sveitarfélagið Voga.

Vegna tilvísunar til álits Skipulagsstofnunar um að ávinningur geti verið af því að leggja línuna sem jarðstreng vegna náttúruvár og að það hafi verið á misskilningi byggt sem hafi verið leiðréttur, sé á það bent að ekki sé um það deilt í málinu að kærandi hafi aflað frekari gagna um þetta atriði og lagt fram í málinu. Bæjarstjórn hafi kynnt sér þessi gögn við afgreiðslu umsóknarinnar, eins og fram komi í bókun vegna afgreiðslu málsins á fundi bæjarstjórnar 24. mars 2021. Þau hafi hins vegar ekki breytt því mati að leggja ætti línuna sem jarðstreng, m.t.t. sömu sjónarmiða og Skipulagsstofnun hefði vísað til. Tilvísun til þess að slík lína kynni að vera öruggari m.t.t. náttúruvár hefði ekki verið meginforsenda þess að Skipulagsstofnun hefði talið að leggja ætti línuna í jörðu heldur hefði það verið vegna umhverfisáhrifa. Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar segi um þetta: „Jafnframt getur verið ávinningur af því að leggja línuna sem jarðstreng meðfram Reykjanesbraut fremur en sem loftlínu eða jarðstreng meðfram Suðurnesjalínu 1 með tilliti til náttúruvár.“

Í gögnum málsins sé lýst áhrifum hinna mismunandi leiða á jarðminjar. Í áliti Skipulags­stofnunar, sbr. kafla 3.1 um Jarðmyndanir, segi orðrétt: „Óhjákvæmilegt er að valda óafturkræfu raski á jarðmyndunum sem njóta verndar samkvæmt 61. gr. laga um náttúruvernd við lagningu Suðurnesjalínu 2, hvaða valkostur sem verður fyrir valinu. Enginn valkostanna veldur hinsvegar raski á svæðum á náttúruminjaskrá (C-hluta), en þau svæði hafa jafnframt verið skilgreind sem áhugaverðir jarðminjastaðir af Reykjanesjarðvanginum.“ Þá komi fram: „Skipulagsstofnun gerir ekki athugasemdir við niðurstöðu Landsnets um vægi áhrifa ólíkra valkosta á jarðmyndanir. Skipulagsstofnun telur ekki vera grundvallarmun á áhrifum ólíkra valkosta um legu og útfærslu Suðurnesjalínu 2 hvað varðar áhrif á jarðmyndanir þegar eingöngu er horft til beins jarðrasks en ekki landslags- og ásýndaráhrifa […].“ Loks segi: „Varðandi beint rask á jarðmyndunum telur stofnunin þurfa að horfa til þess hverskonar jarðmyndanir og hvaða heildir verða fyrir áhrifum ekki síður en til stærðar þeirra svæða sem raskast. Út frá því telur stofnunin ekki grundvallarmun á því jarðraski sem loftlína eða jarðstrengur meðfram Suðurnesjalínu 1 og jarðstrengur meðfram Reykjanesbraut hefur í för með sér. Í því tilliti telur stofnunin hinsvegar ástæðu til að draga fram áhrif valkostar C þar sem hann sveigir til suðurs af leið Suðurnesjalínu 1 á svæðinu Almenningur og fer þar inn á áður óraskaða heild, á svæði sem Landsnet telur hafa hæsta verndargildi þeirra svæða sem hér eru skoðuð með tilliti til jarðmyndana. Á móti kemur að við fyrri framkvæmdir við Suðurnesjalínu 2 voru lagðir vegslóðar og mastraplön á þessu svæði og því eru bein áhrif valkostar C á jarðmyndanir á því svæði að miklu leyti þegar komin fram. Hvaða valkostur sem verður fyrir valinu þarf að mati Skipulagsstofnunar að kappkosta við endanlega verkhönnun og framkvæmdir að halda raski á jarðmyndunum í algjöru lágmarki.“

Skipulagsstofnun hafi þannig í fyrsta lagi fallist á mat kæranda sjálfs á áhrifunum. Í annan stað hafi stofnunin ekki talið vera grundavallarmun á áhrifum leiðanna þegar eingöngu væri litið til jarðrasks. Áhrifin væru hins vegar meiri þegar kæmi að landslagi og ásýnd. Um áhrifin á jarðmyndanir sé því líka fjallað í kafla 3.2. í áliti Skipulagsstofnunar sem fjalli um landslag og ásýnd.

Sveitarfélagið átti sig ekki á tilvísun kæranda til umsagnar Umhverfisstofnunar en bendi á að í úttekt Náttúrufræðistofnunar Íslands á náttúrufari, í viðauka við matsskýrslu, segi í kafla 5.1 að áhrif framkvæmda á jarðminjar verði annars vegar bein áhrif á jarðmyndunina og hins vegar áhrif á heild og ásýnd myndunarinnar. Þessi áhrif séu svo mismunandi eftir tegund jarðminja. Hraun séu frábrugðin flestum öðrum gerðum jarðlaga að því leyti að þau séu nýmyndaður berggrunnur með upprunalegt yfirborð. Yfirborðið sé afar viðkvæmt fyrir raski og allt rask sé óafturkræft. Þetta eigi við bæði á smáum og stórum skala, svo sem um hraunreipi á yfirborðsskorpu, formgerðir og stakar hraunmyndanir og um heildarásýnd og landslag hraunsins. Yfirborð annarra jarð­myndana sé yfirleitt annað hvort rofflötur eða virkur setmyndunarflötur. Yfirborðið sjálft sé því ekki eins viðkvæmt fyrir raski og auðveldara sé að lagfæra slíkt. Komi fram að skoðuð hafi verið áhrif þess að leggja loftlínur annars vegar og jarðstreng hins vegar. Rask vegna lagningar loftlína felist annars vegar í beinu raski við gerð línuvegar og mastrastæða og hins vegar í áhrifum mastra og lína á ásýnd jarðmyndunar á stærri mælikvarða. Rask við lagningu jarðstrengs felist fyrst og fremst í beinu raski á yfirborði við gerð línuvegar ásamt greftri eða fleygun línuskurðs, sem verði rúmlega 1 m á breidd og dýpt. Línuvegur fyrir Suðurnesjalínu 1 sé um 5 m breiður og fylgi landslagi. Ef farin væri leið C, loftlína, yrði sami línuvegur notaður nema innan sveitarfélagsins Hafnarfjarðar þar sem línan lægi sunnar. Þegar hafi verið lagður línuvegur og mastrastæði mestalla þá leið. Beint rask á jarðmyndunum vegna þessarar leiðar felist því aðallega í gerð nýrra mastrastæða á þeim hluta leiðarinnar sem sé í Sveitarfélaginu Vogum. Hins vegar verði áhrif á ásýnd jarðmyndana veruleg.

Í úttekt Náttúrufræðistofnunar Íslands segi enn fremur: „Ef farin er leið A, verður lagður jarð­strengur í línugötu meðfram Suðurnesjalínu 1. Gert er ráð fyrir að nýta fyrirliggjandi línuvegi að miklu leyti, en sums staðar þurfi að færa þá eitthvað. Landsnet áætlar að rasksvæði við lagningu jarðstrengs verði 8–14 m breitt belti, hugsanlega minna. Ætla má að beint rask á yfirborði hrauna verði talsvert meira við lagningu jarðstrengs en við lagningu loftlínu. Hins vegar eru áhrif af lagningu loftlínu á ásýnd hraunanna á stærri mælikvarða miklu meiri en áhrif af lagningu jarðstrengs. Ef farin er leið B, verður lagður jarðstrengur við Reykjanesbraut stóran hluta leiðarinnar. Á Njarðvíkurheiði myndi hann þó fylgja Suðurnesjalínu 1 og við Rauðamel, suðvestur af Straumsvík, er gert ráð fyrir að hann liggi til suðurs frá Reykjanesbraut að Suðurnesjalínu 1. Reykjanesbraut er að lágmarki 50 m breitt raskbelti og ljóst er að ef strengurinn er lagður innan þess, þá verði áhrif á hraun engin. Það er þó ekki ljóst enn hvar við Reykjanesbraut strengurinn mun liggja, en þó eru vísbendingar um að Vegagerðin krefjist þess að hann verði furðu langt frá vegkanti. Þess vegna er hugsanlegt að lagning jarðstrengs verði til þess að breikka raskbelti Reykjanesbrautar um nokkra metra. Vissulega er æskilegra að nýta þegar raskað svæði undir jarðstreng, en þrátt fyrir það, þá má segja að það breyti tiltölulega litlu hvort raskbelti Reykjanesbrautar sé 50 eða 55 m breitt. Því má segja að þessi leið hafi langminnst áhrif á hraun og ásýnd þeirra á línuleiðinni. Á þessu er þó ein mikilvæg undantekning. Skammt austan við Rauðamel, suðvestur af Straumsvík, er gert ráð fyrir að strengurinn verði lagður í óraskað helluhraun með tilkomumiklum rissléttum. Þessi hluti hraunsins hefur mjög hátt verndargildi. Hægt væri að draga verulega úr heildaráhrifum vegna þessarar leiðar með því að finna aðra leið frá Reykjanesbraut að Suðurnesjalínu.“

Alls ekki sé rétt að sá kostur sem sótt hafi verið um hafi minni áhrif á jarðmyndanir en jarðstrengur, eins og kærandi haldi fram. Áhrifin séu sambærileg þegar komi að jarðraski en mun meiri af loftlínu hvað varði landslag og ásýnd. Áhrifin verði enn minni sé jarðstrengur lagður meðfram Reykjanesbraut, eins og sveitarfélagið vilji. Engin þörf hafi verið á að fjalla sérstaklega um þennan þátt í niðurstöðum Skipulagsstofnunar eða við afgreiðslu sveitarstjórnar umfram það sem gert hafi verið. Engin lagaskylda standi til þess.

Hvorki í lögum um mat á umhverfisáhrifum, ákvæðum skipulagslaga né annarra laga sem málið varði sé lögð sú skylda á leyfisveitanda að taka með beinum hætti tillit til eða taka sérstaklega til umfjöllunar kostnað við einstakar framkvæmdir eða mismunandi leiðir við töku ákvarðana við útgáfu framkvæmdaleyfis af þeim toga sem hér sé til umfjöllunar. Því sé þó ekki andmælt að kostnaðarsjónarmið geti vel talist málefnaleg við slíka ákvarðanatöku. Fleiri sjónarmið séu þó líka málefnaleg, t.a.m. þau sem fram komi í niðurstöðukafla álits Skipulagsstofnunar og sveitarfélagið hafi byggt á við ákvörðun sína, eins og bókun þess sýni. Það að ekki hafi verið tekin rökstudd afstaða til kostnaðarsjónarmiða geti ekki leitt til ógildingar á ákvörðun.

Í áðurnefndu lögfræðiáliti sé ítarlega gerð grein fyrir viðbótargögnum um áhrif jarðhræringa. Í bókun bæjarstjórnar frá 24. mars 2021 sé vikið að þessu. Þar segi m.a. í lokin: „Ábendingar Landsnets um villur í mati Skipulags­stofnunar um áhrif jarðskjálfta á jarðstreng og ný gögn um að loftlína sé öruggari valkostur en jarðstrengur í gagnvart „höggunarhreyfingum“ breyta ekki niðurstöðu bæjarstjórnar.“

Skipulagsstofnun hafi í áliti sínu ekki farið út fyrir valdsvið sitt að lögum. Hvað sem því líði hafi sveitarfélaginu a.m.k. verið heimilt að leggja sömu sjónarmið og Skipulagsstofnun fjalli um, og vísað sé til í kæru, til grundavallar ákvörðun sinni um synjun eða samþykki leyfisins, svo sem gert hafi verið, enda um lögmæt og málefnaleg sjónarmið að ræða. Í því sambandi sé bent á að kærandi sjálfur haldi því fram í kæru að honum hafi borið að líta til kostnaðarsjónarmiða. Niðurstaða Skipulagsstofnunar og þar með sveitarfélagsins byggist á sjónarmiðum um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdanna, svo sem lög um mat á umhverfis­áhrifum geri ráð fyrir.

Eins og kærandi bendi sjálfur á sé framkvæmdaleyfi ekki skipulagsáætlun. Viðkomandi skipulagsáætlanir fari ekki í bága við landsskipulagsstefnu. Í Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Voga 2008-2028 sé gerð grein fyrir tveimur möguleikum á tengingu raflína um sveitarfélagið, þ.e. um jarðstreng meðfram Reykjanesbraut og um línu samhliða Suðurnesjalínu, sem séu leiðir B og C samkvæmt matsáætlun kæranda.

Í Landsskipulagsstefnu 2015-2026 sé lögð áhersla á að skipulag gefi kost á uppbyggingu flutningsmannvirkja raforku sem tryggi örugga afhendingu. Um leið sé lögð áhersla á að orkuflutningsmannvirki falli sem best að annarri landnotkun og landslagi. Við skipulags­ákvarðanir um lagningu raflína skuli leitast við að velja þann kost sem valdi minnstum neikvæðum umhverfisáhrifum. Auk framangreindra áherslna, sem settar séu fram í lands­skipulagsstefnu, snerti lagning Suðurnesjalínu 2 ýmsar aðrar áherslur sem einnig komi fram í sömu stefnu. Megi þar nefna áherslu á að skipulag stuðli að eflingu ferðaþjónustu og varðveiti þau gæði sem séu undirstaða ferðaþjónustu. Ekki verði gengið að óþörfu á svæði sem séu verðmæt vegna náttúruverndar og leitast verði við að varðveita náttúrugæði sem hafi stað­bundið eða víðtækara gildi út frá náttúrufari. Einnig að skipulag stuðli að öryggi almennings gagnvart náttúruvá. Sveitarfélagið telji að aðalskipulag þess taki því mið af landsskipulagi enda sé gert ráð fyrir tveimur línuleiðum í gegnum sveitarfélagið. Hin kærða ákvörðun sé jafnframt í samræmi við landsskipulag, eins og að framan greini, enda verði að vega og meta einstaka þætti við slíkar ákvarðanir. Umhverfissjónarmið hafi verið sett á oddinn við ákvörðunartökuna.

Þeir valkostir um legu og útfærslu Suðurnesjalínu 2 sem fylgi Suðurnesjalínu 1 séu í samræmi við svæðisskipulagið. Valkostur B, þ.e. jarðstrengur meðfram Reykjanesbraut, sé hins vegar ekki í samræmi við svæðisskipulagið og kalli á breytingu á því verði hann valinn. Það leiði þó ekki til þess að hin kærða ákvörðun verði ógildanleg.

Í aðalskipulagi Sveitarfélagsins Voga sé mörkuð stefna um að nýjar raflínur verði lagðar í jörð, þar sem því verði við komið. Jafnframt að þar sem raflínur verði ofanjarðar verði leitast við að draga úr sjónrænum áhrifum þeirra eins og frekast sé kostur. Í umsögn sveitarfélagsins um frummatsskýrslu Landsnets hafi verið áréttað að lagning jarðstrengs sé sá kostur, sem lögð sé megináhersla á af hálfu sveitarfélagsins varðandi Suðurnesjalínu 2. Ljóst sé að valkostir B, C og E í matsskýrslu kæranda séu í samræmi við aðalskipulag sveitarfélagsins. Afgreiðsla sveitarfélagsins sé því ekki í ósamræmi við skipulag heldur taki hún einmitt mið af stefnumörkun þess og sé í samræmi við hana og aðalskipulag.

Við ákvörðun um hvort veita beri leyfi til framkvæmda sem háð sé mati á umhverfisáhrifum beri leyfisveitanda að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og leggja álit Skipulags­stofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar til grundvallar skv. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar skuli leyfis­veitandi taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð sé grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Þá skuli hann rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu sé vikið frá niðurstöðu álitsins. Í því tilviki sem hér um ræði hafi það verið gert.

Útgáfu leyfisins hafi verið synjað á grundvelli lögmætra og málefnalegra sjónarmiða. Sveitarfélagið hafi tekið ákvörðun í samræmi við niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar og sú ákvörðun verið rökstudd. Sveitarfélaginu hafi ekki borið nein skylda til að rökstyðja ákvörðun sína ítarlegar en það hafi gert. Það eigi aðeins við ef vikið sé frá niðurstöðu Skipulagsstofnunar, sbr. framangreint lagaákvæði. Engin lagaskylda hafi heldur hvílt á sveitarfélaginu til að fjalla á fræðilegan hátt um tengsl kerfisáætlunar og skipulagsáætlana, eins og kærandi haldi fram. Málsmeðferð hafi því verið í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000.

Því sé mótmælt að við meðferð málsins hafi verið brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga eða stjórnsýsluréttar. Bent sé á að kveðið sé á um málsmeðferð umsóknar, líkt og hér um ræði, í ákvæðum laga nr. 106/2000 og skipulagslaga, auk stjórnvaldsreglna settra á grundvelli þeirra. Málið hafi hlotið þá meðferð sem lögin geri ráð fyrir.

Minnt sé á að málið stafi frá kæranda. Allar upplýsingar hafi legið fyrir í málinu til að hægt væri að taka afstöðu til þess og hafi þær allar komið frá kæranda. Engin þörf hafi verið á að veita kæranda sérstaklega möguleika á að tjá sig frekar um málið, enda hefðu ekki verið lögð fram nein ný gögn önnur en lögfræðiálit, sem hafi í raun verið samantekt og yfirferð á fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum, einkum umsókn kæranda. Engar nýjar upplýsingar hafi komið fram í því áliti sem nauðsynlegt hafi verið að fá afstöðu kæranda til eða veita honum tækifæri til að tjá sig um.

Sérstaklega sé mótmælt að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu við afgreiðslu málsins, enda hafi kæranda ekki verið mismunað á neinn hátt m.t.t. sjónarmiða um jafnræði. Tilvísun til þess að afgreiðslan hafi falið í sér brot gegn íbúum Suðurnesja sé þýðingarlaus, enda snúi umrædd ákvörðun ekki að lögvörðum hagsmunum þeirra.

Því sé jafnframt mótmælt að brotið hafi verið gegn ákvæðum laga um meðalhóf. Málsástæða þessi sé raunar óskýr. Þó sé bent á að ekki hafi verið annar kostur að lögum en að afgreiða umsóknina eins og hún hafi legið fyrir með samþykki eða synjun. Ekki hafi verið hægt að samþykkja eitthvað annað en sótt hafi verið um eða að breyta umsókn kæranda. Kæranda sé hins vegar frjálst að sækja um breytta framkvæmd vilji hann það.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að ekki hafi verið litið til raforkulaga nr. 65/2003 í umfjöllun sveitarfélagsins sem því megi þó vera ljóst að sé órjúfanlegur þáttur umfjöllunar um stefnu stjórnvalda í formi þingsályktana og ákvarðana sem felist í kerfisáætlun Landsnets og samþykki Orkustofnunar þar að lútandi. Skipulagsvald sveitarfélaga sæti margvíslegum takmörkunum þrátt fyrir sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga, s.s. vegna ákvæða vegalaga nr. 80/2007 og vegna rammaáætlunar, svo nefnd séu dæmi. Í raforkulögum felist veigamikil ákvæði um uppbyggingu raforkukerfisins, sem sé einn mikilvægasti liður í grunnkerfi samfélagsins. Raforkulög geri ráð fyrir að sveitarfélögum sé skylt að haga efni þeirra skipulagsáætlana, sem þau setji á grundvelli skipulagslaga, til samræmis við efni kerfisáætlunar, sem sett sé samkvæmt ákvæðum III. kafla raforkulaga og stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku, sem sett sé á grundvelli 39. gr. a í sömu lögum, sbr. 5. og 6. mgr. 9. gr. a. Það vald sem sveitarfélögum sé falið með 78. gr. stjórnarskrárinnar feli einnig í sér ábyrgð sem felist m.a. í því að taka gaumgæfilega til skoðunar það lagaumhverfi sem framkvæmd, sem óskað sé leyfis fyrir, byggi á.

Framsetning hvað varði skort á samráði sé sérkennileg og röng. Eins og gerð hafi verið grein fyrir í kæru hafi kærandi umfram lagaskyldu lagt sig fram við að hafa samráð við leyfisveitendur áður en leyfisbeiðni hafi verið lögð fram. Þá hafi verið haldnir sérstakir samráðsfundir með öðrum sveitarfélögum að frumkvæði Sveitarfélagsins Voga vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar. Benda megi sérstaklega á sameiginlega fundi sveitarfélaganna um framkvæmdina sem haldnir hafi verið sumarið 2020.

Umsögn Umhverfisstofnunar sé hluti af þeim gögnum sem hafi fylgt leyfisumsókn kæranda og hafi sveitarfélaginu því verið í lófa lagið að kynna sér viðkomandi gagn. Rétt sé að minna á að munur sé á verndarákvæðum í 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, er snúi annars vegar að jarð­myndunum (eldhraunum) og hins vegar að landslagi og ásýnd. Í greinargerð með frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 60/2013 sé í athugasemdum við 61. gr. sérstaklega fjallað um þetta. Þar segi að náttúrufyrirbærin eldhraun séu frábrugðin flestum öðrum gerðum jarðlaga að því leyti að þau séu nýmyndaður bergrunnur með upprunalegt yfirborð sem sé afar viðkvæmt fyrir raski og sé allt rask óafturkræft. Verndargildi hrauna lækki við rask og veðrun og því hafi yngri hraun almennt hærra verndargildi en eldri hraun.

Í umfjöllun um áhrif á jarðmyndanir í mati á umhverfisáhrifum, m.t.t. verndarviðmiða laga um náttúruvernd, þurfi að greina í sundur mat á áhrifum á jarðmyndunina sjálfa, sem njóti formlegrar verndar, og svo hins vegar á landslag og ásýnd. Mat á landslagi og ásýnd í matsskýrslu hafi m.a. tekið mikið af gildi ákveðinna svæða, þ.m.t. verndargildis, t.d. eldhrauns á grundvelli framangreindra laga. Við mat á grunnástandi landslags hafi verndun jarðmyndana verið tekin með í reikninginn, en stór hluti allra línuleiðavalkosta fari um eldhraun. Aðalvalkostur fari að örlitlum hluta innan náttúruminjasvæðis við Seltjörn, sem sé ekki sérstaklega verndað vegna landslags.

Kærandi meti áhrif á landslag og ásýnd þau sömu af jarðstreng og loftlínu innan Sveitarfélagsins Voga, á Strandaheiði og Njarðvíkurheiði. Skipulagsstofnun sé ekki sammála þessu í sínu áliti og telji sjónræn áhrif loftlínu meiri og vísi þá sérstaklega til sjónrænnar upplifunar frá fjölförnum vegi og vaxandi þéttbýli í Vogum. Kærandi sé sammála því að fleiri muni sjá loftlínu en jarðstreng frá þessum svæðum sem í dag séu hluti af röskuðu mannvirkjabelti. Þó vanti rökstuðning fyrir því hvernig tenging sé gerð í áliti Skipulagsstofnunar um áhrif valkosta á jarðminjar yfir á vægismat um landslag og ásýnd. Sýnileg loftlína sé afturkræf framkvæmd og því ekki um að ræða varanlega ásýndarbreytingu á landslagi sem njóti ekki formlegrar verndar. Aftur á móti sé rask sem jarðstrengur valdi á hrauni, sem njóti verndar samkvæmt lögum nr. 60/2013, óafturkræf framkvæmd.

Lögð hafi verið fram gögn sem sýni að valkostur C, aðalvalkostur, valdi minna raski en aðrir kostir á óhreyfðu landi, sem innan Sveitarfélagsins Voga og Hafnarfjarðarkaupstaðar séu að mestu eldhraun. Vegna athugasemda Náttúrufræðistofnunar Íslands sé bent á að stofnunin miði ekki við réttar upplýsingar þegar hún nefni að skurðstæði jarðstrengs sé 1 m að breidd. Í matsskýrslu komi fram að raskbelti vegna jarðstrengs verði á bilinu 8-12 m. Samráð við Vegagerðina, sem fjallað sé um í kafla 6.5. í matsskýrslu, hafi leitt í ljós að jarðstrengur yrði um 10 m frá vegkanti. Því sé það aðeins á fáeinum stöðum þar sem raskbelti Reykjanesbrautar og jarðstrengs fari saman.

Sveitarfélagið sé bundið af ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010 við útgáfu framkvæmdaleyfis eða eftir atvikum synjun þess, þ.m.t. 1. gr. laganna. Þar komi fram m.a. að markmið laganna sé að þróun byggðar og landnotkunar á landinu öllu verði í samræmi við skipulagsáætlanir þar sem efnahagslegar, félagslegar og menningarlegar þarfir landsmanna, heilbrigði þeirra og öryggi sé haft að leiðarljósi. Kærandi sjái þess ekki stað að höfð hafi verið hliðsjón af þessari lagaskyldu við töku hinnar kærðu ákvörðunar.

Hin kærða ákvörðun sé ekki í samræmi við aðalskipulag sveitarfélagsins og þær forsendur sem það hvíli á. Í því sambandi sé bent á umsögn umhverfis- og skipulagsnefndar Sveitar­félagsins Voga frá haustinu 2009 þar sem m.a. sé bent á að ekki sé gert ráð fyrir byggð sunnan Reykjanesbrautar á skipulagstímanum og ekkert bendi til þess að byggð þróist þar á þeim tíma. Hefði því ekki verið talið að hægt yrði að verða við kröfum um að línan yrði lögð í jörðu. Ekki sé rökstutt að þessu leyti í hinni kærðu ákvörðun af hverju framkvæmdaleyfis­umsókn sem hvíli á aðalskipulagi sé hafnað.

Kærandi telji mikilvægt að minna á 5. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmda­leyfi þar sem komi fram að framkvæmdaleyfi veiti ekki heimild til framkvæmda sem brjóti í bága við skipulagsáætlanir og ákvæði laga og reglugerða eða rétt annarra. Tilvísun í ákvæði laga og reglugerða sýni að leyfisveitandi geti ekki einskorðað ákvarðanatöku sína við álit Skipulagsstofnunar, líkt og gert hafi verið. Ljóst sé einnig að aðalskipulag skuli vera í samræmi við svæðisskipulag, en þess sé ekki gætt í hinni kærðu ákvörðun. Þá sé bent á að horft sé fram hjá þeirri stefnu í landsskipulagsstefnu að skipulagsákvarðanir um raforkuflutningsmannvirki geri kleift að tryggja örugga afhendingu raforku, um leið og tekið sé tillit til áhrifa á náttúru og landslag.

Niðurstaða Skipulagsstofnunar hafi á engan hátt hamlað því að veitt yrði framkvæmdaleyfi í samræmi við umsókn kæranda. Um sé að ræða íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem nauðsyn­legt hafi verið að rökstyðja, líkt og fjallað sé um í kæru.

Óumdeilt sé að þörf sé á styrkingu raforkuflutningskerfisins á Suðurnesjum og að sú aðgerð sé brýn. Ákvæði raforkulaga séu sett til verndar raforkunotendum, en umrædd framkvæmd sé mikilvæg raforkunotendum á svæðinu. Ákvörðun sveitarstjórnar hafi raunar áhrif á alla raforkunotendur landsins og þótt hún skýli sér á bak við það að aðrir íbúar Suðurnesja hafi ekki lögvarða hagsmuni af ákvarðanatöku hennar þá hafi sveitarstjórn borið að líta til þeirra lögbundnu atriða sem starfsemi kæranda byggi á og feli m.a. í sér að gæta hagsmuna allra landsmanna þegar komi að raforkuöryggi.

Í landsskipulagsstefnu segi: „Skipulagsákvarðanir um raforku­flutningsmannvirki geri kleift að tryggja örugga afhendingu raforku, um leið og tekið er tillit til áhrifa á náttúru og landslag. Við skipulagsákvarðanir um nýja orkuvinnslukosti og lagningu raflína verði lagt mat á umhverfisáhrif, þar á meðal sjónræn áhrif, og leitast við að velja þann kost sem valdi minnstum neikvæðum umhverfisáhrifum.“ Kærandi hafi með breytingum á framkvæmd og mótvægisaðgerðum dregið úr neikvæðum umhverfisáhrifum kosts C. Jafnframt tryggi sá kostur best örugga afhendingu raforku og því hafi beiðni um framkvæmdaleyfi fyrir þessum aðalvalkosti verið lögð fram. Sveitarfélagið hafi eingöngu horft til sjónarmiða um umhverfisáhrif en ekki öryggis við töku hinnar kærðu ákvörðunar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga frá 24. mars 2021 að synja umsókn kæranda um framkvæmdaleyfi fyrir lagningu 220kV Suðurnesjalínu 2 sem loftlínu samkvæmt aðalvalkosti C og einskorðast lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar við þá ákvörðun.

Þegar teknar eru ákvarðanir um stórframkvæmdir á borð við lagningu háspennulína sem liggja munu um nokkur sveitarfélög er að mörgu að huga. Í aðdraganda slíkra framkvæmda fer fram málsmeðferð hjá mis­munandi stjórnvöldum á grundvelli ýmissa laga, m.a. raforkulaga nr. 65/2003, skipulagslaga nr. 123/2010 og þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfis­áhrifum, nú laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, auk þess sem ávallt þarf að gæta ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. raforkulaga er það hlutverk flutningsfyrirtækis, þ.e. Landsnets, að byggja flutningskerfið upp á hagkvæman hátt að teknu tilliti til öryggis, skilvirkni, áreiðanleika afhend­ingar, gæða raforku og stefnu stjórnvalda um uppbyggingu flutningskerfis raforku. Markmið raforkulaga er að stuðla að þjóðhagslega hagkvæmu raforkukerfi og skal í því skyni m.a. stuðla að skilvirkni og hagkvæmni í flutningi og dreifingu raforku, tryggja öryggi raforkukerfisins og hagsmuni neytenda, auk þess að taka tillit til umhverfissjónarmiða. Loftlínur til flutnings á raforku með 66kV spennu eða hærri eru ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. tl. 3.08 í 1. viðauka við þágildandi lög nr. 106/2000. Markmið þeirra laga er m.a. að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar. Mat á umhverfisáhrifum er því hluti af þeirri rannsókn sem fram fer áður en til leyfisveitingar kemur. Í sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 er kveðið á um að sveitarstjórn fari með stjórn sveitarfélags, sbr. 1. mgr. 8. gr., og að sveitarfélögum sé skylt að annast þau verkefni sem þeim séu falin í lögum, sbr. 1. mgr. 7. gr. Samkvæmt skipulagslögum veitir sveitarstjórn leyfi til framkvæmda, s.s. þeirrar sem hér um ræðir, en meðal markmiða þeirra laga er að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða, tryggja vernd landslags, náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi. Þannig er í lögum kveðið á um hvaða málsmeðferð skuli viðhafa í aðdraganda línulagnar, hvaða hlutverki hvert stjórnvald gegni í þeirri málsmeðferð og að hvaða markmiðum sé stefnt.

Kærandi teflir því m.a. fram að ónógt tillit hafi verið tekið til ákvæða raforkulaga við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar og skjóti skökku við að sveitarstjórn geti án viðhlítandi röksemda synjað um fram­kvæmdaleyfi þegar litið sé til 9. gr. c í raforkulögum. Samkvæmt þeirri lagagrein beri sveitar­­stjórnum við næstu endurskoðun aðalskipulags, og eigi síðar en innan fjögurra ára frá samþykkt kerfisáætlunar, að samræma skipulagsáætlanir vegna verkefna í staðfestri tíu ára kerfisáætlun. Sveitarstjórnum beri enn fremur að tryggja að skipulagsákvarðanir hindri ekki framgang þeirra verkefna sem séu í staðfestri þriggja ára framkvæmdaáætlun kerfisáætlunar. Ákveða skuli legu flutningslína í skipulagi að fenginni tillögu flutningsfyrirtækisins í samræmi við kerfisáætlun, að höfðu samráði þess og skipulagsyfirvalda. Hvað varðar lagningu Suðurnesjalínu 2 er í Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Voga 2008-2028 bæði gert ráð fyrir loftlínu og jarðstreng, en í málinu er ekki ágreiningur um að framkvæmdin sem sótt er um framkvæmdaleyfi fyrir sé í samræmi við framangreint skipulag. Þá er ljóst að samkvæmt orðanna hljóðan tekur ákvæði 9. gr. c til ákvarðana um skipulag en ekki til ákvarðana um framkvæmdaleyfi.

Í 2. mgr. framangreindrar 9. gr. c er tekið fram að um málsmeðferð samkvæmt lagagreininni fari að öðru leyti samkvæmt skipulagslögum eftir því sem við eigi, að teknu tilliti til stefnu stjórnvalda um lagningu raflína og um uppbyggingu flutningskerfis raforku og markmiða kerfisáætlunar. Um framkvæmdaleyfi er fjallað í 13.-15. gr. skipulagslaga, en skv. 1. mgr. 13. gr. skal afla fram­kvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Eru skilyrði þess að framkvæmdaleyfi verði veitt nánar rakin í ákvæðum 13. gr. laganna og einnig í 14. gr. þeirra hvað matsskyldar framkvæmdir varðar. Skipulagslög gera því ráð fyrir því að endanleg ákvörðun um samþykkt framkvæmdaleyfis sé í höndum sveitarstjórna og eðli máls samkvæmt taka þær líka ákvörðun um synjun umsóknar um slíkt leyfi.

Löggjafinn hefur ákveðið það fyrirkomulag sem að framan er lýst, þ.e. að skipulagsvaldið hvíli hjá sveitarstjórn, sem gæta lögum samkvæmt að hagsmunum íbúa sveitarfélagsins og að almanna­hagsmunum, en að Landsneti beri m.a. að líta til sjónarmiða um kostnað og öryggi. Löggjafinn hefur enn fremur kveðið á um að samráð þurfi milli Landsnets og skipulagsyfirvalda í aðdraganda ákvörðunar um legu flutningslína í skipulagi, sbr. 9. gr. c í raforkulögum. Engin úrræði er hins vegar að finna í raforkulögum ef það samráð leiðir ekki til þess að framkvæmdaleyfi sé veitt, en slík úrræði er t.a.m. að finna í 28. gr. vegalaga nr. 80/2007.

Samkvæmt 78. gr. stjórnarskrárinnar skulu sveitarfélög sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Í þessu birtist svonefnd sjálfstjórn sveitarfélaga, sem áréttuð er í 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga, en þar segir að landið skiptist í sveitarfélög sem sjálf ráði málefnum sínum á eigin ábyrgð. Í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum kemur fram að það hafi verið meginsjónarmið við gerð frumvarpsins að tryggja bæri ríka sjálfstjórn sveitarfélaga hér á landi sem mikil söguleg hefð væri fyrir. Í athugasemdum við nefnda 1. mgr. 1. gr. er vísað til tilvitnaðs stjórnarskrárákvæðis og tekið fram að í samræmi við þá grunnreglu íslenskrar stjórnskipunar sé hnykkt á því í upphafsgrein sveitarstjórnarlaga að sveitarfélögin ráði sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð. Þá er meðal markmiða sveitarstjórnarlaga, sem talin eru upp í 3. gr. þeirra, að afskipti annarra stjórnvalda af málefnum sveitarfélaga taki ávallt mið af sjálfstjórn sveitarfélaga samkvæmt stjórnarskrá og sáttmála Evrópuráðsins um sjálfstjórn sveitarfélaga. Að þessu virtu hefur sveitarstjórnum verið játað ákveðið svigrúm þegar kemur að matskenndum stjórnvaldsákvörðunum og stefnt er að lögmætu markmiði. Má í þeim efnum vísa til dóms Hæstaréttar í máli nr. 70/2002.

Áður hefur komið fram að sveitarfélögum er skv. 7. gr. sveitarstjórnarlaga skylt að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum og fer sveitarstjórn með stjórn sveitarfélagsins og sér um að lögbundnar skyldur séu ræktar, sbr. 1. og 2. mgr. 8. gr. laganna. Sveitarstjórnir taka ákvarðanir sínar á fundum og skal fundargerð færð um þá fundi, sbr. III. kafla sömu laga um sveitarstjórnarfundi. Meðal almennra skylda sveitarstjórnarmanna er að gæta í hvívetna að almennum hagsmunum íbúa sveitarfélagsins sem og öðrum almannahagsmunum, sbr. 2. mgr. 24. gr. nefndra laga. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum er tekið fram að við gerð frumvarpsins hafi ákveðin meginsjónarmið verið höfð í huga. Er meðal annars tekið fram að búa þurfi sveitarstjórnum skýrt og skilvirkt starfsumhverfi sem taki tillit til þarfa sveitarstjórna til að sinna staðbundnum hagsmunum en feli um leið í sér skýr skilaboð um að sveitarstjórnir skuli á hverjum tíma starfa þannig að sem best samræmist hagsmunum íbúa sveitarfélagsins og þjóðfélagsins í heild. Ákvarðanir, stefnumótun og fjármál einstakra sveitarfélaga skipti sífellt meira máli fyrir samfélagið í heild og því sé jafnvel mikilvægara nú en áður að þær almennu reglur sem gildi um stjórn og starfsemi sveitarfélaga tryggi, eftir því sem unnt sé, ábyrgð við framkvæmd sveitarstjórnarmála með almannahagsmuni til lengri tíma í huga. Frumvarpið byggist á því sjónarmiði að það sé og skuli vera meginatriði í stjórnskipulagi sveitarfélaga að með stjórn þeirra hvers um sig fari sérstaklega kjörin sveitarstjórn sem fari með stjórn sveitarfélagsins og beri um leið ábyrgð á starfsemi þess. Þetta sé í samræmi við ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga og ákvæði Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga. Sveitarfélög fari með mikla hagsmuni og geti ákvarðanir um málefni sveitarfélaga haft mikil áhrif á íbúa sveitarfélaganna og jafnvel á þjóðfélagið í heild sinni. Um áðurnefnda 2. mgr. 8. gr. er tekið fram að um sé að ræða eðlilega áréttingu á skyldum sem þegar leiði af stöðu sveitarstjórnar. Einnig að valdi (rétti) til að stjórna sveitarfélagi í þágu opinberra hagsmuna fylgi einnig sú skylda til að gera það með þeim hætti að sömu hagsmunum sé ekki stefnt í voða. Loks segir um 2. mgr. 24. gr. að þar sé að finna ákvæði sem sé ákaflega mikilvægt um réttindi og skyldur sveitarstjórnarmanna, þar á meðal um skyldu þeirra til að gæta í hvívetna almennra hagsmuna íbúa sveitarfélagsins sem og annarra almannahagsmuna. Sveitarstjórnum sé ætlað að vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúa sinna, sbr. 7. gr. frumvarpsins. Sveitarfélögin séu hins vegar hluti af hinu opinbera stjórnsýslukerfi. Af því leiði að það hljóti einnig að vera tilgangur sveitarfélaga að vinna þannig að gætt sé heildarhagsmuna samfélagsins.

Af því sem að framan er rakið er ljóst að þótt það sé grundvallarskylda sveitarstjórnar að gæta að hagsmunum íbúa sveitarfélagsins ber henni einnig að líta til hagsmuna samfélagsins í heild sinni, svonefndra almannahagsmuna. Til að svo verði þarf sveitarstjórn við málsmeðferð umsóknar um framkvæmdaleyfi að vega og meta þau sjónarmið sem fyrir hendi eru og mæla ýmist með leyfis­veitingu eða ekki. Áður eru rakin markmið skipulagslaga, raforkulaga og laga um mat á umhverfisáhrifum og teljast þau markmið þar af leiðandi öll málefnaleg. Af rökstuðningi sveitar­stjórnar í málinu verður ráðið að hún metur það svo að hagsmunum sveitarfélagsins og íbúa þess sé best borgið með því að fyrirhuguð raflína verði lögð í jörðu, enda hafi það síður neikvæð umhverfisáhrif í för með sér borið saman við lagningu loftlínu. Verður að gera þá kröfu að lágmarki að rök­stuðningur sveitarstjórnar þar um sé haldbær og að hann uppfylli áskilnað 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings. Skal m.a. í rökstuðningnum, að því marki sem ákvörðun byggist á mati, greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið, sbr. 1. mgr. nefndrar 22. gr. Í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er í athugasemdum við áðurnefnda 22. gr. tekið fram að rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana eigi að meginstefnu til að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Það fari því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera svo að hann uppfylli framangreint skilyrði.

Með hliðsjón af því að undirbúningur framkvæmdar þeirrar sem hér um ræðir hefur staðið yfir í nokkur ár, mat á umhverfisáhrifum hennar hefur farið fram, sem og ítarleg gagnaöflun, verður að líta svo á að atvik þessa máls séu með þeim hætti að ítarlegan og glöggan rökstuðning hafi þurft til að undirbyggja ákvörðun um synjun umsótts framkvæmdaleyfis. Verður þar að hafa í huga að skv. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga skal sveitarstjórn við umfjöllun um umsókn um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin sé sú sem lýst er í matsskýrslu. Þá skal sveitarstjórn leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar til grundvallar, auk þess að taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum. Verður að telja að það eigi við hvort sem um er að ræða samþykkt eða synjun framkvæmdaleyfisumsóknar. Greinargerð sveitarstjórnar liggur ekki fyrir í máli þessu. Að mati úrskurðar­nefndarinnar skiptir þó höfuðmáli efni þess sem fram kemur við afgreiðslu málsins, hvort sem það er að finna í bókun í fundargerð eða í greinargerð leyfisveitanda, en ekki form. Verður skortur á sérstakri greinargerð bæjarstjórnar því ekki látinn valda ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar einn og sér heldur verður litið til efnislegs innihalds viðkomandi fundargerðar, sbr. einnig það sem áður er rakið um efni rökstuðnings.

Á fundi bæjarstjórnar 24. mars 2021 var umsókn Landsnets tekin fyrir og henni synjað. Var bókað að fyrir lægi álit lögfræðistofu, sem áður er vísað til. Svo var eftirfarandi bókað: „Bæjarstjórn Sveitarfélagsins Voga hefur kynnt sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og telur að framkvæmdin sé sú sama og lýst er er í matsskýrslu. Bæjarstjórn fellst á þá niðurstöðu Skipulagsstofnunar að matsskýrsla Landsnets um Suðurnesjalínu 2 uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum. Þá hefur bæjarstjórn kynnt sér fyrirliggjandi umsókn, meðfylgjandi gögn og álit Skipulagsstofnunar frá 22. apríl 2020 um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Bæjarstjórn hefur jafnframt kynnt sér umsögn Landslaga um erindið, dags. 16. febrúar 2021, og samþykkir hana og gerir að sinni umsögn um málið auk eftirfarandi afgreiðslu og rökstuðnings. Bæjarstjórn sveitarfélagsins Voga hafnar umsókn Landsnets um framkvæmdaleyfi fyrir 220 kV Suðurnesjalínu 2, loftlínu meðfram núverandi Suðurnesjalínu 1, í Sveitarfélaginu Vogum með vísan til framangreindrar umsagnar Landslaga, dags. 16. febrúar 2021, og eftirfarandi rökstuðnings og sjónarmiða sem eru að mestu leyti í samræmi við rökstuðning sem fram kemur í niðurstöðukafla álits Skipulagsstofnunar. Suðurnesjalína 2 sé umfangsmikið mannvirki sem liggi yfir langan veg, þar sem landslag sé opið og víðsýnt, náttúrufar njóti verndar samkvæmt lögum um náttúruvernd auk þess sem það hefur hlotið alþjóðlega viðurkenningu og vottun UNESCO vegna jarðfræðilegrar sérstöðu. Línan liggi nálægt einum fjölfarnasta þjóðvegi landsins, sem jafnframt sé gátt erlendra ferðamanna inn í landið og fari um og liggi nærri náttúrusvæðum sem séu vinsæl útivistarsvæði í grennd við þéttbýlasta svæði landsins. Við þær aðstæður, telur sveitarfélagið ekki forsvaranlegt að samþykkja nýja loftlínu. Margt mæli með því að leggja línuna í jarðstreng alla leið innan sveitarfélagsins, skv. valkosti B í umhverfismatinu, meðfram Reykjanesbraut. Sveitarfélagið hafi áður bent á það en sá valkostur sé að auki í samræmi við ákvæði aðalskipulags sveitarfélagsins. Ávinningur af þeirri leið, með tilliti til umhverfisáhrifa samanborið við loftlínuvalkosti, felist í minni áhrifum á landslag og ásýnd, ferðaþjónustu og útivist, vistgerðir og gróður og fuglalíf. Aðalvalkostur Landsnets, sem sótt er um, þ.e. lagning loftlínu samkvæmt valkosti C, hafi mest neikvæð áhrif allra skoðaðra valkosta í umhverfismati á framangreinda þætti. Þá er tekið undir þau sjónarmið Skipulagsstofnunar að ýmislegt tengt byggða- og atvinnuþróun á Suðurnesjum til framtíðar, mæli frekar með því að línan verði lögð í jörð. Landsnet hafi bent á kostnaðarmun loftlína og jarðstrengja og þær takmarkanir sem séu á heildarlengd jarðstrengja í flutningskerfinu á suðvesturhorninu sem rök fyrir því að velja loftlínu við uppbyggingu Suðurnesjalínu 2. Þá hafi Landsnet vísað til þess að aðstæður á framkvæmdasvæði Suðurnesjalínu 2 falli ekki nema að litlu leyti að þeim viðmiðum sem sett hafa verið í stefnu stjórnvalda um lagningu jarðstrengja í flutningskerfi raforku. Bæjarstjórn telur að ekki sé nægilegt að horfa eingöngu til kostnaðarmunar milli ólíkra útfærslna á lagningu línunnar, þar sem ólíkir valkostir um legu línunnar hafi í för með sér mismunandi möguleika og takmarkanir á annarri landnýtingu og þróun byggðar og atvinnulífs á nærliggjandi svæðum sem rétt sé að taka með í reikninginn þegar horft sé á kostnað við lagningu línunnar.“ Einnig var bókað: „Bent sé á að í þingsályktun nr. 11/144, um stefnu stjórnvalda um lagningu raflína, séu sett fram viðmið sem réttlæti að dýrari kostur sé valinn og línur lagðar í jarðstreng í heild eða hluta. Umrædd lína sé fyrirhuguð í næsta nágrenni við vaxandi þéttbýli í Vogum. Hún sé fyrirhuguð um svæði þar sem stjórnvöld hafa til athugunar að byggja upp nýjan flugvöll og fari um svæði sem njóti verndar vegna náttúrufars.“ Loks var bókað: „Í ljósi framangreinds sé það niðurstaða bæjarstjórnar að umhverfismat Suðurnesjalínu 2 sýni að lagning línunnar sem jarðstrengs sé best til þess fallin að draga eins og kostur er úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar, sbr. markmiðsákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum. Æskilegasti framkvæmdakosturinn sé því valkostur B meðfram Reykjanesbraut en ekki valkostur C sem sótt hefur verið um. Ábendingar Landsnets um villur í mati Skipulagsstofnunar um áhrif jarðskjálfta á jarðstreng og ný gögn um að loftlína sé öruggari valkostur en jarðstrengur í gagnvart „höggunarhreyfingum“ breyta ekki niðurstöðu bæjarstjórnar.“

Í áliti Skipulagsstofnunar er tekið fram að valkostur B kalli á breytingu á svæðisskipulagi. Þrátt fyrir það er í rökstuðningi bæjarstjórnar fyrir hinni kærðu ákvörðun ekki vikið sérstaklega að þessu þótt bæjarstjórn vísi til nefnds kostar sem þess æskilegasta.

Fyrr í dag kvað úrskurðarnefndin upp úrskurði í kærumálum nr. 41, 46 og 57/2021 þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum væri haldið nokkrum ágöllum en þó ekki þannig að á álitinu eða mati á umhverfisáhrifum yrði ekki byggt við ákvörðun um framkvæmdaleyfi. Gerði úrskurðarnefndin ekki athugasemd við þá niðurstöðu álitsins að af lagningu Suðurnesjalínu 2 samkvæmt valkosti C yrðu meiri áhrif en af öðrum valkostum, þótt ekki væri mikill munur milli valkosta. Þá benti nefndin á að sveitarstjórnum bæri að líta til nefndra ágalla teldu þær þá hafa þýðingu við ákvörðun sína.

Í fyrrgreindum kærumálum komst úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu að ekki yrði séð að umfjöllun í áliti Skipulagsstofnunar um það hvað rétt væri að taka með í reikninginn þegar horft væri til kostnaðar við línulagnir, um hvaða atriði „vegi þungt“ við ákvörðun um legu og útfærslu Suðurnesjalínu 2 eða um hvernig ráðstafa ætti „jarðstrengjakvóta“ gæti samræmst hlutverki stofnunarinnar samkvæmt 11. gr. laga nr. 106/2000. Enn fremur að þessi atriði gætu ekki með réttu leitt til þeirrar ályktunar að „lagning línunnar sem jarðstrengs sé best til þess fallin að draga eins og kostur er úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar, sbr. markmiðs­ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum.“ Það gerði hins vegar sú niðurstaða stofnunarinnar að ávinningur væri af því að leggja línuna sem jarðstreng borið saman við loftlínuvalkosti með tilliti til umhverfis­áhrifa sem fælust í minni áhrifum jarðstrengs á landslag og ásýnd, ferðaþjónustu og útivist, vistgerðir og gróður, sem og fuglalíf. Þá taldi úrskurðarnefndin að áður en Skipulags­stofnun kæmist að niðurstöðu um umhverfisáhrif mismunandi valkosta Suðurnesjalínu 2 á jarðmyndanir hefði verið tilefni fyrir hana að fjalla frekar um í áliti sínu og taka afstöðu til atriða sem fram hefðu komið í umsögn Umhverfisstofnunar þar um. Enn fremur að án þess að fjallað hefði verið um umsögn Umhverfisstofnunar, sem teldi að neikvæð áhrif loftlínu yrðu óveruleg þar sem hún myndi liggja meðfram Suðurnesjalínu 1 og að svæðin á Njarðvíkurheiði og í Hafnarfirði bæru merki manngerðs umhverfis með umfangsmiklum innviðamannvirkjum, orkaði m.a. tvímælis sú niðurstaða Skipulags­stofnunar að hún teldi „að munur á áhrifum á landslag og ásýnd sé meiri milli valkosta á svæðunum Strandarheiði og Njarðvíkurheiði en vægiseinkunnir leyfishafa benda til, sér í lagi þar sem línan fer næst Reykjanes­braut.“

Varðandi byggða- og atvinnuþróun á Suðurnesjum til framtíðar tekur bæjarstjórnin undir það sjónarmið Skipulagsstofnunar að ýmislegt því tengdu mæli frekar með því að Suðurnesjalína 2 verði lögð í jörðu. Þótt það geti ekki talist falla undir hlutverk Skipulagsstofnunar að líta til slíkra sjónarmiða fellur það ótvírætt innan verksviðs sveitarstjórna samkvæmt skipulagslögum og sveitarstjórnarlögum. Betur hefði hins vegar farið á því að bæjarstjórn fjallaði sjálfstætt um þessi atriði að teknu tilliti til þessarar verkaskiptingar. Nefnd sjónarmið eru þó reifuð frekar í bókun bæjarstjórnar í tengslum við þingsályktun nr. 11/144 um stefnu stjórnvalda um lagningu raflína, uppbyggingu flutningskerfis raforku o.fl. Tekur bæjarstjórn fram í því sambandi að Suðurnesjalína 2 sé fyrirhuguð í nágrenni vaxandi þéttbýlis í Vogum og fari um svæði þar sem til athugunar sé að byggja nýjan flugvöll. Verður þó ekki séð að þau atriði sem vísað er til komi  með beinum hætti fram í skipulagsáætlunum og hefði bæjarstjórn verið rétt að lýsa nánar hvaða áhrif þau gætu haft. Einkum og sér í lagi þar sem vísað var til þessara atriða með tilliti til fyrrgreindrar stefnu stjórnvalda sem kemur fram í greindri þingsályktun. Þótt þessi stefna stjórn­valda svipti sveitarstjórnir ekki því ákvörðunarvaldi sem þeim er fengið með skipulags­lögum, og bindi þær ekki með sama hætti og t.d. Landsnet, er hún þó ekki þýðingarlaus, sbr. ummæli í héraðsdómi sem staðfestur var með dómi Hæstaréttar í máli nr. 193/2017.

Af rökstuðningi bæjarstjórnar, sem áður er lýst, er ljóst að megináhersla er lögð á áhrif framkvæmdarinnar á landslag og ásýnd, auk annarra umhverfisþátta, en ekki á þau áhrif sem verða á jarðmyndanir. Vegna eðlis sveitarstjórnar sem staðbundins stjórnvalds verður ekki gerð athugasemd við þetta, enda verður það að teljast á forræði sveitarstjórnar að draga fram þá umhverfisþætti sem hún leggur áherslu á í mati sínu á því hvernig hagsmunum íbúa sveitarfélagsins og almannahagsmunum sé best borgið. Þar sem bæjarstjórn reisti niðurstöðu sína ekki á því hver áhrif yrðu á jarðmyndanir, sem Skipulagsstofnun taldi sambærileg, sama hvaða valkostur yrði fyrir valinu, var ekki heldur tilefni fyrir bæjarstjórn til að skoða sérstaklega umsögn Umhverfisstofnunar í þessu samhengi. Hins vegar var það tilefni til staðar þegar litið er til þess að bæjarstjórn byggði m.a. á niðurstöðu Skipulagsstofnunar um áhrif á landslag og ásýnd, en eins og áður er rakið skorti á að í niðurstöðu stofnunarinnar væri fjallað um þá umsögn Umhverfisstofnunar að neikvæð áhrif loftlínu yrðu óveruleg að þessu leyti. Verður að telja að um sé að ræða nokkurn annmarka á rökstuðningi bæjarstjórnar hvað þetta varðar.

Eftir að álit Skipulagsstofnunar lá fyrir taldi framkvæmdaraðili ástæðu til að koma að ábendingu hvað varðaði þau gögn sem lágu til grundvallar umfjöllun um náttúruvá í matsskýrslu, sem á var byggt í niðurstöðu álitsins. Í bréfi, dags. 28. maí 2020, tekur Landsnet fram að í ljósi jarð­hræringa á Reykjanesi hafi það farið yfir þessa umfjöllun um náttúruvá og í ljós komið að umfjöllun um valkost B tæki ekki til allrar strengjaleiðarinnar milli Hafnarfjarðar og tengivirkis við Rauðamel á Njarðvíkurheiði. Þessi umfjöllun hefði skilað sér í áliti Skipulags­stofnunar. Áréttar fyrirtækið að enginn munur sé á legu valkosta A, B og C á vestari hluta Njarðvíkur­heiðar og vísar þar um til myndar 5 í sérfræðiskýrslu og myndar 21.6 í matsskýrslu. Því miður hafi í texta um valkost B verið gengið út frá því að „hann nái eingöngu rétt inn á austasta hluta þess, áður en valkostir sameinast og fara inn á sprungusvæðið.“ Bréfið var m.a. sent sveitarfélögum þar sem fyrirhugað er að leggja Suðurnesjalínu 2 og því rétt fyrir þær sveitarstjórnir, þ. á m. bæjarstjórn Sveitarfélagsins Voga, að taka til skoðunar hvort og þá hverju þetta breytti við ákvörðun þeirra. Fyrir bæjarstjórn lá einnig minnisblað verkfræðistofunnar Eflu, dags. 2. júlí 2020, um áhrif náttúruvár á valkosti sem aflað var af Landsneti eftir að mat á umhverfisáhrifum hafði farið fram. Var bókað af þessu tilefni að ábendingar fyrirtækisins og ný gögn um að loftlína væri öruggari valkostur en jarðstrengur gagnvart „höggunarhreyfingum“ breyttu ekki niðurstöðu bæjarstjórnar. Þótt áður hafi verið rakin sú niðurstaða bæjarstjórnar að vegna umhverfisáhrifa væri valkostur B æskilegasti kosturinn, þ.e. jarðstrengur meðfram Reykjanes­braut, er ekki um það greinargóðan rökstuðning að ræða að hægt sé að skilja af lestri hans af hverju litið hafi verið fram hjá greindum ábendingum og gögnum um öryggi loftlína umfram jarðstrengi, meðal annars m.t.t. náttúruvár. Verður í þessu tilliti að leggja sérstaka áherslu á að sveitarstjórnarmönnum ber ekki einungis að gæta að hagsmunum íbúa sveitarfélags heldur einnig að almannahagsmunum, sbr. 2. mgr. 24. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í rökstuðningi sveitarstjórnar er raunar í engu vikið að öðrum almannahagsmunum en þeim sem felast í umhverfislegum ávinningi, t.d. þeim sem lúta að flutningskerfi raforku á Suðurnesjum. Með hliðsjón af því hlutverki sveitarstjórna og fulltrúa þeirra sem áður er rakið og leiðir af sveitarstjórnarlögum verður ekki séð að vegin hafi verið og metin þau andstæðu sjónarmið sem fyrir hendi voru. Þótt fyrir liggi að leyfi hafi verið synjað með vísan til umhverfisáhrifa af framkvæmdinni varð ekki, án frekari umfjöllunar um önnur sjónarmið, af rökstuðningi bæjarstjórnar glögglega ráðið hvernig þau rök leiddu til þeirrar niðurstöðu. Hefur þá einnig verið litið til þess að ekki bar mikið á milli í mati á umhverfisáhrifum mismunandi valkosta og að álit Skipulagsstofnunar var haldið nokkrum ágöllum hvað það mat varðaði í nokkrum þeirra þátta sem niðurstaða bæjarstjórnar byggðist á. Að framangreindu virtu uppfyllir rökstuðningur bæjarstjórnar að þessu leyti ekki áskilnað 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings og er í þessu sambandi rétt að benda á til hliðsjónar að í athugasemdum við lagagreinina í frumvarpi því sem varð að nefndum lögum er tekið fram að ef fyrir liggi í máli umsögn sérfróðs aðila sem ekki sé lögð til grundvallar beri að gera grein fyrir ástæðum þess. Er því um annmarka að ræða á meðferð málsins fyrir bæjarstjórn.

Eins og að framan er rakið eru annmarkar á rökstuðningi bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga. Þannig var niðurstaða Skipulagsstofnunar lögð til grundvallar um ávinning jarðstrengs umfram loftlínu þegar kæmi að áhrifum framkvæmdarinnar á landslag og ásýnd, án þess að bæjarstjórn rökstyddi þessi atriði sérstaklega að teknu tilliti til umsagnar Umhverfisstofnunar. Var rökstuðningurinn því haldinn sama ágalla og álit Skipulagsstofnunar hvað þetta varðar. Meira máli skiptir þó að ekki var tekin afstaða til meginsjónarmiða Landsnets um öryggi loftlínu umfram jarðstreng. Verður að telja að mat á þeim sjónarmiðum andspænis þeim sem lutu að umhverfislegum ávinningi og bæjarstjórn byggði á hefði getað haft þýðingu fyrir afdrif umsóknar Landsnets um framkvæmdaleyfi. Þegar hafðir eru í huga þeir miklu hagsmunir sem undir eru, langur aðdragandi umsóknar um framkvæmdaleyfi og ítarleg málsmeðferð á þeim tíma, þykja greindir annmarkar á rökstuðningi bæjarstjórnar til þess fallnir að vekja réttmætan vafa um hvort synjun hennar hafi verið reist á málefnalegum grundvelli að teknu tillit til framangreindra atvika allra. Leiða annmarkar þessir óhjákvæmilega til þess að ógilda ber hina kærðu ákvörðun.

Úrskurðarorð:

 Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga frá 24. mars 2021 um að hafna umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir 220kV Suðurnesjalínu 2.