44/2021 Miðvangur

Árið 2021, fimmtudaginn 2. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 44/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 10. mars 2021 um að synja umsókn um heimild til að færa hjólageymslu, breyta vinnustofu í íbúð, færa sorpgeymslu á lóð og bæta við hjólageymslu að Miðvangi 41.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 10. apríl 2021, kærir einn eigenda Miðvangs 41, Hafnarfirði, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 10. mars 2021 að synja umsókn um heimild til að færa hjólageymslu, breyta vinnustofu í íbúð, færa sorpgeymslu á lóð og bæta við hjólageymslu að Miðvangi 41. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 12. maí 2021.

Málavextir: Með umsókn, dags. 26. febrúar 2021, fór kærandi fram á heimild til að færa hjólageymslu út úr rými 01-15 að Miðvangi 41, breyta rýminu úr vinnustofu í íbúð, færa sorpgeymslu á lóð og bæta við hjólageymslu samkvæmt teikningum. Umsóknin var tekin fyrir á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar 10. mars s.á. Var umsókninni synjað þar sem hún uppfyllti ekki skilyrði 1. mgr. gr. 6.7.2. í byggingar­reglugerð nr. 112/2012. Kærandi óskaði eftir frekari rökstuðningi vegna afgreiðslu málsins með tölvupósti 17. mars 2021, sem var veittur 24. s.m. Þar kom fram að ákvæði um útsýni og birtu þættu ekki uppfyllt. Úrskurðarnefndinni barst kæra í máli þessu 10. apríl 2021 eins og að framan greinir. Kærandi sendi og Húsnæðis- og mannvirkjastofnun ábendingu í kjölfarið á grundvelli 18. gr. mann­virkja­laga nr. 160/2010 en stofnunin ákvað að hefja ekki mál á grundvelli ábendingarinnar, a.m.k. ekki á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að lofthæð eignar hans, ljósop glugga í vistarverum, tenging eignarinnar við lóð og útsýni sé í samræmi við kröfur gr. 6.7.2. í byggingar­reglugerð nr. 112/2012, sem beri yfirskriftina lofthæð og birtuskilyrði.

Í framhaldi synjunar byggingarfulltrúa hafi embættinu verið sent bréf þar sem bent hafi verið á að umrædd afgreiðsla stangaðist á við jafnræðisreglu og óskað eftir ítarlegum rök­stuðningi fyrir ákvörðuninni. Í svari byggingarfulltrúa hafi því verið haldið fram að eignin gæti seint talist uppfylla fyrsta skilyrði gr. 6.7.2. Jafnframt hafi Húsnæðis- og mannvirkjastofnun verið sent bréf þar sem spurt hafi verið hvernig útsýni væri skilgreint í byggingarreglugerð. Í svari stofnunarinnar hafi komið fram að enga slíka skilgreiningu væri að finna í reglugerðinni.

Í upphafi gr. 6.7.2 sé vísað til íbúðarhúsa en í þessu máli sé um eign í íbúðarhúsi að ræða. Húsið sé átta hæðir og samtals séu 67 samþykktar íbúðir í húsinu. Ákvæðið fjalli um hús í heild sinni en ekki einstaka eignarhluta. Eign kæranda sé á jarðhæð og hafi því væntanlega meiri tengsl við lóð en íbúð á 8. hæð. Vistarverur séu þar við stóra glugga og njóti því mikillar dagsbirtu. Þá uppfylli eignin skilyrði um að samanlagt ljósop glugga hvers íbúðarherbergis skuli ekki vera minna en sem svari til 1/10 af gólffleti þess. Vistverur séu við glugga sem hægt sé að horfa út um og því sé uppfyllt það skilyrði að tekið sé mið af útsýni. Í reglugerðarákvæðinu komi jafnframt fram að Mannvirkjastofnun skuli gefa út leiðbeiningar um framkvæmd greinarinnar. Ekkert í leiðbein­ingum stofnunarinnar varði þau atriði sem byggingarfulltrúi geri að aðalatriðum í synjun sinni. Í rökum byggingarfulltrúa komi fram að íbúar þurfi að hafa möguleika á eðlilegu útsýni þótt byggð sé þétt. Kærandi bendi á að þegar keyrt sé um bæinn sé hægt að finna nýjar eignir sem hafi mjög takmarkað útsýni, t.d. á Laugarnesvegi, við Hlíðarenda, Fellsmúla, Dugguvog, ásamt eldri eignum. Hægt sé að finna mörg slík dæmi um samþykktar íbúðir þar sem útsýni sé takmarkað. Eðlilegt útsýni sé hvergi skilgreint í byggingarreglugerð.

Eign kæranda hafi sameiginlegan inngang með þremur íbúðum, gluggahlið eignarinnar snúi inn í sund sem opið sé í báða enda. Væri betra að gluggahlið sneri að umferðargötu með þeim lífsgæðum sem það byði upp á? Í sundinu sé fólk mjög oft á gangi sem myndi teljast til mannlífs. Sé krafa uppi um gróður þá sé vel hægt að uppfylla það skilyrði. Hægt sé að setja blóm, tré og bekki framan við glugga en synjunin virðist ekki byggja á því. Byggingarfulltrúi beri við gróðurleysi en rétt sé að benda á að enginn gróður sé á lóðinni, hvorki tré né gras, en samt séu 67 íbúðir samþykktar í húsinu. Ekkert í byggingarreglugerð banni að útsýni sé að steyptum vegg. Þá sé hvorki gerð krafa um að gras eða tré séu sjáanleg né sé nokkur greinarmunur gerður á tré eða vegg þegar komi að útsýni. Mörg samþykkt hús séu með svipaða aðstöðu þar sem útsýni sé takmarkað við eitthvað. Með hinni kærðu ákvörðun sé jafnræðisregla því ekki virt. Ákvörðunin byggi  á mjög veikum grunni þar sem enginn texti í byggingar­reglugerð sé í samræmi við þau rök sem lögð séu til grundvallar synjuninni. Þá sé enginn texti í reglugerðinni sem staðfesti rök byggingarfulltrúa heldur sé texti hennar teygður eins og hægt sé. Allar íbúðir og eignir í húsinu hafi samþykkt fyrir sitt leyti að umræddri eign verði breytt í íbúð en hún  sé nú nýtt sem íbúð.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Bæjaryfirvöld vísa til gr. 6.7.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, þar sem fram komi að gæta skuli þess að íbúðarhús hafi eðlileg tengsl við útivistarsvæði á lóð og að staðsetning vistarveru taki mið af dagsbirtu og útsýni. Miðvangur 41 hafi á sínum tíma verið hannað sem fjölbýlishús með þjónustu á jarðhæð. Rýmið sem óskað sé eftir að mega hanna sem íbúð geti seint talist uppfylla þau skilyrði sem sett séu í fyrrnefndri byggingar­reglugerð. Fyrir framan Miðvang 41 sé annað húsnæði sem hýsi matvöruverslun og milli þessara bygginga sé sund. Útsýni úr fyrirhugaðri íbúð sé út í þetta sund sem snúi í norður og sýni steyptan vegg húsnæðisins á móti. Þegar talað sé um útsýni sé átt við að þeir sem búi í vistverum hafi eðlileg tengsl við nærumhverfið.

Jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar sé ætlað að standa vörð um hagsmuni aðila og koma í veg fyrir að stjórnvöld láti annarlega hagsmuni ráða ákvarðanatöku við úrlausn mála. Hún hafi það hlutverk að styrkja trú og traust almennings á stjórnsýslunni. Jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993, almenn óskráð efnisregla stjórnsýsluréttar um jafnræði og jafnræðisregla 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 séu allar keimlíkar og hafi sama tilgang. Í greinargerð með frumvarpi því sem orðið hafi að 11. gr. jafnræðisreglu stjórnsýslulaga sé áréttað að í jafnræðisreglunni felist að mál sem séu sambærileg í lagalegu tilliti geti fengið mismunandi úrlausn ef slíkar ákvarðanir byggist á frambærilegum og lögmætum sjónarmiðum. Jafnframt sé fjallað um undantekningar frá meginreglunni í 2. mgr. nefndrar greinar, enda eigi þær sér stoð í lögum.

Í byggingarmálum verði að taka tillit til laga og byggingarreglugerðar á hverjum tíma. Byggingarreglugerð breytist stanslaust og jafnvel gæti verið að byggingarfulltrúi hafi á einhverjum tímapunkti samþykkt eitthvað sem ekki sé í samræmi við skipulag eða reglugerð og því mistök gerð af hans hálfu. Í slíkum tilvikum sé ekki hægt að vísa til jafnræðisreglu, en kærandi vísi ekki til neins sérstaks máls og því ekki hægt að taka afstöðu til þess. Að mati Hafnarfjarðarbæjar sé mál kæranda ekki sambærilegt öðrum málum. Þótt húsnæði geti verið þar sem byggð sé þétt þá verði íbúar að hafa möguleika á eðlilegu útsýni, sem geti talist vera gróður, mannlíf og möguleiki á að hafa útsýni og sjá annað en vegg.

Niðurstaða: Rökstuðningur byggingarfulltrúa til kæranda fyrir hinni kærðu ákvörðun er eftir­farandi: „Jarðhæð Miðvangs 41 var á sínum tíma hannað sem fjölbýlishús með þjónustu á jarðhæð. Rýmið sem nú er óskað eftir að hanna sem íbúð getur seint talist uppfylla þau skilyrði sem sett eru fram [í 1. mgr. gr. 6.7.2. í byggingarreglugerð]. Framan við er húsnæði sem hýsir matvöruverslun og á milli þessara bygginga er sund. Útsýni úr fyrirhugaðri íbúð er út í þetta sund sem snýr í norður, og sem sýnir steyptan vegg. Þegar talað er um útsýni er átt við að þeir sem búi í vistarverunum hafi eðlileg tengsl við nærumhverfið. […] Þótt húsnæði geti verið þar sem þétt byggð er þá hafa íbúar möguleika á eðlilegu útsýni sem getur talist vera gróður, mannlíf og möguleika á að sjá eitthvað annað en steyptan vegg.“ Þá kom fram í tölvupósti byggingarfulltrúa til kæranda að „þetta ákvæði með útsýni og birtu væri mikilvægt, þessi íbúð uppfyllir það ekki.“

Samkvæmt framansögðu er umdeild synjun byggingarfulltrúa byggð á þeim þáttum 1. mgr. gr. 6.7.2. í byggingarreglugerð sem snúa að birtu og útsýni. Í 3. mgr. gr. 6.7.2. kemur fram að samanlagt ljósop glugga hvers íbúðarherbergis skuli ekki vera minna en sem svari til 1/10 af gólfleti þess, þó aldrei minna en 1 m2. Í 4. mgr. sömu greinar kemur fram að íbúðir skuli njóta fullnægjandi birtuskilyrða. Loks kemur fram í 5. mgr. að í breiðum (djúpum) byggingum beri að huga sérstaklega að því að dagsbirtu gæti innan íbúðar. Af framangreindu má sjá að ákvæði 1., 4. og 5. mgr. nefndrar greinar byggingarreglugerðar eru matskennd varðandi birtu.

Hvorki bókun afgreiðslufundar skipulags- og byggingarfulltrúa um málið né svör embættis­ins til kæranda bera með sér að mat hafi farið fram á þessum matskenndu þáttum 1., 4. og 5. mgr. gr. 6.7.2. eða að gengið hafi verið úr skugga um hvort hin hlutlægu skilyrði 3. mgr. væru uppfyllt. Í 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að í rökstuðningi skuli greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi hafi verið við mat, að því marki sem ákvörðun byggist á mati. Var það ekki gert hvað varðar dagsbirtu. Er því bæði rannsókn máls, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, og rökstuðningi ákvörðunar áfátt hvað varðar þann þátt gr. 6.7.2. í byggingarreglugerð er snýr að dagsbirtu.

Líkt og áður segir kemur fram í 1. mgr. gr. 6.7.2. í byggingarreglugerðinni að þess skuli gætt að staðsetning vistarvera taki mið af útsýni. Í rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar kemur fram að „[þ]egar talað er um útsýni er átt við að þeir sem búi í vistarverunum hafi eðlileg tengsl við nærumhverfið“ og að „[þ]ótt húsnæði geti verið þar sem þétt byggð er þá hafa íbúar möguleika á eðlilegu útsýni sem getur talist vera gróður, mannlíf og möguleika á að sjá eitthvað annað en steyptan vegg.“ Verður að telja að byggingarfulltrúi hafi með umfjöllun sinni lagt mat á útsýni.

Enga skilgreiningu er að finna á hugtakinu „útsýni“ í byggingarreglugerð. Hugtakið er nefnt í fjórum lagabálkum, þ.e. í lögum um frístundabyggð og leigu lóða undir frístundahús nr. 75/2008, í skipulagslögum nr. 123/2010, í lögum um landgræðslu nr. 155/2018 og í umferðar­lögum nr. 77/2019. Hvorki er þó að finna skilgreiningu á hugtakinu í framangreindum lögum né í lögskýringargögnum sem fylgja þeim. Hvað varðar almenna málnotkun hugtaksins má nefna að í orðabók Menningarsjóðs er útsýni skilgreint sem „sjón yfir e-ð, það að sjá yfir“. Þá er oft talað um útsýni sem gott eða slæmt, mikið eða lítið. Ekki er hægt að fallast á þau rök byggingar­fulltrúa fyrir synjun umsóttra breytinga að ekki sé fullnægt skilyrðum ákvæðis 1. mgr. gr. 6.7.2. í byggingar­reglugerð um útsýni, enda er húsnæðið með gluggum á útvegg. Þrátt fyrir að deila megi um gæði útsýnis er ekki unnt að byggja á að gróður eða mannlíf þurfi að sjást út um gluggann án þess að fyrir því sé stoð í réttarheimildum.

Samkvæmt öllu framansögðu voru slíkir annmarkar á rannsókn máls og rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar að leiða ber til ógildingar hennar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 10. mars 2021 um að synja umsókn um heimild til að færa hjólageymslu, breyta vinnustofu í íbúð, færa sorpgeymslu á lóð og bæta við hjólageymslu að Miðvangi 41.