Ár 2006, miðvikudaginn 22. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari, Geir Oddsson auðlindafræðingur, Geirharður Þorsteinsson arkitekt og skipulagshönnuður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. 

Fyrir var tekið mál nr. 45/2006, kærur Landverndar og Náttúruverndarsamtaka Suðurlands á ákvörðun bæjarstjórnar Ölfuss frá 11. maí 2006 um að veita Fossvélum ehf. framkvæmdaleyfi til efnistöku úr Ingólfsfjalli.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi, dags. 9. júní 2006, sem barst úrskurðarnefndinni hinn 12. sama mánaðar, kærir Landvernd ákvörðun bæjarstjórnar Ölfuss frá 11. maí 2006 um að veita framkvæmdaleyfi til efnistöku úr Ingólfsfjalli.  Krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. 

Úrskurðarnefndinni barst hinn 14. júní 2006 bréf Náttúruverndarsamtaka Suðurlands, dags. 10. júní 2006, þar sem sama ákvörðun er kærð, með sömu eða svipuðum rökum og með sömu kröfum og fram koma í kæru Landverndar.  Þykja skilyrði vera fyrir hendi til að sameina framangreindar kærur og verður því fjallað um þær sem eitt kærumál. 

Auk þess að krefjast ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar kröfðust kærendur einnig úrskurðar til bráðbirgða um að efnistaka úr Ingólfsfjalli í landi Kjarrs yrði stöðvuð án tafar þar til mál þetta hefði verið til lykta leitt.  Tók nefndin afstöðu til þeirrar kröfu með úrskurði hinn 22. júní 2006 og lagði nokkrar skorður við áframhaldandi framkvæmdum samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi meðan málið væri til með meðferðar, svo sem nánar greinir í nefndum úrskurði.

Málsatvik:  Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hefur fyllingarefni verið unnið um áratuga skeið úr Þórustaðanámu í sunnanverðu Ingólfsfjalli.  Á árinu 2004 hóf rekstraraðili námunnar að vinna efni uppi á fjallinu og var því rutt niður í námu þá sem fyrir var neðan fjallsins.  Skipulagsstofnun taldi þessa efnistöku á fjallinu tilkynningarskylda samkvæmt 6. grein laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og var sú niðurstaða staðfest með úrskurði umhverfisráðherra hinn 10. desember 2004. 

Með bréfi til Skipulagsstofnunar, dags. 31. mars 2005, tilkynntu Fossvélar ehf. um fyrirhugaða efnistöku uppi á fjallinu.  Kom fram í bréfinu að framkvæmdinni yrði skipt í áfanga og væri gert ráð fyrir að í fyrsta áfanga yrði um 45.000 m³ efnistöku að ræða á 10.000 m² (1,0 ha) svæði og að dýpt efnisvinnslunnar í þeim áfanga yrði á bilinu 5 til 10 metrar.  Í öðrum áfanga væri gert ráð fyrir töku efnis er næmi 1.000.000 – 2.000.000 m³ á um 25.000 m² (2,5 ha) svæði og mætti gera ráð fyrir að dýpt efnistökusvæðis í þeim áfanga yrði á bilinu 40 – 80 m.  Komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að ekki væri skylt að meta umhverfisáhrif efnisvinnslu í 1. áfanga en að meta þyrfti umhverfisáhrif 2. áfanga fyrirhugaðrar efnisvinnslu.

Að fenginni þessari niðurstöðu lét rekstraraðili námunnar vinna mat á umhverfisáhrifum 2. áfanga fyrirhugaðrar efnistöku á fjallinu.  Var matsferlið í samræmi við lög um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 m.s.br.  Lá matsskýrsla fyrir hinn 13. mars 2006 og var hún send Skipulagsstofnun hinn 14. mars 2006 með ósk um lögbundið álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. 

Í matsskýrslu kemur fram að valkostur I, sem sé valkostur framkvæmdaraðila, feli í sér efnistöku á allt að 2.000.000 m³ af efni á um 35.000 m² svæði uppi á suðurbrún Ingólfsfjalls, að hluta til á sama svæði og byrjað hafi verið að taka efni á árinu 2004, en að stærstum hluta norðan og austan þess svæðis.  Vinnslutilhögun verði með þeim hætti að svæðinu verði skipt í tvö vinnslusvæði, um 10.000 m² svæði sem þegar hafi verið tekið efni af og um 25.000 m² óraskað svæði.  Námuvinnslunni verði skipt í tvo áfanga.  Í fyrri áfanga verði vinnsla á u.þ.b. 1.200.000 m³ efnis niður um 40 m og í þeim síðari verði haldið áfram niður á 80 m dýpi og teknir um 800.000 m³.  Gert sé ráð fyrir að framkvæmdatími verði 10-15 ár.

Fram kemur að efni verði losað með ripper og ýtutönn og ýtt fram af brún Ingólfsfjalls niður tvær svokallaðar rásir, E1 sem sé vestar og E2 austar.  Við það falli efnið niður á afgreiðslusvæði í núverandi námu.  Vestari rásin hafi verið notuð við efnisvinnslu ofan af Ingólfsfjalli fram að þessu.  Áður en hægt verði að ýta efni niður eystri rásina þurfi að sprengja klappir inn við bergstálið ofarlega í fjallinu.  Fram kemur að unnið verði til skiptis á hvoru vinnslusvæði fyrir sig eftir þörfum og efni afgreitt á meðan, neðan þeirrar rásar sem ekki verði í notkun.  Umfang hvors vinnslusvæðis einskorðist við geira með u.þ.b. 120 m radíus frá hvorri rás. Það sé sú hámarksfjarlægð sem fýsilegt sé að flytja til efni með þessari vinnslutilhögun, m.t.t. til hagkvæmni og efnisverðs miðað við núverandi stöðu á samkeppnismarkaði.

Lögbundið álit Skipulagsstofnunar um matið lá fyrir hinn 21. apríl 2006.  Er í álitinu gerð grein fyrir hinni matsskyldu framkvæmd, matsferlinu og helstu þáttum þess, umsögnum, athugasemdum og öðru því er málið varðar.  Í 4. kafla álitsins, sem er niðurstaða Skipulagsstofnunar, segir svo:
 
„Í samræmi við 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 m.s.b. hefur Skipulagsstofnun farið yfir matsskýrslu framkvæmdaraðila sem lögð var fram samkvæmt 10. gr. sömu laga.  Matsskýrsla framkvæmdaraðila byggði á auglýstri frummatsskýrslu, umsögnum og athugasemdum sem bárust á kynningartíma frummatsskýrslu og afstöðu framkvæmdaraðila til þeirra.

Skipulagsstofnun telur að matsskýrsla framkvæmdaraðila hafi í meginatriðum uppfyllt skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum eftir því sem við á hvað varðar þau atriði sem getið er um í 18. gr. reglugerðar nr. 1123/2005. Einnig telur stofnunin að í matsskýrslu sé gerð grein fyrir athugasemdum og umsögnum sem bárust á kynningartíma frummatsskýrslu og þeim svarað á fullnægjandi hátt. Skipulagsstofnun gerir ekki athugasemdir við þá aðferðarfræði í matsskýrslu sem notuð er við mat á áhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar á sjónræna þætti og landslag.

Fyrir liggur að sjónræn áhrif og áhrif á landslag beggja kosta, 1 og 2 verða sambærileg, eins og vinnslufyrirkomulag er kynnt í matsskýrslu nema að vestari rásin verður ekki notuð samkvæmt valkosti 2. Að mati framkvæmdaraðila er valkostur 2 ekki raunhæfur, m.a. þurfi að vinna utan eðlilegs vinnutíma þar sem einungis verður um efnistilfærslu niður eina rás að ræða og eitt afgreiðsluplan en slíkt fyrirkomulag telur framkvæmdaraðili í raun óásættanlegt við áframhaldandi rekstur námunnar.

Skipulagsstofnun telur að það mat framkvæmdaraðila í kafla 6.3 í matsskýrslu að heildaráhrif fyrirhugaðar framkvæmdar verði jákvæð sé í ósamræmi við umfjöllun í sama kafla um einkenni  og vægi áhrifa á einstaka umhverfisþætti.  Þar kemur fram það mat að sjónræn áhrif og áhrif landslag verði mikil, neikvæð, varanleg og óafturkræf. Einnig kemur fram að fyrirhuguð framkvæmd hafi mikil, jákvæð áhrif á efnahag og samfélag og töluvert jákvæð áhrif á umferð. Skipulagsstofnun tekur undir ofangreint mat framkvæmdaraðila hvaða varðar sjónræn áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar og áhrif hennar á landslag. Um verður að ræða ásýndarbreytingar á Ingólfsfjalli vegna óafturkræfar skerðingar klettabrúnar fjallsins á um 400 m löngum kafla og lækkun hennar um 80 m auk röskunar og breytinga á yfirbragði klettabeltisins vegna tilfærslu efnis niður tvær rásir. Þessi áhrif munu auka enn á og magna enn frekar upp neikvæð sjónræn áhrif núverandi efnistökustaðar. Þá þarf að hafa í huga að sjónræn áhrif fyrirhugaðrar efnistöku munu ná til fjölda fólks, þar sem svæðið er í næsta nágrenni við þéttbýlisstaðinn Selfoss og fjölfarinn þjóðveg. Auk þess sem er um að ræða fjall sem er jarðmyndun að þeirri gerð að talið er forgangsmál, samkvæmt stefnumörkun stjórnvalda um sjálfbæra þróun, að vernda.

Skipulagsstofnun telur að áhrif á aðra umhverfisþætti verði tímabundin enda er hér um tímabundna framkvæmd að ræða til næstu 10-15 ára. Stofnunin telur líklegt að áhrif á umferð og umferðaröryggi verði jákvæð þar sem efnisflutningabifreiðir þurfa að fara sem stutta leið með efni frá námu til notenda. Varðandi efnahag og samfélag þá telur stofnunin líklegt að kostnaður aukist eftir því sem efnistökusvæði er lengra frá markaðssvæði efnisins.  Að því leyti liggur fyrir að fyrirhuguð efnistaka mun hafa jákvæð áhrif á næstu árum fyrir þá aðila í samfélaginu sem þurfa á efni að halda. Skipulagsstofnun bendir hins vegar á að sjónræn áhrif fyrirhugaðrar efnistöku flokkast einnig undir áhrif á samfélag.

Skipulagsstofnun telur að við mat á heildaráhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar, þurfi að vega saman annars vegar það mat að sjónræn áhrif og áhrif landslag verði mikil, neikvæð, varanleg og óafturkræf. Hins vegar verður um tímabundin jákvæð áhrif að ræða vegna styttri aksturs efnisflutningabifreiða og tímabundin jákvæð áhrif framkvæmdarinnar vegna mannvirkjaframkvæmda  í nágrenni efnistökusvæðis. Að mati Skipulagsstofnunar vega hin verulega neikvæðu, óafurkræfu og varanlegu sjónrænu áhrif þyngra.

Eitt af markmiðum laga um mat á umhverfisáhrifum er að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar. Framkvæmdaraðili telur að aðrir raunhæfir kostir á efnisvinnslu umfram valkost 1 séu ekki raunhæfir.  Skipulagsstofnun telur að þær aðgerðir til mótvægis sem framkvæmdaraðili hefur kynnt í matsskýrslu um lögun efnistökusvæðisins uppi á Ingólfsfjalli að aðliggjandi landformum megni ekki að draga úr sjónrænum áhrifum efnistökunnar.

Í Aðalskipulagi Ölfuss 2002 – 2014 sem staðfest var 4. janúar 2005 og breytt 2. desember 2005 er gerð grein fyrir Þórustaðanámu í Ingólfsfjalli. Þar kemur fram að efnistaka úr efri hluta námunnar sé óheimil þar til málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum sé lokið og framkvæmdaleyfi liggi fyrir. Vegna sérstöðu námunnar muni sveitarfélagið beita sér fyrir því að unnið verði deiliskipulag fyrir efnistökusvæðið.

Skipulagsstofnun telur að fyrirhuguð efnistaka úr Ingólfsfjalli eins og hún er kynnt í matsskýrslu, sé ekki ásættanleg vegna verulega neikvæðra, varanlegra og óafturkræfra sjónrænna áhrifa og áhrifa á landslag sem hún mun óhjákvæmilega hafa í för með sér. Veiting framkvæmdaleyfis bryti því í bága við niðurstöðu stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 1123/2005.“

Á fundi sínum hinn 11. maí 2006 tók bæjarstjórn Ölfuss ákvörðun um að veita framkvæmdaleyfi í samræmi við umsókn Fossvéla ehf., þrátt fyrir álit Skipulagsstofnunar.  Færði bæjarstjórn fram rök fyrir þeirri ákvörðun sem rakin eru í eftirfarandi bókun:

„Samþykkt er að fela byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Ölfuss að gefa út framkvæmdaleyfi til Fossvéla ehf. til efnistöku úr Ingólfsfjalli í landi Kjarrs í Ölfusi í samræmi við svokallaðan valkost I í skýrslu um mat á umhverfisáhrifum efnistökunnar frá 13. mars 2006.

Bæjarstjórn hefur kynnt sér matsskýrslu um framkvæmdina og kannað hvort framkvæmdin sé sú sama og þar er lýst.

Samþykkt er að ekki verði farið að áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum með eftirfarandi rökstuðningi;

Í fyrsta lagi er í umsókn Fossvéla ehf. um framkvæmdaleyfi til efnistöku úr Ingólfsfjalli í landi Kjarrs í Ölfusi óskað eftir leyfi til efnistöku í samræmi við svokallaðan valkost I í skýrslu um mat á umhverfisáhrifum efnistökunnar frá 13. mars 2006.
Bent er á að samkvæmt niðurstöðu í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir að sjónræn áhrif og áhrif á landslag beggja valkosta, þ.e. I og II verða sambærileg, eins og vinnslufyrirkomulagið er kynnt í matsskýrslu, nema að vestari rásin verður ekki notuð samkvæmt valkosti II.
Í öðru lagi er bent á að Náttúruverndarsamtök Suðurlands ályktuðu á stjórnarfundi samtakanna þann 22. febrúar sl. að samtökin legðust ekki gegn fyrirhugaðri námavinnslu í Ingólfsfjalli.
Í þriðja lagi leggur Sveitarfélagið Ölfus ríka áherslu á að efnisflutningarbifreiðir fari sem stysta leið frá námu til notenda með tilliti til áhrifa á umferð og umferðaröryggi. Það er mat bæjarstjórnar að núverandi vegakerfi á Suðurlandi beri ekki þá auknu umferð sem fyrirsjáanlega verður þurfi efnistökubifreiðar að fara lengri leiðir frá námu til notenda.
Þá verður einnig að taka tillit til aukinna neikvæðra áhrifa á umhverfið, þurfi efnistökubifreiðar að lengja akstursleið sína, í formi aukinnar brennslu á eldsneyti, sliti á dekkjum, bremsuborðum o.fl.
Í fjórða lagi er bent á að valkostur I miðar við að áætluð efnisvinnsla verði í heildina um 2.000.000 m³. Miðað við núverandi eftirspurn úr námunni er gert ráð fyrir að vinnslan vari í 10-15 ár. Þrátt fyrir að framkvæmdinni sé að þessu leyti afmarkaður ákveðinn rammi, þá felst ekki í þeirri afmörkun að frekari efnistaka úr fjallinu verði ekki heimiluð síðar.
Í ljósi þessa verður ekki á þessu stigi komist að þeirri niðurstöðu að þau miklu efnahagslegu áhrif sem gætir af því að hafa námuna á þeim stað sem hún er nú á séu skammtímaáhrif.
Í fimmta lagi er það mat Sveitarfélagsins Ölfuss að rétt sé að taka ríkt tillit til þeirra jákvæðu efnahagslegu og samfélagsleguáhrifa að hafa námuna á þeim stað sem hún er nú á. Eina náman, utan námu í Ingólfsfjalli sem annað getur efnisþörf fyrir byggð á Suðurlandi er í Lambafelli. Sá kostnaðarauki sem flutningur námavinnslu myndi hafa í för með sér er umtalsverður.
Í sjötta lagi er bent á að þörfin fyrir efnistöku mun að öllum líkindum aukast á svæðinu. Verði námunni í Ingólfsfjalli lokað er fyrirsjáanlegt að opnaðar verði aðrar námur á Suðurlandi.
Í sjöunda lagi er að mati Sveitarfélagsins Ölfuss of mikið gert úr þeim sjónrænu áhrifum efnistökunnar. Bent er á að um er að ræða mjög huglæg áhrif og vandséð er hvernig hægt er að meta þau áhrif þyngra en þau jákvæðu efnahagslegu og samfélagslegu áhrif sem efnistaka í námunni hefur í för með sér.
Bent er á að hin sjónrænu áhrif gætir aðeins á takmörkuðu svæði þar sem landslag ber nú þegar merki efnistöku.
Í áttunda lagi er bent á að Skipulagsstofnun telur að ekki séu líkur á að fyrirhuguð efnistaka hafi neikvæð áhrif á neysluvatn, né heldur á gróður. Þá telur Skipulagsstofnun líklegt m.t.t. framlagðra gagna að áhrif fyrirhugaðra framkvæmdar á fugla verði ekki veruleg.
Fyrirhugað námuvinnslusvæði er í samræmi við aðalskipulag Sveitarfélagsins Ölfuss 2002-2014 sem staðfest var af umhverfisráðherra 4. janúar 2005.

Framkvæmdaleyfið skal gefið út til 15 ára, þá skal þar gerð grein fyrir stærð efnistöku, vinnsludýpi, magni og gerð efnis sem heimilt er að nýta samkvæmt leyfinu, vinnslutíma og frágangi á efnistökusvæði allt í samræmi við svokallaðan valkost I í skýrslu um mat á umhverfisáhrifum efnistökunnar frá 13. mars 2006.“

Kærendur voru ósammála rökum bæjarstjórnar og ákvörðun hennar um útgáfu framkvæmdaleyfisins og skutu þeir málinu því til úrskurðarnefndarinnar, svo sem að framan greinir.

Með úrskurði til bráðabirgða hinn 22. júní 2006 ákvað úrskurðarnefndin að takmarka heimildir leyfishafa til framkvæmda meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni og hefur því ekki komið til umtalsverðrar röskunar á brún Ingólfsfjalls á námusvæðinu umfram það sem orðið var þegar málinu var skotið til nefndarinnar.

Málsrök kærenda:  Kærur Landverndar og Náttúruverndarsamtaka Suðurlands eru nær samhljóða og er í þeim byggt á sömu eða sambærilegum lagarökum og málsástæðum.   

Kærendur halda því fram að útgáfa hins umdeilda framkvæmdaleyfis sé í andstöðu við markmið skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, en markmið þeirra laga séu m.a:  „Að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða, tryggja varðveislu náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi.“

Þá telja kærendur að útgáfan leyfisins uppfylli ekki skilyrði 2. mgr. 13. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 m.s.br., en þar komi fram að við útgáfu framkvæmdaleyfis skuli taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar.  Í skýringum með frumvarpi til þeirra laga segi m.a:  „Lagt er til að leyfisveitandi skuli kynna sér skýrslu framkvæmdaraðila og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Leyfisveitendum ber þannig að fjalla um álit Skipulagsstofnunar og taka afstöðu til þess og kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila sem því liggur til grundvallar. Sé leyfi veitt þar sem tekið er á einhverjum eða öllum þáttum með öðrum hætti en fram kemur í álitinu þarf leyfisveitandi þannig að geta fært rök fyrir niðurstöðu sinni.“

Þegar lög mæli fyrir um að rök séu sett fram hljóti það að vera vilji löggjafans að röksemdafærslan standist skoðun og að framsett rök séu í það minnsta jafn veigamikil og rökin sem þeim sé ætlað að hrekja.  Það sé mat kærenda að svo sé ekki í þessu tilfelli.

Þá sé útgáfa leyfisins í andstöðu við markmið laga nr. 44/1999 um náttúruvernd en markmið þeirra séu:  „… að stuðla að samskiptum manns og umhverfis þannig að hvorki spillist líf eða land né mengist sjór, vatn eða andrúmsloft.  Lögin eiga að tryggja eftir föngum þróun íslenskrar náttúru eftir eigin lögmálum, en verndun þess sem þar er sérstætt eða sögulegt.  Lögin eiga að auðvelda umgengni og kynni þjóðarinnar af náttúru landsins og menningarminjum og stuðla að vernd og nýtingu auðlinda á grundvelli sjálfbærrar þróunar.“

Ljóst sé að framkvæmdin muni spilla landi.  Ingólfsfjall beri nafn fyrsta landnámsmannsins og í þjóðsögum Jóns Árnasonar sé Ingólfur sagður hvíla í Ingólfshaugi á fjallinu.  Skírskotun í sögulegan menningararf þjóðarinnar blasi því við.

Samkvæmt stefnumörkun stjórnvalda um sjálfbæra þróun í íslensku samfélagi sé talið forgangsmál að vernda jarðmyndanir sem séu sjaldgæfar eða óvenjulegar á heimsmælikvarða, þ.á.m. móbergsmyndanir, en Ingólfsfjall sé móbergsstapi og eigi því að njóta þeirrar verndar sem stefnumörkun stjórnvalda kveði á um.

Að lokum sé bent á að samkvæmt 2. mgr. laga nr. 44/1999 um náttúruvernd sé óheimilt að gefa út framkvæmdaleyfi nema að fenginni umsögn Umhverfisstofnunnar og viðkomandi náttúruverndarnefndar, hafi framangreindir aðilar ekki veitt umsögn um aðalskipulag.   Ekki komi fram í rökstuðningi sveitarfélagsins að umsögn þessara aðila liggi fyrir og því virðist útgáfa leyfisins brjóta í bága við ofangreint ákvæði.

Kærendur telja að í röksemdafærslu sveitarfélagsins sé að finna órökstuddar fullyrðingar, rangfærslur og rökvillur.  Telji þeir því að röksemdafærsla sveitarfélagsins uppfylli ekki þær kröfur sem gera þurfi til röksemdafærslu af hálfu stjórnvalda í málum sem þessum.  Rekja kærendur hvern einstakan lið í rökum bæjarstjórnar í þeirri röð sem þeir koma fyrir í bókun bæjarstjórnar frá 11. maí 2006.  Er umfjöllun kærenda um hvern lið all ítarleg og eru þau sjónarmið er þar koma fram öll höfð til hliðsjónar við úrlausn málsins en aðeins verður hér gerð grein fyrir samandregnum niðurstöðum kærenda um hvern lið fyrir sig sem eru eftirfarandi:

Um lið 1.  Kærendur telja að í fyrsta lið í röksemdafærslu sveitarfélagsins séu ekki sett fram nein rök fyrir framkvæmdinni.  Einungis sé um að ræða yfirlýsingu sveitarstjórnar þar sem fram komi að hún sé sammála áður framkomnum gögnum í málinu.  Úrskurðarnefndinni beri því að vísa þessum fyrsta lið röksemdafærslunnar á bug.

Um lið 2.  Úrskurðarnefndinni beri að hafna rökum af því tagi sem finna megi í öðrum lið þar sem þau geti almennt ekki talist gild og í þessu tilfelli sé heldur ekki rétt farið með staðreyndir.

Um lið 3.  Kærendur telja að með námu á öðrum stað í námunda við þéttbýlið sé hægt að koma í veg fyrir sum þau neikvæðu áhrif sem sveitarstjórn bendi á í þriðja lið röksemdafærslu sinnar.  Önnur neikvæð áhrif sem sveitarstjórnin bendi þar á, einkum þau er varði mengun og umhverfismál, séu að mati kærenda léttvæg samanborið við rök þeirra og Skipulagsstofnunar um sömu mál.

Um lið 4.  Í þessum lið sé rökvilla.  Röksemd Skipulagsstofnunar um að efnahagsleg áhrif þeirrar efnistöku sem hér sé um fjallað séu aðeins skammtímaáhrif standi því óhögguð.  Með vísan í rökvillu og ónógar upplýsingar um meintan efnahagslegan ávinning telji kærendur fjórða lið í röksemdafærslu Ölfuss ekki standast skoðun.

Um lið 5.  Í þessum fimmta lið í rökstuðningi Ölfuss komi fram að hér sé á ferðinni „…mat Sveitarfélagsins Ölfuss…“ og beri úrskurðarnefndinni eðli málsins samkvæmt að líta á þennan lið sem mat en ekki rök í hefðbundinni merkingu þess orðs.  Þá sé umrætt mat sveitarfélagsins á meintum jákvæðum efnahags- og samfélagslegum áhrifum ekki rökstutt með neinum hætti.

Um lið 6.  Bent hafi verið á að kanna þurfi möguleika á efnistöku á svæðinu.  Slík könnun myndi líklega leiða til þess að opnaðar yrðu aðrar námur á Suðurlandi.  Það þurfi út af fyrir sig ekki að vera með öllu vont enda ólíklegt að opnuð yrði náma með ámóta miklum umhverfisáhrifum og fylgi efnistökunni í Ingólfsfjalli.  Efnistaka úr sjó kynni t.a.m. að vera ákjósanlegur kostur sem ástæða væri til að kanna.

Um lið 7.  Í þessum sjöunda lið röksemdafærslunnar komi fram að hér sé á ferðinni „mat Sveitarfélagsins Ölfuss“ og beri úrskurðarnefndinni að skoða þessa framsetningu sem mat sveitarfélagsins en ekki rök.

Um lið 8.  Bent hafi verið á veigamikil rök gegn framkvæmdinni.  Fáar framkvæmdir séu þess eðlis að þær hafi neikvæð áhrif á alla þætti umhverfisins.  Hér séu tíndir til nokkrir umhverfisþættir sem líkur séu á að framkvæmdin muni ekki hafa neikvæð áhrif á.  Slíkt sé hægt að gera með allar framkvæmdir.  Það séu hinsvegar ekki rök í sjálfu sér.

Kærendur telja loks að þeir ríku náttúruverndarhagsmunir sem hér séu í húfi og greint sé frá í afar vel rökstuddu álit Skipulagsstofnunar hljóti að vega þyngra en léttvæg röksemdafærsla Sveitarfélagsins Ölfuss þar sem meintur efnahagslegur ávinningur virðist vera þúfan sem velt hafi hlassinu.

Engar tölulegar upplýsingar eða forsendur útreikninga á meintum efnahagslegum ávinningi liggi fyrir í röksemdafærslu sveitarfélagsins.  Í röksemdafærslu þess sé að finna órökstuddar fullyrðingar, rangfærslur og rökvillur.  Það sé því mat kærenda að röksemdafærsla sveitarfélagsins uppfylli ekki þær kröfur sem gera þurfi til röksemdafærslu af hálfu stjórnvalda í málum sem þessum.

Bent sé á að meintur efnahagslegur ávinningur muni aðeins vara um stutt skeið en náttúruspjöllin séu hinsvegar umfangsmikil og óafturkræf og muni blasa við komandi kynslóðum um ókomin ár.  Þá bendi rökstuðningur Sveitarfélagsins Ölfuss, sbr. 4. lið, til þess að efnistöku verði haldið áfram þegar þessum áfanga ljúki eftir 10-15 ár.  Það sé því viðbúið að áhrifin til lengri tíma litið verði enn meiri en fram komi í mati á umhverfisáhrifum og áliti Skipulagsstofnunnar ef framkvæmdaleyfið fái að halda gildi sínu.

Málsrök bæjarstjórnar Ölfuss:  Af hálfu bæjarstjórnar Ölfuss er áréttað að viðkomandi framkvæmdaleyfi hafi verið var gefið út skv. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 að fengnu áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum.  Rökstudd afstaða hafi verið tekin til álits Skipulagsstofnunar eins og 5. mgr. 27. gr. laganna mæli fyrir um.

Í framkomnum kærum sé ekki einu orði vikið að því að réttum málsmeðferðarreglum hafi ekki verið fylgt við töku hinnar kærðu ákvörðunar, enda hafi svo verið og hafi málsmeðferð og afgreiðsla sveitarstjórnar á málinu að öllu leyti verið í samræmi við skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997, náttúruverndarlög nr. 44/1999 og stjórnsýslulög nr. 37/1997.  Allra lögbundinna álita hafi verið leitað.

Um útgáfu framkvæmdaleyfa sé að finna fyrirmæli í 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Samkvæmt því ákvæði sé útgáfa slíkra leyfa í höndum sveitarstjórnar.  Af  4. mgr. þess ákvæðis megi ráða að aðeins sé heimilt að gefa út framkvæmdaleyfi ef framkvæmdir séu í samræmi við skipulagsáætlanir.  Þá sé óheimilt að gefa út leyfi fyrir framkvæmd samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggi fyrir.

Í 5. mgr. 27. gr. segi: „Við umfjöllun um umsókn um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar skal sveitarstjórn kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin er sú sem lýst er í matsskýrslu. Þá skal sveitarstjórn taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.“

Af framangreindu ákvæði megi ráða að skylt sé að leita álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.  Í stjórnsýslurétti sé þessi þáttur í meðferð stjórnsýslumáls nefndur álitsumleitan.  Í fræðilegri umfjöllun sé gerður greinarmunur á annars vegar lögbundinni álitsumleitan og hins vegar frjálsri álitsumleitan.  Með lögbundinni álitsumleitan sé átt við þau tilvik þar sem mælt sé fyrir um í lögum að afla skuli umsagnar við undirbúning ákvörðunar.  Frjáls álitsumleitan nefnist þær umsagnir sem stjórnvald afli án þess að til þess standi lagaskylda.

Í ljósi þess að skylt sé lögum samkvæmt að leita álits Skipulagsstofnunar teljist framangreind álitsumleitan lögbundin.  Í framkvæmd hafi hins vegar verið talið að enda þótt stjórnvaldi sé að lögum skylt að leita sérstakrar umsagnar utanaðkomandi aðila áður en það taki ákvörðun í máli sé umsögnin ekki bindandi fyrir stjórnvaldið við ákvörðun málsins, nema að svo sé fyrir mælt í lögum.  Slík fyrirmæli sé ekki að finna í lögum nr. 73/1997.

Í ljósi þessa sé álit Skipulagsstofnunar ekki bindandi fyrir sveitarstjórnir við ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfis.

Hins vegar sé lögð sú skylda á sveitarstjórnir við útgáfu framkvæmdaleyfa að kynna sér matsskýrslu um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin sé sú sama og lýst sé í matsskýrslu.  Þá þurfi að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar sem og um hvort hún sé í samræmi við skipulagsáætlanir.

Þetta hafi verið gert.  Sveitarfélagið Ölfus hafi tekið upplýsta ákvörðun um útgáfu leyfisins á grundvelli allra þeirra upplýsinga sem legið hafi fyrir um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar.

Þá sé einnig vísað til 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, en þar segi að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveði.  Sé það því mat sveitarfélagsins að það eigi rétt á að fara eftir þeim rökum sem það telji betri kost heldur en komi fram í áliti Skipulagsstofnunar.

Af hálfu bæjarstjórnar Ölfuss er enn fremur bent á að í kærunum sé einungis farið fram á að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála endurskoði þann rökstuðning sem búi að baki ákvörðun sveitarfélagsins þar sem kærendur séu ekki sammála honum.  Tekið sé fram að úrskurðarnefndina skorti valdheimild til að endurskoða frjálst mat sveitarfélagsins hvað ákvörðun þess varði.

Líkt og fundargerð beri með sér sé það mat sveitarfélagsins að önnur rök séu veigameiri fyrir því að heimila áframhaldandi efnistöku á Ingólfsfjalli en sú huglæga sjónræna röskun sem öll áhersla sé lögð á í ofangreindum kærum.  Þau rök séu m.a. minni áhrif á umferð og umferðaröryggi og minni mengun vegna umferðar ef efnistöku sé haldið áfram á þessum stað.

Enn fremur sé það ljóst að gífurlegur kostnaðarauki fylgi því að þurfa að sækja efni alla leið að Lambafelli sem sé eina náman, utan námu í Ingólfsfjalli, sem annað geti efnisþörf fyrir byggð á Suðurlandi.  Því sé mikilvægt að líta til þeirra jákvæðu efnahagslegu og samfélagslegu áhrifa sem fylgi áframhaldandi efnistöku á þessu svæði.

Þá sé það stefna sveitarfélagsins, líkt og fram komi í gildandi aðalskipulagi, að hafa færri og stærri námur og það að loka svo stórri námu myndi þýða opnun fleiri minni náma með tilheyrandi röskun á landi.

Þá sé á það bent að mikil uppbygging sé á því svæði sem náman þjóni.  Til dæmis sé nú unnið að húsbyggingum í þremur nýjum hverfum á Selfossi og brátt hefjist vinna í því fjórða.  Einnig sé unnið í nýju hverfi í Hveragerði og muni vinna brátt hefjast í fleiri hverfum þar.  Þá sé einnig mikil uppbygging í Þorlákshöfn, á Eyrabakka og Stokkseyri.  Því sé ljóst að lokun námunnar nú muni hafa víðtækar afleiðingar í för með sér.  Þannig muni efnahagslegum hagsmunum verktaka á svæðinu verða ógnað, þar sem þeir muni ekki geta staðið við þegar gerða verksamninga, en fyrir liggi að efnistaka úr öðrum námum á svæðinu muni hafa í för með sér umtalsverðan kostnaðarauka.

Ljóst sé að Sveitarfélagið Ölfus hafi tekið upplýsta og lögmæta ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfis.  Rökstuðningur sveitarfélagsins fyrir ákvörðuninni hafi verið ítarlegur og uppfyllt öll ákvæði laga.  Þessi rökstuðningur sæti ekki endurskoðun að efni til, líkt og gerð sé krafa um.

Loks skuli upplýst að gerður hafi verið einkaréttarlegur samningur milli framkvæmdaraðila og Sveitarfélagsins Ölfuss þar sem framkvæmdaraðili skuldbindi sig til þess að grípa til ákveðinna mótvægisaðgerða um frágang og uppbyggingu svæðisins.

Með hliðsjón af öllu framansögðu beri að hafna kröfum kærenda í málinu.

Málsrök landeigenda og framkvæmdaleyfishafa:  Af hálfu framkvæmdaleyfishafans, Fossvéla ehf., og Helga Eggertssonar og Helgu R. Pálsdóttur, eigenda að 92% eignarhlut í óskiptu landi í Ingólfsfjalli, þar sem efnisvinnsla samkvæmt hinu umdeilda leyfi er fyrirhuguð, er kröfu kærenda um ógildingu leyfisins mótmælt.

Benda þau á að efnisvinnsla í landi Kjarrs í Ingólfsfjalli, sem framkvæmdaleyfið taki til, sé í samræmi við aðalskipulag Sveitarfélagsins Ölfuss 2002-2014, sem staðfest hafi verið af umhverfisráðherra 4. janúar 2005.  Í greinargerð aðalskipulagsins komi fram það markmið sveitarfélagsins að séð verði fyrir nægu framboði efnistökusvæða fyrir ýmiss konar byggingarstarfsemi og almennt sé gert ráð fyrir sem fæstum en tiltölulega stórum efnistökusvæðum.

Sveitarfélagið Ölfus hafi haft samráð við Umhverfisstofnun varðandi efnistöku og afmörkun efnistökusvæða og hafi umsögn stofnunarinnar frá 24. júní 2003 legið fyrir við gerð aðalskipulagsins, sbr. 33. gr. laga nr. 44/1999 um náttúruvernd.  Ekki þurfti því að leita sérstaklega umsagnar hennar við útgáfu framkvæmdaleyfisins, sbr. 2. mgr. 47. gr. laganna.

Samkvæmt 2. tl. b-liðar 75. gr. samþykktar nr. 727/2004 um stjórn og fundarsköp Sveitarfélagsins Ölfuss starfi skipulags-, byggingar- og umhverfisnefnd einnig eftir 11. gr. laga nr. 44/1999 um náttúruvernd.

Á fundi nefndarinnar þann 11. maí 2006 hafi hún tekið fyrir umsókn Fossvéla ehf. um efnistöku í Þórustaðanámu í Ingólfsfjalli.  Hafi nefndin lagt til að ekki yrði farið eftir áliti Skipulagsstofnunar með rökstuðningi sem hafi fylgt bókuninni.  Bæjarstjórn Ölfuss hafi samþykkt fundargerð nefndarinnar á fundi síðar þann sama dag og falið byggingarfulltrúa að gefa út framkvæmdaleyfi til Fossvéla ehf. til efnistöku úr Ingólfsfjalli í landi Kjarrs í Ölfusi í samræmi við svokallaðan valkost I í skýrslu um mat á umhverfisáhrifum efnistökunnar frá 13. mars 2006.  Röksemdir sveitarstjórnar fyrir því að fara ekki eftir áliti Skipulagsstofnunar hafi síðan verið ítarlega sundurgreindar og skýrðar frekar.

Samkvæmt framangreindu liggi fyrir að málsmeðferð og afgreiðsla sveitarstjórnar á útgáfu framkvæmdaleyfisins hafi að öllu leyti verið í samræmi við 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 2. mgr. 47. gr. laga nr. 44/1999.  Þau lögbundnu álit, sem fyrir sé mælt í náttúruverndarlögum, hafi legið fyrir við afgreiðslu leyfisins.

Þá hafi meðferð og afgreiðsla málsins af hálfu sveitarstjórnar verið í samræmi við fyrirmæli stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Framkvæmdaleyfið sé einnig í samræmi við skipulagsáætlanir, sem og markmið sveitarfélagsins, sem lýst sé í greinargerð með aðalskipulagi.  Athugasemdir kærenda lúti fyrst og fremst að efnisatriðum ákvörðunar bæjarstjórnar og séu kærendur ósammála rökum sveitarfélagsins.  Úrskurðarnefndin hafi hins vegar ekki heimildir til að endurskoða hið frjálsa mat og ákvörðunarvald sveitarfélagsins að þessu leyti. 

Leyfishafinn og landeigendur hafi mikla hagsmuni af áframhaldandi efnisvinnslu.  Vinnslan snerti þó ekki einungis hagsmuni þeirra.  Það sé staðreynd að efnahagslegur og samfélagslegur ávinningur af áframhaldandi efnisvinnslu sé gríðarlega mikill.  Stöðvun vinnslunnar hefði í för með sér mikil neikvæð efnahagsleg og samfélagsleg áhrif.  Slík aðgerð myndi því ekki einungis hafa áhrif á starfsemi leyfishafans heldur einnig alla áframhaldandi uppbyggingu byggðar á Suðurlandi.  Eina náman, utan námunnar í Ingólfsfjalli, sem annað geti efnisþörf fyrir byggð á Suðurlandi, sé í Lambafelli.  Kostnaður við að sækja efni þangað sé hins vegar svo mikill að ekki sé verjandi að sækja þangað efni.  Ekki sé um aðra námukosti að ræða fyrir byggðir á Suðurlandi.  Gríðarlegt tjón yrði því ef fallist yrði á kröfu kærenda.

Leyfishafi og landeigendur benda á að af hálfu kærenda hafi verið vísað til sjónrænna áhrifa af efnistökunni, sem séu mjög huglæg áhrif.  Vandséð sé hvernig hægt sé að meta sjónræn áhrif þyngra en það samfélagslega hagræði sem fylgi því að hafa efnistökustað nálægt notkunarstað þegar litið sé til alls þess umróts sem átt hafi sér stað á svæðinu síðustu áratugina.
 
Hafa verði einnig í huga að núverandi efnisvinnsla sé á takmörkuðu svæði þar sem landslag beri nú þegar merki efnistöku.  Ekki sé um að ræða röskun á jarðmyndun sem njóti verndar samkvæmt lögum.  Þá sé svæðið ekki á náttúruminjaskrá og ekki hafi verið lögð til verndun þess í náttúruverndaráætlunum.  Það hafi því ekki sérstakt verndargildi sem taka þurfi tillit til samkvæmt lögum.  Sú breyting sem fyrirhuguð vinnsla hafi í för með sér frá fyrri ummerkjum sé því ekki þess eðlis að um veruleg áhrif sé að ræða og teljist því ekki umtalsverð í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum.

Hagsmunir kærenda séu ekki eins ríkir að þessu leyti og breyti þá engu sjónarmið sem sett séu fram í kærum til nefndarinnar.  Vakin sé sérstök athygli á því að í kærunum sé ekki sé að finna nauðsynlega útlistun á hagsmunum kærenda hvað þetta varði.

Leyfishafi og landeigendur taka loks fram að þann 25. maí 1982 hafi verið undirritaður samningur milli landeigenda og Fossvéla hf. um rétt til námuvinnslu úr Þórustaðanámu og sé sá samningur enn í gildi auk þess sem aðilar hafi, þann 11. maí 2006, gert samkomulag við Sveitarfélagið Ölfus um efnisvinnsluna.  Ljóst sé að skerðing á efnisvinnslu, að hluta eða öllu leyti, samkvæmt þegar útgefnu framkvæmdaleyfi myndi svipta landeigendur ákveðnum og mikilvægum ráðstöfunar- og nýtingarheimildum yfir eign sinni, sem skilað hafi þeim umtalsverðum arði síðastliðin ár og fyrirséð sé að muni gera í framtíðinni að öllu óbreyttu. Slík skerðing stæðist ekki eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar og færi einnig gegn lögvörðum atvinnuréttindum Fossvéla ehf.

Hagnýting jarðefna sem og námuréttindi séu þáttur í eignarétti landeigenda, sem njóti verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar.  Þá sé einnig kveðið skýrt á um í 3. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu að eignarlandi fylgi eignarréttur að auðlindum í jörðu.  Almenna reglan sé sú að nýting auðlinda úr jörðu sé háð leyfi iðnaðarráðherra, hvort sem það sé til nýtingar auðlinda í eignarlöndum eða utan þeirra, sbr. 6. gr. laganna.  Regla þessi eigi þó ekki við um öll jarðefni, en landeiganda sé heimilt samkvæmt 8. gr. að nýta á eignarlandi sínu grjót, möl, leir, sand, vikur, gjall og önnur slík gos- og steinefni, svo og mó, mold og surtarbrand.  Sé það óbreytt regla frá fyrri lögum um námuréttindi.  Greint lagaákvæði árétti einfaldlega stjórnarskrárvarin eignar- og atvinnuréttindi landeigenda og framkvæmdaraðila.  Ekkert sem fram komi í kærunum geti falið í sér heimild til skerðingar á þessum réttindum.  Slíkt standist ekki eignarréttar- og atvinnuréttarákvæði stjórnarskrárinnar. 

Hér liggi fyrir lögmæt ákvörðun stjórnvalds um veitingu framkvæmdaleyfis, sem sé í samræmi við skipulagsáætlanir, lögbundin álit hafi legið fyrir við afgreiðslu málsins, ákvörðunin hafi verið ítarlega og skilmerkilega rökstudd og hafi auk þess uppfyllt öll þau ákvæði laga sem við eigi í málum sem þessum.

Samkvæmt framangreindu beri að hafna kröfum kærenda.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari röksemdir fyrir sjónarmiðum sínum sem ekki þykir ástæða til að rekja.  Hefur úrskurðarnefndin haft þær allar til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Vettvangsganga:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á námusvæðinu í Þórustaðanámu og á fyrirhuguðu efnistökusvæði hinn 8. september 2006.  Mættir voru allir nefndarmenn auk fulltrúa landeigenda, framkvæmdaleyfishafa og Sveitarfélagsins Ölfuss.  Fulltrúi Landverndar, sem er annar kærenda í máli þessu, var einnig viðstaddur. 

Niðurstaða:  Með lögum nr. 74/2005 voru gerðar umtalsverðar breytingar á lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997.  Var með þessum breytingum m.a. horfið frá því fyrirkomulagi sem áður var bundið í 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum að Skipulagsstofnun skyldi kveða upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum og taka í honum ákvörðun um hvort fallist væri á viðkomandi framkvæmd, með eða án skilyrða, eða hvort lagst væri gegn henni vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa.  Voru þess í stað sett ákvæði í 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 um að Skipulagsstofnun skuli gefa rökstutt álit sitt á því hvort matsskýrsla framkvæmdaraðila uppfylli skilyrði laga um mat á umhverfisáhrifum og reglugerða settra samkvæmt þeim og að umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt.  Er áskilið í ákvæðinu að í áliti Skipulagsstofnunar skuli gera grein fyrir helstu forsendum matsins, þ.m.t. gildi þeirra gagna sem liggi til grundvallar matinu, og niðurstöðum þess.  Jafnframt skuli í álitinu fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á þeim athugasemdum og umsögnum sem borist hafi við kynningu á frummatsskýrslu.

Samhliða þessum breytingum var leitt í lög að við útgáfu leyfis til matsskyldra framkvæmda skuli leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar.  Sé um að ræða matsskylda framkvæmd sem háð er framkvæmdaleyfi samkvæmt 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hvílir þessi skylda á sveitarstjórn sem leyfisveitanda.  Er ákvörðun sveitarstjórnar um leyfi til slíkrar matsskyldrar framkvæmdar kæranleg til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála samkvæmt 15. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, sbr. lög nr. 74/2005. 

Tóku framangreindar lagabreytingar gildi hinn 1. október 2005 og eiga þær við í máli þessu.

Allt frá því lög nr. 63/1993 tóku gildi hefur hér á landi verið skylt að meta umhverfisáhrif framkvæmda sem taldar eru geta haft umtalsverð áhrif á umhverfið.  Hefur löggjöfin miðað að því að ekki væri ráðist í slíkar framkvæmdir án þess að fyrir lægju nauðsynlegar forsendur til þess að unnt væri að taka upplýsta ákvörðun um leyfi til framkvæmda.  Í raun hefur stjórnsýsluframkvæmdin verið sú að heyrt hefur til undantekningar að lagst væri gegn framkvæmd í heild en nokkuð hefur verið um að einstökum framkvæmdakostum hafi verið hafnað og algengt hefur verið að skilyrði hafi verið sett fyrir framkvæmdum.

Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Sveitarfélagsins Ölfuss frá 11. maí 2006 um að veita Fossvélum ehf. framkvæmdaleyfi til efnistöku í Ingólfsfjalli samkvæmt valkosti I í matsskýrslu frá 13. mars 2006.  Var sú ákvörðun í andstöðu við álit Skipulagsstofnunar sem taldi að fyrirhuguð efnistaka, eins og hún væri kynnt í matsskýrslu, væri ekki ásættanleg vegna verulega neikvæðra, varanlegra og óafturkræfra sjónrænna áhrifa og áhrifa á landslag, sem hún myndi óhjákvæmilega hafa í för með sér. 

Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, svo sem greininni var breytt með lögum nr. 74/2005, skal afla framkvæmdaleyfis vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum.  Í 2. mgr. sömu greinar segir að öll efnistaka á landi og af eða úr hafsbotni innan netlaga sé háð framkvæmdaleyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar í samræmi við ákvæði laga nr. 44/1999 um náttúruvernd.  Framkvæmdaleyfi vegna efnistöku skuli gefið út til tiltekins tíma þar sem gerð sé grein fyrir stærð efnistökusvæðis, vinnsludýpi, magni og gerð efnis sem heimilt sé að nýta samkvæmt leyfinu, vinnslutíma og frágangi á efnistökusvæði.

Í 3. mgr. ákvæðisins segir að sá sem óski framkvæmdaleyfis skuli senda skriflega umsókn til sveitarstjórnar ásamt nauðsynlegum gögnum sem nánar skuli kveða á um í reglugerð.

Þá segir í 4. mgr. að við útgáfu framkvæmdaleyfis skuli sveitarstjórn fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir.  Óheimilt sé að gefa út leyfi fyrir framkvæmd samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggi fyrir eða ákvörðun stofnunarinnar um að framkvæmd sé ekki matsskyld. 

Í 5. mgr. er svo mælt fyrir um að við umfjöllun um umsókn um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar skuli sveitarstjórn kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin sé sú sem lýst sé í matsskýrslu.  Þá skuli sveitarstjórn taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.

Í framangreindum ákvæðum 27. greinar skipulags- og byggingarlaga eru í meginatriðum talin þau lagaskilyrði sem sveitarstjórn þarf að gæta þegar tekin er afstaða til umsóknar um leyfi til framkvæmdar sem háð er mati á umhverfisáhrifum.  Verður fyrst að þessum skilyrðum vikið en síðar hugað að öðrum lagaatriðum sem kærendur telja að komið geti til álita við úrlausn málsins.

Fyrir liggur að Fossvélar ehf. sóttu skriflega um leyfi til framkvæmda í samræmi við valkost I í matsskýrslu um framkvæmdina frá 13. mars 2006.  Þessa matsskýrslu hafði Skipulagsstofnun metið fullnægjandi og kemur sú niðurstaða ekki til endurskoðunar hjá úrskurðarnefndinni.  Þá liggur og fyrir að í Aðaskipulagi Sveitarfélagsins Ölfuss 2002 – 2014 er gert ráð fyrir umræddri efnistöku og að lögboðinna umsagna hafði verið leitað um aðalskipulagstillöguna, m.a. umsagnar Umhverfisstofnunar.  Umdeilt leyfi er tímabundið og er umfang efnistökunnar afmarkað í matsskýrslu og í leyfinu sjálfu, auk þess sem áskilið er í aðalskipulagi að deiliskipulag skuli unnið fyrir svæðið þar sem m.a. verði gerð grein fyrir frágangi þess að vinnslu lokinni.  Verður samkvæmt framansögðu að telja að fullnægt hafi verið skilyrðum 1.-4. mgr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga við afgreiðslu málsins.

Samkvæmt 5. mgr. nefndrar 27. gr. skal sveitarstjórn kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin sé sú sem lýst sé í matsskýrslu.  Verður ekki annað ráðið en að þessu skilyrði hafi verið fullnægt með viðunandi hætti.  Þá segir í sömu málsgrein að sveitarstjórn skuli taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. 

Álit Skipulagsstofnunar er lögbundið álit.  Það er ekki bindandi fyrir sveitarstjórn en áskilið er að hún taki rökstudda afstöðu til álitsins við afgreiðslu umsóknar um framkvæmdaleyfi.  Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000 m.s.br. skal vera um að ræða rökstutt álit á því hvort matsskýrslan uppfylli skilyrði laga um mat á umhverfisáhrifum og reglugerða settra samkvæmt þeim og að umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt.  Í áliti Skipulagsstofnunar skal og gera grein fyrir helstu forsendum matsins, þ.m.t. gildi þeirra gagna sem liggja til grundvallar matinu, og niðurstöðum þess.  Jafnframt skal í álitinu fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á þeim athugasemdum og umsögnum sem borist hafi við kynningu á frummatsskýrslu.

Samkvæmt því sem nú var rakið þarf álit Skipulagsstofnunar að fullnægja lágmarksskilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald.  Er það forsenda þess að sveitarstjórn geti tekið ákvörðun um umsókn um framkvæmdaleyfi samkvæmt 27. gr. skipulags- og byggingarlaga að álitið fullnægi lagaskilyrðum.  Verður úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála að taka afstöðu til þess hvort álit Skipulagsstofnunar fullnægi lagaskilyrðum enda er það liður í því að meta hvort hin kærða ákvörðun hafi verið reist á lögmætum grundvelli.

Álit Skipulagsstofnunar er að dómi úrskurðarnefndarinnar haldið nokkrum ágöllum.  Þarf nefndin að taka afstöðu til þess hvort þessir ágallar séu þess eðlis að líklegt sé að þeir hafi haft áhrif á niðurstöðu sveitarstjórnar í málinu, og þá um leið hvort hafna verði álitinu sem ófullnægjandi.  Verður einkum stuðst við niðurstöðu álitsins í 4. kafla við mat á gildi þess.

Nánast í upphafi niðurstöðukaflans segir svo:  „Skipulagsstofnun telur að matsskýrsla framkvæmdaraðila hafi í meginatriðum uppfyllt skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum eftir því sem við á hvað varðar þau atriði sem getið er um í 18. gr. reglugerðar nr. 1123/2005.“  Telur úrskurðarnefndin að í þessu orðalagi sé gerður ótilgreindur fyrirvari um að matsskýrsla framkvæmdaraðila kunni í einhverjum efnum að vera ófullnægjandi.  Hvorki orðalag 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000 né 24. gr. reglugerðar nr. 1123/2005 þykja gefa tilefni til slíks fyrirvara.  Jafnframt þykir hér skorta á að fullnægt sé kröfu um rökstuðning.

Niðurstaða álits Skipulagsstofnunar er alfarið byggð á því að fyrirhuguð framkvæmd sé ekki ásættanleg vegna verulega neikvæðra, varanlegra og óafturkræfra sjónrænna áhrifa og áhrifa á landslag sem hún muni óhjákvæmilega hafa í för með sér.  Í umfjöllun í álitinu um þessi áhrif segir m.a. svo:  „Um verður að ræða ásýndarbreytingar á Ingólfsfjalli vegna óafturkræfrar skerðingar klettabrúnar fjallsins á um 400 m löngum kafla og lækkun hennar um 80 m auk röskunar og breytinga á yfirbragði klettabeltisins vegna tilfærslu efnis niður tvær rásir.“  Úrskurðarnefndin telur þessa lýsingu villandi.  Í matsskýrslu kemur fram að land hækki til suðvesturs uppi á fjallinu og að landhalli sé um 6º.  Má af þessu ráða að ný klettabrún að baki vinnslusvæðinu verði um 12 metrum hærri en núverandi fjallsbrún miðað við 120 m vinnsludýpt.

Þá segir nokkru síðar í niðurstöðukafla álitsins:  „Auk þess sem er um að ræða fjall sem er jarðmyndun að þeirri gerð að talið er forgangsmál, samkvæmt stefnumörkun stjórnvalda um sjálfbæra þróun, að vernda.“  Við þessa staðhæfingu verður að gera þá athugasemd að þar til bær stjórnvöld virðast hafa tekið þá ákvörðun að framfylgja ekki tilvitnaðri stefnumörkun í því tilviki sem hér um ræðir, enda er ekki vitað til þess að tillögur hafi komið fram um verndun umrædds svæðis í umfjöllun þeirra stjórnvalda sem gefið hafa umsagnir í málinu og fara með málefni náttúruverndar í landinu.

Loks segir í lokamálsgrein í niðurstöðu Skipulagsstofnunar:  „Veiting framkvæmdaleyfis bryti því í bága við niðurstöðu stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 1123/2005.“  Úrskurðarnefndin telur að hér láti nærri að komist sé að niðurstöðu með svipuðum hætti og gert var þegar Skipulagsstofnun kvað upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum í samræmi við eldri ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum.  Þykir á skorta að stofnunin tjái sig um mögulegar mótvægisaðgerðir og annað er máli gæti skipt um fyrirhugaða framkvæmd ef í hana yrði ráðist, en ætla verður að stofnuninni hafi átt að vera ljóst að sveitarstjórn væri heimilt að ganga gegn áliti hennar með rökstuddri ákvörðun. 

Tilvísun í 1. mgr. 24. gr. reglugerðar 1123/2005 verður að teljast óheppileg í ljósi þess að í umræddu reglugerðarákvæði virðist vera misritun og að auki er í ákvæðinu vikið verulega frá orðalagi 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000, sem reglugerðarákvæðið á þó að styðjast við.

Þrátt fyrir þá annmarka sem úrskurðarnefndin telur vera á áliti Skipulagsstofnunar verður ekki talið að álitið hafi verið ófullnægjandi eða að ágallar á því hafi verið líklegir til að breyta niðurstöðu bæjarstjórnar Ölfuss um framkvæmdaleyfið.  Verður því að telja að skilyrði hafi verið til þess að taka fyrirliggjandi umsókn um framkvæmdaleyfi til afgreiðslu, svo sem gert var. 

Enda þótt fallast megi á það með kærendum að í sumum liðum í röksemdafærslu bæjarstjórnar Ölfuss gæti ónákvæmni og að aðrir liðir eigi jafnvel ekki við, þá þykir ákvörðun bæjarstjórnar Ölfuss nægilega rökstudd einungis með tilvísun til jákvæðra efnahagslegra áhrifa, sem gagna nýtur um í málinu, og með ábendingu um hve huglæg þau umhverfisáhrif eru sem Skipulagsstofnun leggur til grundvallar niðurstöðu sinni.  Telur úrskurðarnefndin að í tilviki sem þessu, þar sem á vegast annars vegar náttúruverndarsjónarmið og hins vegar hagsmunir sem eiga rót í efnahagslegum ávinningi, væri ákjósanlegt að leggja hlutlægan mælikvarða á þá hagmuni sem í húfi eru með kostnaðar-ábatagreiningu.  Má ætla að niðurstöður slíkrar greiningar hefðu lagt traustari grundvöll að ákvörðun bæjarstjórnar í málinu.  Er raunar að því fundið í skýrslu Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD) um stöðu umhverfismála hér á landi frá árinu 2001, hve slíkum aðferðum hafi sjaldan verið beitt hérlendis. 

Af hálfu kærenda er vísað til athugasemda sem settar hafi verið fram þegar frummatsskýrslan hafi verið til umfjöllunar þar sem bent hafi verið á að brýnt væri að stjórnvöld á Suðurlandi myndu kanna valkosti til efnistöku til þess að mæta mikilli eftirspurn eftir byggingarefni í landshlutanum.  Á meðan slík könnun hafi ekki farið fram sé ekki hægt að útiloka að finna megi efnistökustaði hæfilega nálægt notkunarstað.  Ekki verður fallist á að þessar ábendingar hafi átt að leiða til þess að framkvæmdaraðili eða bæjarstjórn hefðu frumkvæði að könnun annarra valkosta, enda lá fyrir í aðalskipulagi sveitarfélagsins, staðfestu af umhverfisráðherra hinn 4. janúar 2005, stefna þess um landnotkun og þar með talið um efnistökusvæði.  Hefðu athugasemdir um valkosti til efnistöku fremur getað haft þýðingu við undirbúning og gerð aðalskipulagsins en við mat á umhverfisáhrifum efnistöku sem ráðgerð var í gildandi aðalskipulagi. 

Þykja málsástæður kærenda er lúta að röksemdafærslu bæjarstjórnar fyrir hinni kærðu ákvörðun samkvæmt framansögðu ekki eiga að leiða til þess að fallist verði á kröfu þeirra um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarnefndin fellst ekki á með kærendum að veiting hins umdeilda leyfis hafi farið svo gegn markmiðsákvæðum skipulags- og byggingarlaga eða náttúruverndarlaga að ógildingu varði, enda hefur við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar einmitt verið staðreynt hvort fyrirhuguð efnistaka fái samrýmst heimildum greindra laga.  Er m.a. ítarlega fjallað um þessa þætti málsins í vandaðri matsskýrslu framkvæmdaraðilans, sem er meðal höfuðgagna málsins.

Þegar metið er lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar verður, auk þess sem þegar er rakið, að hafa í huga að bæjarstjórn bar ekki aðeins að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar og gæta að öðru leyti skilyrða 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 heldur bar henni einnig að líta til stjórnarskrárvarinna eignar- og atvinnuréttinda landeigenda og framkvæmdaraðila, sem haft hafa arð af rekstri efnisnámu á umræddu svæði um áratuga skeið.  Þá skipti og miklu að svæðið ber þegar veruleg ummerki efnistökunnar og að í hinni kærðu ákvörðun er áskilnaður um frágang svæðisins og umgengni um það.  Er þannig tryggt að gripið verði til raunhæfra mótvægisaðgerða þrátt fyrir að Skipulagsstofnun hafi ekki neytt heimildar 2. mgr. 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 m.s.br. til að mæla sérstaklega fyrir um þær í áliti sínu.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hafna beri kröfum kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.  Jafnframt falla úr gildi réttaráhrif bráðbirgðaúrskurðar frá 22. júní 2006 um takmörkun á framkvæmdum samkvæmt hinni kærðu ákvörðun.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist nokkuð vegna mikils málafjölda sem komið hefur til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Ölfuss frá 11. maí 2006 um að veita Fossvélum ehf. framkvæmdaleyfi til efnistöku úr Ingólfsfjalli. 

___________________________
Hjalti Steinþórsson

_____________________________         ____________________________
                           Ásgeir Magnússon                                Geir Oddsson                                     

_____________________________         _____________________________
Geirharður Þorsteinsson                                Þorsteinn Þorsteinsson