Ár 2003, föstudaginn 13. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Óðinn Elísson hdl., varamaður í fjarveru aðalmanns.
Fyrir var tekið mál nr. 7/2002, kæra á ákvörðun bæjarráðs Hafnarfjarðar frá 7. febrúar 2002 um að synja erindi Skógræktar ríkisins um áframhaldandi efnistöku í Hrauntungum í Kapelluhrauni.
Á málið er nú lagður svofelldur
Úrskurður.
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 20. mars 2002, er barst nefndinni 21. sama mánaðar, kærir Þorsteinn Einarsson hrl., f.h. B ehf., þá ákvörðun bæjarráðs Hafnarfjarðar frá 7. febrúar 2002 að synja erindi Skógræktar ríkisins frá 29. janúar 2002 um að afstaða verði tekin til erindis Borgartaks ehf. um að félaginu verði heimilað, á næstu 6 árum, að taka hraunfyllingu (u.þ.b. 320.000-350.000 rúmetra), er félagið sé eigandi að, úr námu í landi Skógræktar ríkisins í Hrauntungum í Kapelluhrauni.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Í andmælum við frávísunarkröfu, dags. 21. mars 2003, gerir kærandi þá varakröfu að ef úrskurðarnefndin telji að nauðsynlegt hafi verið að afla mats á umhverfisáhrifum áður en unnt væri að óska framkvæmaleyfis, sé þess engu að síður krafist að nefndin felli úr gildi ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar og heimili kæranda að taka allt að 150.000 rúmmetra af hraunfyllingu úr námunni.
Verði ekki fallist á kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar en þess krafist að úrskurðarnefndin kveði á um skyldu Hafnarfjarðarbæjar til þess að greiða kæranda bætur, sbr. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga, vegna þess tjóns er hin kærða ákvörðun hafi í för með sér fyrir hann.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 26. maí 2003, óskar lögmaður kæranda þess loks að úrskurðarnefndin skeri úr um það, með vísan til 2. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997, hvort fyrirhugaðar framkvæmdir kæranda séu háðar framkvæmdaleyfi skv. 1. mgr. 27. gr. sömu laga.
Af hálfu Hafnarfjarðarbæjar er þess aðallega krafist að máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni, en til vara að hin kærða ákvörðun standi óröskuð og að bótakröfu kæranda verði hafnað.
Málavextir: Með samningi, dags. 6. febrúar 1992, keypti kærandi af Skógrækt ríkisins 1.000.000 rúmmetra af hraunfyllingu úr námusvæði í landi skógræktarinnar í Straumi í Hafnarfirði, þar sem heita Hrauntungur í Kaphelluhrauni. Samningur þessi var til 10 ára og rann því út þann 6. febrúar 2002. Þá hafði kærandi, að eigin sögn, aðeins tekið úr námunni u.þ.b. 650.000 rúmmetra af hraunfyllingu og taldi sig því eiga þar u.þ.b. 350.000 rúmmetra óunna. Leituðu forsvarsmenn kæranda eftir því við Skógrækt ríkisins að gildistími samningsins yrði framlengdur um 6 ár þannig að unnt yrði að ljúka vinnslu umsamins efnismagns úr námunni.
Með bréfi, dags. 29. janúar 2002, óskaði lögmaður Skógræktar ríkisins þess að Hafnarfjarðarbær gerði grein fyrir afstöðu sinni til óska kæranda um áframhaldandi námuvinnslu á svæðinu. Var erindi þessu synjað, án rökstuðnings, á fundi bæjarráðs Hafnarfjarðar hinn 7. febrúar 2002 og er það sú ákvörðun sem kærð er í máli þessu.
Með bréfi, dags. 11. febrúar 2002, óskaði Skógrækt ríkisins rökstuðnings fyrir framangreindri ákvörðun bæjarráðs. Var með bréfi, dags. 21. febrúar 2002, gerð grein fyrir rökstuðningi bæjaryfirvalda fyrir umræddri ákvörðun. Er þar m.a. tekið fram að samkvæmt 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 47. gr. náttúruverndarlaga nr. 44/1999 sé öll efnistaka í bæjarlandinu óheimil án framkvæmdaleyfis bæjarstjórnar. Þá kemur einnig fram í rökstuðningi bæjaryfirvalda, að frekari efnistaka á svæðinu samræmist ekki gildandi aðalskipulagi Hafnarfjarðar og að mörkuð hafi verið sú stefna að umræddri námu verði lokað og frá henni gengið. Með vísan til stefnumörkunar bæjarstjórnar um efnistöku í bæjarlandinu og núgildandi aðalskipulags Hafnarfjarðar sé það ekki vilji bæjarstjórnar að heimila frekari efnistöku í landi Skógræktarinnar í Hafnarfirði.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á því byggt að hina kærðu ákvörðun bæjarráðs Hafnarfjarðar skorti lagastoð og því beri að fella hana úr gildi. Telur hann 27. gr. laga nr. 73/1997 og 47. gr. laga nr. 44/1999 ekki vera haldbæra stoð fyrir þeirri ákvörðun bæjarráðs að synja honum um heimild til að taka hraunfyllingu, í sinni eigu, úr námunni. Bæjarráð hafi ekki vald til að banna töku kæranda á hraunfyllingu þeirri er hann hafi keypt á árinu 1992 en á þeim tíma hafi a.m.k. verið heimilt að taka það efni úr námunni. Krafa kæranda um að fá að taka hraunfyllingu úr námunni byggi á samningi og hafi hann tekið hraunfyllingu jafnt og þétt úr námunni frá febrúar 1992. Það sé því ekki svo að fyrir dyrum standi nú meiri háttar framkvæmdir, sbr. 27. gr. laga nr. 73/1997, enda framkvæmdir löngu hafnar, eða á árinu 1992. Tilvitnuð lagaákvæði geti aðeins náð til framkvæmda er hefja skuli eftir gildistöku laganna, en ekki til framkvæmda sem áður hafi byrjað. Þar að auki hafi kærandi tekið hraunfyllingu úr námunni eftir gildistöku laga nr. 73/1997 og 44/1999, allt fram í febrúar 2002, án þess að Hafnarfjarðarbær hafi hreyft við því athugasemdum. Bærinn hafi því heimilað efnistöku úr námunni í mörg ár eftir gildistöku fyrrgreindra laga og hafi kærandi því mátt ætla að honum væri heimilt að nýta efni sitt í námunni. Hefði kærandi haft ástæðu til að ætla að Hafnarfjarðarbær breytti um afstöðu til efnistökunnar hefði hann flýtt efnistökunni og lokið henni á árinu 1991. Ekkert hafi breyst í skipulagi á svæðinu er réttlæti breytta afstöðu bæjarsins, sem sé mjög íþyngjandi fyrir kæranda.
Þá telur kærandi fráleitt að brottnám á hraunfyllingu hans úr námunni teljist nú til meiri háttar framkvæmda er áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess. A.m.k. sé órökstutt að efnistaka nú teljist meiri háttar, þar sem efnistaka úr námunni eftir gildistöku laga nr. 73/1997 og 44/1999 og þar til í febrúar 2002 hafi ekki verið talin slík meiri háttar framkvæmd. Umrætt svæði sé námusvæði og hafi verið það um langan tíma. Ásýnd umhverfisins breytist ekki til hins verra, enda þótt tekið sé meira magn af hraunfyllingu úr námunni. Svæðið verði námusvæði líkt og áður og ásýnd umhverfis lík og áður. Þá séu fleiri námur í grenndinni, sem verið sé að nýta, og sé kæranda ekki kunnugt um að Hafnarfjarðarbær hafi bannað töku efnis úr þeim. Efnistaka úr námunni gangi að mati kæranda ekki gegn áætlunum um skipulag svæðisins, enda sé þar gert ráð fyrir byggingum í framtíðinni. Kappkostað hafi verið að ganga vel frá landi eftir efnistöku og hafi því verið komið í nánast sama horf og fyrir efnistöku. Það sé því rangt að efnistakan hafi valdið spjöllum á landinu. Þá sé efnistakan a.m.k. í samræmi við skipulag er gilt hafi er samningur um hana hafi verið gerður á árinu 1992 og sé af þeirri ástæðu heimil.
Kærandi telur að svo íþyngjandi ákvörðun sem hér um ræði eigi ekki að taka nema fullvíst sé að öllum lagaskilyrðum sé fullnægt. Hafnarfjarðarbær hafi ekki látið rannsaka áhrif efnistökunnar á umhverfið og hafi sveitarfélagið því m.a. vanrækt rannsóknarskyldu er boðin sé í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá telur kærandi að Hafnarfjarðarbær hafi, með ákvörðun sinni, brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda hafi vafalaust mátt ná markmiðum um umhverfisvernd með öðru og vægara móti, svo sem með tilmælum um frágang á landi eftir efnistöku o.fl.
Verði ekki fallist á kröfu um að hin kærða ákvörðun verði felld verði úr gildi sé þess krafist að úrskurðarnefndin úrskurði um að Hafnarfjarðarbæ sé skylt að bæta kæranda það tjón sem hann verði fyrir vegna þeirrar ákvörðunar bæjarráðs að synja honum um heimild til að nýta hraunfyllingu er hann eigi í fyrrgreindri námu. Verði talið að Hafnarfjarðarbæ sé heimilt, skv. lögum nr 73/1997 og/eða 44/1999 og á grundvelli breytts skipulags svæðisins, að banna kæranda að nýta þau verðmæti er hann hafi keypt af Skógrækt ríkisins á árinu 1992 sé ljóst að Hafnarfjarðarbæ beri að bæta honum allt það tjón er hann verði fyrir, sbr. skýr ákvæði 33. gr. laga nr. 73/1997. Augljóst sé að kærandi verði fyrir verulegu tjóni ef honum verði ekki heimilað að selja hraunfyllingu er hann eigi í námunni.
Að lokum áréttar kærandi að hann hafi hinn 23. febrúar 2002 fengið vitneskju um efni bréfs bæjarstjóra Hafnarfjarðarbæjar, dags. 21. febrúar 2002, þar sem rökstudd hafi verið hin kærða ákvörðun bæjarráðs Hafnarfjarðar. Kæran hafi því verið sett fram innan kærufrests, sbr. 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi eigi lögvarða hagsmuni af því að fá hinni kærðu ákvörðun hnekkt, enda varði hún fyrst og fremst hagsmuni hans, en ekki sé ágreiningur milli hans og Skógræktar ríkisins að hann eigi hraunfyllingu í námunni.
Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Af hálfu bæjarlögmanns Hafnarfjarðar er tekið fram að Skógrækt ríkisins hafi óskað eftir afstöðu bæjarráðs Hafnarfjarðar um að framlengja leigutíma umrædds samnings, en sá sem kæri afgreiðslu bæjarráðs sé Borgartak ehf. Hafnarfjarðarbær fallist á að Borgartak eigi aðild að þessu máli og geti kært umrædda afgreiðslu bæjarráðs að uppfylltum réttum formskilyrðum, þar sem Borgartak ehf. hafi verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins.
Hafnarfjarðarbær leggi hins vegar þann skilning í erindi Skógræktarinnar, sem synjað hafi verið í bæjarráði 7. febrúar 2002, að Skógræktin hafi einungis verið að leita eftir afstöðu bæjarins um að framlengja samningi um efnistöku og sé bærinn andsnúinn því, sbr. afgreiðslu bæjarráðs á erindinu. Skipulags- og byggingarráð hafi ekki vald til þess að hnekkja þessari afstöðu bæjarins til framlengingar á samningi, frekar en annað stjórnvald, sökum sjálfstæðis sveitarfélaganna í landinu, sem sé stjórnarskrárvarið, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1994.
Hvorki Skógræktin né Borgartak hafi sótt um framkvæmdaleyfi að fengnu mati á umhverfisáhrifum, sem þeim beri að gera, en slíkt framkvæmdaleyfi, samþykkt af bæjarstjórn, sé forsenda þess að unnt sé að halda áfram efnistöku á umræddum stað. Gildistími umrædds samnings hafi verið útrunninn og hafi erindið um afstöðu bæjarins til framlengingar hans því verið borið undir bæjarráð.
Skv. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 með síðari breytingum beri að sækja um framkvæmdaleyfi þegar um sé að ræða meiri háttar framkvæmdir, sem áhrif hafa á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breyting lands með jarðvegi eða efnistöku. Skuli slíkar framkvæmdir vera í samræmi við skipulagsáætlanir og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum þegar það eigi við. Þegar um svo mikla efnistöku sé að ræða sem í þessu tilviki beri að afla mats á umhverfisáhrifum, sbr. 4. tl. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993. Framkvæmdaaðila beri að sækja um slík leyfi, sbr. 7. gr. nefndra laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993.
Hefði Borgartak ehf. sótt um framkvæmdaleyfi eftir að hafa aflað mats á umhverfisáhrifum og bæjarstjórn synjað félaginu um slíkt leyfi, hefði mátt kæra þá synjun bæjarstjórnar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sbr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga með síðari breytingum, sbr. 27. gr. laganna. Borgartak ehf. byggi rétti sinn til efnistökunnar alfarið á umræddum samningi frá 1992, og reyni þá eingöngu á reglur samningaréttarins um hvernig túlka beri þennan samning hvað varði gildistíma hans þegar meta skuli rétt félagsins til áframhaldandi efnistöku úr námunni. Málið heyri því undir dómstóla en ekki undir úrskurðarnefnd um skipulags- og byggingarmál. Beri að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni af framangreindum ástæðum.
Til stuðnings varakröfu sinni um að hin kærða ákvörðun skuli standa óröskuð bendi Hafnarfjarðarbær á að skv. 37. gr. náttúruverndarlaga nr. 44/1999 njóti ákveðnar landslagsgerðir verndar, s.s. eldvörp, gervigígar og eldhraun og falli Kapelluhraun undir þetta lagaákvæði.
Eins og fram komi í núgildandi aðalaskipulagi þá hafi efnistaka í landi Hafnarfjarðar ekki farið fram með nógu skipulegum hætti og hafi hlotist af því veruleg eyðilegging á landslagi og önnur umhverfisspjöll, oft fyrir lítinn afrakstur. Þessu vilji Hafnarfjarðarbær breyta. Því sé til að svara um efnistök úr námum í nágrenninu, sem verið sé að nýta, að fyrir liggi mat á umhverfisáhrifum fyrir allar námurnar, fyrir utan eina sem Vegagerðin nýti, en sú náma hafi verið opnuð án samráðs við bæinn. Unnið sé að mati fyrir þá námu. Jafnræðisregla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi því ekki verið brotin með synjun bæjarráðs þann 7. febrúar 2002 á áframhaldandi efnistöku með stoð í umræddum samningi frá 1992.
Þá sé rangt, að áliti Hafnarfjarðarbæjar, að bærinn hafi vanrækt rannasóknarskyldu sína sem boðin sé í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda sé það hlutverk Borgartaks sem framkvæmdaaðila að óska eftir mati á umhverfisáhrifum og sækja um framkvæmdaleyfi, en ekki bæjarins.
Af ofangreindum ástæðum sé bótaskyldu Hafnarfjarðarbæjar í máli þessu einnig alfarið hafnað.
Þar sem mat á umhverfisáhrifum liggi ekki fyrir og ekki hafi verið sótt um framkvæmdaleyfi fyrir umræddri efnistöku, sem lögskylt sé, sé ekki gerlegt að fjalla frekar um kröfu kæranda efnislega. Hér eigi ekki við að fjalla frekar um hvernig beri að túlka samning hvað varði gildistíma hans eða fjalla um reglur samningaréttarins um slík efni. Sé það dómstóla að dæma um slíkt að mati Hafnarfjarðarbæjar, eins og þegar hafi komið fram.
Andmæli kæranda: Vegna frávísunarkröfu Hafnarfjarðarbæjar var kæranda gefinn kostur á að koma að andsvörum við greinargerð bæjarins í málinu. Kom lögmaður kæranda sjónarmiðum hans á framfæri við úrskurðarnefndina með bréfi, dags. 21. mars 2003. Telur hann að hafna beri kröfu Hafnarfjarðarbæjar um frávísun málsins enda styðji lög ekki þá kröfu bæjarins. Telur hann að í rökstuðningi Hafnarfjarðarbæjar, dags. 21. febrúar 2002, felist að bæjaryfirvöld hafi synjaði kæranda um framkvæmdaleyfi. Þá synjun hafi kærandi kært til úrskurðarnefndarinnar og sé hún réttur aðili til að fjalla um ágreining sem uppi sé um lögmæti þeirrar synjunar, sbr. t.d. 8. og 27. gr. laga nr. 73/1997. Kærandi telji reyndar að óskylt hafi verið að leita eftir framkvæmdaleyfi Hafnarfjarðarbæjar, en hins vegar sé það staðreynd að leitað hafi verið slíks leyfis. Það sé því rangt sem fram komi í greinargerð Hafnarfjarðarbæjar að ekki hafi verið sótt um framkvæmdaleyfi. Þá sé einnig rangt að framkvæmdaleyfi hafi aðeins mátt sækja um að fengnu mati á umhverfisáhrifum, eins og haldið sé fram af hálfu Hafnarfjarðarbæjar. Kærandi telji að óskylt hafi verið að afla slíks mats vegna fyrirhugaðrar efnistöku, enda byggi sú efnistaka á samningi er gerður hafi verið fyrir gildistöku laga um mat á umhverfisáhrifum.
Loks vísar kærandi á bug öðrum málsástæðum er Hafnafjarðarbær teflir fram til stuðnings frávísunarkröfu sinni og mótmælir jafnframt varakröfu bæjarins með vísan til rökstuðnings í kæru, sem hann reifar nánar í andmælum sínum.
Fari svo að úrskurðarnefndin telji að nauðsynlegt hafi verið að afla mats á umhverfisáhrifum áður en unnt væri að óska framkvæmdaleyfis, sé þess engu að síður krafist að nefndin felli úr gildi ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar og heimili kæranda að taka allt að 150.000 rúmmetra af hraunfyllingu úr námunni. Styðjist sú varakrafa við ákvæði 21. gr. í viðauka 1 með lögum nr. 106/2000 og ákvæði stjórnsýslulaga um jafnræði og meðalhóf.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 26. maí 2003, óskar lögmaður kæranda þess loks að úrskurðarnefndin skeri úr um það, með vísan til 2. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997, hvort fyrirhugaðar framkvæmdir kæranda séu háðar framkvæmdaleyfi skv. 1. mgr. 27. gr. sömu laga. Áréttar hann að hann telji fyrirhugaðar framkvæmdir ekki framkvæmdaleyfisskyldar. Ekki hafi heldur verið skylt að afla mats á umhverfisáhrifum framkvæmdanna enda gildi um þær I. liður ákvæða til bráðabirgða með lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum í málinu. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð nánari grein fyrir röksemdum þeirra í úrskurði þessum, en úrskurðarnefndin hefur haft þær allar til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin boðaði til vettvangsgöngu og kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 6. mars 2003. Auk nefndarmanna og framkvæmdastjóra nefndarinnar voru mættir lögmaður kæranda ásamt starfsmanni, sem hefur umsjón með námusvæðinu. Ekki var mætt af hálfu Hafnarfjarðarbæjar. Nefndarmenn fóru um svæðið og fengu upplýsingar um það hvernig kærandi hygðist standa að frekari efnistöku á svæðinu og frágangi þess.
Niðurstaða: Eins og að framan greinir óskaði Skógrækt ríkisins þess með bréfi, dags. 29. janúar 2002, að Hafnarfjarðarbær lýsti afstöðu sinni til erindis kæranda um áframhaldandi efnistöku úr námu í landi Skógræktarinnar í Kapelluhrauni. Bæjarráð synjaði erindi þessu og verður afstaða bæjarins ekki skilin á annan veg en svo, að litið hafi verið á umrætt erindi sem beiðni um samþykki bæjarins fyrir efnistökunni. Kom og fram í rökstuðningi bæjaryfirvalda, sem síðar kom fram, að efnistakan væri háð framkvæmdaleyfi og samræmdist þar að auki ekki gildandi aðalskipulagi bæjarins.
Enda þótt fallast megi á það með bæjaryfirvöldum að umrætt erindi Skógræktar ríkisins hafi í raun aðeins verið fyrirspurn og því ekki gefið tilefni til formlegrar ákvörðunar verður ekki framhjá því litið að afgreiðsla bæjaryfirvalda og síðari rökstuðningur hefur á sér yfirbragð stjórnvaldsákvörðunar. Verður svar bæjaryfirvalda ekki skilið á annan veg en svo að með því hafi verið synjað erindi um leyfi fyrir frekari efnistöku á svæðinu og að þýðingarlaust hefði verið fyrir Skógrækt ríkisins eða kæranda að sækja formlega um leyfi til efnistökunnar, enda verður framkvæmdaleyfi ekki veitt fari fyrirhuguð framkvæmd í bága við gildandi skipulag, sbr. 1. mgr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Verður því að líta svo á að svar bæjarráðs við greindu erindi Skógræktar ríkisins hafi falið í sér stjórnvaldsákvörðun sem hafi verið lokaákvörðun um erindið og því kæranleg samkvæmt 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Auk ágreinings um lögmæti framangreindrar ákvörðunar bæjarráðs er í máli þessu deilt um það hvort Skógrækt ríkisins eða kærandi hefðu þurft að sækja um framkvæmdaleyfi fyrir umræddri efnistöku, eftir atvikum að undangengnu mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Hefur kærandi óskað úrlausnar úrskurðarnefndarinnar um þann vafa sem hann telur leika á um framkvæmdaleyfisskyldu efnistökunnar.
Samkvæmt 2. mgr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er það á valdsviði úrskurðarnefndarinnar að skera úr um vafa um það hvort afla þurfi framkvæmdaleyfis til tiltekinnar framkvæmdar. Verður að skilja ákvæði þetta svo að úrskurðarnefndin taki slík álitaefni, sem til hennar er vísað, til úrlausnar án þess að fyrir liggi ákvörðun sveitarstjórnar í málinu. Ber nefndinni því að taka erindi kæranda um úrlausn um framkvæmdaleyfisskyldu efnistökunnar til meðferðar, óháð mati á því hvert hafi verið gildi þeirrar ákvörðunar bæjarráðs, sem upphaflega var kærð í málinu.
Með hliðsjón af framansögðu verður ekki fallist á kröfu Hafnarfjarðarbæjar um að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni.
Það skilyrði er sett í 1. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997 að leyfisskyldar framkvæmdir skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Af þessu leiðir að takmarkaða þýðingu hefur að skera úr um framkvæmdaleyfisskyldu umræddrar efnistöku nema áður sé úr því skorið hvort sú staðhæfing bæjarráðs, að efnistakan fari í bága við gildandi aðalskipulag, sé á rökum reist.
Í málinu liggur fyrir gildandi aðalskipulagsuppdráttur Hafnarfjarðar 1995-2015. Eru á honum sýnd þau efnistökusvæði sem fyrir eru innan marka skipulagsins, þar á meðal svæði það sem um ræðir í máli þessu. Sérstaklega eru þar auðkennd þau svæði þar sem umfang og mörk eru talin háð mati á umhverisáhrifum en það auðkenni nær ekki til hins umdeilda svæðis. Aðliggjandi svæði er merkt með lit sem táknar opin svæði/almenn græn svæði, en í greinargerð aðalskipulagsins er þessi litarmerking nánar skýrð sem merking fyrir óbyggt land án skipulagðrar notkunar. Í greinargerð aðalskipulagsins segir að yfirborðsvinnsla á hrauni sé óheimil, nema í þeim námum sem nú þegar séu í samningsbundinni vinnslu í Hrauntungum í Kapelluhrauni. Hafnarfjarðarbær hafi ekki veitt leyfi fyrir þeirri yfirborðsvinnslu, heldur Skógrækt ríkisins, sem sé landeigandi. Samningar um þessa vinnslu, 1.000.000 m³ hraungjalls, hafi verið gerðir áður en lög um mat á umhverfisáhrifum hafi öðlast gildi.
Þá liggur fyrir í málinu „Stefnumótun og verklagsreglur um efnistöku í landi Hafnarfjarðar“, samþykkt í bæjarstjórn Hafnarfjarðar hinn 13. nóvember 2001, þar sem segir að umrætt svæði sé í aðalskipulagi skilgreint sem opið svæði/almennt grænt svæði og hraunnám.
Miðað við þau gögn sem fyrir liggja og að framan er lýst verður ekki fallist á að efnistaka á umræddu svæði fari í bága við gildandi aðalskipulag Hafnarfjarðar. Breytir það ekki þessari niðurstöðu þótt í nefndri stefnumótun um efnistöku sé ráðgert að leggja af efnistöku á svæðinu, enda hefur þessi stefnumótun ekki gildi sem skipulagsákvörðun og felur því ekki í sér breytingu á gildandi skipulagi svæðisins. Verður því ógilt sú ákvörðun bæjarráðs Hafnarfjarðar frá 7. febrúar 2002 að hafna áformum um frekari efnistöku á umræddu svæði með þeim rökum að framkvæmdin samræmist ekki gildandi aðalskipulagi bæjarins.
Þar sem skipulag stendur því ekki í vegi að frekari efnistaka geti átt sér stað á umræddu svæði á kærandi lögvarða hagsmuni því tengda að fá úr því skorið hvort efnistakan teljist háð framkvæmdaleyfi skv. 1. mgr. 27. gr. l. 73/1997.
Efnisnám kæranda í Kapelluhrauni hefur farið fram á grundvelli samnings hans við landeiganda frá 6. febrúar 1992. Samkvæmt 17. grein náttúruverndarlaga nr. 47/1971, sem í gildi voru þegar umræddur samningur var gerður, var landeiganda heimil efnistaka í landi sínu, gengi hún ekki í berhögg við ákvæði laganna um friðlýsingu náttúruminja og stofnun útivistarsvæða. Sveitarstjórn gat þó, að fenginni umsögn náttúruverndarnefndar, bannað jarðrask af þessum sökum ef hún teldi hættu á að með því væri sérkennilegu landslagi eða náttúruminjum raskað. Jafnframt var í gr. 3.3.4.7 þágildandi skipulagsreglugerðar nr. 318/1985, m.s.br., gert ráð fyrir að efnistökusvæði væru auðkennd á aðalskipulagsuppdrætti sveitarfélaga. Sveitarstjórnir höfðu þannig nokkur úrræði til íhlutunar um efnistöku en ekki var að lögum skylt að afla sérstaks leyfis sveitarstjórnar fyrir slíkum framkvæmdum.
Ákvæði um framkvæmdaleyfi var fyrst lögfest með 27. gr. laga nr. 73/1997 sem tóku gildi hinn 1. janúar 1998. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðis þessa er óheimilt að hefja meiri háttar framkvæmdir, sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, fyrr en að fengnu framkvæmdaleyfi viðkomandi sveitarstjórnar. Er jafnframt áskilið að slíkar framkvæmdir skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum þar sem það eigi við.
Hvorki er í ákvæði þessu né í 9. kafla skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 um framkvæmdaleyfi tekin afstaða til þess hvernig fari um framkvæmdir sem hafnar hafi verið fyrir gildistöku laga nr. 73/1997 og fram sé haldið eftir það tímamark. Verður því að líta til almennra sjónarmiða um lagaskil og afturvirkni laga við úrlausn þess álitaefnis.
Ákvæði laga um framkvæmdaleyfi eru íþyngjandi fyrir landeigendur og rétthafa efnistökusvæða og fela í sér skerðingu á hagnýtingarrétti þeirra. Verður ekki talið að slík ákvæði geti tekið til framkvæmda sem hafnar voru fyrir gildistöku laganna og unnar eru eftir áætlunum eða samningum, þar sem umfang þeirra hefur fyrirfram verði afmarkað, svo sem í tilviki því sem hér um ræðir. Verður ekki talið að áframhaldandi námuvinnsla á svæðinu geti talist ný framkvæmd meðan umsömdu efnismagni hefur ekki verið náð og unnið er innan þess svæðis sem afmarkað var með samningi landeiganda og kæranda. Tímamörk í samningi aðila eru einkaréttarlegs eðlis en ráða engu um umfang framkvæmdarinnar. Var aðilum, að mati úrskurðarnefndarinnar, heimilt að framlengja umræddum samningi án sérstaks leyfis sveitarstjórnar, enda var ekki með þeirri ráðstöfun verið að auka umfang efnistökunnar umfram þau 1.000.000 m³ mörk sem sett höfðu verið og getið er í greinargerð gildandi aðalskipulags Hafnarfjarðar.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki sé skylt að afla framkvæmdaleyfis fyrir áframhaldandi efnistöku í umræddri námu, allt að því marki sem kveðið er á um í samningi landeiganda og kæranda. Þessi niðurstaða er þó háð því að framkvæmdin verði ekki talin matsskyld eða sé undanþegin matsskyldu samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 í samræmi við áritun á aðalskipulagsuppdrætti. Verður hins vegar ekki tekin afstaða til þess álitaefnis í úrskurði þessum enda fellur það utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að skera úr álitaefnum samkvæmt þeim lögum.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til nefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Ógilt er sú ákvörðun bæjarráðs Hafnarfjarðar frá 7. febrúar 2002 að hafna áformum um frekari efnistöku í landi Skógræktar ríkisins í Kapelluhrauni með þeim rökum að framkvæmdin samræmist ekki gildandi aðalskipulagi bæjarins. Ekki er skylt að afla framkvæmdaleyfis fyrir áframhaldandi efnistöku í umræddri námu, allt að því marki sem kveðið er á um í samningi landeiganda og kæranda.
_____________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Óðinn Elísson
