Árið 2024, fimmtudaginn 25. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Halldóra Vífilsdóttir arkitekt.

Fyrir var tekið mál nr. 116/2023, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Akureyrarbæjar frá 6. júní 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir miðbæ Akureyrar­bæjar vegna Glerárgötu 7.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. október 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Glerárgötu 1 og Strandgötu 13a, Akureyri, þá ákvörðun bæjarstjórnar Akureyrarbæjar frá 6. júní 2023 að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir miðbæ Akureyrarbæjar sem varðar Glerárgötu 7. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Akureyrarbæ 25. október 2023.

Málavextir: Lóð nr. 7 við Glerárgötu er hornlóð á gatnamótum Gránufélagsgötu og Glerárgötu annars vegar og Gránufélagsgötu og Geislagötu hins vegar. Frá því að nýtt deiliskipulag miðbæjar Akureyrarbæjar tók gildi árið 2014 hefur verið vísað til lóðarinnar sem Glerárgötu 7. Í deiliskipulaginu kom fram að lóðirnar Glerárgata 3, 5 og 7 væru sameinaðar undir heiti þeirrar síðastnefndu, en í fasteignaskrá Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar eru þær enn skráðar sem þrjár lóðir. Kemur þar fram að Akureyrarbær sé eigandi lóðar nr. 3, en lóðir nr. 5 og 7 séu í eigu einkahlutafélags sem jafnframt er umsækjandi hinnar umdeildu breytingar. Á þeim hluta lóðarinnar sem snýr að Gránufélagsgötu, stendur hús sem hýsir samkomustaðinn Sjallann.

Fulltrúar einkahlutafélagsins sem um ræðir hafa frá árinu 2018 átt í viðræðum við bæjaryfirvöld um að breyta skipulaginu. Með erindi, dags. 24. ágúst 2022, var f.h. félagsins leitast eftir breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar þar sem óskað var eftir að hámarkshæð hússins yrði aukin ásamt byggingarmagni í bílakjallara, hækkun á nýtingarhlutfalli og stækkun á byggingarreit. Á fundi skipulagsráðs 14. desember s.á. var samþykkt að kynna tillögu um breytingu deili­skipulagsins skv. 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Hinn 18. janúar 2023 voru drög að breytingartillögu kynnt í Dagskránni og á heimasíðu Akureyrarbæjar og kom fram að frestur til að koma að ábendingum væri til 5. febrúar s.á. Samþykkti bæjarstjórn tillöguna 7. mars s.á. og að hún yrði auglýst til kynningar skv. 41. gr. skipulagslaga.

Tillagan var auglýst í Dagskránni, Lögbirtingablaðinu og á heimasíðu Akureyrarbæjar 29. mars 2023. Kom þar fram að hún ætti við um lóðina Glerárgötu 7, athugasemdafrestur væri til 14. maí s.á. og að unnt væri að kynna sér tillöguna á heimasíðu bæjarins og í Ráðhúsinu. Þá sendu bæjaryfirvöld nærliggjandi hagsmunaaðilum sérstaka tilkynningu 28. apríl 2023 þar sem upplýst var um að tillagan væri í auglýsingu og um athugasemdafrest. Var kærandi á meðal þeirra sem fengu slíka tilkynningu og einn þeirra sem kom athugasemdum sínum á framfæri.

Á fundi skipulagsráðs 24. maí 2023 var skipulagsfulltrúa falið að vinna drög að svörum við fram­komnum athugasemdum og leggja fyrir fund bæjarstjórnar. Var jafnframt lagt til við bæjar­stjórn að tillagan yrði samþykkt. Bæjarstjórn tók tillöguna fyrir á fundi sínum 6. júní 2023 og var hún samþykkt. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu. Á fundinum voru jafnframt samþykkt framlögð drög skipulagsfulltrúa að svörum við efni athugasemda. Var kæranda og öðrum umsagnaraðilum tilkynnt um niðurstöðuna með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 12. júlí s.á., þar sem athugasemdum þeirra var svarað og leiðbeint um kæruleið og kærufrest til úrskurðar­nefndar umhverfis- og auðlindamála. Auglýsing um gildistöku skipulagsins var síðan birt í B-deild Stjórnartíðinda 11. september 2023 og kom þar fram að breytingin fæli í sér að heimilað yrði að reisa 5 – 6 hæða hótel á lóðinni. Meðfram Glerárgötu væri leyfilegt að byggja fimm hæðir þar sem efsta hæðin yrði inndregin frá Glerárgötu, en sex hæðir meðfram Gránufélagsgötu þar sem efstu tvær hæðirnar yrðu inndregnar frá Gránufélagsgötu og Geislagötu.

Málsrök kæranda: Með hinni kærðu breytingu á deiliskipulagi er að mati kæranda vegið að eignarétti hans og grenndarhagsmunum. Verðmæti fasteigna hans lækki verulega verði af fyrirhugaðri hótelbyggingu sem muni gnæfa yfir nærliggjandi hús og standa nánast á sameiginlegum mörkum lóða hans og umræddrar lóðar. Hámarkshæð fyrirhugaðrar byggingar á Glerárgötu 7 sé umtalsvert hærri en kveðið hefði verið á um í eldra skipulagi, mun hærri en nærliggjandi byggingar og í ósamræmi við byggingar sunnan við hana. Í Aðalskipulagi Akureyrar 2018-2030 sé kveðið á um að halda skuli yfirbragði miðbæjarsvæðis í samræmi við aðliggjandi húsaraðir. Framlögð gögn um skuggavarp séu ófullnægjandi enda ekki af þeim ljóst hvort tekið hafi verið tillit til þess að heimilað sé í skipulagstillögu að svalir, stigapallar og skyggni nái allt að tvo metra út fyrir húshlið og út fyrir byggingarreit. Sé hið síðasttalda breyting frá eldra deiliskipulagi en ekki sé innbyrðis samræmi um þetta í greinar­gerð skipulagsins. Í skipulagstillögunni hafi sagt að lóðirnar Glerárgata 3, 5 og 7 hafi verið sameinaðar og heiti nú Glerárgata 7. Samkvæmt fasteignaskrá hafi slík sameining ekki átt sér stað og hver lóð sé enn skráð með sitt númer. Þá komi stærð lóðarinnar í skipulagstillögunni ekki heim og saman við samanlagt skráð flatarmál lóðanna. Eftir því sem kærandi komist næst sé flatarmál lóðanna 2.388,7 m² en í skipulagstillögunni komi fram að það sé 2.409,9 m². Forsendur sem gefnar séu um stærð lóðar séu rangar og þ.a.l. sé reiknað nýtingarhlutfall rangt.

Málsrök Akureyrarbæjar: Bæjaryfirvöld telja að verðmæti lóða á miðbæjarsvæðinu muni aukast við uppbyggingu, sérstaklega á svæðum þar sem ástand hafi ekki verið til fyrirmyndar í langan tíma eins og eigi við um Glerárgötu 7. Í Aðalskipulagi Akureyrar 2018-2030 sé gert ráð fyrir þéttingu byggðar í miðbænum en ekki getið um hæð bygginga. Við deiliskipulagningu reits sé horft til hæða nærliggjandi bygginga. Eðlilegt sé að þéttleiki og hæð byggðar í miðbæ sé meiri en í öðrum hverfum og geti fasteignaeigendur ekki gert ráð fyrir að byggingar í ná­grenninu taki ekki breytingum, sérstaklega ekki í miðbæ þar sem þéttleiki sé almennt meiri en í öðrum hverfum. Þá sé ekki um að ræða verulegar breytingar frá upphaflegu deiliskipulagi. Í deiliskipulagi miðbæjarins frá 2014 hafi verið gert ráð fyrir fimm hæðum á lóðinni en hin kærða breyting gerir ráð fyrir að heimilt verði að byggja allt að sex hæðir en ólíklegt sé að sá hluti hafi neikvæð áhrif á fasteignir kæranda vegna fjarlægðar. Sá hluti fyrirhugaðrar byggingar sem liggi að henni hækki um 2 m frá upphaflega deiliskipulaginu, úr 16,2 m í 18,2 m. Breytingin sé í samræmi við ákvæði aðalskipulags og stefnu gildandi deiliskipulags. Í deiliskipulagi miðbæjar Akureyrar sé þegar gert ráð fyrir verulegri uppbyggingu á lóðum í næsta nágrenni og megi sjá að stefna bæjar­yfir­valda sé að á svæðinu megi almennt byggja töluvert hærri hús en þau sem fyrir séu. Upp­bygging á lóð Glerárgötu 7 falli vel að þeirri stefnu. Þar sem lóðin sé fyrir norðan fasteign kæranda muni skuggavarp á lóð hans vera í algjöru lágmarki en skuggi muni að mestu falla á aðliggjandi götusvæði, þ.e. Gránufélagsgötu og Glerárgötu. Þá leiði skuggavarp sem afleiðing af skipulagsbreytingu almennt ekki til ógildingar deiliskipulags og hafa skipulagsyfirvöld nokkuð svigrúm við mat á því hvert sé ásættanlegt skuggavarp hverju sinni. Varðandi sam­einingu lóða hafi hún ekki enn verið framkvæmd en lóðin muni verða stofnuð áður en fram­kvæmdir hefjist. Eðlilegt sé að einhver munur sé á skráðri stærð lóða samkvæmt fasteignaskrá og tilgreindri stærð í deiliskipulagi, sérstaklega þegar um sé að ræða gamlar lóðir eins og hér um ræði. Lóðin Glerárgata 5 sé t.a.m. skráð í samræmi við lóðarleigusamning frá 1930 og því eðlilegt að einhver skekkjumörk séu til staðar. Í þessu tilviki sé munurinn innan við 1% og teljist það í raun óvenju lítið miðað við aldur lóðanna. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við þeim hafi verið send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og hafi stofnunin ekki gert athugasemdir við að samþykkt deiliskipulag yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda.

Af hálfu umsækjanda hinnar umdeildu deiliskipulagsbreytingar var því komið á framfæri við úrskurðarnefndina að tekið væri undir sjónarmið og málsástæður Akureyrarbæjar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun bæjarstjórnar Akureyrarbæjar frá 6. júní 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Akureyrarbæjar sem varðar lóðina Glerárgötu 7.

Sveitarstjórn fer með skipulagsvald innan marka sveitarfélags. Ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags skv. 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og hefur með því áhrif á þróun byggðar og umhverfis með bindandi hætti, gildir hið sama um breytingar á slíku skipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Þó ber við töku skipulagsákvarðana m.a. að hafa í huga það markmið c-liðar 1. mgr. 1. gr. laganna að tryggt sé að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Skal deiliskipulag vera í samræmi við stefnu aðalskipulags og rúmast innan heimilda þess, sbr. 3. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Við töku skipulagsákvarðana er sveitarstjórn bundin af meginreglum stjórnsýsluréttar, þ. á m. lögmætisreglunni sem felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum framangreindum meginreglum hafa sveitarstjórnir mat um það hvernig deiliskipulagi og breytingum á því skuli háttað.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting var auglýst til kynningar í samræmi við reglur skipulagslaga um breytingar á samþykktu deiliskipulagi skv. 1. mgr. 43. gr. þeirra. Í samræmi við ákvæðið fór um breytinguna eins og um nýtt deiliskipulag væri að ræða og var tillaga að henni auglýst skv. 1. mgr. 41. gr. laganna, en áður höfðu drög verið kynnt opinberlega, sbr. 4. mgr. 40. gr. þeirra. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við þeim var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga og tók skipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 11. september 2023. Var formleg málsmeðferð skipulagsbreytingarinnar því í samræmi við lög.

Samkvæmt Aðalskipulagi Akureyrar 2018 – 2030 tilheyrir svæðið sem hér um ræðir miðbæ, M1. Í greinargerð skipulagsins kemur fram að á miðsvæðum skuli fyrst og fremst gera ráð fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjóni heilu landsvæði, bænum í heild sinni eða fleiri en einu bæjarhverfi, svo sem verslunum, skrifstofum, þjónustustofnunum, veitinga- og gistihúsum, menningarstofnunum, bílastæðahúsum og hreinlegum iðnaði. Halda skuli yfirbragði miðbæjarsvæðisins. Nýbyggingar og breytingar einstakra húsa skuli vera í samræmi við aðliggjandi húsaraðir. Í miðbænum séu nokkur af elstu húsum bæjarins og halda þurfi í einkenni þeirra og gera það í samræmi við reglugerðir um húsvernd. Fyrir nýbyggingar og viðbyggingar í samfelldum húsaröðum s.s. við Hafnarstræti gildi þær reglur að útlit og hæðir húsanna skuli vera í samræmi við byggð á aðliggjandi svæði. Þá skuli vanda sérstaklega allan frágang og hönnun mannvirkja og umhverfis við aðkomuleiðir að miðbænum, þá sérstaklega við Glerárgötu og Drottningarbraut. Í skipulaginu eru afmörkuð sem hverfisverndarsvæði þau svæði þar sem ástæða þyki til að vernda yfirbragð byggðar, en Geislagata, Gránufélagsgata og Glerárgata eru ekki þeirra á meðal. Verður ekki annað ráðið en að umdeild breyting á deiliskipulagi sé í samræmi við gildandi aðalskipulag.

Glerárgata 7 tilheyrir svæði 3 í deiliskipulagi miðbæjarins frá 2014 og er þar vísað til svæðisins sem Sjallareits. Var í skipulaginu greint frá því að innan svæðisins væri miðbæjarstarfsemi af ýmsum toga og ægði saman byggingum af ólíkum stærðum og gerðum. Líkt og fram kom í málavöxtum voru lóðirnar Glerárgata 3, 5 og 7 sameinaðar undir heiti þeirrar síðastnefndu og var veitt heimild til að byggja á lóðinni fimm hæða hótel þar sem efsta hæðin væri inndregin. Þar sem aðstæður leyfðu mættu svalir, stigar og stigapallar ná allt að 2 m út fyrir húshlið og 2 m út fyrir byggingarreit nema á lóðarmörkum. Með hinni kærðu breytingu á deiliskipulaginu var hámarkshæð húss á lóðinni hækkuð úr 16,2 m í 18,2 – 21,2 m og úr fimm hæðum í fimm – sex hæðir. Meðfram Gránufélagsgötu er nú heimilt að byggja sex hæða hús með efstu tvær hæðirnar inndregnar frá götu, en meðfram Glerárgötu fimm hæðir og efstu hæðina inndregna frá götu. Grunnflötur fimmtu og sjöttu hæðar er að hámarki 75% af grunnfleti fjórðu hæðar, en samkvæmt eldra skipulagi hafði hann verið 60% af fleti hæðarinnar fyrir neðan. Hækkar hámarkshæðin um 2 m næst lóðum kæranda.

Fram kemur í 1. mgr. b-liðar í gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð nr.  90/2013 að við ákvörðun um fjarlægð á milli einstakra byggingarreita skuli taka tillit til sólarhæðar og skuggavarps, vindstrengja o.fl., eftir því hver notkun bygginganna sé. Við afgreiðslu málsins hjá bæjarstjórn lágu fyrir skuggavarpsteikningar vegna áformaðrar hótelbyggingar. Sýna þær skuggavarp 20. júní og 20. september kl. 12:00, 15:00 og 17:00. Af þeim verður ráðið að fyrirhuguð bygging muni hafa í för með sér einhver grenndaráhrif vegna skuggavarps. Þess ber að geta að áform hafa verið í skipulagi um byggingu fimm hæða hótels á lóðinni frá árinu 2014. Verður ekki séð að sú hækkun hússins sem hér er um deilt hafi veruleg áhrif á grenndarhagsmuni kæranda, umfram þau sem þegar var gert ráð fyrir að yrðu af uppbyggingu á lóðinni. Hvað skuggavarp varðar er litið til þess að áformuð hótelbygging er norðan við lóðir kæranda og hækkun frá fyrri heimildum er 2 m.

Vegna athugasemdar kæranda um stærð lóðarinnar sem um ræðir skal það nefnt að deiliskipulag getur hvorki myndað né fellt niður bein eða óbein eignarréttindi, svo sem lóðar­réttindi, sem byggjast á heimildarskjölum hverju sinni. Þinglýstar heimildir um slík réttindi, hvort sem um eignarland eða leigulóð er að ræða, eru stofnskjöl þeirra. Komi að því að byggingaráform verði samþykkt á grundvelli hins umdeilda deiliskipulags þarf byggingarfulltrúi á þeim tíma að taka afstöðu til þess hvort áformin séu í samræmi við deiliskipulag, þ. m. t. um nýtingarhlutfall.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður hvorki talið að hagsmunir kæranda hafi verið fyrir borð bornir í skilningi c-liðar 1. gr. skipulagslaga né að þeir form- eða efnisannmarkar liggi fyrir sem leiði til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Rétt þykir að benda á að geti kærandi sýnt fram á tjón vegna hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar getur hann átt rétt á bótum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Akureyrarbæjar frá 6. júní 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir miðbæ Akureyrarbæjar vegna Glerárgötu 7.

Árið 2024, fimmtudaginn 25. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Halldóra Vífilsdóttir arkitekt.

Fyrir var tekið mál nr. 100/2023, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 15. júní 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi 1. áfanga norðurhluta Urriðaholts vegna lóðarinnar Holtsvegar 20.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. ágúst 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir íbúi að Holtsvegi 16 þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 15. júní 2023 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi 1. áfanga norðurhluta Urriðaholts vegna lóðarinnar Holtsvegar 20. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Gerði kærandi jafnframt kröfu um að réttaráhrifum hennar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Var kröfu um frestun réttaráhrifa hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 30. ágúst 2023.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 9. október 2023.

Málavextir: Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 16. desember 2022 í máli nr. 124/2022 var fellt úr gildi byggingarleyfi fyrir sex deilda leikskóla að Holtsvegi 20, Garðabæ, þar sem leyfið var ekki talið í samræmi við gildandi deiliskipulag norðurhluta Urriðaholts, 1. áfanga.

Á fundi bæjarráðs Garðabæjar 28. febrúar 2023 var samþykkt að fela skipulagsnefnd að móta tillögu að breytingu á deiliskipulagi norðurhluta Urriðaholts, 1. áfanga, vegna lóðarinnar Holtsvegar 20 þannig að upphafleg hönnum byggingar leikskóla félli að skilmálum deiliskipulagsins. Á fundi bæjarráðs 14. mars s.á. var samþykkt að auglýsa tillögu að breytingu á umræddu deiliskipulagi í samræmi við 1. mgr. 41. gr., sbr. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var ákvörðunin samþykkt á fundi bæjarstjórnar 16. s.m. Tillagan var lögð fram að nýju í skipulagsnefnd 22. maí s.á. að lokinni kynningu ásamt athugasemdum sem bárust á auglýsingatíma og var málinu vísað til úrvinnslu hjá umhverfissviði og skipulagsráðgjöfum. Tillagan var tekin fyrir að nýju ásamt drögum að svörum við innsendum athugasemdum á fundi skipulagsnefndar 2. júní s.á. Samþykkti ráðið tillöguna með þeim breytingum sem lagðar voru fram sem viðbrögð við athugasemdum. Á fundi bæjarráðs Garðabæjar 13. s.m. var samþykkt að leggja til við bæjarstjórn að samþykkja tillögu skipulagsnefndar um breytingu á deiliskipulagi norðurhluta Urriðaholts, 1. áfanga, og samþykkti bæjarstjórn tillöguna á fundi sínum 15. s.m. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar birtist í B-deild Stjórnartíðinda 14. júlí 2023.

 Málsrök kæranda: Vísað er til þess að útsýni og sólríki sé meðal þeirra þátta sem helst hafi áhrif á virði fasteigna. Takmörkun á þessum eiginleikum sé veigamikil og það beri að veita þeim sérstakan gaum þegar skipulagsbreytingar séu annars vegar. Mikilvægi þessara þátta sé meðal annars ítrekað í greinargerð deiliskipulags fyrir norðurhluta Urriðaholts. Í rammaskipulagi fyrir Urriðaholt komi einnig fram að við skipulagningu byggðarinnar sé mikilvægt að huga að útsýni frá íbúðarhúsum og opnum svæðum. Það megi t.d. gera með því að tryggja gott útsýni frá sem flestum vistarverum íbúðarhúsa.

Í sölukynningum fyrir íbúðir að Holtsvegi 14–18 hafi útsýni verið gert hátt undir höfði og hafi það verið ein helsta ákvörðunarásæða kæranda fyrir kaupum á sinni íbúð að geta notið útsýnis, enda felist í því fjárhagslegir hagsmunir og persónulegir. Í öllu markaðs- og kynningarefni fyrir hverfið og íbúðir þar hafi verið gert mikið úr útsýni og sólríki. Það hafi verið meðal forsendna kæranda að geta notið þessara gæða og hafi hann greitt aukalega fyrir þau gæði. Um verulega hagsmuni sé að ræða og gæta hefði þurft sérstaklega að þeim við málsmeðferð bæjarins, sérstaklega þar sem nær allar athugasemdir íbúa til bæjarins hafi snúið að útsýni og skuggavarpi. Ákvæði 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 bendi til þess að í útsýni og skuggavarpi felist sérstakir hagsmunir þeirra sem búi í nágrenni við skipulagssvæði, enda geti verið um að ræða verulega fjárhagslega og persónulega hagsmuni. Garðabær hafi verið meðvitaður um sérstakt eðli þessara hagsmuna og nýtt sér þá til að kynna hverfið á sínum tíma.

Líta verði til skuggavarps á allri lóðinni Holtsveg 14–18 en ekki einungis á íbúðarbyggingarnar sjálfar. Felist hagsmunir í sólríki á opnum almenningssvæðum, svo sem bílastæðum fyrir framan byggingarnar og göngustíga milli íbúðarlóðarinnar og leikskólalóðarinnar sem taka verði tillit til. Gefa hefði þurft athugasemdum íbúa sem snúið hafi að skuggavarpi og skerðingu útsýnis sérstakan gaum við meðferð málsins. Það hafi ekki verið gert og hafi bæjaryfirvöld í svörum sínum gert lítið úr athugasemdum íbúa og afgreitt þær á einu bretti án þess að hafa aflað frekari gagna og lagt þau fyrir aðila málsins til umsagnar. Að auki hafi verið vísað til gagna í svörum við athugasemdum íbúa sem ekki hafi verið kynnt aðilum málsins. Sveitarfélagið hafi staðið fast við samþykkta hönnun og breytt deiliskipulagi til að aðlagast henni í stað þess að kanna hvort aðrir hönnunarkostir hefðu komið til greina.

Athugasemdir íbúa við deiliskipulagsbreytinguna hafi flestar varðað mögulegt tjón vegna aukins skuggavarps og skerðingu útsýnis. Þegar svo hátti til hafi sveitarfélagið borið sérstaka skyldu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, til að rannsaka hve mikil skerðing á útsýni og hve mikið skuggavarp yrði við breytinguna. Samkvæmt svörum bæjarins hafi það ekki verið gert heldur hafi athugasemdir íbúa verið afgreiddar með einföldum fullyrðingum um að skerðing á útsýni og aukið skuggavarp væri óverulegt. Engin gögn þessu til stuðnings hafi verið kynnt íbúum. Það rétta sé að hin nýja hæð skerði verulega útsýni til fjalla og yfir Urriðavatn.

Í svörum sveitarfélagsins hafi komið fram að skuggavarpsmyndir sýni fram á að skuggavarp af leikskólabyggingunni sé óverulegt, hvort sem byggingin sé hækkuð um 2 m eða ekki. Kærandi telji hæpið að aukið skuggavarp sé minniháttar þar sem hin nýja hæð komi þvert á sólargang kvöldsólar. Ómögulegt sé hins vegar um það að segja enda hafi athugasemdir íbúa ekki verið rannsakaðar með fullnægjandi hætti. Þá feli deiliskipulagsbreytingin í sér að hámarkshæð leikskólans sé hækkuð um þrjá metra en ekki tvo eins og segi í svörum bæjarins.

Í bókun skipulagsnefndar Garðabæjar hafi verið vikið að samfélagslegum hagsmunum sem fælust í að geta veitt byggingarleyfi samkvæmt samþykktri hönnunartillögu. Á fundi með íbúum 4. janúar 2023 hafi fulltrúar bæjarins tjáð þeim að reynt yrði að koma til móts við þá með því að lækka hæð leikskólans miðað við upphaflegar teikningar. Lækkunin gæti þó ekki orðið nema að hámarki um 0,5 m, enda væri búið að panta timbureiningar sem gerði það að verkum að ómögulegt væri að lækka bygginguna meira. Á fundi með fulltrúum bæjarins 2. nóvember 2022, áður en byggingarleyfi leikskólans hafði verið fellt úr gildi af úrskurðarnefndinni, hafi komið fram að ekki væri búið að panta téðar einingar. Raunveruleg ástæða þess að sveitarfélagið hafi haldið fast í samþykkta hönnunartillögu, í stað þess að meta aðrar hönnunartillögur sem hefðu verið í samræmi við eldra deiliskipulag, hafi verið sú að pantaðar hafi verið timbureiningar samkvæmt teikningum sem hafi verið í trássi við eldra deiliskipulag. Verið sé að reyna að forðast aukinn kostnað vegna timbureininga fremur en að horft sé til almennra samfélagssjónarmiða. Ekki verði séð hvernig samfélagslegir hagsmunir af því að velja eina tiltekna hönnun sem hafi verið í ósamræmi við deiliskipulag í stað annarrar hönnunartillögu, vegi svo mikið þyngra en réttmætar væntingar íbúa samkvæmt eldra deiliskipulagi og hagsmunir þeirra af útsýni og sólríki að ákvörðun bæjarins sé réttlætanleg.

Þrátt fyrir að sveitarfélögum sé almennt veitt umtalsvert svigrúm við mat á nauðsyn skipulagsbreytinga telji kærandi að ekki hafi verið stefnt að lögmætu markmiði með ákvörðuninni, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Það séu ekki málefnaleg sjónarmið við mat á meðalhófi breytingar á deiliskipulagi að sveitarfélagið reyni að takmarka sjálfbakaðan kostnað sem hafi einungis fallið til þar sem timbureiningarnar hafi verið pantaðar fyrir teikningum sem hafi verið í ósamræmi við deiliskipulag. Einingarnar hafi verið pantaðar á þeim tíma sem sveitarfélaginu hafi verið kunnugt um framkomna kæru á byggingarleyfinu,

 Málsrök Garðabæjar: Bent er á að sveitarfélög fari með skipulagsvald innan marka sveitarfélaga og að í skipulagslögum nr. 123/2010 sé áskilnaður um málsmeðferð sem fylgt hafi verið í öllum atriðum. Gætt hafi verið meginreglna stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hvað varði meðalhóf og samráð við íbúa sem hagsmuna eigi að gæta. Þó að almennt verði að telja að stjórnvöld eigi að gæta meðalhófs samkvæmt stjórnsýslulögum þá eigi það ekki við með beinum hætti í þessu tilviki þar sem ekki sé um að ræða beina stjórnvaldsákvörðun heldur stjórnvaldsfyrirmæli. Um þau fyrirmæli gildi skipulagslög, en með þeim sé hagsmunaaðilum tryggð sanngjörn málsmeðferð en ekki sé endilega gerð krafa um að valin sé sú leið sem minnst raski hagsmunum aðila heldur felist í skipulagsvaldinu heimildir til að velja þær leiðir sem best þyki þjóna hagsmunum heildarinnar. Gert sé ráð fyrir því að hagsmunir einstakra lóðarhafa séu skertir, sbr. 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga. Ákvæði skipulagslaga verði ekki skilin á annan veg en að sveitarfélög hafi í krafti skipulagsvaldsins heimild til að skerða rétt einstakra lóðarhafa jafnvel þótt bent sé á aðra leið sem unnt sé að fara, enda sé sú leið sem valin sé hagkvæmari kostur þegar litið sé til hagsmuna heildarinnar, sbr. c. lið 1. gr. skipulagslaga.

Íbúar í þéttbýli geti ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar á skipulagi sem haft geti í för með sér skerðingu á útsýni, aukningu umferðar eða aðrar breytingar á umhverfi íbúanna. Úrskurðarnefndin hafi iðulega tekið undir þessi sjónarmið í úrskurðum sínum. Í þessu tilviki megi augljóst vera að útsýnisskerðing geti ekki talist umtalsverð og að vegna staðsetningar íbúðarhúss við Holtsveg 14–18 muni íbúar áfram njóta útsýnis sem sé almennt meira er gerist í þéttbýli. Þessi megi geta að bygging leikskólans sé með lægri byggingum í hverfinu.

Bygging leikskólans hafi frá upphafi verið kynnt sem tveggja hæða bygging að hluta og hafi upphaflegt byggingarleyfi verið gefið út með það að markmiði. Það hafi verið sjónarmið bæjaryfirvalda að miða ætti við aðkomukóta lóðar en ekki hæðarkóta aðkomuhæðar líkt og úrskurðarnefndin hafi fallist á að ætti að gera samkvæmt úrskurði hennar um ógildingu á umræddu byggingarleyfi. Það sé því ágreiningur um túlkun á skipulagsskilmála sem valdi þeirri stöðu sem uppi sé í málinu og það hljóti að teljast eðlileg viðbrögð að breyta skipulaginu þannig að tekin væru af öll tvímæli um hæðarsetningu mannvirkja á lóð leikskólans. Það sé gert á grundvelli samfélagslegra sjónarmiða um að tryggja ungum barnafjölskyldum sem búi í hverfinu leikskóladvöl fyrir börn sín frá 12 mánaða aldri og verði það að teljast málefnalegar ástæður að baki hinni kærðu ákvörðun.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Vakin er athygli á að röksemdir Garðabæjar um að stjórnsýslulög gildi ekki um ákvörðun um breytingu deiliskipulags þar sem það sé ekki stjórnvaldsákvörðun heldur stjórnvaldsfyrirmæli sé ekki í samræmi við áralanga framkvæmd úrskurðarnefndarinnar þar sem byggt hafi verið á að deiliskipulagsbreytingar séu háðar stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Telji úrskurðarnefndin að um stjórnvaldsfyrirmæli sé að ræða byggi kærandi á því að þau séu svo sértæk að jafna megi þeim við stjórnvaldsákvörðun. Meta verði aðdraganda ákvörðunarinnar heildstætt enda liggi fyrir að með skipulagsbreytinginunni sé verið að bregðast við fyrri úrskurði úrskurðarnefndarinnar. Óumdeilt sé að tilgangur deiliskipulagsbreytingarinnar hafi verið sá að heimila útgáfu nýs byggingarleyfis sem hafi verið í ósamræmi við fyrra deiliskipulag. Skipulagsbreytingin beinist að íbúum í nágrenninu með sama hætti og ef um útgáfu byggingarleyfis væri að ræða. Hún hafi einkum og sér í lagi áhrif á íbúa í þremur fasteignum, þ.e. Holtsvegi 14, 16 og 18.

Forsenda þess að gæta meðalhófs sé að mál sé upplýst með fullnægjandi hætti. Hvorki hafi verið brugðist við athugasemdum íbúa með rannsóknum á útsýnisskerðingu og skuggavarpi né aðrar útfærslur á leikskólabyggingunni metnar. Vísað sé til þess að skuggavarp sé óverulegt samkvæmt rannsóknum sem gerðar hafi verið. Þær skuggavarpsmyndir hafi ekki verið lagðar fram í málinu þrátt fyrir umfjöllun kæranda í kæru. Skylda hvíli á bænum að kanna væntanlega útsýnisskerðingu, sér í lagi vegna athugasemda nágranna. Hafi aðrir kostir ekki verið skoðaðir sé útilokað að fullyrða um hvort meðalhófs hafi verið gætt.

Ekki hafi verið haft nægilegt samráð við íbúa þar sem það krefjist þess að brugðist sé við athugasemdum sem berist í samráðsferli. Réttur aðila máls til að veita andmæli sé til þess hugsaður að aðstoða stjórnvöld við að upplýsa málið og taka ákvörðun á grundvelli fullnægjandi upplýsinga. Þess sé krafist af stjórnvöldum að þau raunverulega taki andmæli og athugasemdir til skoðunar og bregðist við þeim efnislega, eftir atvikum með frekari gagnaöflun. Það væri ekki nóg að safna athugasemdum og svara þeim á standandi fæti til að kröfum stjórnsýslulaga sé fullnægt. Séu gerðar vægari kröfur sé hætt við að samráð við íbúa sé eingöngu til málamynda.

Sveitarfélagið hafi ekki haft neinar forsendur til að meta hagkvæmustu leiðina þar sem ekkert í gögnum málsins bendi til þess að aðrar leiðir hafi nokkurn tímann verið til skoðunar hjá bænum. Vinningstillaga úr hönnunarsamkeppni, sem byggt hafi á forsendum sem hafi verið í ósamræmi við þágildandi deiliskipulag, hafi verið eini kosturinn sem hafi komið til skoðunar. Nú hafi deiliskipulaginu verið breytt til að koma til móts við þá tillögu án þess að til íhugunar hafi komið aðrar útfærslur sem ekki hafi krafist deiliskipulagsbreytingar eða sem ekki hefðu í för með sér sama tjón gagnvart nágrönnum.

Í greinargerð bæjarins sé fullyrt að útsýnisskerðing geti ekki talist umtalsverð án þess að lögð séu fram gögn þeirri fullyrðingu til stuðnings. Auk þess sé haldið fram að íbúar við Holtsveg 14-18 muni áfram njóta útsýnis sem sé meira en almennt gerist í þéttbýli og á það bent að leikskólabyggingin sé með þeim lægri í hverfinu. Kærandi fái ekki séð að það skipti máli við úrlausn þessa máls. Útsýnisskerðing og skuggavarp verði ekki minna fyrir þær sakir að áfram sé eitthvað útsýni eða að leikskólabygging sé lægri en aðliggjandi íbúðarblokkir.

Sú fullyrðing að leikskólinn hafi í öndverðu verið kynntur sem tveggja hæða bygging sé öfugsnúin leið til að réttlæta breytingar á deiliskipulagi með sjónarmiðum um að væntingar bæjarins hafi verið ranglega reistar á grundvelli eldra skipulags. Skipulagsáætlanir hafi það markmið að sýna byggðarþróun til framtíðar og skapa þannig fyrirsjáanleika. Eðlileg við brögð við fyrri úrskurði úrskurðarnefndarinnar hefðu verið að skoða fyrst hvort hægt væri að finna lausn sem samrýmdist því deiliskipulagi og næði þeim markmiðum sem stefnt hafi verið að áður en ráðist væri í íþyngjandi deiliskipulagsbreytingar.

Stjórnsýsluskipan byggi á því að málsmeðferðar- og efnisreglur séu meira en formsatriði. Tryggja skuli að ákvarðanir séu teknar á grundvelli fullnægjandi upplýsinga og án þess að hagsmunir einstaklinga séu látnir líða án fullnægjandi réttlætingar og rökstuðnings. Bæjaryfirvöld hafi fyrirfram ákveðið niðurstöðu málsins á ómálefnalegum grundvelli og stytt sér leið um lögbundna málsmeðferð til að komast að henni. Samráð við íbúa og rannsóknir á öðrum hugsanlegum útfærslum hafi verið í skötulíki og það leiði óumflýjanlega til þess að málið sé ekki upplýst með fullnægjanlegu, hætti.

 Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti deiliskipulagsbreytingar á 1. áfanga norðurhluta Urriðaholts vegna lóðarinnar Holtsvegar 20. Skipulagsbreytingin var gerð í kjölfar þeirrar niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að fella bæri úr gildi byggingarleyfi fyrir leikskóla á umræddri lóð þar sem leyfið var ekki talið í samræmi við gildandi deiliskipulagsskilmála lóðarinnar.

Skipulag lands innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórna skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga og geta þær með því haft áhrif á og þróað byggð og umhverfi með bindandi hætti. Sveitastjórnir annast og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags skv. 29. og 38. gr. sömu laga. Við beitingu þessa skipulagsvalds ber að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Meðal þeirra markmiða er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið ákvæðisins. Þá eru sveitarstjórnir jafnframt bundnar af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Breytir þar engu um það álitaefni hvort deiliskipulag eða breytingar á því teljist stjórnvaldsfyrirmæli eða stjórnvaldsákvörðun. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað og heimild til að breyta deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga.

Fjallað er um skuggavarp í 1. mgr. b-liðar í gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð. Þar kemur fram að við ákvörðun um fjarlægð milli einstakra byggingarreita skuli taka tillit til sólarhæðar og skuggavarps eftir því hver notkun bygginganna sé. Þá er fjallað um skýringarmyndir og önnur fylgiskjöl deiliskipulagstillögu í gr. 5.5.4. og kemur þar fram að ef skýringaruppdrættir fylgi skuli vísa til þeirra í deiliskipulagi og að skýringaruppdrætti, svo sem skuggavarpsteikningar, sé heimilt að nota til að sýna áhrif af og dæmi um útfærslu deiliskipulags.

Kærandi, ásamt öðrum íbúum að Holtsvegi 14–18, gerðu athugasemdir á auglýsingatíma umdeildrar skipulagsbreytingar hvað varðaði skuggavarp. Ekki lágu fyrir skuggavarps­teikningar við kynningu breytingarinnar en vísað var til slíkra uppdrátta í svörum við fram­komnum athugasemdum. Þá var ekki gerð grein fyrir breytingu á skuggavarpi í hinu samþykkta deiliskipulagi. Við meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni var óskað eftir að þær skuggavarps­teikningar sem vísað hefði verið til í svörum við athugasemdum yrðu afhentar nefndinni og bárust þær með tölvupósti 18. desember 2023. Þær skuggavarpsteikningar sýna skuggavarp í júlí, apríl/september og desember kl. 9:00, 13:00 og 18:00. Af þeim gögnum verður ráðið að breyting á heimilaðri hæð umræddrar leikskólabyggingar muni hafa í för með sér óverulega breytingu hvað skuggavarp varðar. Þrátt fyrir að skuggavarpsteikningar hafi ekki legið fyrir við kynningu skipulagsbreytingarinnar þá hafa áhrif skuggavarps vegna umræddrar deiliskipulagsbreytingar verið könnuð í samræmi við ákvæði skipulagsreglugerðar. Þótt heimiluð hækkun byggingarinnar í umræddri skipulagsbreytingu hafi vissulega einhver áhrif á útsýni frá fasteign kæranda verður að telja að sú útsýnisskerðing sé ekki umfram það sem íbúar í þéttbýli mega almennt búast við en horfa verður til þess að hækkun byggingarinnar samkvæmt skipulagsbreytingunni er einungis ein hæð og samkvæmt fyrirliggjandi skuggavarps­teikningum mun skuggi frá leikskólabyggingunni aðeins ná inn á lóð kærenda í desember­mánuði.

Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að umþrætt grenndaráhrif verði talin svo veruleg að réttur kæranda sé fyrir borð borinn í skilningi c-liðar 1. gr. skipulagslaga og þar sem aðrir ágallar liggja ekki fyrir sem áhrif geta haft á gildi hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar verður kröfu um ógildingu hennar hafnað.

Rétt þykir að benda á að telji kærandi sig geta sýnt fram á tjón vegna breytinga á deiliskipulagi getur hann eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla.

Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Garðabæjar frá 15. júní 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi 1. áfanga norðurhluta Urriðaholts vegna lóðarinnar nr. 20 við Holtsveg.

Árið 2023, föstudaginn 15. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 85/2023, kæra á ákvörðun bæjarráðs Sveitarfélagsins Árborgar frá 29. júní 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir miðbæ Selfoss.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 12. júlí 2023 kærir íbúi á Selfossi, ákvörðun bæjarráðs Sveitarfélagsins Árborgar frá 29. júní 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir miðbæ Selfoss. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Árborg 18. ágúst og 29. september 2023.

Málavextir: Deiliskipulag fyrir miðbæ Selfoss tekur til landsvæðis sem í Aðalskipulagi Árborgar 2020–2036 er skilgreint sem miðsvæði. Samkvæmt greinargerð deiliskipulagsins afmarkast skipulagssvæðið af Eyravegi og Austurvegi til norðurs og aðliggjandi íbúðarlóðum við Tryggvagötu til austurs, Sunnuvegi til suðurs og Kirkjuvegi til vesturs. Það skiptist í fjóra hluta, þ.e. Sigtúnsreit, Kaupfélagsreit, Hafnarreit og bæjargarð. Því er jafnframt skipt í vestra og eystra byggingarsvæði og gert er ráð fyrir að hvort um sig byggist upp sem heild.

 Á fundi bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Árborgar 18. janúar 2023 var samþykkt að auglýsa til kynningar tillögu að breytingu á deiliskipulaginu. Samkvæmt fundargerð fólst meginbreytingin í því að syðst á svæðinu yrði bætt við niðurgrafinni göngugötu, Garðatröð, sem myndi tengjast við Kirkjuveg að vestan og austurstíg Sigtúnsgarðs að austan. Sunnan við Garðatröð og austan við austurstíginn til móts við lóðina Sigtún 2 yrði bætt við byggingarreitum fyrir lágreist hús, að hámarki tvær hæðir og ris. Mörkum lóða sunnan Miðstrætis yrði breytt og nýjar lóðir afmarkaðar. Jafnframt var samþykkt að gefa íbúum færi á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum um tillöguna í ráðgefandi könnun á vefnum Betri Árborg.

Tillagan var auglýst til kynningar 22. febrúar 2023 og veittur frestur til athugasemda til 5. apríl s.á. Á kynningartíma bárust athugasemdir, m.a. frá kæranda í máli þessu, er lutu að hæð fyrirhugaðra húsa við lóð hans. Tók skipulagsnefnd undir þau sjónarmið á fundi 17. maí 2023 og lagði til við hönnuði að umfang bygginga yrði minnkað með lækkun í einnar hæðar hús með risi í samræmi við framlögð skuggavarpsgögn. Var tillagan samþykkt með fyrirvara um lagfærð gögn og skipulagsfulltrúa falið að svara framkomnum athugasemdum og umsögnum. Þá var mælst til þess að bæjarstjórn samþykkti tillöguna og áréttað að fara skyldi fram ráðgefandi könnun á afstöðu íbúa um tillöguna áður en bæjarstjórn tæki hana til lokaafgreiðslu. Fór slík könnun fram dagana 18.–25. maí 2023.

Á fundi bæjarstjórnar 21. júní s.á. var tillagan tekin fyrir að nýju og samþykkt. Málið var einnig tekið fyrir á fundi bæjarráðs 29. s.m. og fjallað um framkomnar athugasemdir og umsagnir er borist höfðu við tillöguna. Tók bæjarráð þar undir sjónarmið kæranda um að tveggja hæða hús svo nærri Sigtúni 2 væri helst til of hátt. Gerð hefði verið breyting á gögnum er fæli í sér að efra hús vestan við Sigtún 2 yrði einnar hæðar með hliðsjón af framlögðum skuggavarps­gögnum og hefði þar af leiðandi minni áhrif á Sigtún 2. Var tillagan samþykkt svo breytt og skipulags­fulltrúa falið að senda hana til Skipulagsstofnunar til lögboðinnar afgreiðslu, auglýsa niður­stöðuna og svara framkomnum athugasemdum og umsögnum. Skipulagsstofnun gerði ekki athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt sveitarstjórnar. Öðlaðist skipulags­breytingin gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 28. júlí 2023.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að deiliskipulagsuppdráttur umrædds svæðis gefi ekki rétta mynd af staðsetningu fyrirhugaðra húsa við lóð hans. Sé þess óskað að rétt staðsetning núverandi húsa verði sett inn á teikningar þar sem aðeins séu 11 m frá bílgeymslu að göngustíg þar sem fyrirhugaðar byggingar eigi að rísa. Téðar byggingar muni hafa mikil grenndaráhrif gagnvart fasteign hans og einnig auka á eldhættu vegna nálægðar við hús hans. Um stórvægilegar breytingar sé að ræða. Sé kæra þessi borin fram þar sem sveitarfélagið hafi ekki svarað erindi kæranda og greinilegt sé að ekkert samráð eigi að vera við íbúa. Kærandi noti lóð sína mikið að sunnanverðu og að vestan, en þar sé matjurtargarður og lítið gróðurhús. Jafnframt sé heitur pottur sem mikið sé notaður. Ekki hafi verið lagðar fram skuggavarpsteikningar við meðferð málsins. Muni skuggavarp og yfirsýn frá umræddum húsum á lóð kæranda rýra notagildi hennar og trufla þar viðveru.

Málsrök Sveitarfélagsins Árborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að hin umdeilda breyting sé í samræmi við Aðalskipulag Árborgar 2020–2036. Hún hafi verið unnin með lögmætum og eðlilegum hætti í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórn­sýslul­aga nr. 37/1993. Umrædd lóð sé á skilgreindu miðsvæði samkvæmt aðalskipulaginu. Stefnt sé að þéttingu og styrkingu þess og sé útfærsla deiliskipulagsbreytingarinnar í fullu samræmi við þessa áætlun aðalskipulagsins. Heilt yfir muni útsýni og birta ekki skerðast þannig að nálæg hús verði fyrir skerðingu umfram það sem búast megi við vegna byggðaþróunar á þéttbýlum svæðum, einkum í miðbæjum. Óbreyttur réttur til útsýnis sé ekki bundinn í lög. Íbúar í þéttbýli geti ávallt átt von á því að nánasta umhverfi þeirra taki einhverjum breytingum sem haft geti í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp og aðrar breytingar sem þétting byggðar hafi í för með sér. Verði menn að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra að einhverju leyti verið skertir með slíkum deiliskipulagsbreytingum. Með þeim breytingum sem gerðar hafi verið á hámarkshæð byggingar í nágrenni húss kæranda verði skuggavarp á lóð hans mjög óverulegt. Þannig sé komið til móts við ábendingar hans og eftir þær breytingar sé skuggavarpið ásættanlegt í ljósi allra aðstæðna.

Ekkert bendi síðan til þess að óeðlileg eldhætta eða ónæði fylgi þeim deiliskipulagsbreytingum sem samþykktar hafi verið á svæðinu. Þegar tekin sé fyrir umsókn um byggingarleyfi sé sérstaklega fjallað um eldhættu, þ.e. fjarlægð á milli bygginga og áhættu að teknu tilliti til byggingarefnis og annarra brunavarna. Ekki sé sjálfgefið að minni fjarlægð hafi endilega í för með sér aukna eldhættu, með réttum brunaþolnum útfærslum sé unnt að halda eldhættu í lágmarki á þéttbyggðu svæði. Einnig verði ekki séð að óeðlilegt ónæði fylgi breyttu deiliskipulagi. Unnið hafi verið nýtt skuggavarp af svæðinu og hafi það legið fyrir áður en lokatillaga að breytingunni hafi verið afgreidd í bæjarstjórn. Hvað útsetningu byggingu og kantsteina varði sé bent á að hús séu almennt ekki útsett inn á byggingarreitum við deiliskipulagsgerð. Það sé hefðbundið við deiliskipulagsgerð af þessu tagi að útlista ekki nákvæmlega allar málsetningar í deiliskipulagi heldur útfæra þær síðar við vinnslu lóðablaða.

—–

Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 8. desember 2023.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun bæjarráðs Sveitarfélagsins Árborgar frá 29. júní 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir miðbæ Selfoss, en samkvæmt auglýsingu um gildistöku breytingarinnar er heimilað aukið byggingarmagn á svæðinu, mest í kjöllurum og með nýjum lóðum eða byggingarreitum. Lýtur kæra þessi að fyrirhuguðum breytingum nálægt lóð kæranda að Sigtúni 2.

Skipulag lands innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en í því felst einnig heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Við beitingu þessara ákvæða ber að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, en meðal þeirra er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið. Jafnframt skal tryggja að haft sé samráð við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að gefið sé tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana, sbr. d-lið lagagreinarinnar. Við töku skipulags­ákvarðana er sveitarstjórn bundin af meginreglum stjórnsýsluréttarins, þ. á m. lögmætis­reglunni. Að gættum framangreindum reglum hafa sveitarstjórnir mat um það hvernig deili­skipulagi og breytingum á því skuli háttað.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Skal við gerð deiliskipulags byggja á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit, sbr. 3. mgr. 37. gr. laganna.

Skipulagsreitur sá sem hin umdeilda breyting nær til tekur til landsvæðis sem auðkennt er sem miðsvæði M1 í Aðalskipulagi Árborgar 2020–2036. Í greinargerð aðalskipulagsins er sett fram sú stefna um miðsvæði að styrkja skuli miðbæ Selfoss sem aðalþjónustusvæði sveitarfélagsins með miðstöð stjórnsýslu, verslunar, þjónustu og menningar. Þar verði einnig veitingarekstur og mögulegt sé að vera með íbúðir á efri hæðum bygginga. Í almennum skilmálum fyrir miðsvæði í greinargerð aðalskipulagsins er tekið fram að þar sé reiknað með nýtingarhlutfalli lóða á bilinu 1,0–2,5 og með bílastæðakjallara geti það verið allt að 3,0. Nýtingarhlutfall skuli skoða fyrir hvert svæði fyrir sig út frá aðstæðum, s.s. aðlögun að nálægðri byggð, skugga­myndun, samgöngulausnum og fleira. Gera skuli grein fyrir þessum atriðum í deiliskipulagi viðkomandi reits. Ný mannvirki skuli að jafnaði vera á 3–6 hæðum, en þó skuli taka mið af nálægðri byggð. Þá er heimilt að vera með djúpgáma fyrir sorp. Um svæði M1 er m.a. tekið fram að í gildi sé deiliskipulag og skuli uppbygging vera samkvæmt því.

Á suðurhluta skipulagssvæðisins er Sigtúnsgarður og liggur lóð kæranda að garðinum til vesturs og suðurs, en hún er um leið aðlæg hinu deiliskipulagða svæði. Meðal þess sem hin kærða breyting felur í sér er að bætt er við niðurgrafinni göngugötu syðst á svæðinu, nefnd Garðatröð, sem tengist við Kirkjuveg að vestan og austurstíg Sigtúnsgarðs að austan. Sunnan við göngugötuna og austan við austurstíginn, til móts við lóð kæranda, er bætt við byggingarreitum fyrir hús. Í auglýstri tillögu að breytingu á deiliskipulaginu kom fram að þar skyldu vera lágreist hús, að hámarki tvær hæðir og ris. Kom kærandi að athugasemdum varðandi hæð húsanna og sam­kvæmt samþykktum skipulagsuppdrætti er nú gert ráð fyrir að á umræddum byggingarreitum séu tvær byggingar, þar sem efra húsið, sem nær yrði húsi kæranda, yrði ein hæð með kjallara, en neðra húsið tvær hæðir með kjallara. Í greinargerð deiliskipulagsins er í sérákvæðum um nýbyggingar að finna frekari skilyrði um m.a. hæð bygginga og tekið fram að staðsetning byggingar innan byggingarreits sé frjáls. Jafnframt er vísað til þess að hámarksnýtingarhlutfall hverrar lóðar megi sjá í töflu í kafla 2.2 í greinargerð deiliskipulagsins.

Í almennri umfjöllun um nýtingarhlutfall í greinargerðinni kemur fram að það sé skilgreint fyrir hverja lóð í töflu í kafla 2.2, en horft sé á svæðið sem heild gagnvart stefnumótun í aðalskipulagi um nýtingarhlutfall svæðisins. Í téðri töflu, eins og hún var áður í gildandi deiliskipulagi frá árinu 2021, var m.a. sett fram nýtingarhlutfall lóðanna nr. 1, 2, 3, 4 og 6 við Miðstræti. Með hinni samþykktu breytingu er mörkum lóða sunnan Miðstrætis breytt og nýjar lóðir afmarkaðar og taflan löguð að því. Er m.a. tilgreint nýtingarhlutfall fyrir lóðir nr. 1–21, 2–8, 10–20 og 23–37 við Miðstræti og kemur fram að nýtingarhlutfall Miðstrætis 1–21 sé 2,5, en það var áður 2,0 fyrir Miðstræti 1. Að þessu virtu verður að álíta að aukning á byggingar­magni samkvæmt deiliskipulaginu rúmist innan heimilda aðalskipulags. Einnig verður að líta svo á að uppfyllt séu skilyrði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um samræmi skipulagsáætlana.

Við afgreiðslu málsins hjá bæjarráði lá fyrir skuggavarpsteikning vegna húsa sem áform eru um að reisa við lóð kæranda. Sýna þær skuggavarp 20. júní og 20. september kl. 10:00, 13:00 og 16:00. Af þeim verður ráðið að fyrirhugaðar byggingar muni hafa í för með sér einhver grenndaráhrif vegna skuggavarps. Telja verður að skipulagsyfirvöld hafi nokkurt svigrúm við mat á því hvert ásættanlegt skuggavarp sé hverju sinni og má um leið athuga að tekið var að nokkru tillit til athugasemda kæranda hér að lútandi eins og áður er lýst og með því dregið úr þeim áhrifum sem breytingarnar kunna að hafa í för með sér.

Fram kemur í 1. mgr. b-liðar í gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð að við ákvörðun um fjarlægð milli einstakra byggingarreita skuli taka tillit til sólarhæðar og skuggavarps, vindstrengja o.fl., eftir því hver notkun bygginganna sé. Í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er hins vegar kveðið á um brunavarnir og fjarlægðir milli húsa. Samkvæmt 1. mgr. gr. 9.7.5. reglugerðarinnar er það meginregla að bil milli bygginga skuli vera nægjanlega mikið til að ekki sé hætta á að eldur nái að breiðast út á milli þeirra, en nánari skilyrði um bil milli bygginga eru sett í ákvæðinu. Er það byggingarfulltrúa að ganga úr skugga um að byggingarleyfi uppfylli ákvæði laga nr. 160/2010 um mannvirki og reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli þeirra komi til þess að leyfi til byggingar hinna umdeildu mannvirkja verði samþykkt.

Með vísan til þess sem að framan er rakið og að teknu tilliti til fyrirliggjandi gagna þykir hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum að leitt geti til ógildingar hennar. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarráðs Sveitarfélagsins Árborgar frá 29. júní 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir miðbæ Selfoss.