Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
mar 31
Love0

127/2020 Grýluhraun

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 30. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 127/2020, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 4. nóvember 2020 um að synja umsókn um breytingu á deili­skipulagi Farborga í landi Miðengis vegna lóðanna Grýluhrauns 1, 3 og 5.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. desember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur lóðanna Grýluhrauns 1, 3 og 5 þá ákvörðun sveitar­stjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 4. nóvember 2020 að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi Farborga í landi Miðengis vegna lóðanna Grýluhrauns 1, 3 og 5.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 4. janúar 2021.

Málavextir: Með bréfi, dags. 10. ágúst 2020, til skipulags- og byggingarfulltrúa Uppsveita bs., sem fer með lögbundið hlutverk skipulags- og byggingarfulltrúa Grímsnes- og Grafnings­hrepps, sóttu kærendur um breytingu á deiliskipulagi Farborga í landi Miðengis vegna lóðanna Grýluhrauns 1, 3 og 5. Í bréfinu kom fram að það væri ósk eigenda lóðanna að lóðinni nr. 3 yrði skipt upp og hvor helmingur fyrir sig sameinaður við lóðir nr. 1 og 5 og fylgdi bréfinu jafnframt tillaga að deiliskipulagsuppdrætti. Á fundi skipulagsnefndar 9. september 2020 mæltist nefndin til þess við sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps að erindinu yrði hafnað á grundvelli skilmála Aðalskipulags Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 þar sem í skipulaginu væri ekki gert ráð fyrir uppskiptingu lóða innan þegar byggðra sumarhúsasvæða. Taldi nefndin rök kærenda um erfiða legu lóðarinnar nr. 3 til byggingar ekki standast skoðun þar sem kærendur hafi mátt gera sér grein fyrir náttúrulegum aðstæðum á svæðinu við kaup á lóðunum. Sveitarstjórn synjaði erindinu á fundi sínum 16. s.m. með vísan til þess að í skilmálum aðalskipulags væri ekki gert ráð fyrir uppskiptingu lóða.

Með bréfi, dags. 5. október 2020, gerðu kærendur athugasemdir við afgreiðslu málsins og mótmæltu því að fyrirhuguð breyting félli ekki að skilmálum aðalskipulags sveitar­félagsins. Óskuðu þeir eftir því að skipulagsnefndin tæki erindið aftur til umræðu og legði til við sveitarstjórn að samþykkja breytingartillöguna. Skipulagsnefndin tók umsóknina aftur fyrir á fundi sínum 28. s.m. þar sem fyrri bókun nefndarinnar var ítrekuð. Á fundi sveitar­stjórnar 4. nóvember s.á. var umsóknin að sama skapi tekin fyrir að nýju og fyrri bókun um synjun ítrekuð. Jafnframt kom fram í bókun að þótt helsta markmið fyrrnefnds ákvæðis aðalskipulags sé að heimila ekki fjölgun lóða innan þegar skipulagðra frístundasvæða þá eigi ákvæðið sannarlega einnig við vegna sameiningar á lóðum. Slíkt sé fordæmisgefandi gagnvart sambærilegum beiðnum og þurfi því að huga vel að því að slíkar heimildir séu rökstuddar. Séu veittar heimildir fyrir sameiningu lóða óháð rökstuðningi geri það sveitarstjórn erfitt fyrir gagnvart beiðnum þar sem eingöngu sé ætlunin að losna undan sameiginlegum kostnaði innan sumarhúsahverfa eða að auka byggingarheimildir innan lóða með tilliti til nýtingarhlutfalls.

Málsrök kærenda: Kærendur byggja kröfu sína um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar á því að sveitarstjórn hafi ekki verið stætt á að synja umsókn kærenda með vísan til ákvæða Aðalskipulags Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020. Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli í deiliskipulagi taka ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall o.fl. Þá segi í 1. mgr. 48. gr. sömu laga að sveitarstjórn veiti samþykki fyrir skiptingu á jörðum, löndum eða breytingu landamerkja og lóðamarka. Þannig séu ákvarðanir um lóðir og lóðamörk annað hvort teknar með deiliskipulagsgerð skv. 37. gr. eða með samþykki sveitarstjórnar samkvæmt 48. gr. laganna. Því sé ótækt að ákvörðun um mörk lóða nr. 1, 3 og 5 við Grýluhraun sé tekin á grundvelli stefnu í aðalskipulagi.

Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. skipulagslaga skuli með aðalskipulagi sett fram stefna sveitar­stjórnar um þróun sveitarfélagsins varðandi landnotkun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál. Í Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 segi í kafla um stefnumörkun: „Ekki er heimilt til [sic] að skipta upp sumarhúsalóðum í þegar byggðum sumarhúsahverfum, sbr. einnig 30. gr. skipulags- og byggingarlaga.“ Núgildandi reglu 48. gr. skipulagslaga hafi áður verið að finna í 30. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, en sú regla feli í sér að sveitarstjórn geti veitt þeim sem þess óski samþykki fyrir skiptingu á lóð eða breytingu á landamerkjum og lóðamörkum. Ekki sé um fastmótaða reglu að ræða heldur ráðist veiting samþykkis sveitarstjórnar skv. 48. gr. af aðstæðum hverju sinni. Með hinni kærðu ákvörðun hafi sveitarstjórn tekið úr sambandi hina óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat. Sú regla feli það í sér að þegar stjórnvöldum séu veittar matskenndar valdheimildir, t.d. til að taka þá ákvörðun sem eigi best við í hverju einstöku máli, skuli stjórnvaldið ávallt framkvæma einstaklingsbundið mat. Það sé óumdeilt að meginreglan um skyldubundið mat eigi við á sviði skipulags- og byggingarmála. Í stað þess að framkvæma einstaklingsbundið mat, byggt á þeim sjónarmiðum sem kærendur hafi teflt fram, hafi sveitarstjórn einfaldlega vísað til stefnu aðalskipulags og að sú stefna geri ekki ráð fyrir því að heimilt sé að skipta upp sumarhúsalóðum í þegar byggðum sumarhúsahverfum. Slík röksemdarfærsla geti ekki staðist þar sem hún feli í sér að enginn geti fengið samþykkta umsókn um skiptingu lóða á grundvelli 48. gr. skipulagslaga, hverjar svo sem ástæður séu, enda sé „ekki gert ráð fyrir því í aðalskipulagi.“

Rökin að baki fyrrnefndri stefnu aðalskipulags, um að ekki sé heimilt að skipta upp sumarhúsalóðum í þegar byggðum sumarhúsahverfum, sé samkvæmt aðalskipulaginu sjálfu að „hindra uppskipti á lóðum (fjölgun sumarhúsa) í þegar byggðum sumarhúsahverfum.“ Með því sé komið í veg fyrir hugsanlega hagsmunaárekstra og neikvæð umhverfisáhrif í byggðum hverfum. Að mati kærenda sé nokkuð ljóst að ákvæðið hafi einn tilgang, þ.e. að koma í veg fyrir fjölgun sumarhúsa og þar með þéttingu byggðar með tilheyrandi álagi á innviði og umhverfisraski. Sé enda sérstaklega vikið að því að með „uppskipti á lóðum“ sé átt við fjölgun sumarhúsa. Sú röksemdafærsla sveitarstjórnar að umrætt ákvæði eigi „sannarlega einnig við vegna sameiningar á lóðum“ standist engan veginn. Raunar sé rökstuðningur sveitarstjórnar með þessu orðinn verulega þverstæður. Túlkun hennar breyti ekki augljósum tilgangi stefnunnar, þ.e. að koma í veg fyrir fjölgun sumarhúsa, en umsókn kærenda miði ekki að því að fjölga sumarhúsum. Þvert á móti sé ætlunin að fækka sumarhúsum á lóðunum þremur. Á lóðum nr. 1 og 3 við Grýluhraun sé verulega breytilegt landslag, þ.e. hæðir og lægðir með djúpum gjótum sem liggi í ýmsar áttir. Það svæði sem heppilegast sé til byggingar og valdi minnstu umhverfisraski sé þannig á milli lóða nr. 1 og 3, en þar sé engin byggingarreitur skil­greindur. Sé þannig ætlun kærenda að lóð nr. 1 öðlist hentugri byggingarreit fyrir sumarhús. Þar sem ákvörðun sveitarstjórnar byggist á stefnumarkandi ákvæði aðalskipulags sem eigi ekki við um umsókn kæranda byggi ákvörðunin á ómálefnalegum sjónarmiðum.

Sveitarstjórn hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að rannsaka ekki hvort umsókn kærenda geti leitt til fjölgunar sumarhúsa, hagsmunaárekstra eða neikvæðra umhverfisáhrifa. Enn fremur sé vikið að því í ákvörðuninni að samþykki sveitar­stjórnar verði fordæmisgefandi „gagnvart sambærilegum beiðnum og þarf því að huga vel að því að slíkar heimildir séu vel rökstuddar.“ Það sé ótækt að sveitarstjórn geti hafnað umsókn með verulega einfaldri tilvísun í stefnumarkandi ákvæði aðalskipulags og tilvísun til þess að önnur niðurstaða þurfi að vera vel rökstudd. Það komi ekki í hlut neins annars heldur en sveitarstjórnar að útbúa þann rökstuðning, enda veiti engin annar heimild á grundvelli 48. gr. skipulagslaga en einmitt sveitarstjórn. Þá sé einnig í ákvörðuninni vísað til þess að samþykki umsóknar kærenda myndi leiða til þess að sveitarstjórn ætti erfitt um vik vegna beiðna sem væru til þess ætlaðar að losna undan sameiginlegum kostnaði eða auka byggingarheimildir. Ekki verði séð hvernig það eigi við um umsókn kærenda. Sveitarfélagið hafi sjálft vísað til þess að það hafi áður samþykkt umsóknir um sameiningu sumarhúsalóða, sbr. málsrök þess í máli nr. 57/2012 hjá úrskurðarnefndinni: „Í gildandi aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps sé ákvæði sem kveði á um að ekki sé heimilt að skipta upp sumarhúsalóðum í þegar byggðum sumarhúsahverfum. Ekki sé tekið sérstaklega á því hvort heimilt sé að sameina sumarhúsa­lóðir, en undanfarin ár hafi verið nokkuð um að óskað hafi verið eftir sameiningu sumarhúsalóða. Í sumum tilvikum hafi það verið heimilað en í öðrum ekki og hafi þær ákvarðanir verið byggðar á mismunandi ástæðum og stundum á niðurstöðu grenndar­kynningar.“ Það liggi því fyrir að sveitarstjórn hafi áður veitt samþykki fyrir sameiningu sumarhúsalóða. Væntanlega hafi það verið byggt á einstaklingsbundnu mati hverju sinni, í samræmi við góða stjórnsýsluhætti.

Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er gerð krafa um frávísun málsins. Ákvörðun sveitarstjórnar um að synja umsókn kærenda hafi verið tekin 16. september 2020 en sú ákvörðun hafi ekki verið kærð til úrskurðarnefndarinnar innan kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Beri því að vísa kærunni frá enda sé ekki hægt að búa til nýjan kærufrest eingöngu með því að gera athugasemd við hina kæranlegu ákvörðun svo sem kærendur hafi gert með bréfi sínu frá 5. október 2020. Erindi kærenda hafi verið tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar 4. nóvember 2020 þar sem vísað hafi verið til fyrri bókunar. Því hafi ekki verið um nýja kæranlega ákvörðun að ræða.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 hafi sveitarstjórn víðtækt vald í skipulagsmálum innan marka sveitarfélags. Í 1. mgr. 29. gr. og 38. gr. laganna sé kveðið á um að sveitarstjórn beri ábyrgð á og annist gerð aðal- og deiliskipulags. Samkvæmt því heyri það undir hana að samþykkja aðalskipulag sem og deiliskipulag, sbr. 20. gr., 40. gr., 41. gr. og 42. gr. laganna, og gildi hið sama um breytingar á slíku skipulagi, sbr. 36. gr. og 43. gr. þeirra laga, sbr. einnig dóm Hæstaréttar í máli nr. 439/2012.

Með gildandi deiliskipulagi svæðisins hafi sveitarfélagið tekið ákvörðun um legu lóða. Ákvörðun um að breyta því skipulagi sé háð samþykki sveitarfélagsins og skuli vera í takt við skilmála Aðalskipulags Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020. Umsókn kærenda hafi ekki verið í takt við stefnumörkum aðalskipulags varðandi uppskiptingu lóða, en við upp­skiptingu lóða og samþykki deiliskipulagsbreytinga þurfi sveitarfélagið að gæta að fordæmi og samræmi. Við kaup kærenda á lóðinni hafi þeim mátt vera ljóst hver lóðarskipan væri samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Hagræðing lóðarhafa vegna eignarhalds á lóðum séu ekki rök sem leiði til þess að sveitarstjórn beri skylda til að verða við beiðni um deiliskipulags­breytingu. Yrði orðið við þeirri beiðni myndi skapast fordæmi fyrir viðlíka mál og fyrir­spurnir. Í slíkum tilvikum felist iðulega markmið um að losna undan sameiginlegum kostnaði innan frístundahúsasvæða með sameiningu lóða og/eða markmið um að auka byggingarmagn innan lóða, þar sem almennt nýtingarhlutfall frístundalóða miðist við nýtingarhlutfall 0,03 nema annað hámark sé tiltekið í deiliskipulagi. Sameiningar á lóðum hafi hlotið afgreiðslu innan embættis umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. en þær byggi að öllu jöfnu á því að hið sameinaða svæði sé óbyggilegt með einhverjum hætti og að ekki hafi verið tekið tillit til þess við deiliskipulagsgerð svæðisins. Það eigi ekki við í tilfelli Grýluhrauns 1, 3 og 5.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu kærenda er frávísunarkröfu sveitarfélagsins mót­mælt. Það hafi sjálft upplýst um kæruheimild í bréfi sínu 17. nóvember 2020 vegna ákvörðunar sinnar frá 4. s.m. Af því verði ráðið að sveitarfélagið hafi litið svo á að um nýja stjórnvaldsákvörðun væri að ræða. Kærendur hafi haft réttmætar væntingar til þess að það sem fram kæmi í erindi stjórnvaldsins um kæruheimild væri rétt. Verulega ómálefnalegt sé af hálfu sveitarfélagsins að gefa í skyn að kærendur hafi búið til nýjan kærufrest með því að gera athugasemdir við fyrri ákvörðun. Ákvörðun sveitarfélagsins frá 4. nóvember 2020 hafi falið í sér ákvörðun um rétt eða skyldu kærenda, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sú ákvörðun sé kæranleg, sbr. 1. og 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í öllu falli verði að líta svo á að athugasemdir kærenda frá 5. október 2020 hafi falið í sér beiðni um endurupptöku málsins. Jafnvel þó svo fallist verði á að kæran hafi borist að liðnum kærufresti sé vísað til þess að það sé afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Ítrekað sé að í máli nr. 57/2012 hjá úrskurðarnefndinni hafi komið fram sú afstaða sveitar­félagsins að í sumum tilvikum hafi verið heimilað að skipta upp sumarhúsalóðum. Því sé gerð athugasemd við þá afstöðu sveitarfélagsins að gildandi Aðalskipulag Grímsnes- og Grafnings­hrepps 2008-2020 og deiliskipulag svæðisins sé bindandi í þessu máli. Felist í þessu augljóst brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Þá sé því mótmælt að sameining lóða samræmist illa lóðamynstri svæðisins. Fyrir liggi að lóðin Dvergahraun nr. 3, næsta lóð við Grýluhraun nr. 1-5, sé 12.000 m2 að stærð. Verði orðið við beiðni kærenda verði lóðirnar Grýluhraun 1 og 5 alls 12.750 m2 að stærð, eða því sem næst sömu stærðar og lóðin Dvergahraun 3. Því til viðbótar sé bent á að önnur lóð innan sama svæðis sé 12.300 m2 að stærð. Þá sé röksemda­færsla sveitarfélagsin um hugsanlegt fordæmi með öllu ótæk. Fyrir liggi að sveitarstjórn hafi áður veitt sambærilega heimild og því sé þegar til staðar fordæmi.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 4. nóvember 2020 er hin kærða ákvörðun í máli þessu, en í henni fólst að synja umsókn kærenda um breytingu á deiliskipulagi Farborga í landi Miðengis vegna lóðanna Grýluhrauns 1, 3 og 5. Var ákvörðunin að efni til sú sama og tekin var á fundi sveitarstjórnar 16. september s.á. Í ljósi þess að erindi kæranda frá 5. október s.á. var ekki sett fram sem beiðni um endurupptöku máls, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sveitarstjórn afgreiddi erindið ekki sem beiðni um endurupptöku og þar sem sveitarstjórn upplýsti um kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar, verður að líta svo á að um nýja stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga hafi verið að ræða. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni innan kærufrests, eða hinn 2 desember s.á., og verður mál þetta því tekið til efnismeðferðar.

Vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélaga er í höndum sveitarstjórna samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 og annast þær og bera ábyrgð á gerð og breytingu deili­skipulags, sbr. 3. mgr. 3. gr., 1. mgr. 38. gr. og 43. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laganna er hægt að óska eftir því við sveitarstjórn að deiliskipulagi sé breytt en einstakir aðilar eiga almennt ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram slíka breytingu gegn vilja skipulagsyfirvalda. Breyting á deiliskipulagi skal vera í samræmi við gildandi aðalskipulag skv. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Við meðferð slíkrar umsóknar ber einnig að fylgja mark­­miðum laganna sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, m.a. að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið ákvæðisins. Við töku ákvarðana um skipulags­mál verður einnig að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. hvað varðar rökstuðning ákvörðunar.

Samkvæmt Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 eru lóðirnar Grýluhraun 1, 3 og 5 á svæði frístundabyggðar. Í kafla aðalskipulags um stefnumörkun svæða frístundabyggðar segir m.a. að ekki sé heimilt að skipta upp sumarhúsalóðum í þegar byggðum sumarhúsahverfum. Í undirkafla um umhverfisáhrif frístundabyggðar segir að sett sé „nýtt ákvæði sem miðar að því að hindra uppskipti á lóðum (fjölgun sumarhúsa) í þegar byggðum sumarhúsahverfum.“ Þá segir að með því sé komið í veg fyrir hugsanlega hagsmunaárekstra og neikvæð umhverfisáhrif í byggðum hverfum.

Hin kærða ákvörðun var rökstudd m.a. með vísan til þess að í gildandi aðalskipulagi væri ekki gert ráð fyrir uppskiptingu lóða innan þegar byggðra sumarhúsasvæða. Verður að túlka þá stefnu gildandi aðalskipulags með hliðsjón af markmiði þess. Í aðalskipulaginu kemur skýrt fram að markmið nefndrar stefnu er að koma í veg fyrir fjölgun sumarhúsa og að með því sé verið að koma í veg fyrir hugsanlega hagsmunaárekstra og neikvæð umhverfisáhrif. Ljóst er að umsókn kærenda fól ekki í sér fjölgun sumarhúsa heldur fækkun lóða úr þremur í tvær. Þá liggur ekki fyrir að umsóknin hafi falið í sér hugsanlega hagsmunaárekstra eða neikvæð umhverfisáhrif.

Umdeild ákvörðun sveitarstjórnar var jafnframt studd þeim rökum að með því að fallast á umsókn kærenda væri það fordæmisgefandi gagnvart sambærilegum beiðnum og þyrfi því að huga vel að því að slíkar heimildir væru rökstuddar. Einnig var bent á að væru veittar heimildir fyrir sameiningum lóða óháð rökstuðningi gerði það sveitarstjórn erfitt fyrir gagnvart beiðnum sem eingöngu væri ætlað að losna undan sameiginlegum kostnaði innan sumarhúsahverfa eða til að auka byggingarheimildir innan lóða byggðu þær á nýtingarhlutfalli. Af rökstuðningnum að dæma verður ráðið að sveitarfélagið telji umsókn kærenda, og mögulegt fordæmisgildi með samþykki hennar, hafi að meginstefnu til snúist um að losna undan sameiginlegum kostnaði innan sumarhúsahverfa eða auka byggingarheimildir innan lóðanna. Hins vegar verður ráðið af upphaflegu erindi kærenda að ástæða umsóknar þeirra hafi fyrst og fremst snúið að því að nýta heppilegt byggingarsvæði á milli lóða nr. 1 og 3 og að það hefði í för með sér minna umhverfisrask. Yrði fallist á umsókn kærenda er því vandséð hvernig það væri fordæmis­gefandi fyrir beiðnir sem lytu einvörðungu að því að losna undan sameiginlegum kostnaði eða auka byggingarheimildir lóða. Þá er hvorki að sjá í hinni kærðu ákvörðun né ákvörðun sveitarstjórnar sama efnis frá 16. september 2020 að tekin hafi verið afstaða til fyrrgreindrar meginástæðu kærenda fyrir umsókn þeirra.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður að telja rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar svo  áfátt að fallast verður á kröfu kærenda um ógildingu hennar. Er enda ekki hægt að útiloka að efnisleg niðurstaða sveitarstjórnar hefði orðið önnur ef lagt hefði verið tilhlýðilegt mat á  umsókn kærenda og ástæður hennar, þ.m.t. hvort þeir sæktust eftir frekari heimildum til uppbyggingar eða hvort annað réði þar för, en rökstuðningur sveitarstjórnar bendir til þess að sú rannsókn hafi ekki farið fram.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 4. nóvember 2020 um að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi Farborga í landi Miðengis vegna lóðanna Grýluhrauns 1, 3 og 5.

feb 01
Love0

94/2020 Stórhöfði

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 28. janúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 94/2020, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 25. júní 2020 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ártúnshöfða – Eystri.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. október 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra EG. heild ehf., Stórhöfða 17, og Flísabúðin hf., Stórhöfða 21, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 25. júní 2020 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ártúnshöfða – Eystri. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 10. nóvember 2020.

Málavextir: Á fundi skipulags- og samgönguráðs Reykjavíkur 4. mars 2020 var samþykkt að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi Ártúnshöfða – Eystri vegna afmörkunar nýrrar lóðar fyrir smáhýsi. Kom fram í bókuninni að velferðarsvið borgarinnar hafi leitað eftir því að koma fyrir smáhýsum á völdum stöðum í borginni sem búsetuúrræði fyrir skjólstæðinga þeirra. Í breytingunni fólst að koma fyrir allt að þremur smáhýsum á nýrri lóð. Var samþykkt að auglýsa framlagða tillögu skv. 1. mgr. 41. gr., sbr. 1. mgr. 43. gr., skipulagslaga nr. 123/2010. Staðfesti borgarráð þá afgreiðslu á fundi sínum 12. mars 2020 og var tillagan auglýst til kynningar frá 31. s.m. til og með 12. maí s.á. Á fundi skipulags- og samgönguráðs 10. júní s.á. var tillagan tekin fyrir að nýju ásamt athugasemdum sem bárust á kynningartíma tillögunnar auk þess sem umsögn skipulagsfulltrúa frá 5. s.m. var lögð fram. Var tillagan samþykkt og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu á fundi sínum 25. maí 2020. Auglýsing um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar var birt í B-deild Stjórnartíðinda 7. september 2020.

Málsrök kærenda: Kærendur byggja kröfu sína um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar annars vegar á því að skipulagsbreytingin samrýmist ekki Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 og hins vegar að málsmeðferð tillögunnar hafi ekki verið í samræmi við ákvæði og markmið skipulagslaga nr. 123/2010. Umdeild lóð sé á miðsvæði, Höfðar – Keldur (M4), nánar tiltekið M4b. Í skilmálum aðalskipulags segi: „Fyrst og fremst gert ráð fyrir rýmisfrekum verslunum, heildsölum og skrifstofum. Léttur iðnaður og verkstæði eru leyfð. Að öllu jöfnu er ekki gert ráð fyrir íbúðarhúsnæði, gistiheimilum og hótelum, nema það sé sérstaklega tilgreint í deiliskipulagi.“ Sambærilegan texta sé að finna í umfjöllun um hverfisskipulag Grafarvogs, en þar sé sérstaklega gert ráð fyrir uppbyggingu íbúðarhúsnæðis á reit 4c. Sambærileg heimild sé ekki fyrir hendi vegna reits 4b.

Í gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé miðsvæði skilgreint sem „svæði fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, svo sem verslanir, skrifstofur, þjónustustofnanir, hótel, veitinga- og gistihús, menningarstofnanir og önnur hreinleg atvinnustarfsemi sem talin er samræmast yfirbragði og eðli starfsemi miðsvæðis“, sbr. b-lið greinarinnar. Í gr. 4.3.1. sé fjallað um viðfangsefni og efnistök aðalskipulags. Meginviðfangsefni þess sé stefnumörkun sveitarstjórnar um landnotkun og þróun byggðar og skuli í skipulagsgögnum gera grein fyrir og marka stefnu um tilgreind málefni og setja þau fram með ákvörðunum um landnotkun, eftir því sem við eigi. Meðal þeirra málefna sé blöndun byggðar og íbúaþróun, sbr. b- og d-liði greinarinnar, og sé þar m.a. átt við blöndun íbúða við aðra landnotkun, t.d. þar sem blanda eigi íbúðum og verslunar-, menningar- og þjónustustarfsemi í þéttbýli. Gæta skuli sérstaklega að búsetuhagsmunum íbúa, svo sem með því að blanda ekki íbúðum við starfsemi sem ætla megi að valdi nágrönnum óþægindum, t.d. vegna lyktar, hávaða eða óþrifnaðar. Staðsetning nýrra íbúða eða starfsemi hamli ekki starfsemi sem fyrir sé á svæðinu. Af þessu megi sjá að samkvæmt gildandi aðalskipulagi sé einungis gert ráð fyrir atvinnustarfsemi á svæðinu.

Smáhýsin séu ótvírætt ætluð til íbúðar og ekki skipti máli þótt um tímabundið úrræði sé að ræða. Vissulega kunni búseta hvers og eins skjólstæðings að vera tímabundin en búseta í smáhýsunum og úrræðið sem slíkt sé varanlegt, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 79/2019. Hin kærða deiliskipulagsbreyting sé því ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag, svo sem áskilið sé í 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga.

Samráðsferli við gerð skipulags sé lögmælt. Ákvæði 41. gr. skipulagslaga um auglýsingu skipulags endurspegli markmiðsákvæði d-liðar 1. gr. laganna um að tryggja að samráð sé haft við almenning og hagsmunaaðila við gerð og breytingu deiliskipulags, þannig að almenningi gefist kostur á að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalds. Í þessu tilviki hafi alls 19 athugasemdir borist einkum frá eigendum og rekstraraðilum í nágrenninu og af þeim hafi 18 verið neikvæðar og ein hlutlaus. Af hálfu fyrirtækja á svæðinu hafi m.a. verið bent á að breytingin geti rýrt verðgildi eigna og haft neikvæð áhrif á rekstur. Íbúðarbyggð í umhverfi þeirrar þjónustu sem veitt sé á svæðinu henti svæðinu illa. Reynsla af sambærilegum smáhýsum við Grandagarð gefi ekki fögur fyrirheit um snyrtilega umgengi og þrifnað. Eigendur og rekstraraðilar á reit 4b hafi byggt upp starfsemi sína og fjárfest í fasteignum á svæðinu með hliðsjón af gildandi deiliskipulagsskilmálum frá árinu 2002 um „að á nýjum lóðum sé gert ráð fyrir verslunar-, skrifstofu- og þjónustustarfsemi. Ekki er gert ráð fyrir nýrri íbúðarbyggð.“

Samkvæmt 41. gr. skipulagslaga skuli sveitarstjórn, þegar frestur til athugasemda sé liðinn, taka tillöguna til umræðu þar sem afstaða sé tekin til athugasemda sem borist hafi. Í umfjöllun skipulagsfulltrúa hafi einungis að litlu leyti verið tekin afstaða til framkominna athugasemda. Umfjöllunin beri þess skýr merki að ekki sé um að ræða raunverulegt samráðsferli heldur liggi niðurstaðan fyrir. Svör við athugasemdum byrji á að vísa til þess að ekki sé gert ráð fyrir íbúðarbyggð á svæðinu og síðar tekið fram að ef heimila eigi uppbyggingu íbúðarbyggðar til frambúðar þurfi að skoða það heildstætt. Þessar staðreyndir séu síðan hunsaðar til að komast að niðurstöðu sem virðist fyrirfram ákveðin um að heimila íbúðarbyggð.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að samkvæmt gildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé reiturinn sem um ræði á skilgreindu miðsvæði, M4, en um svæðið segi m.a. að öllu jöfnu sé ekki gert ráð fyrir íbúðarhúsnæði, gistiheimilum eða hótelum nema það sé sérstaklega tilgreint í deiliskipulagi. Skilgreining þessi samræmist þeirri landnotkun sem sé á svæðinu í dag, en þar sé blönduð starfsemi verslana, létts iðnaðar o.fl. Í gildandi deiliskipulagi sé ekki gert ráð fyrir nýrri íbúðarbyggð á reitnum, en ljóst sé að heimild sé í aðalskipulagi til að skilgreina sérstakar heimildir fyrir íbúðarhúsnæði í deiliskipulagi og hafi það verið gert með tillögu þessari. Sé því deiliskipulagsbreytingin í fullu samræmi við skilmála aðalskipulags á svæðinu.

Málsmeðferð tillögunnar hafi verið í fullu samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010, en tillagan hafi verið kynnt með lögboðnum hætti og athugasemdum svarað. Þó ekki hafi verið fallist á athugasemdir þýði það ekki að kröfum skipulagslaga um samráð hafi ekki verið fylgt.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar, sem annast og ber ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er umrætt deiliskipulagssvæði á miðsvæði merktu M4b. Kemur fram í kaflanum Landnotkun-skilgreiningar (bindandi stefna) að á svæðinu sé fyrst og fremst gert ráð fyrir rýmisfrekum verslunum, heildsölum og skrifstofum. Léttur iðnaður og verkstæði séu leyfð. Að öllu jöfnu sé þar ekki gert ráð fyrir íbúðarhúsnæði, gistiheimilum eða hótelum nema það sé sérstaklega tilgreint í deiliskipulagi. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er afmörkuð lóð við Stórhöfða þar sem heimilað er að byggja allt að þrjú smáhýsi. Af gögnum málsins liggur fyrir að smáhýsin eru ætluð sem búsetuúrræði. Rúmast því umrædd deiliskipulagsbreyting innan heimilda aðalskipulags.

Deiliskipulagsbreytingin var auglýst til kynningar í samræmi við reglur skipulagslaga um almenna meðferð breytinga á deiliskipulagi skv. 1. mgr. 43. gr. laganna. Afstaða var tekin til athugasemda sem borist höfðu í samræmi við 3. mgr. 41. gr. sömu laga og skipulagstillagan ásamt svörum við athugasemdum samþykkt í borgarráði. Deiliskipulagsbreytingin öðlaðist gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda að undangenginni lögmæltri yfirferð Skipulagsstofnunar. Liggur því ekki annað fyrir en að málsmeðferð hennar hafi verið lögum samkvæmt.

Kærendur hafa m.a. vísað til þess að breytingin geti rýrt verðgildi eigna á svæðinu og haft mjög neikvæð áhrif á rekstur. Íbúðarbyggð í umhverfi þeirrar þjónustu sem veitt sé henti svæðinu mjög illa. Í umsögn skipulagsfulltrúa var bent á ástæður að baki breytingunni, m.a. að smáhýsin séu hluti af hugmyndafræðinni „Húsnæði fyrst“ fyrir heimilislausa einstaklinga með miklar og flóknar þjónustuþarfir. Með því sé verið að mæta óskum íbúa varðandi staðsetningu húsnæðis og stuðla að öruggu húsnæði fyrir einstaklinga með fjölþættan vanda. Liggja því málefnaleg rök að baki umdeildri breytingu. Þá verður að gera ráð fyrir að borgaryfirvöld grípi til viðeigandi ráðstafana valdi notkun smáhýsanna ónæði eða vandamálum gagnvart nærliggjandi starfsemi. Jafnframt var í umsögn skipulagsfulltrúa vakin athygli á að skv. 51. gr. skipulagslaga eigi fasteignareigandi rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi geti hann sýnt fram á tjón vegna breytinga á skipulagi. Úrlausn um það álitaefni er hins vegar ekki á valdsviði úrskurðarnefndarinnar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 25. júní 2020 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ártúnshöfða – Eystri.

jan 27
Love0

130/2020 Kerhraun

Með

Árið 2021, föstudaginn 22. janúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 130/2020, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 18. nóvember 2020 um að synja beiðni um breytingu Aðalskipulags Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 vegna lóðarinnar Kerhraun C 103/104.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. desember 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi sumarhúss að Kerhrauni C 103/104, þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 18. nóvember 2020 að synja beiðni um breytingu aðalskipulags sveitarfélagsins vegna lóðarinnar Kerhraun C 103/104. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og lagt verði fyrir sveitarstjórn að taka nýja ákvörðun.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 8. janúar 2021.

Málsatvik og rök: Á fundi byggingarfulltrúa Grímsnes- og Grafningshrepps 22. apríl 2020 var tekin fyrir beiðni kæranda um að skráning á sumarhúsi hans á lóðinni Kerhraun C 103/104 yrði breytt í íbúðarhús. Var umsókninni synjað með vísan til þess að umrædd lóð væri í skipulagðri frístundabyggð í landi Klausturhóla samkvæmt deiliskipulagi. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 5. maí 2020, sem með úrskurði uppkveðnum 14. ágúst s.á. í máli nr. 33/2020 hafnaði ógildingarkröfu kæranda. Hinn 28. október 2020 sótti kærandi um breytingu á Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 vegna lóðarinnar Kerhraun C 103/104. Var með umsókninni óskað eftir því að skipulagi lóðarinnar yrði breytt úr frístundalóð í landbúnaðarsvæði. Á fundi skipulagsnefndar 11. nóvember s.á. var erindi kæranda tekið fyrir og lagt fyrir sveitarstjórn að hafna beiðninni. Hinn 18. s.m. var umsókn kæranda hafnað á fundi sveitarstjórnar með vísan til þess að lóðin væri staðsett í mjög stóru hverfi fyrir skipulagða frístundabyggð. Væru engar forsendur fyrir því að skilgreina staka lóð sem landbúnaðarland.

Kærandi bendir á að umsóknin varði óverulega breytingu á aðalskipulagi, auk þess sem hún sé í samræmi við fyrri breytingar sveitarfélagsins í sambærilegum málum. Það sé ómálefnalegt að mismuna kæranda með þessum hætti og ekki í samræmi við 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Sveitarfélagið bendir á að í 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 komi fram að ákvarðanir sem Skipulagsstofnun og ráðherra beri að nefndum lögum að staðfesta sæti ekki kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Breytingar á aðalskipulagi séu háðar samþykki sveitarstjórnar og samþykki Skipulagsstofnunar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laganna. Hin kærða ákvörðun feli í sér synjun á umsókn um breytingu aðalskipulags en samkvæmt skýrum ákvæðum skipulagslaga hafi úrskurðarnefndin ekki valdheimildir til að endurskoða slíka ákvörðun. Því beri að vísa málinu frá nefndinni. Til vara er þess krafist að kröfu kæranda verði hafnað. Að baki ákvörðuninni séu bæði skipulagsrök og málefnaleg sjónarmið.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 verða ákvarðanir sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta ekki bornar undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í 3. mgr. 29. gr. sömu laga kemur fram að aðalskipulag sé háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag. Breyting á aðalskipulagi er að sama skapi háð staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra, sbr. 1. mgr. 36. gr. laganna, en þó einungis staðfestingu Skipulagsstofnunar ef um óverulega breytingu er að ræða, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Hin kærða ákvörðun felur í sér synjun á beiðni um breytingu Aðalskipulags Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020. Samkvæmt skýrum fyrirmælum skipulagslaga brestur úrskurðarnefndina því vald til að taka hina kærðu ákvörðun til endurskoðunar og verður málinu af þeim sökum vísað frá nefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

des 07
Love0

95/2020 Stígar í Snæfellsbæ

Með

Árið 2020, föstudaginn 4. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 95/2020, kæra á ákvörðun Snæfellsbæjar um að leggja göngu- og hjólastíg meðfram sjávarsíðu við Keflavíkurgötu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. október 2020, er barst nefndinni 9. s.m., kæra eigendur Keflavíkurgötu 1-23 (oddatölur) þá ákvörðun Snæfellsbæjar að leggja göngu- og hjólastíg meðfram sjávarsíðu Keflavíkurgötu. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Gera kærendur jafnframt þá kröfu að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Með tölvupósti 21. október 2020 upplýstu bæjaryfirvöld að framkvæmdum yrði frestað þar til að lokinni vettvangsferð úrskurðarnefndarinnar sem fór fram 25. nóvember s.á. Þykir málið nú nægjanlega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Snæfellsbæ 16. og 19. október 2020.

Málavextir: Hina kærðu framkvæmd má rekja til ársins 2013 er sveitarfélagið lagði göngu- og hjólreiðastíg á milli Hellissands og Rifs. Í framhaldi af því var lagður áframhaldandi stígur á milli Rifs og Ólafsvíkur 2014 sem síðan var malbikaður 2017. Haldið var áfram á Hellissandi árið 2018 og gerð sjóvörn og stígur við sjávarsíðuna og var sá stígur malbikaður 2019. Í beinu framhaldi var síðan reist brú yfir Höskuldsá árið 2020 sem á að tengja þann stíg við göngustíg meðfram sjónum inn að Keflavíkurvör sem tengir stíginn sem kemur innan úr Ólafsvík við stíginn sem fyrir er. Er það sá stígur sem um er deilt í máli þessu.

Í september 2020 urðu kærendur varir við að hinar kærðu framkvæmdir væru að hefjast. Hinn 10. s.m. leitaði íbúi við Keflavíkurgötu upplýsinga hjá skipulags- og byggingarfulltrúa bæjarins sem upplýsti að fyrirhugað væri að leggja stíginn haustið 2020. Í kjölfar þess skrifuðu íbúar við sjávarsíðu Keflavíkurgötu mótmælabréf sem tekið var fyrir í bæjarstjórn 1. október s.á. Í bókun bæjarstjórnar kom fram að mótmælin hefðu þurft að koma fram fyrr. Þessi framkvæmd hafi verið vel kynnt bæði við málsmeðferð Aðalskipulags Snæfellsbæjar 2015-2031, sem hafi tekið gildi 5. júlí 2018, og þá hafi stígurinn verið kynntur einn og sér.

Í nóvember 2020 stóð til að koma fyrir jarðvegi í fyrirhugaðan stíg frá Höskuldsá að þverstígnum sem liggur á milli Keflavíkurgötu 17 og 19. Í júlí 2021 er fyrirhugað að sá hluti stígsins verði malbikaður. Árið 2024 er síðan stefnt að framkvæmdum við stíginn frá Keflavíkurgötu 17 að Keflavíkurvör.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er tekið fram að umræddur stígur muni liggja í mikilli nálægð við fasteignir þeirra og muni spilla því útsýni og næði sem íbúar hafi sóst eftir þegar þeir hafi fengið úthlutað þessum sjávarlóðum eða keypt þarna fasteignir.

Framkvæmdir á umræddum stíg hafi hafist í september 2020 þegar reist hafi verið brú yfir á við Keflavíkurgötu 1, sem ætlunin sé að tengi saman núverandi og fyrirhugað stígakerfi við sjávarsíðu Keflavíkurgötu. Íbúum hafi ekki verið kunnugt um að fara ætti í þessar fram­kvæmdir. Í kjölfarið, eða 10. september s.á., hafi einn íbúa Keflavíkurgötu leitað svara hjá skipulags- og byggingarfulltrúa bæjarins sem hafi tjáð viðkomandi með tölvupósti að leggja hafi átt stíginn um haustið 2020. Hafi þá allir íbúar við sjávarsíðu Keflavíkurgötu sent mótmælabréf, dags. 16. september 2020, til bæjaryfirvalda vegna framkvæmdanna. Flestir íbúar hafi komið af fjöllum og ekki kannast við umræddar framkvæmdir fyrr en við undirritun mótmælabréfs.

Mótmælabréfið hafi verið tekið fyrir hjá bæjarstjórn 1. október 2020 og bókað þar að mótmæli hafi þurft að koma fram fyrr og að framkvæmdin hafi verið vel kynnt. Kærendur telji hins vegar að ekki hafi verið réttilega staðið að kynningu á umræddri framkvæmd og að mótmæli íbúa hefðu komið fram fyrr hefði fyrirhugaður stígur verið almennilega kynntur íbúum og sérstaklega þeim sem eigi hagsmuna að gæta vegna framkvæmdarinnar. Hún hafi þannig aldrei verið kynnt íbúum svæðisins með beinum hætti svo sem með grenndarkynningu þrátt fyrir að skipulagsuppdráttur sýni að stígurinn fari inn fyrir lóðarmörk nokkurra lóða, þ.e. nr. 1, 3 og 5 við Keflavíkurgötu. Viðburðir þar sem framkvæmdin hafi verið kynnt, þ.e. íbúafundur og gönguferð, hafi verið auglýstir á Facebook síðu og heimasíðu Snæfellsbæjar og í bæjarblaðinu Jökli. Þessar auglýsingar séu engan veginn nægjanlegar í þessu tilfelli og þessi framkvæmd sé þess eðlis og gangi það nærri friðhelgi íbúa að eðlilegt og sjálfsagt hefði verið að vera í beinu samtali við þá. Auk þess hafi umræddar auglýsingar aðeins verið á íslensku þrátt fyrir að íbúar þriggja húsa af tólf við sjávarsíðu Keflavíkurgötu séu af erlendum uppruna.

Kærendur styðji áætlanir um öflugt stígakerfi í Snæfellsæ en undrist að til þess að það verði að veruleika þurfi að leggja stíga með þeim hætti sem hér standi til, án beinnar kynningar og samtals við þá íbúa sem eigi ríkra hagsmuna að gæta. Þessu markmiði megi ná með mun vægara móti, t.d. með því að nýta gangstétt sem nú þegar sé til staðar meðfram akbrautinni á Keflavíkurgötu. Framkvæmdin vegi að næði íbúa með því að beina umferð inn í garða sem sé áhyggjuefni sérstaklega í ljósi aukins ferðamannastraums um Snæfellsnes sem sé fyrirséð að muni aukast enn á komandi árum. Umræddur stígur hafi veruleg áhrif á friðhelgi og útsýni og óttist kærendur að þessar framkvæmdir muni ekki einungis rýra lífsgæði íbúa heldur einnig verðmæti fasteigna á svæðinu. Kærendur vilji að tekið sé tillit til sjónarmiða íbúa sem verði fyrir áhrifum og ónæði af þessum stíg og að fallið verði frá þessum framkvæmdum.

Málsrök Snæfellsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að gert hafi verið ráð fyrir göngustíg norðan lóða við Keflavíkurgötu um margra ára skeið. Við gerð Aðalskipulags Snæfellsbæjar 2015-2031 hafi verið tekin meðvituð ákvörðun um að gera ráð fyrir umræddum stíg og hafi hann því verið inn á kortagögnum frá fyrstu kynningu vegna lýsingar aðalskipulagsins.

Í greinargerð aðalskipulagsins sé gerð grein fyrir samráði og kynningu á vinnslutíma þess. Þar komi fram að haldnir hafi verið opnir kynningarfundir í Ólafsvík þann 12. mars og á Lýsuhóli 20. apríl 2015, þar sem lýsingin hafi verið kynnt. Á vinnslutíma aðalskipulagsins og umhverfis­skýrslu hafi verið haldnir tveir kynningarfundir á frumdrögum 19. apríl 2016. Markmið fundanna hafi verið að tryggja aðkomu almennings og annarra hagsmunaaðila að stefnumótun snemma á vinnslutíma. Þeir kynningarfundir hafi verið umfram lögboðið kynningarferli. Tillaga aðalskipulags og umhverfisskýrsla hafi verið kynnt íbúum og hagsmunaaðilum með vinnu- og kynningarfundum 26. janúar 2017 samkvæmt 2. mgr. 30. gr. skipulagslaga. Ýmsir hafi komið upplýsingum og athugasemdum á framfæri og hafi þær verið kynntar fyrir aðalskipulagsnefnd sem hafi tekið afstöðu til þeirra.

Bæjarstjórn hafi samþykkt aðalskipulagstillöguna á fundi sínum 11. apríl 2018 og hafi hún verið send Skipulagsstofnun ásamt framkomnum athugasemdum og svörum við þeim, með beiðni um staðfestingu. Engin athugasemd hafi borist varðandi umræddan stíg norðan byggðar við Keflavíkurgötu þó gönguleiðin hafi verið inni á öllum tillögum frá fyrstu kynningu lýsingar vegna aðalskipulags. Aðalskipulag 2015-2031 hafi síðan verið staðfest af Skipulagsstofnun 20. júní 2018 og auglýsing um gildistöku þess birt í B-deild Stjórnartíðinda 5. júlí 2018.

Í Snæfellsbæ sé lögð áhersla á að leggja gönguleiðir meðfram strönd í þéttbýli þar sem unnt sé að koma því við. Það sé í samræmi við gr. 5.3.2.14 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar standi: „Í þéttbýli skal lögð áhersla á að almenningur geti komist að og meðfram vötnum, ám og sjó eftir því sem hægt er á viðkomandi svæði.“ Það sé skoðun bæjaryfirvalda að allir eigi rétt á aðgengi að ströndinni og að hún sé ekki einkasvæði þeirra sem eigi lóðir sem liggi nærri sjávarsíðunni. Það sé hluti þess að búa í þéttbýli að verða þar var við fólk. Sambærilegt dæmi um strandstíg við lóðarmörk liggi um Skerjafjörð, þar sem fjölfarinn stígur og íbúar aðlægra húsa uni í sátt og samlyndi.

Auk strandstíga í þéttbýli hafi bæjaryfirvöld lagt áherslu á gerð útivistarstígs sem tengi þéttbýlisstaðina Ólafsvík, Hellissand og Rif. Þannig hafi orðið til yfir 10 km langt stígakerfi sem íbúar og gestir nýti sér til heilsubótar og samgangna. Framkvæmdir við útivistarstíginn milli Ólafsvíkur og Rifs hafi hafist árið 2014 og hafi hann verið malbikaður árið 2017. Hann muni víkja frá sjó á hluta hafnarsvæðis af öryggisástæðum og liggi meðfram ströndinni norðan kirkjugarðsins í Ólafsvík og tengjast útivistarstígnum vestast í Ólafsvík.

Árið 2018 hafi framkvæmdir við sjóvörn og stíg norðan Hraðfrystihúss Hellissands hafist og hafi hann verið malbikaður 2019. Í ágúst 2020 hafi verið gerð brú yfir Höskuldsá og sé fyrirhugað að tengja stíg frá brúnni til austurs meðfram ströndinni norðan Keflavíkurgötu, í samræmi við áform í staðfestu aðalskipulagi. Við nánari útfærslu verði verulegur hluti stígsins norðar en gert hafi verið ráð fyrir í aðalskipulagi, svo hann verði enn fjær húsum en þar hafi verið sýnt. Austan Keflavíkur muni umræddur áfangi stígsins tengjast útivistarstígnum frá Rifi. Tengingin muni liggja vestan við Keflavíkurvör, en þar sé áhugaverð tenging við skráðar minjar um sjósókn. Fyrirhugað sé að vestasti áfangi stígsins verði til vesturs frá Hraðfrystihúsi Hellissands í átt að Viðvík og muni hann tengjast yfir þjóðveginn að Þjóðgarðsmiðstöð, tjald­svæði og Sjómannagarðinum á Hellissandi, en það séu allt vinsælir viðkomustaðir gangandi og hjólandi vegfarenda.

Engar athugasemdir hvað varði umræddi framkvæmd hafi komið fram á þeim tíma sem unnt hafi verið að gera athugasemdir við nýtt aðalskipulag. Skipulagið sé lögmætt og sé það mikilvæg staðreynd í þessu sambandi. Með því að hefta aðgang að strandstígnum væri gengið þvert gegn því meginmarkmiði að skapa íbúum og gestum greiðan aðgang að strandlengjunni og þeirri náttúru- og söguperlu sem Keflavíkin sé. Það að leggja stíginn ofan húsa með gangstéttinni við Keflavíkurgötu svipti vegfarendur nálægð við afar fallega strönd og sýn út á Breiðafjörðinn. Það sé því mat Snæfellsbæjar að aðrir kostir séu ekki til staðar til að ná þeim markmiðum.

Í janúar 2020 hafi farið fram enn frekari kynning á stígagerð á Hellissandi. Lagðar hafi verið fram nánari útfærsla á efnisvali, tenginga á milli svæða og svo framvegis. Þessi kynning sem hafi verið afar vel sótt hafi farið fram tæpum tveimur árum eftir að aðalskipulagi hafi verið samþykkt. Fundurinn hafi haft það markmið að kynna yfirstandandi framkvæmdir og fram­kvæmir sem fyrirhugaðar hafi verið á árinu og næstu árum. Fundurinn hafi verið haldinn án lagaskyldu og með það að markmiði að halda íbúum upplýstum um það sem fram undan væri í stígagerð á svæðinu. Fundurinn hafi verið auglýstur á samfélagsmiðlum og í bæjarblaðinu Jöklu sem borið sé í hvert hús bæjarins. Allir formlegir frestir til að mótmæla Aðalskipulagi Snæfellsbæjar 2015-2031 séu nú löngu liðnir.

Áratugalöng hefð sé fyrir því að vernda og tryggja aðgang almennings að landi og fjörum sem liggi meðfram ám, vötnum og sjó. Séu því sjónarmið kærenda sem feli í sér takmarkaðan aðgang andstæð lögum. Árið 2014 hafi verið gerðar tillögur að lóðarblöðum fyrir lóðir norðan Keflavíkurgötu, en nokkuð sé um að lóðarleigusamningar þar séu fallnir úr gildi. Þá hafi verið gefið út og staðfest lóðarblað/lóðarsamningur fyrir Keflavíkurgötu 1 og á því lóðarblaði sé kvöð um göngustíginn.

Hinn 30. janúar 2020 hafi verið haldinn opinn íbúafundur í grunnskóla Snæfellsbæjar á Hellis­sandi þar sem kynntar hafi verið tillögur að hönnun útivistar- og göngusvæða á Hellissandi og nærumhverfi. Boðað hafi verið til hans á fésbókarsíðu Snæfellsbæjar og með auglýsingu í bæjarblaðinu Jökli. Hafi fundurinn verið afar vel sóttur og allir fundarmenn lýst mikilli ánægju með þau áform sem kynnt hafi verið. Auk þess hafi verið auglýst og boðið upp á umhverfisrölt á Hellissandi með bæjarstjórn, umhverfis- og skipulagsnefnd og bæjarstjóra 8. júní 2020 og hafi verið gengið frá ráðhúsi, þar sem lega fyrirhugaðs stígs hafi m.a. verið skoðuð. Engar mótbárur eða athugasemdir hafi komið fram vegna fyrirhugaðs stígs.

Bæjaryfirvöld hafi staðið vel að allri kynningu varðandi umræddan göngustíg og jafnframt hafi verið farið í einu og öllu í samræmi við lög er við skipulagsferlið. Framkvæmdir hafi staðið í nokkur ár, án athugasemda. Íbúum sé gefinn kostur á að segja sína skoðun og koma athuga­semdum á framfæri í öllu skipulagsferlinu.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að stígur meðfram hraðfrystihúsi Hellissands og nýja göngubrúin yfir Höskuldsá séu ekki í aðalskipulagi. Þá tali sveitarfélagið um að í ljósi langs aðdraganda sé sérstakt að bæjarstjórn heyri fyrst nú af óánægju íbúa með umrædda framkvæmd. Það sé þó svo að þessi framkvæmd hafi ávallt verið á fárra vitorði og aldrei hafi verið haft samráð við íbúa við sjávarsíðuna eða þeim gert kunnugt um hvað hafi staðið til þrátt fyrir að umræddur stígur muni verða innan við eða rétt utan við lóðarmörk og í mikilli nálægð við þeirra fasteignir. Það sé því ekkert óeðlilegt við það að mótmælaraddir um þetta mál heyrist fyrst nú en fæstir kærenda hafi haft nokkra hugmynd um þessa framkvæmd fyrr en í september 2020.

Fjölmargar leiðir sem betur nái markmiði sveitarfélagsins en göngustígur við sjávarsíðu Keflavíkurgötu. Keflavík sé lítil vík austan við ysta hús Keflavíkurgötu og þar sé aðgengi að sjávarsíðunni nú þegar til staðar. Fyrir það fyrsta sé víkin beintengd við gangstétt Keflavíkur­götu og malbikaðan göngustíg sem liggi beint frá Keflavíkurgötu alla leið að þéttbýlinu í Rifi. Í víkinni sé jafnframt bílastæði og fræðsluskilti. Umræddur stígur sé því engan veginn forsenda þess að tryggja þangað aðgengi. Þá sé gríðarstór strandlengja báðum megin við Hellissand, þar sem finna megi sjávarhamra og strandir. Til austurs megi ganga rúmlega þriggja kílómetra strandlengju sem tengi saman Hellissand og Rif en til vesturs taki við þjóðgarðurinn Snæfells­jökull með strandlengju sem spanni tugi kílómetra. Kærendum sé því spurn hvers vegna 400 m löngum stígsbút meðfram sjávarsíðu Keflavíkurgötu sé stillt fram sem úrslitaatriði í þessu samhengi. Aðgengi að sjávarsíðu Snæfellsbæjar, aðgengi að Keflavík og lýðheilsa bæjarbúa standi hvorki né falli með þessum stutta stíg meðfram Keflavíkurgötu líkt og sveitarfélagið haldi fram.

Það sé mikið rangmæli í því að segja kærendur vilja „halda í einkarétt á þeim gæðum að geta notið útsýnis og nálægðar við náttúruperlur og söguslóðir“. Þarna leggi sveitarfélagið kær­end­um orð í munn enda hafi þeir hvergi látið þetta í ljós. Kærendur séu ekki að krefjast þess að eiga einkarétt á þessu svæði. Aðgengi að sjávarsíðu Keflavíkur sé þegar til staðar og hvergi skert og sjávarsíðan gríðarstór. Þá séu fjölmörg dæmi víða um land, t.d. á Seltjarnarnesi og á Álftanesi þar sem strandlengja við íbúðarhúsalóðir sé látin í friði fyrir svona framkvæmdum. Þrátt fyrir ákveðna ókosti vegna vinds og sjávargangs hafi búseta á umræddum stað með sér kosti. Þeirra stærstur sé næðið og hin fagra og óspillta sjávarsýn. Með þessari framkvæmd sé komin göngustígur inn í garða hjá kærendum, nálægt húsum og í sumum tilvikum beint fyrir framan sólskála, útsýnisglugga og jafnvel gólfsíða salernisglugga og það sé því ljóst að framkvæmdin muni hafa mikil áhrif á upplifun og friðhelgi heimila við stíginn. Algerlega sé litið framhjá sjónarmiðum kærenda þótt auðvelt sé að fara mildari leið. Strandsíða sé ekki af skornum skammti við Hellissand líkt og víða eigi við í stærri þéttbýlum eins og á höfuðborgar­svæðinu.

Eins og kynningarmálum hafi verið háttað hafi íbúar á sjávarsíðu Keflavíkurgötu verið einskis vísir um þessar framkvæmdir því hún hafi aldrei verið kynnt með beinum hætti þeim íbúum sem verði fyrir áhrifum af henni. Íbúar ríflega þriðjungs fasteigna Keflavíkurgötu séu af erlendum uppruna og hafi engar forsendur til að kynna sér skipulagsmál eða taka þátt í kynningum Snæfellsbæjar um málið enda hafi þær allar verið á íslensku. Þessi framkvæmd hafi ekki legið fyrir þegar kærendur völdu sér búsetu eða byggðu sér dýr hús og útfærðu þau í samræmi við umhverfi lóðanna til þess að öðlast friðhelgi, næði og útsýni. Fjölmörg húsin séu hönnuð með tilliti til sjávarútsýnisins, með útsýnisglugga og sólskála örfáum metrum frá fyrirhuguðum stíg löngu áður en hann hafi komið til umræðu hjá bæjarstjórn Snæfellsbæjar. Verði stígurinn að veruleika muni sú umferð sem honum fylgi hafa veruleg áhrif á friðhelgi heimila kærenda og að öllum líkindum rýra verð fasteignir þeirra. Kærendur skilji ekki hvers vegna gengið sé fram af slíkri hörku þvert á vilja allra íbúa sem eigi hér hagsmuna að gæta, á svæði þar sem strandlengjan telji tugi kílómetra, sé aðgengileg öllum og hafi ótal möguleika til stígaframkvæmda. Að halda því fram að yrði fallið frá þessu 400 metra strandstígabroti við heimili kærenda sé verið að meina íbúum aðgengi að sjávarsíðu og mismuna þeim sé staðhæfing sem standist enga skoðun. Það sé lítið sem vinnist með þessari framkvæmd í óþökk svo margra sem raun beri vitni.

——-

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 25. nóvember 2020 að viðstöddum fyrirsvarsmönnum kærenda og fulltrúum Snæfellsbæjar.

Niðurstaða: Í september 2020 hófu bæjaryfirvöld framkvæmdir við stíg sjávarmegin við Keflavíkurgötu á Hellissandi. Mun umræddur áfangi stígsins verða um 450 m langur og þar af tekur framkvæmd sú sem deilt er um í máli þessu til 325 m. Samkvæmt upplýsingum bæjaryfirvalda er gert ráð fyrir að stígurinn verði um 2,7 m á breidd. Ekki var gefið út sérstakt framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdinni skv. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 1. mgr. 4. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 heldur var á því byggt að nægilegt væri að framkvæmdirnar ættu stoð í samþykktu aðal­skipulagi. Byggja kærendur málatilbúnað sinn á því að kynningu framkvæmdarinnar hafi verið ábótavant og að stígnum muni fylgja röskun á grenndarhagsmunum eigenda fasteigna og íbúa í næsta nágrenni stígsins sökum skerts útsýnis, innsýnar og ónæðis vegna umferðar um stíginn.

Í gildandi Aðalskipulagi Snæfellsbæjar 2015-2031 er gert ráð fyrir hinum kærða stíg. Aðal­skipulagið var samþykkt 20. júní 2018 að undangenginni lögboðinni kynningu og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 5. júlí s.á. Verður lega umrædds stígs samkvæmt aðalskipulagi lögð til grundvallar í máli þessu enda er það ekki hlutverk úrskurðarnefndarinnar að endurskoða aðalskipulagsáætlanir, sbr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga skal afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, s.s. breytingar lands með jarðvegi. Jafnframt skulu slíkar framkvæmdir vera í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi. Við mat á því hvort framkvæmd telst meiri háttar skal hafa til hliðsjónar stærð svæðis og umfang framkvæmdar, varanleika og áhrif á landslag og ásýnd umhverfisins og önnur umhverfisáhrif, sbr. 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Eru stígar og breytingar lands með jarðvegi, svo sem efnislosun og landmótun, meðal þeirra framkvæmda sem geta verið háðar framkvæmdaleyfi, sbr. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi. Framkvæmdir sem teljast óverulegar eru ekki háðar slíku leyfi en geta þó verið skipulagsskyldar, sbr. 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt framansögðu fer það eftir aðstæðum, eðli, umfangi og áhrifum framkvæmdar á ásýnd lands og umhverfi hvort hún verði talin framkvæmdaleyfisskyld, þurfi að eiga stoð í skipulagi eða eftir atvikum þurfi ekki slíka stoð. Við það mat er rétt að hafa hliðsjón af ákvæðum skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 um framsetningu skipulagsáætlana og hvaða framkvæmda skuli þar getið. Hinn kærði stígur fylgir jarðvegsyfirborði meðfram sjávarsíðunni og verður að stórum hluta samsíða sjóvarnargarði á svæðinu. Verður að telja að stígurinn sé ekki framkvæmdaleyfisskyldur eins og atvikum er hér háttað.

Ljóst er að hin kærða framkvæmd er til þess fallin að hafa röskun á grenndarhagsmunum kærenda í för með sér vegna umferðar um stíginn og þá sérstaklega þeirra sem eiga fasteignir sem liggja næst honum. Stígurinn á hins vegar þegar stoð í gildandi aðalskipulagi sveitarfélagsins eins og áður greinir og verður legu hans ekki haggað að óbreyttu skipulagi. Rétt þykir að benda á að þeir sem geta sýnt fram á að gildistaka skipulags hafi haft í för með sér fjártjón fyrir þá geta eftir atvikum átt rétt á bótum skv. 51. gr. skipulagslaga, en það álitaefni á ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla.

Að öllu framangreindu virtu verður kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjaryfirvalda um lagningu umdeilds stígs hafnað.

Úrskurðarorð:

Kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar Snæfellsbæjar um að leggja göngu- og hjólastíg meðfram sjávarsíðu Keflavíkurgötu er hafnað.

okt 19
Love0

59/2020 Dagverðarnes

Með

Árið 2020, föstudaginn 16. október, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 59/2020, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Skorradalshrepps frá 29. apríl 2020 um að synja umsókn um að breyta lóðinni nr. 103 við Dagverðarnes úr frístundalóð í íbúðarhúsalóð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. júlí 2020, er barst nefndinni 10. s.m., framsendi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið kæru A, dags. 29. maí 2020, varðandi þá ákvörðun hreppsnefndar Skorradals­hrepps frá 29. apríl 2020 að synja umsókn um að breyta lóðinni nr. 103 við Dagverðarnes úr frístundalóð í íbúðarhúsalóð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og breyting á skráningu lóðarinnar að Dagverðarnesi nr. 103 verði samþykkt með breytingu­hreppshrepps. Til vara er þess krafist að samþykkt verði breyting á aðalskipulagi Skorradalshrepps sé það skilyrði fyrir nefndri breytingu á deiliskipulagi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skorradalshreppi 24. ágúst 2020.

Málavextir: Með umsókn, dags. 14. mars 2020, óskaði kærandi, sem er eigandi frístunda­lóðarinnar að Dagverðarnesi nr. 103, eftir breytingu á deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Dagverðarness, svæði 3. Fól umsóknin í sér að lóðin að Dagverðarnesi 103 yrði breytt úr frístundalóð í íbúðarhúsalóð. Í greinargerð með umsókninni kom m.a. fram að ekki yrði farið fram á breytingu á núverandi nýtingarhlutfalli, útliti eða formi viðkomandi svæðis, en verið væri að byggja heilsársíbúðarhús á lóðinni. Gagnvart sveitarfélaginu myndi umsækjandi ekki þurfa á neinni þjónustu að halda umfram það sem þegar væri veitt af Skorradalshreppi og sveitarfélagið veiti þeim lögbýlum og einbýlishúsalóðum sem væru í dalnum. Þá voru og tiltekin þegar samþykkt fordæmi íbúðarhúsalóðar í Dagverðarnesi staðsett á landi skipulögðu fyrir sumarhúsalóðir en lóð nr. 72 væri skráð sem slík.

Skipulags- og byggingarnefnd Skorradalshrepps tók erindi kæranda fyrir á fundi sínum 28. apríl 2020 og var það afgreitt með eftirfarandi bókun: „Erindi barst frá lóðarhafa Dagverðarnes 103 þar sem óskað er eftir því að breyta frístundalóð í íbúðarhúsalóð […] Skipulags- og byggingar­nefnd hafnar beiðni lóðarhafa þar sem það er ekki í samræmi við Aðalskipulag Skorradals­hrepps 2010-2022.“ Fundargerð skipulags- og byggingarnefndar var lögð fram á fundi hrepps­nefndar Skorradalshrepps 29. apríl 2020 sem staðfesti hana.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að þegar sé fyrir hendi hús sem sé staðsett á skipulögðu frístundasvæði en skráð sem íbúðarhúsnæði. Það hús sé af sömu stærð og kærandi sé að byggja í Dagverðarnesi 103 en nefnt hús sé að Dagverðarnesi 72. Vísast í þessu sambandi til jafnræðis­reglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem og meðalhófsreglu 12. gr. laganna sem Skorradalshreppur hafi litið fram hjá við afgreiðslu erindisins. Í tilkynningu um afgreiðslu komi fram að beiðni lóðarhafa sé ekki í samræmi við aðalskipulag Skorradalshrepps. Lóðarhafa sé vel kunnugt um að breytingin sé hvorki í samræmi við deiliskipulag né aðalskipulag en kærandi hafi farið fram á breytingu á deiliskipulagi Dagverðarness á svæði 3 þar sem um sé að ræða minni háttar breytingu á gildandi skipulagi.

Málsrök Skorradalshrepps: Sveitarfélagið gerir aðallega þá kröfu að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að nefndin hafni framkomnum aðal- og varakröfum kæranda.

Sveitarfélagið telji að ósamræmi sé á milli þess erindis kæranda sem skipulags- og byggingar­nefnd hafi afgreitt og þeirra krafna sem hann geri fyrir úrskurðarnefndinni. Ósamræmið felist í því að ekki sé þess krafist að úrskurðarnefndin ógildi ákvörðun sveitarfélagsins um að synja um breytingu á deiliskipulagi heldur sé gerð sú krafa um að synjun um breytingu á skráningu umræddrar lóðar verði felld úr gildi.

Bent sé á að engin afstaða hafi verið tekin til beiðni um breytingu á skráningu umræddrar lóðar þar sem að beiðni kæranda hefði verið lögð fram sem beiðni um breytingu á gildandi deili­skipulagi á þar til gerðu eyðublaði. Hafi skipulags- og byggingarnefnd því ekki tekið afstöðu til þess hvort heimila eigi breytingu á skráningu umræddrar lóðar úr sumarhúsalóð í íbúðarhúsalóð. Þá sé jafnframt bent á að þar sem að sveitarstjórn hafi, samkvæmt ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010, forræði á skipulagsmálum innan sveitarfélagsins, sé úrskurðar­nefndinni óheimilt að taka skipulagsákvarðanir fyrir sveitarfélagið. Vísist um þetta til 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefndina. Bent sé á að samkvæmt ákvæðinu geti úrskurðarnefndin ekki tekið nýja ákvörðun heldur aðeins endurskoðað ákvarðanir sem þegar hafi verið teknar.

Í 12. gr. skipulagslaga sé mælt fyrir um að gildandi skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi og að aðalskipulag sé rétthærra en deiliskipulag. Lóðin Dagverðarnes 103 sé innan svæðis sem sé skilgreint sem frístundabyggð í aðalskipulagi hreppsins. Í beiðni kæranda um deiliskipulagsbreytinguna sem hafi komið til afgreiðslu hafi ekki verið gert ráð fyrir því að aðalskipulagi sveitarfélagsins yrði breytt til samræmis og hafi það komið í veg fyrir umbeðna breytingu. Skipulags- og byggingarnefnd hafi ekki getað fallist á beiðni kæranda og telji sveitarfélagið að á grundvelli þessa geti úrskurðarnefndin ekki fallist á kröfur kæranda samkvæmt efni kærunnar.

Þá hafi beiðni kæranda um óverulega breytingu á umræddu deiliskipulagi verið þess efnis að landnotkunarflokki lóðarinnar yrði breytt úr frístundalóð í íbúðarhúsalóð. Sveitarfélagið telji að því hafi ekki verið heimilt að fallast á slíka beiðni þar sem samræmi verði að vera á milli aðalskipulags sveitarfélagsins og umrædds deiliskipulags og því hafi kærandi þurft að gera ráðstafanir varðandi það að breyta aðalskipulaginu til samræmis við umsótta breytingu á deiliskipulaginu.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við það tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en ekki er á færi nefndarinnar að taka nýja ákvörðun í málinu eða leggja fyrir skipulagsyfirvöld að afgreiða mál með tilteknum hætti. Af þessum sökum tekur nefndin aðeins til úrlausnar kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna, sem annast og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga. Þá ber við gerð deiliskipulags að byggja á stefnu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga, en í 7. mgr. 12. gr. laganna er gerð krafa um að gildandi deiliskipulag rúmist innan heimilda aðal­skipulags.

Eins og að framan er rakið sótti kærandi um breytingu á deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Dagverðarness. Fól umsóknin í sér að lóð hans, Dagverðarnes 103, yrði breytt úr frístundalóð í íbúðarhúsalóð. Samkvæmt Aðalskipulagi Skorradalshrepps 2010-2022 er lóð kæranda á skipulögðu svæði fyrir frístundabyggð, merkt F1 B. Af þessu er ljóst að í aðalskipulagi er ekki gert ráð fyrir íbúðarbyggð á svæðinu og hefði því ekki verið unnt að verða við kröfu kæranda um að lóð hans verði skráð sem lóð undir íbúðarhús að óbreyttu aðalskipulagi vegna áskilnaðar 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana.

Kærandi hefur vísað til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í ljósi þess að lóðin Dagverðarnes 72, sem tilheyrir umræddri frístundabyggð, sé skráð sem íbúðarhúsalóð. Nefnd lóð er skráð á aðalskipulagsuppdrætti sem stök íbúðarhúsalóð. Verður því ekki talið að um sambærileg tilvik sé að ræða og liggur því ekki fyrir að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga við meðferð erindis kæranda.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem raskað geta gildi hennar og verður kröfu þess efnis því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar hreppsnefndar Skorradalshrepps frá 29. apríl 2020 um að synja umsókn um að breyta lóðinni nr. 103 við Dagverðarnes úr frístundalóð í íbúðarhúsalóð.

okt 01
Love0

44/2020 Bláskógabyggð Lækjarhvammur

Með

Árið 2020, miðvikudaginn 30. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur en Ásgeir Magnússon dómstjóri tók þátt í fundinum í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 44/2020, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 7. maí 2020 um að binda afgreiðslu umsóknar kæranda um breytingu á deiliskipulagi tveggja lóða hans úr landi Lækjarhvamms í Bláskógabyggð skilyrði um samþykki allra sumarhúsaeigenda innan frístundasvæðis F20 í landi Lækjarhvamms auk samþykkis eigenda upprunalands.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. júní 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur fyrir hönd Markaðs-rýnis ehf., afgreiðslu sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 7. maí 2020 á umsókn um breytingu á deiliskipulagi tveggja lóða félagsins úr landi Lækjarhvamms í Bláskógabyggð á þann veg að heimiluð yrði starfræksla ferðaþjónustu á lóðunum með sölu á gistingu á ársgrundvelli. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að krafist sé ógildingar á ákvörðun sveitarstjórnar um að binda samþykki umsóknar hans um deiliskipulagsbreytingu því skilyrði að fyrir liggi samþykki annars vegar allra sumarhúsaeigenda innan frístundasvæðis F20 í landi Lækjarhvamms og hins vegar eigenda upprunalands og að deiliskipulagi lóða kæranda nr. 167917 og 216467 úr landi Lækjarhvamms verði breytt á þann veg að heimiluð verði þar starfræksla ferðaþjónustu með sölu á gistingu Airbnb á ársgrundvelli.

Málavextir: Með umsókn, dags. 22. apríl 2020, sótti kærandi, sem er eigandi lóðanna nr. 167917 og 216467 úr landi Lækjarhvamms, um breytingu á deiliskipulagi. Í umsókninni fólst ósk um skilmálabreytingu á þann veg að heimiluð yrði starfræksla ferðaþjónustu á framan-greindum lóðum með sölu á gistingu á ársgrundvelli. Umræddar lóðir eru staðsettar  í frístundabyggð F20 samkvæmt Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015-2027. Á svæðinu eru samtals 12 lóðir byggðar en umræddar tvær lóðir eru þær einu sem eru deiliskipulagðar.

Á fundi skipulagsnefndar Bláskógabyggðar 29. apríl 2020 var mælst til þess að sveitarstjórn Bláskógabyggðar samþykkti umsótta breytingu með fyrirvara um samþykki allra sumarhúsa-eigenda innan frístundasvæðis F20 auk landeigenda upprunalands. Eftir að samþykki allra lóðarhafa lægi fyrir skyldi breytingin unnin í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Sveitarstjórn Bláskógabyggðar afgreiddi erindið á fundi sínum 7. maí 2020 með svofelldri bókun: „Sveitarstjórn Bláskógabyggðar samþykkir breytingu á deiliskipulagi að Lækjarhvammi með fyrirvara um samþykki allra sumarhúsaeigenda innan frístundasvæðis F20 auk landeigenda upprunalands. Innan svæðisins hafa 12 lóðir verið byggðar og tekur umsótt deiliskipulagsbreyting til tveggja lóða innan svæðisins. Eftir að samþykki allra lóðarhafa liggur fyrir skal breytingin unnin í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Samkvæmt heimildum innan kafla 2.3.2 í aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015-2017 er útleiga sumarhúsa heimil á grundvelli reglugerðar um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald með þeim takmörkunum að samþykki eigenda sumarhúsa á svæðinu þurfti að liggja fyrir komi fram ósk um atvinnurekstur.“

Málsrök kæranda: Kærandi telur enga lagastoð vera fyrir því að farið sé fram á samþykki 12 lóðareigenda innan frístundasvæðis F20, auk eigenda upprunalands, fyrir breytingu á deiliskipulagi umræddra tveggja lóða. Húsin sem um ræði hafi verið í útleigu í gegnum Airbnb undanfarin ár. Engar kvartanir hafi borist undan þeirri starfsemi frá umráðamönnum nær-liggjandi lóða. Einkavegur liggi um lóðirnar sem ekki skarist við umferð að öðrum lóðum. Vegur þessi liggi meðfram norðurenda lóðanna tveggja en aðrar lóðir liggi í suðurátt frá veginum. Vegurinn liggi því langt frá öðrum lóðum á svæðinu. Auk þess renni Grafará á milli lóða kæranda og annarra lóða á svæðinu og sé samgangur þar á milli því ekki mögulegur nema með því að synda þar yfir. Af þessu megi ljóst vera að ekkert ónæði fylgi útleigu á lóðunum. Miðað við framangreint sé því engin ástæða til þess að grenndarkynna breytingu á deiliskipulagi lóðanna. Vissulega sé venja að grenndarkynning fari fram þegar hluti lóða á deiliskipulagssvæði sé tekinn undir gistirekstur en það eigi þó ekki við í þessu tilfelli þar sem m.a. aðrar lóðir í frístundabyggðinni falli ekki undir umrætt deiliskipulag.

Ákvæði skipulagsreglugerðar feli ekki í sér að skýr greinarmunur sé gerður á því við leigu frístundahúsnæðis hvort það sé leigt til lengri eða skemmri tíma. Notkunin á húsnæðinu sé eðlislega sambærileg. Sama staða sé uppi varðandi landnotkunarflokkinn frístundabyggð þar sem sumarhús geti verið leigð í skamman tíma. Með nýrri skipulagsreglugerð nr. 90/2013 hafi skilgreiningum á landnotkun verið breytt. Sú breyting breyti hins vegar ekki sjálfkrafa eldra skipulagi sem hafi náð til þessara tveggja lóða úr landi Lækjarhvamms. Vísað sé til gr. 6.2. í skipulagsreglugerðinni um inntak landnotkunar. Til hliðsjónar sé og vísað til skilgreiningar á frístundahúsi í 2. gr. laga nr. 75/2008 um frístundabyggð og leigu lóða undir frístundahús. Undir landnotkun í frístundabyggð hafi fallið ferðaþjónusta og sala gistingar án veitinga með ýmsum hætti, þ.m.t. frístundahús sem hafi verið leigð út og orlofshús.

Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga skuli við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Hér sé ekki um að ræða eðlismun á nýtingu eða slíka breytingu  á deiliskipulagi að þörf sé á að fara með breytinguna í grenndarkynningu. Samkvæmt 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga geti sveitarstjórn heimilað að vikið sé frá grenndarkynningu við breytingu á deiliskipulagi þegar um svo óveruleg frávik sé að ræða að hagsmunir nágranna skerðist í engu hvað varði m.a. landnotkun.

Kærandi hafi keypt hús á umræddum lóðum en geti ekki að óbreyttu deiliskipulagi fengið tilskilin leyfi til nýtingar þeirra. Umbeðin breyting á deiliskipulagi sé hvorki til þess fallin að hafa íþyngjandi áhrif á umferð né aukið ónæði gagnvart nærliggjandi byggð. Ekki verði því séð að breytingin fari gegn réttmætum væntingum annarra lóðarhafa á svæðinu. Ekki sé heldur um fordæmisgefandi breytingu að ræða í ljósi almennra heimilda eigenda frístundahúsa til notkunar fasteigna sinna. Þá kalli breytingin hvorki á aukið viðhald vega né snjómokstur. Það skilyrði sem sett sé í Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015-2027, að samþykki allra sumarbústaða­eigenda í viðkomandi hverfi þurfi til slíks rekstrar, sé ekki lögmætt og því beri að líta framhjá því. Hvergi í lögum séu heimildir til að krefja eigendur einstakra eigna um samþykki eigenda nágrannaeigna vegna breyttrar starfsemi. Vísað sé í rökstuðning úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 7/2019.

Málsrök Bláskógabyggðar: Sveitarfélagið telur ákvörðun sína um að samþykkja deili-skipulagsbreytinguna með skilyrðum vera lögmæta og í samræmi við þá stefnu sem orðuð sé með skýrum hætti í Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015-2027.

Óumdeilt sé að lóðir kæranda séu innan svæðis sem sé skilgreint sem frístundabyggð í aðal-skipulagi Bláskógabyggðar. Eins og lög geri ráð fyrir sé í aðalskipulaginu sett fram stefna og ákvarðanir sveitarstjórnar um framtíðarnotkun lands og fyrirkomulag byggðar, þ.m.t. um byggðaþróun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál, sbr. 1. mgr. 28. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Við afgreiðslu hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið byggt á stefnu aðalskipulagsins fyrir viðkomandi svæði, líkt og lögboðið sé í 3. mgr. 37. gr. sömu laga. Samkvæmt aðalskipulaginu sé almennt óheimilt að stunda atvinnurekstur á frístundasvæðum, þ.m.t. veitinga- og gistiþjónustu. Komi fram ósk um atvinnurekstur, t.d. gistingu, þurfi að skoða aðstæður á hverjum stað og áður en starfsemi sé heimiluð þurfi að liggja fyrir samþykki eigenda sumarhúsa á svæðinu.

Samkvæmt 78. gr. stjórnarskrárinnar ráði sveitarfélög sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveði. Þá sé almennt viðurkennt í íslenskri réttarframkvæmd að sveitarfélög fari með víðtækt skipulagsvald innan marka sinna samkvæmt gildandi skipulagslöggjöf. Í hinu víðtæku skipulagsvaldi felist m.a. að aðalskipulagsáætlun geti haft í för með sér að ráðstöfunarréttur yfir fasteignum skerðist. Ef slíkar takmarkanir séu gerðar innan ramma laga þurfi þeir sem njóti réttinda yfir fasteign almennt að sæta þeim.

Heimilt sé að setja atvinnustarfsemi skorður innan skilgreindra frístundasvæða í aðalskipulagi. Þau skilyrði sem hér um ræði og felist í samþykki annarra eigenda á svæðinu séu bæði málefnaleg og í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins. Atvinnustarfsemi á frístunda-svæðum geti að jafnaði ekki talist samræmast landnotkun aðalskipulagsins. Talsvert rask geti falist í ferðaþjónustu og útileigu sumarhúsa innan um sumarhús í frístundabyggð og því eðlilegt að aðrir eigendur á svæðinu hafi eitthvað um slíka starfsemi að segja. Í stað þess að setja algilt bann við útleigu sumarhúsa á frístundasvæðum eða annarri ferðaþjónustu sé í aðalskipulaginu gerð krafa um samþykki annarra eigenda á svæðinu fyrir umræddri atvinnustarfsemi. Sveitar-félagið hafi ekki lagst gegn ósk kæranda heldur samþykkt hana með fyrirvara um samþykki annarra eigenda, eins og áskilið sé í aðalskipulaginu. Jafnframt sé óheimilt að samþykkja umrædda starfsemi án framangreindra skilyrða enda fæli það í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Allir þeir sem vilji stunda atvinnustarfsemi innan frístundasvæðisins þurfi að lúta sömu kröfum.

Niðurstaða: Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að hlutverk úrskurðarnefndarinnar sé að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um að umsókn hans um deiliskipulagsbreytingu vegna tveggja lóða hans úr landi Lækjarhvamms verði samþykkt.

Í máli þessu er deilt um lögmæti þess skilyrðis sem sveitarstjórn Bláskógabyggðar hefur sett fyrir breytingu á deiliskipulagi umræddra tveggja lóða kæranda að samþykki allra sumarhúsaeigenda innan umrædds frístundasvæðis í landi Lækjarhvamms auk samþykkis eigenda upprunalands liggi fyrir.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitar­stjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga, en þess ber þó að gæta að breytingin rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. áðurnefndra laga, og að stefnt sé að lögmætum markmiðum með breytingunni. Við gerð deiliskipulags skal auk þess byggt á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit, sbr. 3. mgr. 37. gr. laganna.

Í aðalskipulagi er lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags varðandi landnotkun og  tak-markanir á landnotkun, sbr. 2. mgr. 28. gr. skipulagslaga. Samkvæmt Aðalskipulagi Bláskóga-byggðar 2015-2027 eru umræddar lóðir staðsettar innan skilgreindrar frístundabyggðar. Í greinargerð aðalskipulagsins segir m.a. um frístundasvæði að á þeim sé almennt óheimilt að stunda atvinnurekstur, þ.m.t. veitinga- og gistiþjónustu. Sveitarstjórn geti þó heimilað slíkan atvinnurekstur í frístundabyggð ef fyrir liggi samþykki eigenda sumarhúsa á svæðinu. Útleiga sumarhúsa er þó heimil á grundvelli reglugerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald með þeim takmörkunum sem að framan greinir.

Í málinu liggur fyrir að sveitarstjórn Bláskógabyggðar samþykkti á fundi sínum 7. maí 2020 umrædd áform um breytingu á deiliskipulagi í landi Lækjarhvamms, sem fólu í sér heimild til útleigu sumarhúsa kæranda, með fyrirvara um samþykki eigenda annarra sumarhúsa á svæðinu, rétt eins og áskilið er í aðalskipulagi Bláskógabyggðar. Skilyrði um framangreint samþykki á því stoð í gildandi aðalskipulagi, sem sveitarstjórn er bundin af við gerð deiliskipulags samkvæmt áðurnefndum ákvæðum 7. gr., 12. gr. og 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Samkvæmt því, og þar sem það fellur utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til lögmætis fyrrgreinds skilyrðis í aðalskipulagi Bláskógabyggðar, verður kröfu kæranda um ógildingu þess hafnað.

Hins vegar á fyrirvari sveitarstjórnar um samþykki eigenda upprunalands sér hvorki stoð í lögum né nefndu aðalskipulagi og hafa ekki heldur verið færð fram nein efnisrök í málinu fyrir setningu slíks skilyrðis. Fyrir liggur að kærandi er eigandi þeirra tveggja lóða sem umsótt deiliskipulagsbreyting snertir og felur nefnt skilyrði því í sér að eigendum upprunalands er veitt úrslitavald um það hvort breyting á skipulagi lóða hans nái fram að ganga. Verður sá áskilnaður í umræddri ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar ekki talinn byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og verður hann því felldur úr gildi.

Úrskurðarorð:

Fellt er úr gildi skilyrði í hinni kærðu ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 7. maí 2020 um samþykki eigenda upprunalands, en hafnað er kröfu um ógildingu áskilnaðar um að samþykki allra sumarhúsaeigenda innan frístundasvæðis F20 í landi Lækjarhvamms þurfi fyrir breytingu á deiliskipulagi lóða kæranda á svæðinu.

jún 30
Love0

125/2019 Fálkagata

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 25. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 125/2019, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. nóvember 2019 um að synja byggingarleyfisumsókn til að breyta verslunarhúsnæði á fyrstu hæð Fálkagötu 18 í íbúðarhúsnæði með þremur einstaklingsíbúðum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. desember 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir Berg slf. þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. nóvember 2019 að synja byggingarleyfisumsókn til að breyta verslunarhúsnæði á fyrstu hæð Fálkagötu 18 í íbúðarhúsnæði með þremur einstaklingsíbúðum. Er þess krafist að ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík verið verði felld úr gildi og að umsóknin verði samþykkt. Til vara er þess krafist að efni Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030, hvað varðar meinta kvöð til rekstrar verslunar eða þjónustu að Fálkagötu 18, verði fellt úr gildi og að lagt verði fyrir byggingarfulltrúa að taka málið efnislega fyrir að nýju, eftir atvikum í tengslum við grenndarkynningu. Til þrautavara er þess krafist að ákvörðuninni verði breytt þannig að umsóknin verði samþykkt með þeim fyrirvara að lagt verði fyrir borgaryfirvöld að samþykkja a.m.k. tvær íbúðir þannig að skilið verði eftir um 25 m2 rými fyrir verslun eða þjónustu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 27. mars 2020.

Málavextir: Kærandi festi kaup á fyrstu hæð Fálkagötu 18 í júní 2019. Með umsókn um byggingarleyfi, dags. 9. október s.á., óskaði kærandi eftir því að breyta innra skipulagi húsnæðisins, ásamt því að breyta gluggum og útihurðum. Húsnæðið hefði áður verið verslun en kærandi miðaði við að breyta því í þrjár einstaklingsíbúðir, þar af eina með möguleika á aðgengi fyrir fólk með fötlun. Að auki myndi aðgengi að kjallara breytast og verða utan frá. Umsóknin var tekin fyrir á fundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 22. október 2019 en afgreiðslu hennar var þá frestað með vísan til athugasemda og var það tilkynnt kæranda með tölvupósti 23. s.m. Umsóknin var aftur tekin fyrir á fundi byggingarfulltrúa 29. s.m. og afgreiðslu hennar frestað á ný, en bókað að málinu hefði verið vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa. Í umsögn hans kom fram að breyting á núverandi húsnæði úr verslun á jarðhæð í þrjár íbúðir samræmdist ekki landnotkunarákvæðum í gildandi aðalskipulagi. Byggingarfulltrúi synjaði erindinu 12. nóvember 2019 með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að höft þau sem synjun byggingarfulltrúa byggi á feli í sér óheimila og ólögmæta kvöð sem hafi ekki komið fram í samþykktu kauptilboði eða öðrum gögnum sem vörðuðu kaupin. Einungis hafi verið sett skilyrði í hinu samþykkta kauptilboði að ekki yrði starfrækt bakarí í húsnæðinu næstu fimm árin eftir kaupin.

Þegar hin meinta kvöð hafi verið ákveðin af höfundi skipulagsins 2008 hafi hvorki þáveranda eiganda að eign kæranda né meðeiganda kæranda, sem eigi um 51% af húsinu, verið gefinn kostur á að neyta andmælaréttar síns samkvæmt IV. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010. Þá sé ljóst að kvöðin byggi ekki á samningi við rétthafa, enda hefði seljanda þá borið að gera kaupanda grein fyrir henni. Þegar af þeirri ástæðu sé meint kvöð eða ákvörðun byggð á henni ógild eða a.m.k. ógildanleg á málskotsstigi eða fyrir dómstólum, enda sé meðeigandi hlynntur kærumáli þessu. Þetta bendi einnig til þess að rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar hafi ekki verið fullnægt, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafi andmælaréttar kæranda ekki verið gætt við umsögn embættis skipulagsfulltrúa.

Skipulag sé heildrænt og eigi að varða hverfi, sveitarfélög og stærri heildir eða svæði, sem slíkt sé skipulag talið jafngild réttarheimild samkvæmt hefðbundnum sjónarmiðum í norrænni lögfræði. Með því að freista þess að setja fortakslaus boð um hvað skuli vera í tiltekinni fasteign og þar með hvernig megi ekki nota fasteignina sé farið út fyrir lögmætt hlutverk skipulagsyfirvalda og gildissvið skipulags. Að mörgu leyti sé það ekki gild réttarheimild fyrir hinni kærðu synjun, enda samræmist slík nákvæmnisstjórnun hvorki íslenskri réttarskipan, norrænum skipulagsrétti né faglegum sjónarmiðum á sviði skipulagsfræða. Lög á þessu og skyldu sviði, á borð við lög nr. 80/2002 um menningarminjar og skipulagslög, geti með neikvæðum hætti takmarkað notkun eða ráðstöfun fasteignar. En ekki átt sér stað án skýrrar lagaheimildar og einungis til almannaheilla og gegn fullum bótum, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Hin meinta kvöð hafi ekki verið birt með lögboðnum og eðlilegum hætti, sbr. áskilnað 27. gr. stjórnarskrárinnar um að settar réttarheimildir beri að birta, sbr. og 42. gr. skipulagslaga. Hinnar meintu kvaðar virðist hvorki getið í gögnum hjá fasteignaskrá Þjóðskrár né í þinglýsingarbókum. Eiganda á hverjum tíma sé því ófært að nýta réttarúrræði þinglýsingarlaga nr. 39/1978 til þess að gæta réttar síns og hagsmuna. Svo ósýnileg hafi meint kvöð verið að starfsmenn embættis byggingarfulltrúa hafi fyrst undirbúið málið til efnislegrar afgreiðslu, sbr. bréf, dags. 23. október 2019. Einnig hafi fyrirsvarsmenn kæranda, þótt þeir séu menntaðir arkitektar og starfi sem slíkir, þurft að leita leiðbeininga hjá embætti byggingarfulltrúa og fá tilvísun til að finna skjal það sem synjun byggingarfulltrúa virðist hafa verið byggð á. Í þessu sambandi sé vísað til texta á bls. 234 í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Þótt fyrirsvarsmönnum kæranda hafi vitaskuld verið ljós fyrri notkun hafi þeim hvorki verið né mátt vera ljóst að borgin liti svo á að slík notkun væri áskilin, enda hefðu þeir þá ekki keypt fasteignina í áður tilgreindu augnamiði. Einn ljóslitaður punktur af ógreinilegum, og að því er virðist breytilegum lit, á skýringarmyndum á þéttbýlisuppdrætti Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 og fylgiskjali með aðalskipulagi (skipulagi borgarhluta bls. 235-237) sem vart sé sýnilegur, geti ekki falið í sér svæðaskipan í samræmi við skipulagslög.

Óljóst sé hvort hin meinta kvöð sé stofnuð með bindandi hætti, á hvaða grunni hún sé byggð og hversu langt hún eigi að ná. Þá virðist hún stangast á við tilvitnuð ummæli í umsögn embættis skipulagsfulltrúa, dags. 7. nóvember 2019, um að ekkert sé sérstaklega tekið fram um landnotkun á lóðinni og að svæðið sé skilgreint sem íbúðarbyggð í aðalskipulagi. Að auki sé hún algerlega óraunhæf og þar með óréttmæt og ómálefnaleg, enda hafi rekstur smáverslana og þess háttar ekki gengið eins og fleiri dæmi megi nefna um. Skuli í dæmaskyni um það vísað til fréttar í Fréttablaðinu 4. nóvember 2019. Þó að yfirmarkmið um þétta byggð, og fjölbreyttar  og umhverfisvænni samgöngur sé málefnalegt, í samræmi við viðurkenndar kenningar á þessu sviði og pólitíska stefnumörkun sé hin meinta sértæka kvöð byggð á órökstuddri óskhyggju um annað samfélag en fyrir hendi sé. Ekki standist að kærandi beri hallann af þeirri draumsýn þegar meintri kvöð hafi ekki verið komið á með lögmætum hætti. Meðeigandi kæranda bendi á að rekstur með vínveitingaleyfi sé eini reksturinn með næga framlegð til að bera sig á þessum stað og tíma. Slíkur rekstur myndi hins vegar hvorki samrýmast réttindum hans og hagsmunum né heldur næstu nágranna. Sambærilegt leyfi muni hafa verið veitt í verslunar- og þjónustuhúsnæði við Dunhaga, en ekki liggi fyrir gögn þar um. Við Dunhaga, um 150 m vestan við hina umþrættu fasteign, sé stórt verslunar- og skrifstofuhúsnæði sem sé að litlu leyti í notkun sem slíkt, sem staðfesti framkomin sjónarmið. Í um 500 m í hvora átt frá Fálkagötu 18 sé að finna „kaupmanninn á horninu“ með fjölbreyttar vörur til daglegra þarfa. Eignaskerðing þessi sé því sannanlega óþörf og því ómálefnaleg og ólögmæt.

Ekki sé ljóst hvort gild stjórnarathöfn liggi að baki hinni meintu kvöð. Þá skuli bent á að byggingarfulltrúi hafi ekki verið bær til að synja byggingarleyfisumsókn með vísan til skipulags heldur verði að telja að honum hafi borið að framsenda það til úrlausnar skipulagsfulltrúa, sem fari einn ásamt skipulagsnefnd samkvæmt skipulagslögum með málefni sem varði skipulag, nema nýtt hafi verið heimild 2. mgr 7. gr. skipulagslaga til þess að hafa embætti þessi á einni hendi. Reykjavíkurborg hafi ekki gert það. Umsögn embættis skipulagsfulltrúa, dags. 7. Nóvember 2019, feli ekki í sér stjórnsýsluákvörðun þess embættis enda segi þar aðeins að tekið sé neikvætt í erindið.

Borgaryfirvöld hefðu átt að bjóða vægari leið að markinu, sé markmiðið á annað borð lögmætt. Í því sambandi megi m.a. vísa til þeirra yfirlýstu markmiða og skipulagsáherslna deiliskipulags að eitt „helsta viðfangsefni deiliskipulags á þessum reit er að stuðla að hæfilegri uppbyggingu og endurnýjun á reitnum, en um leið hlúa að því sem fyrir er og búa þannig um hnútana að uppbygging geti gerst á forsendum þeirrar byggðar sem þar stendur.“

Skýrt sé tekið fram í 20. tl. 2. gr. skipulagslaga að kvaðir eins og hin meinta kvöð eða sambærileg höft sé skylt að hafa í deiliskipulagi, þar sem hugtakið „skipulagskvaðir“ sé skilgreint sem kvaðir sem lagðar séu á einstakar lóðir eða landsvæði í deiliskipulagi. Þetta sértæka ákvæði gangi framar almennu rétthæðarákvæði 2. málsl. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. En af þessu leiði að umsókn kæranda hafi verið í samræmi við deiliskipulag.

Þar sem deiliskipulag sé fyrir hendi eigi það að vera í samræmi við aðalskipulag. Því eigi grandlausir borgarar, í samræmi við lögskýringarsjónarmið um að sértækar reglur gangi framar almennum, að geta treyst því að í deiliskipulagi sé með skýrum og tæmandi hætti getið bindandi kvaða, sem séu til þess fallnar að hafa áhrif á notkunar- og ráðstöfunarmöguleika fasteignar og þar með kaupverð hennar og markaðsverðmæti, sbr. og 1. málsl. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga þar sem kveðið sé á um að gildandi skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi. Skýrar reglur um málsmeðferð við gerð og breytingar deiliskipulags, sbr. einkum 43. gr. skipulagslaga, styðji þessa niðurstöðu. Hin meinta kvöð verði því að mati kæranda ekki réttilega ákveðin og birt í aðalskipulagi eingöngu, sem ekkert tilefni hafi verið til að fyrirsvarsmenn kæranda eða réttsalar hans kynntu sér, auk þess sem birtingin þar sé einungis með agnarsmáum og ógreinilegum litpunkti á aðalskipulagsuppdrætti á skalanum 1:20.000. Af framangreindum ástæðum eigi ekki við almennt réttarhæðarákvæði 2. ml. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga, enda sé lágmarksforsenda þess að aðalskipulag sé skýrt hvað ósamræmi varði. Fasteignarinnar Fálkagötu 18 sé þar hins vegar í engu getið, enda segi aðeins í texta í fylgiskjali með aðalskipulaginu undir millifyrirsögninni „Hverfiskjarni/nærþjónusta“ í kaflanum „Almenn markmið.“ „Eftirfarandi kjarna fyrir verslun og þjónustu sem sinna daglegum þörfum íbúa verði festir í sessi: […] 7. Smyrlisvegur-Fálkagata; […].“ Með vísan til framangreinds verði ekki talið að með tilvitnuðu ákvæði í fylgiskjali, bls. 234, verði með lögmætum hætti og án bóta, sbr. dóm Hæstaréttar frá 8. október 2009 nr. 118/2009, skertur óheftur stjórnarskrárvarinn eignarréttur kæranda, þ.e. skilyrtur eignarréttur hans sem kaupanda að nefndri fasteign, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar og meðalhófsreglu, enda sé um veruleg neikvæð áhrif að ræða fyrir kæranda. Þar sem hinni meintu kvöð sé ætlað að vara lengi, sbr. til hliðsjónar 31. gr. þinglýsingarlaga nr. 39/1978, ef ekki ótímabundið, megi jafna henni við lögveð, án þess að skilyrði til slíkra eignarhafta séu fyrir hendi, sbr. 1. mgr. 32. gr. þinglýsingarlaga. Þá sé eðli lögveðs síbreytileg skammtímastaða en hinni meintu kvöð sé ætlaður langur gildistími. Telja verði að jafna megi hinni meintu kvöð við önnur ósýnileg réttindi þannig að þinglýsingar sé þörf til þess að hún teljist gild, sbr. 2. málsl. 32. gr. sömu laga, þar sem fram komi að réttarvernd eignarnámsaðgerða sé hins vegar háð þinglýsingu. Sama gildi um réttindi, sem fengin séu fyrir hefð. Þá sé engin hætta á ferðum en miklir hagsmunir í húfi fyrir kæranda. Engir menningarhagsmunir standi umsókn kæranda heldur í vegi enda sé ekki byggt á því. Þá séu engin svonefnd þriðjamannssjónarmið umsókn kæranda til fyrirstöðu, heldur þvert á móti, enda sé eini sameigandi kæranda hlynntur umsókninni, sbr. yfirlýsingu, dags. 5. október 2019. Ekki verði séð að aðrir eigi lögvarða hagsmuni vegna hinnar meintu kvaðar.

Bein jákvæð kvöð um tiltekinn rekstur í fasteign, að því er virðist vegna hagsmuna heildarinnar, sé afar óvenjuleg og þurfi því að styðjast við skýrar réttarheimildir. Slík kvöð sé meira íþyngjandi og óalgengari en neikvæðar kvaðir. Í því sambandi megi líta til ákvæða sem séu í VII. kafla stjórnarskrárinnar, sem setji frekari hömlur við því að unnt sé eð leggja jákvæðar skyldur á borgarann en þegar um sé að ræða neikvæðar skyldur þeirra.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er þess krafist að kröfu kæranda verði hafnað og að ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík verði staðfest.

Í 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010, sbr. gr. 2.3.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, segi að óheimilt sé að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Byggingarfulltrúi í viðkomandi sveitarfélagi veiti byggingarleyfi skv. 2. mgr. sömu greinar. Í 11. gr. laganna segi að sé mannvirki háð byggingarleyfi skv. 9. gr. þá skuli byggingarfulltrúi ganga úr skugga um að fyrirhuguð mannvirkjagerð sé í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði. Sambærileg skylda hvíli á byggingarfulltrúa skv. 1. mgr. gr. 2.4.2. í byggingarreglugerð. Í samræmi við 5. mgr. sömu greinar byggingarreglugerðarinnar hvíli skylda á byggingarfulltrúa, leiki vafi á um að framkvæmd samræmist skipulagsáætlun sveitarfélags, að leita umsagnar skipulagsfulltrúa áður en til samþykktar á byggingaráformum komi. Jafnframt komi fram í 1. tölul. 1. mgr. gr. 2.4.4 í byggingarreglugerð að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis sé að mannvirkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlun á svæðinu. Af framangreindum ákvæðum laga um mannvirki og ákvæðum byggingarreglugerðar sé ljóst að byggingafulltrúa sveitarfélags sé óheimilt að samþykkja byggingaráform eða gefa út byggingarleyfi nema ljóst sé, og án nokkurs vafa, að umsókn um byggingarleyfi samræmist skipulagsáætlunum sem gildi um svæðið.

Skipulagsfulltrúi geti ekki samþykkt byggingarleyfisumsókn án sérstakrar heimildar eða umboðs. Gerði hann það þá væri hann kominn út fyrir valdmörk sín. Byggingarfulltrúa beri að kanna hvort umsókn um byggingarleyfi sé í samræmi við skipulagsáætlun þegar umsókn um byggingarleyfi sé metin. Byggingarfulltrúi hafi leitað eftir afstöðu skipulagsfulltrúa varðandi það, enda sé hann sérfróður aðili um skipulagsleg málefni og því rétt af byggingarfulltrúa að afla umsagnar hans um þann þátt. Með vísan til áðurnefndrar 2. mgr. 10. gr. laga um mannvirki, sbr. 5. mgr. gr. 2.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, hafi ekki verið um valdþurrð að ræða af hálfu byggingarfulltrúa við synjun erindisins.

Í umsögn skipulagsfulltrúa sem byggingarfulltrúi hafi óskað eftir á afgreiðslufundi 29. október 2019 hafi komið fram að Fálkagata 18 væri í skilgreindri íbúðarbyggð (ÍB3 Hagar). Svæðið teldist til borgarhluta 1 – Vesturbær, samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Í kaflanum um borgarhluta 1 í aðalskipulaginu væru settir fram skilmálar fyrir borgarhlutann þar sem fram kæmi að byggðin væri að mestu í föstum skorðum þó svo að nokkur svæði og reitir hentuðu fyrir mögulega uppbyggingu, sem og að möguleiki væri fyrir endurbyggingu og þróun. Svæðið ÍB Hagar teldist vera fastmótuð byggð, en í slíkri byggð mætti gera ráð fyrir breytingum á núverandi húsnæði, allt eftir því sem ákveðið væri í hverfis- og/eða deiliskipulagi. Um svæðið ÍB3 Hagar segði í gildandi aðalskipulagi að svæðið væri fullbyggt og heildstæð byggð að mestum hluta. Litasetning svæðisins væri vel sýnileg í fjólubláum lit á uppdrætti, sem táknaði íbúðarbyggð. Nákvæmt kort væri að finna á bls. 232 í netútgáfu aðalskipulagsins. Í stefnu fyrir borgarhlutann væru sett fram almenn markmið sem væru til samræmis við meginmarkið gildandi aðalskipulags. Þau snéru að markmiðum um sjálfbærni hverfa, vistænar samgöngur og aukin gæði byggðar.

Í umsögninni hafi verið rakið að í Fálkagata 18 skilgreind sem nærþjónustukjarni innan íbúðarbyggðar. Í A–hluta aðalskipulagsins í kaflanum „Borg fyrir fólk“ væri að finna stefnu um „Kaupmanninn á horninu“. Í þeirri umfjöllun segði að í hverjum borgarhluta og hverju hverfi skyldi vera hverfis- og nærþjónustukjarni. Markmiðið væri að dagleg verslun og þjónusta væri í sem mestri nálægð við íbúa hverfisins og gerði þeim kleift að versla innan hverfisins, fótgangandi eða hjólandi. Nærþjónustukjarni væri skilgreindur á bls. 182 í aðalskipulaginu þar sem segði að nærþjónustukjarni félli undir kaupmannin á horninu, þar sem væri að finna minni matvöruverslanir, bakarí, fiskbúðir og annað til daglegra þarfa innan hverfis. Nærþjónustukjarnar væru ekki skilgreindir sérstaklega á uppdrætti aðalskipulags sem verslun og þjónusta heldur væru skilgreindir sem íbúðarbyggð. Til nánar skýringar væri á mynd nr. 15 í kaflanum búið að merkja inn skilgreinda nærþjónustukjarna í Reykjavík. Í umsögn skipulagsfulltrúa hafi komið fram að fasteignin Fálkagata 18 félli innan deiliskipulags Fálkagötureits sem samþykkt hafði verið í borgarráði 15. maí 2008. Þá hafi komið fram í umsögn skipulagsfulltrúa að ekki væri með sérstökum hætti skilgreind landnotkun fyrir lóðina, annað en að verslun og íbúðir væru í húsinu, sem og að lóðin tilheyrði svæði með skilgreinda landnotkun sem íbúðarbyggð samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030.

Í 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segi að gildandi skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi og að aðalskipulag sé rétthærra en deiliskipulag. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. sömu laga skuli í aðalskipulagi setja fram stefnu sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins varðandi landnotkun, byggðarþróun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál. Einnig segi í 2. mgr. ákvæðisins að í aðalskipulagi sé lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags varðandi landnotkun og takmarkanir á landnotkun. Vegna kröfu 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um innbyrðis samræmi milli skipulagsáætlana þá verði deiliskipulag að halda sér innan þeirra takmarkana sem settar séu um landnotkun í aðalskipulagi.

Í gr. 1.3. í skipulagsreglugerð sé að finna skilgreiningu á skipulagskvöðum, en þær séu kvaðir sem lagðar séu á einstakar lóðir eða landsvæði í deiliskipulagi, svo sem um umferðarrétt og legu lagna. Af þessu megi ljóst vera að skipulagskvöð geti ekki átt við í því tilfelli sem hér um ræði. Synjun byggingarfulltrúa byggi á neikvæðri umsögn skipulagsfulltrúa um byggingarleyfi til þess að breyta verslunarhúsnæði í íbúðir. Afstaða skipulagsfulltrúa byggi á því að stefna og markmið aðalskipulagsins komi í veg fyrir áform eiganda fasteignarinnar til umsóttra breytinga. Neikvæð umsögn grundvallist ekki á skipulagslegum kvöðum í deiliskipulagi sem varði lóðina Fálkagötu 18 eða landsvæði sem deiliskipulagið taki til. Við túlkun á deiliskipulaginu verði að hafa í huga stefnu og markmið aðalskipulagsins, enda sé aðalskipulag rétthærra, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Því hafi skipulagsfulltrúa verið óheimilt annað en að leggjast gegn umsókninni vegna ákvæða í aðalskipulagi. Engu breyti þar um þótt deiliskipulag svæðisins geri ráð fyrir því að íbúðum geti fjölgað. Sú heimild sé enn til staðar og geti átt við um aðrar fasteignir á svæðinu. Í þessu máli sé það aðalskipulagið sem komi í veg fyrir að unnt sé að breyta tiltekinni fasteign, sem teljist til nærþjónustukjarna, með þeim hætti að um fjölgun íbúða á svæðinu verði að ræða. Það sé mat sveitarstjórnar að mikilvægt sé að festa í sessi nærþjónustukjana í fasteigninni svo að markmið og stefna aðalskipulagsins nái fram að ganga. Hafi sú afstaða ekki breyst frá samþykkt aðalskipulagsins.

Við auglýsingu á gildandi aðalskipulagi hafi allir sem vildu átt kost á að koma að athugasemdum við efni skipulagsáætlunarinnar. Almennt sé litið svo á að ákvörðun sveitarstjórnar um samþykkt aðalskipulags teljist ekki til stjórnvaldsákvörðunar í hefðbundnum skilningi þess hugtaks í stjórnsýslurétti. Fremur sé átt við að um sé að ræða stjórnvaldsfyrirmæli, þar sem um sé að ræða ákvörðun sem beint sé að borgurum í heild, án þess að með því felist ákvörðun í einstöku máli.

Lögmætisreglan sé grundvallarregla innan stjórnsýslunnar og byggist á því að stjórnsýslan sé bundin af lögum. Í henni felist að stjórnvöld geti almennt ekki tekið íþyngjandi ákvarðanir gagnvart borgurunum nema hafa til þess heimild í lögum. Jafnframt þurfi að koma fram með skýrum hætti í þeim lögum sem ákvörðun byggist á hvaða kvaðir séu lagðar á borgarana. Vísað sé til þess sem fram hafi komið um heimildir sveitarstjórnar og skyldu þeirra við samþykkt aðalskipulags. Sé því þar af leiðandi hafnað að lögmætisreglan hafi verið brotin.

Til þess að sjónarmiða um meðalhóf við töku ákvörðunar verði gætt, þá þurfi tvær eða fleiri leiðir að koma til greina við afgreiðslu erindisins og stjórnvald skuli velja þá leið sem sé vægust gagnvart umsækjanda. Ekki verði séð með hvaða hætti hefði mátt afgreiða erindið öðruvísi en með synjun, enda rúmist fyrirhuguð framkvæmd við fasteignina ekki innan skipulagslegra heimilda sem um hana gildi samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Með vísan til þess sé því hafnað að meðalhóf hafi ekki verið viðhaft við afgreiðslu umsóknarinnar.

Lögskýringarreglan lex specialis leiði ekki til þess að deiliskipulag verði talið æðra aðalskipulagi þegar byggt sé á stefnu og markmiðum aðalskipulags.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur að ekki verði séð að stoð sé fyrir þeirri afstöðu borgarinnar að óheimilt sé að veita leyfi nema það sé „án nokkurs vafa“ að umsókn samræmist gildandi skipulagsáætlunum. Í kæru sé ítarlega rökstutt að gildandi skipulagsáætlanir hafi ekki falið í sér nægilega birtingu á hinni kærðu „kvöð“, eins og áskilið sé í stjórnarskrá og lögum, og að í besta falli sé birtingin óljós. Vafa eigi því að skýra kæranda í hag.

Umfjöllun borgarinnar um skilgreinda íbúðarbyggð sem auk þess megi þróa styðji við kæru þótt sé hugtakið hverfisskipulag í greinagerð borgarinnar sem kærandi kannist ekki við. Þá virðist borgin taka undir sjónarmið í kæru með bindandi hætti með þeirri staðhæfingu að litasetning svæðisins sé „vel sýnileg í fjólubláum lit á uppdrætti sem tákni íbúabyggð.“ Enn fremur virðist bindandi samþykki við sjónarmiðum í kæru felast í þeirri fullyrðingu borgarinnar að „nákvæmt kort“ sé að finna á bls. 232 í netútgáfu aðalskipulagsins. Enda sé þrátt fyrir stækkun ómögulegt að sjá annað en áðurnefndan fjólubláan lit fyrir íbúabyggð á horninu við Fálkagötu 18. Við mestu stækkun á mynd nr. 15, þar sem að sögn Reykjavíkurborgar sé búið að merkja inn skilgreinda nærþjónustukjarna í Reykjavík, sé ljóst við mestu stækkun á netútgáfu þeirrar myndar að aðeins birtist við Fálkagötu 18 svartur blettur. Hins vegar sé þar ekkert grænt að sjá, sem merki nærþjónustukjarna.

Varðandi hugtakið „kvöð“ verði að byggja á raunverulegum áhrifum stjórnarathafna, en ekki nafngiftum þeirra, eins og nánar geti í kæru.

Bæði stjórnsýsluákvörðun og stjórnsýslufyrirmæli áskilji skýra og greinilega birtingu til þess að teljast bindandi. Það sé sömuleiðis forsenda stigskiptingar skipulagsáætlana sem borgin falli um. Hins vegar sé fyrrnefnt sjónarmið undantekningum háð, þ.e. ef skipulag kemur sérstaklega hart niður á einum tilteknum aðila, eins og hér eigi við, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 22. apríl 2013 í máli nr. 131/2012, og umfjöllun Aðalheiðar Jóhannsdóttur bls. 106-107, 125 og 136 í ritinu Inngangur að skipulagsrétti.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að synja byggingarleyfisumsókn um að breyta verslunarhúsæði á fyrstu hæð hússins að Fálkagötu 18 í íbúðarhúsnæði með þremur einstaklingsíbúðum.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um að umsóttar breytingar vegna Fálkagötu 18 verði samþykktar, að lagt verði fyrir byggingarfulltrúa að taka málið efnislega fyrir að nýju eða að umsóknin verði samþykkt með ákveðnum hætti. Þá brestur úrskurðarnefndina vald til að taka til endurskoðunar ákvæði aðalskipulags samkvæmt skýrum fyrirmælum skipulagslaga nr. 123/2010, en skv. 1. mgr. 52. gr. laganna verða ákvarðanir, sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta, ekki bornar undir nefndina. Í 3. mgr. 29. gr. sömu laga kemur fram að aðalskipulag sé háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag. Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030 var samþykkt í borgarstjórn 26. nóvember 2013, sbr. og samþykkt borgarráðs 6. febrúar 2014, staðfest af Skipulagsstofnun 24. s.m. og birt í B-deild Stjórnartíðinda 26. s.m. Efni aðalskipulagsins eða málsmeðferð sæta því ekki lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar, en telji fasteignaeigendur sig hafa orðið fyrir skerðingu eignarréttinda vegna skipulags umfram aðra geta þeir leitað réttar síns í samræmi við ákvæði 51. gr. og 51. gr. a skipulagslaga t.a.m. til viðkomandi sveitarfélags. Það er hins vegar utan valdsviðs úrskurðanefndarinnar að taka afstöðu til bótaskyldu sem kann að skapast vegna skipulagsákvarðana með tilliti til eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrárinnar, en slíkur ágreiningur á eftir atvikum undir dómstóla. Loks er ljóst að kærufrestur vegna gildandi deiliskipulags á svæðinu, sem birtist í B-deild Stjórnartíðinda 4. júlí 2008, er löngu liðinn.

Í gr. 4.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er fjallað um framsetningu aðalskipulags. Skal skv. gr. 4.5.1. setja aðalskipulag fram í skipulagsgreinargerð og á skipulagsuppdrætti og eftir atvikum á þemauppdráttum. Í seinni málsgrein í nefndri gr. 4.5.1. segir að samþykkt og staðfesting skipulagsáætlunar nái til rökstuddrar stefnumörkunar í greinargerð og til skipulagsuppdrátta. Lýsing aðstæðna og forsendna í skipulagsgreinargerð teljist ekki hluti samþykktrar og staðfestrar stefnu.

Sérstaklega er fjallað í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 um framsetningu þess og túlkun. Kemur þar fram að aðalskipulagið og fylgigögn þess séu sett fram í þremur meginhlutum. Í A-hluta séu kynnt bindandi stefna og markmið, sbr. skipulagsreglugerð nr. 90/2013, m.a. um landnotkun og byggingarmagn. Í B-hluta sé stefnu um landnotkun og uppbyggingu í hverfum borgarinnar lýst nánar. Í C-hluta séu ýmis stuðnings- og skýringargögn aðalskipulagsins, m.a. umhverfisskýrsla. Segir nánar um A-hluta að stefnumörkun sé sett fram í greinargerð, á þemakortum og á skipulagsuppdráttum, annars vegar þéttbýlisuppdrætti og hins vegar sveitarfélagsuppdrætti. Meginmarkmið aðalskipulagsins séu sett fram í fjórum köflum: Borgin við Sundin, Skapandi borg, Græna borgin og Borg fyrir fólk. Bindandi markmið og stefnuákvæði séu sett fram í sérstökum lituðum römmum og þemakort og töflur sem geymi bindandi stefnu séu merkt með textanum bindandi stefna. Í fimmta kafla greinargerðarinnar sé að finna allar skilgreiningar landnotkunar sem settar séu fram á skipulagsuppdráttum, sérákvæði um landnotkun einstakra svæða, sértæk ákvæði um starfsemi og tímabundin stefnuákvæði. Kaflinn sé í heild sinni, líkt og skipulagsuppdrættirnir, bindandi hluti aðalskipulagsins.

Samkvæmt gildandi aðalskipulagi er Fálkagata 18 á íbúðarsvæðinu ÍB3 Hagar. Í A-hluta aðalskipulagsins eru m.a. sett fram almenn markmið og ákvæði um eflingu verslunar og þjónustu innan hverfa og í kaflanum Landnotkun-skilgreiningar (bindandi stefna) er rakið að íbúðarbyggð sé svæði fyrir íbúðarhúsnæði og nærþjónustu sem því tengist. Í íbúðarbyggð sé heimil fjölbreyttari landnotkun sem falli undir skilgreininguna aðalgata nærþjónustukjarnar. Í kaflanum er hugtakið nærþjónustukjarni skilgreint með eftirfarandi hætti: „Kaupmaðurinn á horninu. Minni matvöruverslanir, bakarí, fiskbúðir og annað til daglegra þarfa innan hverfa. Íbúðir geta verið á efri hæðum viðkomandi bygginga. … Nærþjónustukjarnar eru að jafnaði ekki skilgreindir sérstaklega á uppdrætti aðalskipulags sem verslun og þjónusta (VÞ) og eru því skilgreindir sem íbúðarbyggð í aðalskipulagi. Staðsetning þeirra er tilgreind á korti í kaflanum Kaupmaðurinn á horninu (sjá einnig nánari lýsingu í Skipulagi borgarhluta).“

Í A-hluta skipulagsins er að finna kaflann Borg fyrir fólk og undirkaflann Kaupmaðurinn á horninu. Þar er í lituðum ramma greint frá markmiðum og ákvæðum aðalskipulagsins um eflingu verslunar og þjónustu innan hverfa og tekið fram að nánari stefna um verslun og þjónustu verði mótuð í hverfisskipulagi. Í rammanum kemur fram meðal tilgreindra markmiða að ekki verði heimilt að breyta verslunarhúsnæði á jarðhæð í skilgreindum kjörnum í íbúðarhúsnæði. Enn fremur segir að í hverfum borgarinnar verði núverandi verslunar- og þjónustulóðir dagvöruverslana festar í sessi til að tryggja betur stöðu verslunar og þjónustu innan hverfanna. Hverfiskjarnar og helstu nærþjónustukjarnar verði afmarkaðir á landnotkunaruppdrætti og minni nærþjónustukjarnar tilgreindir í texta og á þemakorti. Á mynd 15 í sama kafla eru þjónustukjarnar sýndir með mismunandi litum og segir um myndina „Skilgreining verslunar- og þjónustukjarna í aðalskipulaginu (Sjá nánar lista yfir nærþjónustukjarna í Skipulagi Borgarhluta) (bindandi stefna).“ Í B-hluta aðalskipulagsins, Skipulag borgarhluta, er m.a. að finna kafla með stefnumörkun fyrir helstu reiti og svæði innan Vesturbæjar, þ. á m. ÍB3 Hagar, sem Fálkagata 18 tilheyrir. Þar eru taldir upp hverfiskjarnar og nærþjónusta fyrir verslun og þjónustu sem eiga að sinna daglegum þörfum íbúa og festa á í sessi. Meðal þeirra er kjarninn Smyrilsvegur-Fálkagata, en Fálkagata 18 er á horni Fálkagötu og Smyrilsvegar, og verður að telja ljóst að átt sé við þann kjarna. Með aðalskipulaginu var því sett bindandi markmið um að óheimilt væri að breyta verslunarhúsnæði á jarðhæð í skilgreindum kjörnum í íbúðarhúsnæði. Þrátt fyrir að illgreinanlegt sé á nefndri mynd 15 hvaða litur, og þar með hvaða tegund, eigi við um þann kjarna sem hér um ræðir þá er þar merktur kjarni sem af efni aðalskipulagsins, sem að framan er rakið, þykir ljóst að um gildi greint markmið. Verður því að öllu framangreindu virtu að telja nægilega skýrt að ákvæði aðalskipulags varðandi Kaupmanninn á horninu og markmið varðandi verslunarrekstur á jarðhæð eigi við um Fálkagötu 18 og sé þar um að ræða samþykkta og staðfesta stefnu sem bindandi verður að telja, en ekki lýsingu aðstæðna og forsendna sem ekki teljist hluti hennar, sbr. gr. 4.5.1. í skipulagsreglugerð

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 er óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, sbr. 2. mgr., eða Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, sbr. 3. mgr. Í 11. gr. laganna kemur m.a. fram að fyrirhuguð mannvirkjagerð sem sótt sé um byggingarleyfi fyrir þurfi að vera í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði. Þetta má einnig sjá á 1. tölul. 1. mgr. 13. gr. laganna, sem gerir það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis að mannvirkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu. Byggingarfulltrúi í viðkomandi sveitarfélagi veitir byggingarleyfi, eftir atvikum í samræmi við samþykkt skv. 1. mgr. 7. gr., vegna hvers konar mannvirkjagerðar sem háð er byggingarleyfi skv. 1. mgr. en er ekki háð byggingarleyfi Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Þá er tekið fram í 2. mgr. 10. gr. laganna að sé mannvirki háð byggingarleyfi byggingarfulltrúa skuli hann leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins. Byggingarfulltrúi leitaði umsagnar skipulagsfulltrúa í því máli sem hér er til skoðunar og synjaði að henni fenginni byggingarleyfisumsókn kæranda um breytta notkun jarðhæðar Fálkagötu 18. Var sú málsmeðferð í fullu samræmi við áðurgreind ákvæði mannvirkjalaga, en samkvæmt skýrum ákvæðum laganna er það byggingarfulltrúi sem tekur ákvörðun um veitingu eða synjun byggingarleyfis, eftir atvikum að fenginni umsögn skipulagsfulltrúa. Var og byggingarfulltrúa rétt að lögum að synja um umsótt leyfi, enda samræmdist efni umsóknar kæranda ekki ákvæðum aðalskipulags, eins og að framan er rakið.

Að öllu framangreindu virtu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. nóvember 2019 að synja byggingarleyfisumsókn til að breyta verslunarhúsnæði á fyrstu hæð Fálkagötu 18 í íbúðarhúsnæði með þremur einstaklingsíbúðum.

jún 10
Love0

113/2019 Brúarhvammur

Með

Árið 2020, föstudaginn 5. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 113/2019, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 19. september 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundalóða í landi Brúarhvamms.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. október 2019, er barst nefndinni 1. nóvember s.á., kærir Kvótasalan ehf., eigandi jarðarinnar Brúarhvamms, þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 19. september 2019 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundalóða í landi Brúarhvamms. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að ógilt verði deiliskipulag frístundalóða í landi Brúarhvamms sem samþykkt var 4. september 2007 og breyting á því deiliskipulagi sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 7. apríl 2017.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 15. nóvember og 1. desember 2019.

Málavextir: Brúarhvammur er nýbýli sem stofnað var úr jörðinni Brú í Biskupstungum á árunum 1970 og 1973. Úr spildunni voru síðar seldar tvær lóðir, Brúarhvammur lóð nr. 1 með afsali, dags. 30. nóvember 1992, og Brúarhvammur lóð nr. 2 með afsali, dags. 11. janúar 1991. Hinn 4. september 2007 var samþykkt deiliskipulag fyrir frístundalóðir í landi Brúarhvamms. Fól það í sér endurgerð deiliskipulags frá 1992 en í greinargerð skipulagsins kemur fram að frá þeim tíma hafi Tungufljót brotið nokkuð af skipulagssvæðinu undir sig. Ein lóð sé á svæðinu og stækkun sunnan hennar. Aðkoma sé frá stofnvegi 35, Biskupstungnabraut, og er aðkomuvegur lóðarinnar frá heimreið að Brúarhvammi sýndur á uppdrætti.

Hinn 6. febrúar 2017 var samþykkt breyting á deiliskipulaginu og birtist auglýsing þar um í B-deild Stjórnartíðinda 7. apríl s.á. Skipulagssvæðið var stækkað til norðausturs með því að bæta við viðskipta- og þjónustulóð, Brúarhvammi lóð nr. 2. Kemur fram í greinargerð með deiliskipulagsbreytingunni að mörk þeirrar lóðar hafi verið dregin með hliðsjón af afsölum frá annars vegar 12. mars 1973, sem sé fyrir landið sem báðar lóðirnar hafi tilheyrt áður, og hins vegar frá 11. janúar 1991, en það afsal sé fyrir Brúarhvamm lóð nr. 2. Á skipulagsuppdrætti er gert ráð fyrir sömu aðkomu að lóð nr. 1 og áður, en bætt er við aðkomu að lóð nr. 2 frá heimreið að Brúarhvammi. Kærandi eignaðist Brúarhvamm í ágúst 2017, þ.e. nokkrum mánuðum eftir greinda deiliskipulagsbreytingu.

Á fundi skipulagsnefndar Uppsveita Árnessýslu 10. apríl 2019 var tekin fyrir tillaga að breytingu á deiliskipulagi sem náði til lóðanna Brúarhvamms nr. 1 og 2 í Bláskógabyggð. Á fundinum var ekki gerð athugasemd við að deiliskipulagsbreytingin yrði samþykkt. Á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 9. maí 2019 var tillagan samþykkt samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var og mælst til að tillagan yrði auglýst í samræmi við 1. mgr. 41. gr. laganna og að eiganda jarðarinnar Brúarhvamms yrði send tillagan til kynningar. Tillagan var auglýst til kynningar frá 22. maí til 3. júlí 2019 og bárust athugasemdir á þeim tíma, m.a. af hálfu kæranda. Að lokinni auglýsingu var tillagan lögð fyrir fund sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 24. september 2019. Tók sveitarstjórnin ekki undir athugasemdir frá eiganda Brúarhvamms, þar sem um minniháttar frávik væri að ræða frá gildandi deiliskipulagi. Með afgreiðslunni væri ekki tekin afstaða til einkaréttarlegs ágreinings um afmörkun lóðanna. Á fundinum samþykkti sveitarstjórn framlagða tillögu um breytingu á deiliskipulagi og öðlaðist hún gildi með birtingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 5. nóvember 2019.

Deiliskipulagsbreytingin nær til Brúarhvamms lóða nr. 1 og 2, en staðsetning þeirra er óbreytt. Heimilt verður að byggja á lóð nr. 1 allt að 140 m2 sumarhús á einni hæð með 6,0 m mænishæð. Að auki má byggja allt að 30 m2 geymslu. Fyrir breytinguna mátti byggja 40-80 m2 frístundahús, með 5,5 m mænishæð, og 10 m2 geymslu á lóðinni. Byggingarreitur á lóð nr. 1 var stækkaður, en tekið er fram í greinargerð skipulagsins að hann sé í minnst 10 m fjarlægð frá lóðarmörkum að Brúarhvammi og 50 m frá Tungufljóti, svo sem einnig er sýnt á uppdrætti. Veghelgunarsvæði, 30 m frá miðlínu Biskupstungnabrautar, er sýnt beggja vegna vegar og sú breyting gerð að aðkoma lóðar nr. 2 færist norðar og er nú innan veghelgunarsvæðis. Þá var bætt við aðkomu að lóð nr. 1 um lóð nr. 2, en fyrri aðkoma helst óbreytt.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sé gert ráð fyrir að á Brúarhvammi lóð 1, landnr. 167225, verði heimilt að byggja allt að 140 m2 frístundahús með allt að 6,0 m mænishæð. Samkvæmt gildandi deiliskipulagi megi húsið vera 40-80 m2 með 10 m2 geymslu. Gert sé ráð fyrir því að aðkoma að lóðinni verði um Brúarhvamm lóð 2, landnr. 174434, auk þess að áfram sé gert ráð fyrir aðkomu um heimreið og bæjarhlað jarðar kæranda, Brúarhvamms, landnr. 167071.

Á veðbókarvottorði fyrir jörðina sé ekki að finna neina kvöð um umferðarrétt um heimkeyrslu hennar. Þá sé í þinglýstum skjölum þar sem jörðinni sé afsalað ekki tekið neitt fram um slíkan rétt. Með vísan til þessa telji eigendur Brúarhvamms ljóst að eigandi lóða 1 og 2 að Brúarhvammi eigi engan umferðarrétt um jörðina Brúarhvamm. Því sé ekki hægt að fallast á umrædda tillögu að deiliskipulagi, enda liggi fyrir að gengið sé á rétt kæranda með því að halda inni í deiliskipulagi aðkomu að lóð um heimkeyrslu og bæjarhlað Brúarhvamms. Ekki sé mögulegt að leiða umferðarrétt um land jarðarinnar Brúarhvamms af þinglýstum heimildum og hljóti það eitt og sér að leiða til ógildingar deiliskipulagsins, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 67/2015, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í máli nr. 118/2009.

Í afsali þáverandi eiganda Brúarhvamms, þar sem afsalað hafi verið 5.000 m2 spildu úr jörðinni Brúarhvammur undir lóð 2 árið 1991 komi eftirfarandi fram varðandi staðsetningu lóðarinnar: „Að norðan 75 m til vesturs frá heimreið að bænum. Að austan afmarkast landið af heimreið til suðurs og nær til suðurs 67 m frá vegi. Að sunnan er spildan 75 m lína jafnhliða norðurhlið og vestan bein lína í túngirðinguna jafnhliða austurhlið.“ Afsalshafi hafi staðfest staðsetningu lóðarinnar með uppdrætti sem hann hafi sent til sýslumanns með beiðni um þinglýsingu. Uppdrættinum hafi verið þinglýst 28. nóvember 2000 og á honum megi sjá greinda afmörkun spildunnar Brúarhvammur lóð 2. Uppdrátturinn, ásamt afsali, staðfesti svo ekki verði um villst að í gildandi deiliskipulagi frá 2017 ásamt tillögu að breytingu á deiliskipulagi sem samþykkt hafi verið í sveitarstjórn Bláskógabyggðar 19. september 2019 sé spildan ekki staðsett á réttum stað. Í báðum tilvikum sé hún staðsett um það bil 30-40 metrum sunnar en fyrrgreind afsöl geri ráð fyrir. Spildan nái því um 115 metra frá vegi í stað 75 metra. Byggingarreitur samkvæmt gildandi deiliskipulagi sé 10 metra frá lóðarmörkum. Röng staðsetning spildunnar hafi þau áhrif að byggingarreitur á spildunni Brúarhvammi lóðar 2 sé staðsettur um 30-40 metra inn á jörðinni Brúarhvammi, sunnan megin. Eigendur Brúarhvamms hafi ekki samþykkt slíka tilfærslu á spildunni og sé með þessu gróflega gengið á eignarrétt kæranda.

Kærandi hafi eignast jörðina Brúarhvamm með afsali, dags. 24. ágúst 2017, eða um fimm mánuðum eftir að tillaga að breytingu á deiliskipulagi vegna Brúarhvamms lóð 2 hafi verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda. Seljandi jarðarinnar hafi verið dánarbú fyrrverandi eigandans og hafi engum verið til að dreifa til að leggja fram mótmæli við tillöguna um deiliskipulag. Kærandi hafi frá því að hann eignaðist landið mótmælt gildandi deiliskipulagi og bent sveitarstjórn á augljósa villu við gerð tillögu að því deiliskipulagi sem nú hafi verið samþykkt, þrátt fyrir að gengið sé gróflega á eignarrétt kæranda. Það sé fáheyrt að sveitarfélag breyti þinglýstum eignarheimildum landeiganda með samþykkt deiliskipulags, þ.e. breyti landamerkjum með þeim hætti einum að landeiganda séu færðar auknar heimildir á kostnað annars landeiganda. Skipti engu þótt gildandi deiliskipulag hafi verið samþykkt án athugasemda. Af úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, t.d. úrskurði frá 25. nóvember 2015 í máli nr. 60/2013 og frá 10. október 2014 í máli nr. 62/2014, verði ráðið að rík krafa sé gerð til rannsóknar á þinglýstum skjölum áður en deiliskipulag sé samþykkt, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. og óskráða rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. Þinglýsingum fylgi ákveðinn áreiðanleiki að lögum og verði þinglýstum gögnum ekki breytt án aðkomu eiganda. Sveitarfélaginu hafi verið óheimilt að víkja frá lýsingu á landamerkjum í afsali og þinglýstum uppdrætti frá 2000 um afmörkun lóðar 2 við breytingu deiliskipulags í apríl 2017. Sama eigi við um tillögu þá sem nú liggi fyrir um breytingu á deiliskipulagi fyrir lóð 1 og lóð 2 þar sem enn sé gert ráð fyrir aðkomu að lóð 1 um heimreið jarðarinnar Brúarhvammur án þess að fyrir liggi heimildir til þess, hvorki þinglýstar né aðrar.

Beri því að fella úr gildi fyrirliggjandi tillögu að breytingu á deiliskipulagi vegna Brúarhvamms lóð 1 og lóð 2, sem samþykkt hafi verið á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar þann 19. september 2019, ásamt því að ógilda beri deiliskipulagsbreytingu vegna Brúarhvamms lóð 2 frá apríl 2017 og Brúarhvamms lóð 1 sem samþykkt hafi verið 4. september 2007.

Málsrök Bláskógabyggðar: Af hálfu Bláskógabyggðar kemur fram að í deiliskipulagi frá 2007 og í deiliskipulagsbreytingu 2017 sé gert ráð fyrir umræddri aðkomu og hafi ekki verið gerðar athugasemdir við hana í málsmeðferð vegna þessa. Umferðarrétturinn byggi á þinglýstum heimildum. Í afsali fyrrum eiganda Brúarhvamms, dags. 30. nóvember 1992, hafi fylgt með uppdráttur af spildunni, lóð 1, þar sem sýnd sé aðkoma frá heimreið að Brúarhvammi. Kaupandi þess tíma hafi síðar selt spilduna með kaupsamningi, dags. 7. nóvember 2003, og sé þar tekið fram að þáverandi eigandi Brúarhvamms heimili greiðan aðgang að landspildunni frá afleggjara. Það sama komi fram í kaupsamningi vegna kaupa núverandi eiganda lóðarinnar, dags. 28. apríl 2015. Ágreiningur um eignarréttindi verði ekki leystur fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og sé í öllu falli um að ræða skipulagskvöð sem lögð hafi verið á 2007, eða jafnvel fyrr með deiliskipulagi frá 1992, löngu áður en kærandi hafi eignast jörðina Brúarhvamm og sé kærufrestur hvað þetta varðar löngu liðinn.

Því sé hafnað að tækt sé að ógilda hina kærðu deiliskipulagsbreytingu á þeim grundvelli að staðsetning Brúarhvamms lóð 2 sé röng á skipulagsuppdrætti. Sams konar athugasemdir hafi komið fram af hálfu kæranda við málsmeðferðina með bréfi, dags. 2. júlí 2019. Í kjölfarið hafi skipulagsfulltrúi sent erindi til kæranda, dags. 3. júlí 2019, þar sem óskað hafi verið eftir afstöðu hans til lýsingar ytri merkja upprunalegu spildunnar í afsali, dags. 12. mars 1973, þar sem fram komi að spildan sé 30 metra frá þjóðveginum. Tekið sé fram að þessir 30 metrar séu veghelgunarsvæði stofnvega. Því hafi hlutaðeigandi ekki haft umráð hins 30 metra beltis og ekki getað selt það. Láðst hafi að tilgreina þetta í áðurnefndu afsali, dags. 11. janúar 1991. Þá hafi ekki verið tekið tillit til þess við gerð hins þinglýsta uppdráttar, en eigandi upprunalegu spildunnar hafi ekki undirritað hann. Tekið sé fram að uppdrátturinn sé ekki áritaður af lóðarhöfum aðliggjandi lóða eða sveitarstjórn. Skipulagsfulltrúi hafi sent að nýju fyrirspurn, dags. 4. júlí 2019, þar sem kæranda sé bent á deiliskipulagsbreytinguna frá 2017 þar sem sama afmörkun lóðarinnar sé lögð til grundvallar og í hinni kærðu breytingu. Kærandi hafi svarað framangreindum fyrirspurnum með bréfi, dags. 5. júlí 2019.

Af deiliskipulagsbreytingu frá 2017 sé ljóst að afmörkun lóðar 2 byggi á þinglýstum heimildum, sbr. það sem áður sé lýst. Við meðferð deiliskipulagsbreytingar frá 2017 hafi engar athugasemdir borist við afmörkun lóðarinnar. Kærandi hafi keypt Brúarhvamm eftir að deiliskipulagið frá 2017 hafi verið samþykkt. Ekki geti reynt á gildi þeirrar deiliskipulagsbreytingar í kærumáli þessu, enda kærufrestur vegna hennar löngu liðinn.

Varðandi hina kærðu deiliskipulagsbreytingu hafi kærandi sent inn athugasemdir í skipulags­ferlinu þar sem gerð hafi verið athugasemd við afmörkun lóðarinnar. Óskað hafi verið eftir nánari skýringum á hverju afstaða hans hafi byggst í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en að mati sveitarstjórnar hafi ekki komið fram athugasemdir sem hafi gefið tilefni til þess að breyta afmörkuninni. Að auki sé bent á að eignarréttindum verði ekki ráðstafað með deiliskipulagi.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu eiganda Brúarhvamms lóðar 2 er tekið fram að eignarréttur hans að spildunni sé staðfestur með þinglýstu afsali frá desember 2015. Því sé hafnað að stað–setning spildunnar sé röng í hinu kærðu deiliskipulagi.

Varðandi afmörkun á lögbýlinu Brúarhvammi, þá sé í þinglýstu afsali, dags. 31. mars 1970, tekið fram: „Norðurmörk spildunnar eru 30 metrum fyrir sunnan Brú, samsíða veginum 150 metra …“ Þegar kaupandinn hafi keypt meira land og það hafi verið stækkað úr 1,5 ha í 8 ha hafi í afsali, dags. 12. mars 1973, sagt: „er að norðanverðu 30 metra frá þjóðveginum – 350 – þrjú hundruð og fimmtíu metra austur með veginum frá miðjum fljótfarsvegi Tungufljóts“. Í báðum afsölum, sem afmarki lögbýlið Brúarhvamm eins og það sé í dag, sé skýrt tekið fram að fyrstu 30 metrar sunnan við og samsíða veginum til austurs frá miðju Tungufljóti hafi bærinn Brú haldið eftir við söluna og tilheyri það því bænum Brú. Ekki hafi fengist staðfest að Vegagerðin hafi nokkurn tímann gert landsvæðið upptækt og greitt bændum á bænum Brú bætur fyrir tekið land. Megi af því ráða að landið tilheyri enn bænum.

Þar sem það liggi fyrir að fyrri eigandi hafi selt og afsalað hálfum hektara úr landi sínu Brúarhvammi. Þar sem hann hafi ekki getað selt eitthvað sem hann hafi ekki átt, þá geti lóðin ekki legið öðruvísi en hún sé sýnd á núgildandi deiliskipulagi. Í athugasemdum kæranda í deiliskipulagsferlinu komi að auki fram að hann telji sig ekki hafa neinn umráðarétt yfir 30 m belti meðfram þjóðveginum. Loks hafi verið sýnt fram á með óumdeilanlegum hætti að fullur umferðarréttur sé til staðar fyrir lóð 1 um heimreið Brúarhvamms.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi tekur fram að tveir uppdrættir fylgi þinglýstu afsali og hvorugur sýni aðkomu að landinu eins og Bláskógabyggð haldi fram. Þó séu teiknuð bílastæði á öðrum þeirra á landi Brúarhvamms. Þar sem uppdrættir séu ekki staðfestir af seljanda, hafi þeir ekki legið fyrir við afsalsgerð og feli ekki í sér heimkeyrslu að lóð 1, sé ekki hægt að líta á þá sem marktæk gögn sem staðfesti þá fullyrðingu Bláskógabyggðar að fyrir liggi þinglýstar heimildir um umferðarrétt. Enga þýðingu í málinu hafi að fullyrt sé í síðari afsölum að heimilaður sé greiður aðgangur að landspildunni, enda hafi síðari afsalsgjafi enga heimild til að ráðstafa eignum annarra. Því sé að auki hafnað að um sé að ræða skipulagskvöð og sé ítrekuð tilvísun til Hæstaréttardóms í máli nr. 118/2009 því til stuðnings. Við gerð deiliskipulags hafi hvorki verið leitað samþykkis né gripið til eignarnáms og því augljóst að ekki sé um skipulags­kvöð að ræða.

Staðsetningu spildunnar sé mjög skýrt lýst í afsali hennar frá 11. janúar 1991 þótt ljóst sé að þar afsali afsalsgjafi landi sem ekki hafi verið í hans eigu, þ.e. 30 m landræmu meðfram vegi. Þrátt fyrir skýr ákvæði um landamerki í afsalinu hafi Bláskógabyggð og eigandi lóðar 1 og 2 ákveðið einhliða að færa til landamerki 30 m inn á landareign Brúarhvamms. Bláskógabyggð hafi tekið fram í samþykki fyrir hinni kærðu tillögu að deiliskipulagi að ekki sé tekin afstaða til landamerkjadeilna. Samt sem áður samþykki Bláskógabyggð tillögu að deiliskipulagi þar sem augljóslega sé verið að ganga gróflega á eignarrétt eiganda Brúarhvamms. Eins og fram komi í kæru þá hafi sveitarfélaginu ítrekað verið bent á villur í þeirri tillögu að deiliskipulagi, sem og þeirri sem samþykkt hafi verið árið 2017, en hafi valið að halda áfram með tillöguna að deiliskipulagi þrátt fyrir vitneskju um betri rétt kæranda.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess ef kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar. Kærandi krefst þess að úrskurðarnefndin felli úr gildi eldri deiliskipulagsáætlun frá árinu 2007 og breytingar á henni frá árinu 2017 og 2019. Fyrri deiliskipulagsbreytingin sem kærandi krefst ógildingar á var samþykkt á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 6. febrúar 2017 og tók gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 7. apríl 2017. Var kærufrestur vegna þeirrar deiliskipulags­breytingar, og eldra deiliskipulags frá árinu 2007, því löngu liðinn þegar kæra barst í þessu máli 1. nóvember 2019. Verður kröfum kæranda um ógildingu þeirra ákvarðana því vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við fyrirmæli 28. gr. stjórnsýslulaga. Skiptir ekki máli í þessu samhengi með hvaða hætti eignarhaldi á jörðinni Brúarhvammi var háttað á meðan kærufrestur leið, en þótt kærandi hafi ekki haft tilefni til kæru fyrr en hann eignaðist jörðina í ágúst 2017 er ekki hægt að telja afsakanlegt að hann hafi ekki komið að kæru fyrr.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitar­stjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna. Hefur sveitarstjórn ákveðið mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað, en henni ber þó að haga málsmeðferð deiliskipulagsbreytinga þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn, þótt hagur heildarinnar verði hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. mgr. 1. gr. nefndra laga.

Deilur aðila um deiliskipulagsbreytingu þá sem samþykkt var af sveitarstjórn 19. september 2019 hverfast m.a. um túlkun þinglýstra heimilda og hvar mörk lóðarinnar Brúarhvamms nr. 2 eru til norðurs samkvæmt þeim. Einnig er deilt um tilvist umferðarkvaðar á umræddu svæði. Úrskurðarnefndin er ekki til þess bær að lögum að skera úr um eignarréttarlegan ágreining enda einskorðast valdheimildir hennar við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana sem undir hana verða bornar samkvæmt lögum nr. 130/2011. Ágreining um bein eða óbein eignaréttindi verður eftir atvikum að leiða til lykta fyrir dómstólum, en rétt þykir að geta þess að deiliskipulagsákvarðanir geta ekki falið í sér ráðstöfun eignarréttinda.

Hin kærða skipulagsákvörðun felur ekki í sér breytingar frá fyrra skipulagi varðandi þau atriðum sem helst er deilt um. Á uppdrætti sem fylgir hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er staðsetning lóða óbreytt og fyrri aðkomuvegur að Brúarhvammi lóðar nr. 1 er utan skipulagssvæðis deiliskipulags–breytingarinnar. Hins vegar er gerð breyting á aðkomu lóðar nr. 2 á þá lund að hún er færð norður og inn fyrir veghelgunarsvæði Biskupstungnabrautar. Er og gert ráð fyrir aðkomu lóðar nr. 1 þá leið í gegnum lóð nr. 2. Jákvæð umsögn Vegagerðarinnar vegna þessa, dags. 12. ágúst 2019, liggur fyrir í málinu, auk samþykkis eiganda jarðarinnar Brúar, en þegar jörðin Brúarhvammur var seld úr landi Brúar hélt eigandi Brúar eftir 30 m landræmu sunnan Biskupstungnabrautar. Þannig var tekið fram í afsali, dags. 31. mars 1970, að um spildu væri að ræða sem væri 1,5 ha að stærð og afmarkaðist hún þannig að „norðurtakmörk spildunnar eru 30 metrar fyrir sunnan brú, samsíða veginum 150 metra“. Þá var tekið fram afsali, dags. 12. mars 1973, að sameinuð spildan væri samtals um 8 ha og væri hún afmörkuð að norðanverðu 30 m frá þjóðveginum. Greind afsöl voru þinglýst á jörðina Brúarhvamm og er tekið fram í afsali til kæranda, dags. 24. ágúst 2017, hver þinglýst skjöl séu á eigninni, þ. á m. eignarheimildir seljanda skv. greindum afsölum.

Þær breytingar aðrar sem gerðar eru með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu felast í auknu byggingarmagni á lóð nr. 1 og stækkun byggingarreits. Þar verður heimilt að byggja allt að 140 m2 sumarhús á einni hæð með 6,0 m mænishæð í stað 40-80 m2 frístundahúss með 5,5 m mænishæð. Að auki má nú byggja á lóðinni allt að 30 m2 geymslu í stað 10 m2 geymslu áður. Má ljóst vera að hin kærða ákvörðun sé til þess fallin að hafa í för með sér grenndaráhrif fyrir kæranda, s.s. vegna breytts útsýnis. Það veldur þó ekki ógildingu hinnar kærðu deiliskipulags­breytingar en ekki verður talið að grenndarhagsmunum kæranda hafi verið raskað að því marki að réttur hans hafi verið fyrir borð borinn í skilningi c-liðar 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt skilmálum Aðalskipulags Bláskógabyggðar 2015-2027 fyrir frístundabyggð getur stærð aukahúss/gestahúss verið allt að 40 m2 og stærð geymslu allt að 15 m2 og teljast þessar byggingar með í heildarbyggingarmagni lóðar. Í 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga kemur fram að gildandi skipulagsáætlanir skulu vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Eins og fram hefur komið er ein af þeim breytingum sem gerð er með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu að heimilt er að byggja 30 m2 geymslu á lóð nr. 1. Er hin kærða deiliskipulagsbreyting því ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag hvað þetta varðar. Leiðir það óhjákvæmilega til ógildingar. Með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, verður hin kærða skipulagsákvörðun þó einungis felld úr gildi að þeim hluta sem heimilar byggingu geymslu allt að 30 m2. Að öðru leyti stendur ákvörðunin óröskuð enda þykir hún ekki haldin öðrum þeim form- eða efnisannmörkum er leitt geta til ógildingar hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist meðal annars sökum umfangs þeirra mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 19. september 2019 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundalóða í landi Brúarhvamms að þeim hluta er heimilar byggingu allt að 30 m2 geymslu. Að öðru leyti stendur ákvörðunin óröskuð.

apr 07
Love0

79/2019 Héðinsgata

Með

Árið 2020, mánudaginn 6. apríl fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundarbúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 79/2019, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. júlí 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis, Reykjavíkurhöfn, sem fól í sér stofnun nýrrar lóðar undir smáhýsi fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs borgarinnar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. ágúst 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir Þingvangur ehf., eigandi Héðinsgötu 1 og 2 og Köllunarklettsvegar 3, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. júlí 2019 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis, Reykjavíkurhöfn, sem fól í sér stofnun nýrrar lóðar undir smáhýsi fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs borgarinnar. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 30. október 2019.

Málavextir: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar 3. júlí 2019 var tekin fyrir tillaga umhverfis- og skipulagssviðs að breytingu á deiliskipulagi Köllunarkletts til að unnt væri að koma fyrir einu til fimm smáhýsum fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs Reykjavíkur, hvert um sig u.þ.b. 30 m2 að flatarmáli. Tillagan gerði ráð fyrir nýrri lóð, Héðinsgötu 8, fyrir smáhýsin á núverandi bílastæði á borgarlandi. Lagðar voru fram á fundinum umsagnir Faxaflóahafna sf. og Minjastofnunar, auk athugasemda sem bárust á auglýsingartíma tillögunnar. Í umsögn Faxaflóahafna sf., dags. 2. janúar 2019, kom fram að ekki væri lagst gegn staðsetningunni og breytingu á deiliskipulagi ef ákvæði aðalskipulags stæðu ekki þar í vegi. Ekki væri talið heppilegt að stofna sérstaka lóð fyrir smáhýsin þar sem þau ættu aðeins að vera til bráðabirgða. Lagt var til að Faxaflóahafnir og Reykjavíkurborg gerðu með sér samning um skammtímaleigu í afmarkaðan tíma. Ljóst væri samkvæmt aðalskipulagi að íbúðir væru ekki heimilar á svæðinu. Hafa þyrfti samráð við lóðarhafa nærliggjandi lóða og kynna fyrir þeim áformin með viðeigandi hætti. Þá var að auki lögð fram á fundi umhverfis- og skipulagsráðs umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 24. júní 2019.

Tillagan var samþykkt og henni vísað til borgarráðs, sem staðfesti hana á fundi sínum 18. júlí 2019. Í bréfi frá Skipulagsstofnun, dags. 29. ágúst s.á., kemur fram að fyrirhugað sé að koma fyrir allt að fimm tímabundnum íbúðareiningum sem hver um sig geti verið allt að 30 m2 að stærð. Ekki sé gert ráð fyrir að búseta verði varanleg á lóðinni heldur sé um tímabundið neyðarúrræði að ræða fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs Reykjavíkurborgar. Ekki var á fundi borgarráðs gerð athugasemd við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulags-breytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda.

Málsrök kæranda: Kærandi byggir í fyrsta lagi á því að hin kærða ákvörðun samrýmist ekki gildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Kunni það að skýrast af því að í deili­skipulagstillögunni sé eldra aðalskipulag lagt til grundvallar, sbr. það sem segi í greinargerð með tillögunni: „Miðsvæði merkt M18, Köllunarklettur er skilgreint: „Einkum skrifstofur, ýmis þjónusta og léttur iðnaður auk íbúða.““ Eins og aðalskipulaginu hafi verið breytt með auglýsingu nr. 760/2017 hafi heimild til byggingar íbúða verið felld niður, en um þá ákvörðun segi á bls. 8 í greinargerð með aðalskipulagsbreytingunni „10. Köllunarklettur (reitur 29). Lagt er til að ekki verði heimilt að byggja íbúðir á umræddu svæði (miðsvæði M18), þar sem reiturinn er aðskilinn frá nærliggjandi byggð með stofnbrautum, og stendur nálægt lóðum þar sem iðnaðarstarfsemi er heimil. Reitur 29 verður því felldur út sem byggingarreitur fyrir íbúðabyggð …“

Kærandi hafi í samstarfi við Reykjavíkurborg og Faxaflóahafnir unnið að gerð heildar­deiliskipulags fyrir reitinn. Sú vinna sé langt komin, þ.m.t. vinna við forsögn og lýsingu. Í þeirri vinnu hafi ekki verið minnst einu orði á þá breytingu sem birtist í hinni kærðu tillögu og hvorki hafi verið haft samráð við kæranda né Faxaflóahafnir áður en tillagan hafi verið auglýst.

Þegar vinna við gerð deiliskipulagstillögu hefst skuli sveitarstjórn taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu þar sem fram komi hvaða áherslur sveitarstjórnin hafi við deiliskipulags­gerðina og upplýsingar um forsendur og fyrirliggjandi stefnu og fyrirhugað skipulagsferli, svo sem um kynningu og samráð við skipulagsgerðina gagnvart íbúum og öðrum hagsmunaaðilum, sbr. 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í 3. mgr. ákvæðisins komi fram að sveitarstjórn sé heimilt að falla frá gerð slíkrar lýsingar ef allar meginforsendur deiliskipulagsins liggi fyrir í aðalskipulagi. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé á umræddu svæði einungis gert ráð fyrir atvinnuhúsnæði. Þar komi fram að áætluð aukning slíks húsnæðis sé um 85 þúsund m2.

Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga komi fram að deiliskipulag skuli gera fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar og skuli jafnan miða við að það taki til svæða sem myndi heildstæða einingu. Í greinargerð sem fylgt hafi frumvarpi því er orðið hafi að skipulagslögum komi fram að með þessu hafi ætlunin verið að koma í veg fyrir að skipulagðar séu einstakar lóðir þótt að slíkt geti þó stundum átt við. Hin umdeilda tillaga sæki því heimild til undantekningarreglu, sem beri samkvæmt viðurkenndum skýringaraðferðum laga að túlka þröngt. Kærandi telji engin skilyrði til beitingar fyrrgreinds undantekningarákvæðis.

Með deiliskipulagi sé markmiðið m.a. að útfæra nánar ákvæði aðalskipulags, taka ákvarðanir um notkun lóða og stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands. Við skipulagsgerð skuli og tryggja réttaröryggi einstaklinga og lögaðila þótt almannahagsmunir séu hafðir að leiðarljósi, sbr. 1. gr. skipulagslaga. Hvorki verði séð að hin umdeilda tillaga sé í samræmi við markmið deiliskipulags né að hún uppfylli þær kröfur sem lög geri til slíkra tillagna. Tillagan hljóti því að teljast fara í bága við landnotkunarákvæði gildandi aðalskipulags auk þess sem hún samræmist ekki ákvæði 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga og öðrum meginreglum um gerð deiliskipulags.

Reykjavíkurborg hafi leitast við að slá ryki í augu þeirra sem gert hafi athugasemdir við tillöguna og fullyrt að ekki væri um hefðbundna búsetu að ræða heldur tímabundið úrræði fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs borgarinnar. Þessi fullyrðing fái ekki staðist að mati kæranda. Búseta skjólstæðinga velferðarsviðs borgarinnar hljóti að teljast hefðbundin búseta á allan hátt. Það eina sem kunni að vera tímabundið í þessu sambandi sé búseta hvers og eins skjólstæðings, þar sem einn taki við af öðrum. Hljóti að vera út frá því gengið af hálfu borgarinnar að úrræðið sé viðvarandi og þar af leiðandi geti búseta ekki verið annað en hefðbundin og viðvarandi.

Sveitarfélagið hafi ekki gætt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi telji afgreiðslu borgarinnar á athugasemdum sínum, Alanó samtakanna og rekstrarfélags Drauma­setursins vera byggða á ófullnægjandi rannsókn á aðstæðum og atvikum öllum. Sveitarfélagið hafi með hinni kærðu ákvörðun brotið í bága við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, en samkvæmt reglunni skuli stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að sé stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Kærandi hafi ítrekað boðið borginni að reisa fyrirhuguð smáhýsi á lóð kæranda að Köllunarklettsvegi 3. Kærandi telji unnt að reisa smáhýsi, eins og þau sem lýst sé í hinni umdeildu tillögu, á grund­velli stöðuleyfis til eins árs í senn og að slík ráðstöfun samræmist betur aðalskipulagi og þeirri deiliskipulagsvinnu sem þegar hafi verið unnin. Þá telji kærandi að verulega skorti á að hin kærða ákvörðun hafi verið rökstudd með viðhlítandi hætti, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaganna.

Til viðbótar framangreindu bendi kærandi á að hann hafi haft réttmætar væntingar til þess að einungis atvinnuhúsnæði yrði reist á grundvelli þess deiliskipulags sem unnið hafi verið að í samvinnu aðila. Hafi framkoma borgarinnar í þeirri skipulagsvinnu einungis styrkt kæranda í þeirri trú, sem samræmist jafnframt gildandi aðalskipulagi. Annars konar starfsemi á deiliskipulagsreitnum kunni að leiða til verðrýrnunar á eignum kæranda innan reitsins og gangi slíkt gegn stjórnarskrárvörðum eignarréttindum hans, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er á það bent að í umræddri deili­skipulagsbreytingu felist að stofnuð sé 806 m2 lóð undir allt að fimm smáhýsi, sem þjóna eigi sem tímabundið búsetuúrræði fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, en ekki sé gert ráð fyrir varanlegri búsetu á svæðinu. Þannig sé ekki um hefðbundna búsetu að ræða. Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé reiturinn á miðsvæði M18 og sé svæðið skilgreint sem þéttingarsvæði Þ47. Heimilt sé að vera með þjónustustarfsemi á svæðinu. Samkvæmt skilgreiningu skipulagsreglugerðar geti íbúðarhúsnæði verið á miðsvæðum. Í gildandi stefnu aðalskipulagsins sé ekki gert ráð fyrir almennri og umfangsmikilli íbúðar­uppbyggingu á svæðinu, sbr. skilgreiningar á mynd 13 í kaflanum Borgin við Sundin. Hins vegar verði að líta svo á að í aðalskipulaginu sé heimild fyrir því að skilgreina í deiliskipulagi á svæði M18 minniháttar uppbyggingu íbúðarhúsnæðis. Það yrði þó alltaf metið sérstaklega m.t.t. nálægðar við atvinnustarfsemi. Á Héðinsgötu 8 sé verið að skilgreina í deiliskipulagi búsetuúrræði fyrir heimilislausa, sem verði ávallt að líta á sem tímabundna húsnæðislausn fyrir viðkomandi, auk þess sem smáhýsin sem gert sé ráð fyrir séu færanlegar byggingar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að hvorki í skipulagslögum nr. 123/2010 né skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé að finna heimildir til að fara á svig við skipulag á einstökum svæðum með þeim hætti sem Reykjavíkurborg leitist við, þ.e.a.s. með því að skáka í því skjóli að íbúðarhúsnæði sé á einhvern hátt færanlegt og falli því ekki undir skilgreiningu íbúðarhúsnæðis. Kærandi telji einsýnt að um hefðbundna búsetu sé að ræða og þótt vera kunni að íbúar komi og fari, eins og almennt gerist, einkum þegar íbúar eigi ekki húsnæði sem þeir búi í, þá séu áhrifin þau sömu á þá sem hafi með höndum starfsemi á svæðinu. Kærandi bendi sérstaklega á að í skipulagi skuli nota landnotkunarflokka skv. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð. Í a-lið sé fjallað um íbúðarbyggð, sem bent sé á að eigi ekki við um það svæði sem um sé að tefla. Ekki sé gert ráð fyrir öðrum flokkum fyrir íbúðarbyggð. Engar sérreglur gildi því um tilgreiningu landnotkunar, burtséð frá því hverskonar húsnæði sé þar byggt eða hverjir kunni að búa þar hverju sinni. Þá séu heimildir til þess að skipuleggja frístundabyggð jafnframt þess eðlis að föst búseta sé þar óheimil.

Áréttað sé að tilvísanir til þess að reiturinn M18 sé á þéttingarsvæði styðji ekki kröfur Reykjavíkur­borgar, enda sé vandséð hvernig smáhýsi, hvort sem þau séu þung, létt, færanleg eður ei, geti samrýmst markmiðum um þéttingu. Bendi kærandi á að hin kærða ákvörðun sé að þessu leyti sem öðru í hróplegu ósamræmi við aðalskipulag. Ekki verði séð að kröfur Reykjavíkurborgar fái nokkra stoð í þeim röksemdum að heimilt sé að hafa þjónustustarfsemi á svæðinu, enda felist ekki í því heimild til íbúðarbyggðar, þvert á móti.

Varðandi þau rök borgarinnar að íbúðarhúsnæði geti verið á miðsvæðum samkvæmt skilgreiningu skipulagsreglugerðar þá bendi kærandi á að tilvísun Reykjavíkurborgar sem að þessu lúti fái ekki stoð í skipulagsreglugerð eða öðrum réttarheimildum. Í gr. 6.2. í skipulagsreglugerð sé fjallað um stefnu um landnotkun. Í b-lið sé fjallað um miðsvæði og segi þar orðrétt: „Svæði fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, svo sem verslanir, skrifstofur, þjónustustofnanir, hótel, veitinga- og gistihús, menningarstofnanir og önnur hreinleg atvinnustarfsemi sem talin er samræmast yfirbragði og eðli starfsemi miðsvæðis.“

Reykjavíkurborg hafi sem fyrr segi einnig vísað til þess að þrátt fyrir að í gildandi stefnu sé ekki gert ráð fyrir almennri og umfangsmikilli íbúðaruppbyggingu á svæðinu þá verði engu að síður að líta til þess að í aðalskipulagi sé heimild til að skilgreina í deiliskipulagi á svæði M18 minniháttar uppbyggingu íbúðarhúsnæðis. Kærandi vísi þessum röksemdum til föðurhúsanna. Meðal staðfestra breytinga á gildandi aðalskipulagi sé breytingin „Íbúðarbyggð og blönduð byggð 2010-2030“, dags. í júní 2017 og uppfærð 11. ágúst s.á. Á bls. 7 í 4. kafla sé fjallað um breytingartillögurnar sem síðar hafi verið gerðar. Tekið sé fram að þær lúti að því að uppfæra íbúðarheimildir á reitum sem þegar séu skilgreindir í stefnunni um íbúðarbyggð eins og hún birtist á mynd 13. Síðan sé tekið fram að reitur 29, Köllunarklettur, verði felldur út af mynd 13, og landnotkun viðkomandi miðsvæðis verði endurskilgreind. Í kafla 4.1. sé vísað til þess að þar sé að finna breytingar á mynd 13, Íbúðarbyggð og blönduð byggð 2010-2030. Undir 10. tl. sé síðan að finna tillögur varðandi reit 29 sem hafi verið samþykktar, en þar segi orðrétt: „Lagt er til að ekki verði heimilt að byggja íbúðir á umræddu svæði (miðsvæði M18), þar sem reiturinn er aðskilinn frá nærliggjandi íbúðarbyggð með stofnbrautum, og stendur nálægt lóðum þar sem iðnaðarstarfsemi er heimil. Reitur 29 verður því felldur út sem byggingarreitur fyrir íbúðar­byggð, af mynd 13, en heimildir um magn atvinnuhúsnæðis á svæðinu verða auknar sam­svarandi í töflu 3, Miðsvæði í AR2010-2030, bls. 52 í kaflanum Skapandi borg, sjá kafla 4.4. hér að neðan.“

Kærandi bendi á að framangreindar röksemdir Reykjavíkurborgar stangist samkvæmt þessu algjörlega á við gildandi aðalskipulag og að tilvísanir til þess að heimilt sé að skipuleggja minniháttar uppbyggingu íbúðarhúsnæðis á umþrættum reit séu í besta falli á misskilningi byggðar.

Niðurstaða: Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu var stofnuð ný lóð, Héðinsgata 8, þar sem gert er ráð fyrir fimm smáhýsum fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs Reykjavíkurborgar. Er lóðin á miðsvæði, M18, í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030, reit 29.

Í gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er miðsvæði skilgreint sem „svæði fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, svo sem verslanir, skrifstofur, þjónustustofnanir, hótel, veitinga- og gistihús, menningarstofnanir og önnur hreinleg atvinnustarfsemi sem talin er samræmast yfirbragði og eðli starfsemi miðsvæðis“, sbr. b-lið greinarinnar. Í gr. 4.3.1. er fjallað um viðfangsefni og efnistök aðalskipulags. Er meginviðfangsefni þess stefnumörkun sveitarstjórnar um landnotkun og þróun byggðar og skal í skipulagsgögnum gera grein fyrir og marka stefnu um tilgreind málefni og setja þau fram með ákvörðunum um landnotkun eftir því sem við á. Meðal þeirra málefna er blöndun byggðar og íbúaþróun, sbr. b- og d-liði greinarinnar, og er þar m.a. átt við blöndun íbúða við aðra landnotkun, t.d. þar sem blanda á íbúðum og verslunar-, menningar- og þjónustustarfsemi í þéttbýli. Gæta skuli sérstaklega að búsetuhagsmunum íbúa, svo sem með því að blanda ekki íbúðum við starfsemi sem ætla megi að valdi nágrönnum óþægindum, t.d. vegna lyktar, hávaða eða óþrifnaðar. Staðsetning nýrra íbúða eða starfsemi hamli ekki starfsemi sem fyrir sé á svæðinu.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 kom áður fram að á svæðinu M18 væru einkum skrifstofur, ýmis þjónusta og léttur iðnaður, auk íbúða, og er vísað til þessa í greinargerð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar. Með aðalskipulagsbreytingu, sem tók gildi með birtingu auglýsingar þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 30. ágúst 2017, var heimild til íbúðar­uppbyggingar á þessu svæði felld brott. Í breytingunni kemur eftirfarandi fram: „M18 við Köllunarklett: Þar sem heimildir um íbúðarhúsnæði á svæðinu eru alfarið felldar út, er lagt til að atvinnuhúsnæði á svæðinu verði aukið samsvarandi. Lagt er til að heimildir um atvinnuhúsnæði aukist um 25 þúsund fermetra.“ Þá var tafla nr. 3, á bls. 52 í kaflanum Skapandi borg í aðal­skipulaginu, uppfærð til samræmis við þetta, þ.e. að engin fjölgun íbúða sé heimil og að um sé að ræða bindandi stefnu.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi. Svæðisskipulag er rétthærra en aðalskipulag og aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Með hinu kærða deiliskipulagi er veitt heimild fyrir fimm smáhýsum á nýrri lóð, Héðinsgötu 8, fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs borgarinnar í því skyni að veita einstaklingum þann stuðning sem þeir óska eftir til að halda heimili. Eru smáhýsin því ótvírætt ætluð til íbúðarnota. Er hin kærða deiliskipulagsbreyting því ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag, svo sem áskilið er í 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Hefði, með hliðsjón af framangreindu ákvæði skipulagsreglugerðar í gr. 4.3.1., jafnframt þurft að gera grein fyrir þessari blöndun byggðar í aðalskipulagi, en svo var ekki gert.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. júlí 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis, Reykjavíkurhöfn.

mar 16
Love0

78/2019 Dalbraut, Eskifirði

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 12. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 78/2019, kæra á ákvörðunum eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar Fjarðabyggðar frá 8. júlí 2019 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir viðbyggingu við tengivirkishús og byggingu nýs tengivirkishúss að Dalbraut 4, Eskifirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. ágúst 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Langadal 4, Eskifirði, þá ákvarðanir eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar Fjarðabyggðar frá 8. júlí 2019 að samþykkja byggingarleyfi fyrir viðbyggingu við tengivirkishús og byggingu nýs tengivirkishúss að Dalbraut 4, Eskifirði. Er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Til vara er þess krafist að málið verði tekið til efnismeðferðar að nýju hjá eigna-, skipulags- og umhverfisnefnd.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fjarðabyggð 2. september 2019.

Málavextir: Með byggingarleyfisumsókn Rarik ohf., dags. 31. maí 2019, var sótt um leyfi til að byggja 116 m² viðbyggingu við tengivirkishús fyrirtækisins að Dalbraut 4, Eskifirði. Jafnframt sótti Landsnet hf. 28. júní s.á. um byggingarleyfi fyrir 266 m² og 132 kílóvatta tengivirki á sömu lóð. Báðar umsóknirnar voru teknar fyrir á fundi eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar Fjarðabyggðar 8. júlí 2019. Á fundinum var m.a. bókað að lögð hefði verið fram yfirlýsing Rarik um að ákveðið hefði verið í samráði við Landsnet að framkvæmd yrði hljóðmæling umhverfis mannvirkin og að ráðgjafi legði fram tillögur að úrbótum sem myndu stuðla að bættri hljóðvist umhverfis þau. Í ljósi yfirlýsingar Rarik samþykkti eigna-, skipulags- og umhverfisnefnd byggingaráformin.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að fyrirhugaðar framkvæmdir samræmist ekki gildandi deiliskipulagi þar sem á deiliskipulagsuppdrætti komi einungis fram að um 33 kv/11 kv og 66 kv aðveitustöðvar sé að ræða, en ekki sé þar gert ráð fyrir 132 kv tengivirki. Lóðin að Dalbraut 4 sé skilgreind í Aðalskipulagi Fjarðabyggðar 2007-2027 sem þjónustulóð en hún liggi ein og sér að íbúðarhverfi og sé deiliskipulögð með því. Ekki verði annað séð en að þær framkvæmdir sem séu fyrirhugaðar séu það umfangsmiklar og geti valdið það miklum óþægindum fyrir íbúa húsa á aðliggjandi lóðum að þær brjóti í bága við stefnu Fjarðabyggðar á íbúðarsvæðum. Fyrirhuguð framkvæmd fari langt út fyrir stefnu aðalskipulags og sé í ósamræmi við deiliskipulagsuppdrátt. Áhrif stækkunar á umhverfi og samfélag hafi ekki verið nægilega könnuð, en vakin sé athygli á nauðsyn umfjöllunar um rafsegulsvið slíkrar framkvæmdar. Jafnframt muni þetta koma til með að hafa neikvæð áhrif á virði fasteigna á svæðinu.

Málsrök Fjarðabyggðar: Bæjaryfirvöld benda á að Dalbraut 4 sé á svæði fyrir þjónustu­stofnanir og sé innan reits S1 samkvæmt Aðalskipulagi Fjarðabyggðar 2007-2027. Næst reitnum S1 sé íbúðarbyggð. Lýsing reitsins sé eftirfarandi í aðalskipulagi: „Aðveitustöð og spennistöð við Dalbraut.“ Þá séu skipulagsákvæði reitsins eftirfarandi: „Svigrúm fyrir breytingar á núverandi mannvirkjum og framkvæmdir sem falla að nýtingu svæðisins fyrir veitumannvirki.“ Deiliskipulag Barðs 1 geri ráð fyrir aðveitustöð og þeim byggingum sem henni séu tengdar innan lóðar Dalbrautar 4. Á deiliskipulagsuppdrætti sé byggingarreitur staðsettur innan lóðar með almennum hætti. Fyrirhugaðar framkvæmdir séu í samræmi við ákvæði greinargerðar deiliskipulags og ákvæði aðalskipulags. Í aðalskipulagi sé beinlínis vísað til þess að til staðar séu heimildir til breytinga á núverandi mannvirkjum og framkvæmdum sem falli að nýtingu svæðisins fyrir veitumannvirki. Spennubreyting og uppbygging mannvirkja vegna þess feli ekki í sér breytingu á landnotkun sem verið hafi til staðar á lóðinni og gert sé ráð fyrir.

Eðli máls samkvæmt þurfi eigendur fasteigna í þéttbýli ávallt að sæta því að verða fyrir einhverjum áhrifum af starfsemi sem heimiluð sé á nálægum lóðum. Niðurstöður mælinga á hljóði og rafsegulsviði gefi til kynna að áhrif af starfsemi í heimiluðum byggingum verði fyrst og fremst innan lóðarinnar Dalbrautar 4. Í öllu falli sé ljóst að einungis geti verið um að ræða óveruleg áhrif á lóð kæranda og þau áhrif yrðu langt innan þeirra marka sem íbúar í þéttbýli þurfi að sæta vegna starfsemi á nálægum lóðum.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er á það bent að umræddar framkvæmdir séu nauðsynlegar fyrir aðgengi að raforku á Austfjörðum, íbúum og öðrum á svæðinu til hagsbóta. Annars vegar sé um að ræða viðbyggingu við tengivirkishús, sem feli í sér nauðsynlega uppbyggingu innviða á svæðinu, og hins vegar byggingu nýs tengivirkis. Að því er varði tilvísun kæranda til nauðsynjar á umfjöllun um „rafsegulsvið slíkrar framkvæmdar“ sé bent á niðurstöðu mælinga Geislavarna ríkisins á segulsviði í og við sambærilegt tengivirki að Hnoðraholti í Kópavogi. Niðurstöður mælinga hafi verið vel innan viðmiðunarmarka reglugerðar nr. 1290/2015 um hámörk geislunar. Þá sé bent á skýrslu Verkís hvað varði hávaða en samkvæmt henni fari hávaði frá tengivirkinu aldrei yfir viðmiðunargildi reglugerðar um hávaða nr. 724/2008.

Niðurstaða: Í samræmi við 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Í samræmi við aðildarhugtak stjórnsýsluréttarins hefur þetta skilyrði verið túlkað svo að þeir einir teljist eiga lögvarða hagsmuni sem eiga einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir.

Við mat á því hvort kærandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af hinum kærðu ákvörðunum verður að líta til þess að hús hans stendur í u.þ.b. 100 m fjarlægð frá þeirri lóð sem fyrirhuguð byggingaráform taka til og stendur hús á lóð sem er á milli fasteignar kæranda og umræddrar lóðar. Ekki verður séð að grenndarhagsmunir kæranda muni skerðast, svo sem vegna skuggavarps eða innsýnar, enda lóðirnar ekki samliggjandi. Þegar litið er til staðhátta verður ekki séð að útsýni kæranda muni skerðast að neinu marki. Þá liggja fyrir upplýsingar í málinu sem gefa til kynna að áhrif rafsegulsviðs og hávaði frá umdeildum byggingum verði vel innan lögákveðinna viðmiðunarmarka.

Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að kærandi hafi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af hinum kærðu ákvörðunum umfram aðra. Á kærandi af þeim sökum ekki kæruaðild í máli þessu í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.