aðalskipulag Archives - Page 4 of 8 - Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

jan 27

130/2020 Kerhraun

Með UUA

Árið 2021, föstudaginn 22. janúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 130/2020, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 18. nóvember 2020 um að synja beiðni um breytingu Aðalskipulags Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 vegna lóðarinnar Kerhraun C 103/104.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. desember 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi sumarhúss að Kerhrauni C 103/104, þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 18. nóvember 2020 að synja beiðni um breytingu aðalskipulags sveitarfélagsins vegna lóðarinnar Kerhraun C 103/104. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og lagt verði fyrir sveitarstjórn að taka nýja ákvörðun.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 8. janúar 2021.

Málsatvik og rök: Á fundi byggingarfulltrúa Grímsnes- og Grafningshrepps 22. apríl 2020 var tekin fyrir beiðni kæranda um að skráning á sumarhúsi hans á lóðinni Kerhraun C 103/104 yrði breytt í íbúðarhús. Var umsókninni synjað með vísan til þess að umrædd lóð væri í skipulagðri frístundabyggð í landi Klausturhóla samkvæmt deiliskipulagi. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 5. maí 2020, sem með úrskurði uppkveðnum 14. ágúst s.á. í máli nr. 33/2020 hafnaði ógildingarkröfu kæranda. Hinn 28. október 2020 sótti kærandi um breytingu á Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 vegna lóðarinnar Kerhraun C 103/104. Var með umsókninni óskað eftir því að skipulagi lóðarinnar yrði breytt úr frístundalóð í landbúnaðarsvæði. Á fundi skipulagsnefndar 11. nóvember s.á. var erindi kæranda tekið fyrir og lagt fyrir sveitarstjórn að hafna beiðninni. Hinn 18. s.m. var umsókn kæranda hafnað á fundi sveitarstjórnar með vísan til þess að lóðin væri staðsett í mjög stóru hverfi fyrir skipulagða frístundabyggð. Væru engar forsendur fyrir því að skilgreina staka lóð sem landbúnaðarland.

Kærandi bendir á að umsóknin varði óverulega breytingu á aðalskipulagi, auk þess sem hún sé í samræmi við fyrri breytingar sveitarfélagsins í sambærilegum málum. Það sé ómálefnalegt að mismuna kæranda með þessum hætti og ekki í samræmi við 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Sveitarfélagið bendir á að í 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 komi fram að ákvarðanir sem Skipulagsstofnun og ráðherra beri að nefndum lögum að staðfesta sæti ekki kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Breytingar á aðalskipulagi séu háðar samþykki sveitarstjórnar og samþykki Skipulagsstofnunar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laganna. Hin kærða ákvörðun feli í sér synjun á umsókn um breytingu aðalskipulags en samkvæmt skýrum ákvæðum skipulagslaga hafi úrskurðarnefndin ekki valdheimildir til að endurskoða slíka ákvörðun. Því beri að vísa málinu frá nefndinni. Til vara er þess krafist að kröfu kæranda verði hafnað. Að baki ákvörðuninni séu bæði skipulagsrök og málefnaleg sjónarmið.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 verða ákvarðanir sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta ekki bornar undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í 3. mgr. 29. gr. sömu laga kemur fram að aðalskipulag sé háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag. Breyting á aðalskipulagi er að sama skapi háð staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra, sbr. 1. mgr. 36. gr. laganna, en þó einungis staðfestingu Skipulagsstofnunar ef um óverulega breytingu er að ræða, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Hin kærða ákvörðun felur í sér synjun á beiðni um breytingu Aðalskipulags Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020. Samkvæmt skýrum fyrirmælum skipulagslaga brestur úrskurðarnefndina því vald til að taka hina kærðu ákvörðun til endurskoðunar og verður málinu af þeim sökum vísað frá nefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

des 07

Love0

95/2020 Stígar í Snæfellsbæ

Með UUA

Árið 2020, föstudaginn 4. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 95/2020, kæra á ákvörðun Snæfellsbæjar um að leggja göngu- og hjólastíg meðfram sjávarsíðu við Keflavíkurgötu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. október 2020, er barst nefndinni 9. s.m., kæra eigendur Keflavíkurgötu 1-23 (oddatölur) þá ákvörðun Snæfellsbæjar að leggja göngu- og hjólastíg meðfram sjávarsíðu Keflavíkurgötu. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Gera kærendur jafnframt þá kröfu að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Með tölvupósti 21. október 2020 upplýstu bæjaryfirvöld að framkvæmdum yrði frestað þar til að lokinni vettvangsferð úrskurðarnefndarinnar sem fór fram 25. nóvember s.á. Þykir málið nú nægjanlega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Snæfellsbæ 16. og 19. október 2020.

Málavextir: Hina kærðu framkvæmd má rekja til ársins 2013 er sveitarfélagið lagði göngu- og hjólreiðastíg á milli Hellissands og Rifs. Í framhaldi af því var lagður áframhaldandi stígur á milli Rifs og Ólafsvíkur 2014 sem síðan var malbikaður 2017. Haldið var áfram á Hellissandi árið 2018 og gerð sjóvörn og stígur við sjávarsíðuna og var sá stígur malbikaður 2019. Í beinu framhaldi var síðan reist brú yfir Höskuldsá árið 2020 sem á að tengja þann stíg við göngustíg meðfram sjónum inn að Keflavíkurvör sem tengir stíginn sem kemur innan úr Ólafsvík við stíginn sem fyrir er. Er það sá stígur sem um er deilt í máli þessu.

Í september 2020 urðu kærendur varir við að hinar kærðu framkvæmdir væru að hefjast. Hinn 10. s.m. leitaði íbúi við Keflavíkurgötu upplýsinga hjá skipulags- og byggingarfulltrúa bæjarins sem upplýsti að fyrirhugað væri að leggja stíginn haustið 2020. Í kjölfar þess skrifuðu íbúar við sjávarsíðu Keflavíkurgötu mótmælabréf sem tekið var fyrir í bæjarstjórn 1. október s.á. Í bókun bæjarstjórnar kom fram að mótmælin hefðu þurft að koma fram fyrr. Þessi framkvæmd hafi verið vel kynnt bæði við málsmeðferð Aðalskipulags Snæfellsbæjar 2015-2031, sem hafi tekið gildi 5. júlí 2018, og þá hafi stígurinn verið kynntur einn og sér.

Í nóvember 2020 stóð til að koma fyrir jarðvegi í fyrirhugaðan stíg frá Höskuldsá að þverstígnum sem liggur á milli Keflavíkurgötu 17 og 19. Í júlí 2021 er fyrirhugað að sá hluti stígsins verði malbikaður. Árið 2024 er síðan stefnt að framkvæmdum við stíginn frá Keflavíkurgötu 17 að Keflavíkurvör.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er tekið fram að umræddur stígur muni liggja í mikilli nálægð við fasteignir þeirra og muni spilla því útsýni og næði sem íbúar hafi sóst eftir þegar þeir hafi fengið úthlutað þessum sjávarlóðum eða keypt þarna fasteignir.

Framkvæmdir á umræddum stíg hafi hafist í september 2020 þegar reist hafi verið brú yfir á við Keflavíkurgötu 1, sem ætlunin sé að tengi saman núverandi og fyrirhugað stígakerfi við sjávarsíðu Keflavíkurgötu. Íbúum hafi ekki verið kunnugt um að fara ætti í þessar framkvæmdir. Í kjölfarið, eða 10. september s.á., hafi einn íbúa Keflavíkurgötu leitað svara hjá skipulags- og byggingarfulltrúa bæjarins sem hafi tjáð viðkomandi með tölvupósti að leggja hafi átt stíginn um haustið 2020. Hafi þá allir íbúar við sjávarsíðu Keflavíkurgötu sent mótmælabréf, dags. 16. september 2020, til bæjaryfirvalda vegna framkvæmdanna. Flestir íbúar hafi komið af fjöllum og ekki kannast við umræddar framkvæmdir fyrr en við undirritun mótmælabréfs.

Mótmælabréfið hafi verið tekið fyrir hjá bæjarstjórn 1. október 2020 og bókað þar að mótmæli hafi þurft að koma fram fyrr og að framkvæmdin hafi verið vel kynnt. Kærendur telji hins vegar að ekki hafi verið réttilega staðið að kynningu á umræddri framkvæmd og að mótmæli íbúa hefðu komið fram fyrr hefði fyrirhugaður stígur verið almennilega kynntur íbúum og sérstaklega þeim sem eigi hagsmuna að gæta vegna framkvæmdarinnar. Hún hafi þannig aldrei verið kynnt íbúum svæðisins með beinum hætti svo sem með grenndarkynningu þrátt fyrir að skipulagsuppdráttur sýni að stígurinn fari inn fyrir lóðarmörk nokkurra lóða, þ.e. nr. 1, 3 og 5 við Keflavíkurgötu. Viðburðir þar sem framkvæmdin hafi verið kynnt, þ.e. íbúafundur og gönguferð, hafi verið auglýstir á Facebook síðu og heimasíðu Snæfellsbæjar og í bæjarblaðinu Jökli. Þessar auglýsingar séu engan veginn nægjanlegar í þessu tilfelli og þessi framkvæmd sé þess eðlis og gangi það nærri friðhelgi íbúa að eðlilegt og sjálfsagt hefði verið að vera í beinu samtali við þá. Auk þess hafi umræddar auglýsingar aðeins verið á íslensku þrátt fyrir að íbúar þriggja húsa af tólf við sjávarsíðu Keflavíkurgötu séu af erlendum uppruna.

Kærendur styðji áætlanir um öflugt stígakerfi í Snæfellsæ en undrist að til þess að það verði að veruleika þurfi að leggja stíga með þeim hætti sem hér standi til, án beinnar kynningar og samtals við þá íbúa sem eigi ríkra hagsmuna að gæta. Þessu markmiði megi ná með mun vægara móti, t.d. með því að nýta gangstétt sem nú þegar sé til staðar meðfram akbrautinni á Keflavíkurgötu. Framkvæmdin vegi að næði íbúa með því að beina umferð inn í garða sem sé áhyggjuefni sérstaklega í ljósi aukins ferðamannastraums um Snæfellsnes sem sé fyrirséð að muni aukast enn á komandi árum. Umræddur stígur hafi veruleg áhrif á friðhelgi og útsýni og óttist kærendur að þessar framkvæmdir muni ekki einungis rýra lífsgæði íbúa heldur einnig verðmæti fasteigna á svæðinu. Kærendur vilji að tekið sé tillit til sjónarmiða íbúa sem verði fyrir áhrifum og ónæði af þessum stíg og að fallið verði frá þessum framkvæmdum.

Málsrök Snæfellsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að gert hafi verið ráð fyrir göngustíg norðan lóða við Keflavíkurgötu um margra ára skeið. Við gerð Aðalskipulags Snæfellsbæjar 2015-2031 hafi verið tekin meðvituð ákvörðun um að gera ráð fyrir umræddum stíg og hafi hann því verið inn á kortagögnum frá fyrstu kynningu vegna lýsingar aðalskipulagsins.

Í greinargerð aðalskipulagsins sé gerð grein fyrir samráði og kynningu á vinnslutíma þess. Þar komi fram að haldnir hafi verið opnir kynningarfundir í Ólafsvík þann 12. mars og á Lýsuhóli 20. apríl 2015, þar sem lýsingin hafi verið kynnt. Á vinnslutíma aðalskipulagsins og umhverfisskýrslu hafi verið haldnir tveir kynningarfundir á frumdrögum 19. apríl 2016. Markmið fundanna hafi verið að tryggja aðkomu almennings og annarra hagsmunaaðila að stefnumótun snemma á vinnslutíma. Þeir kynningarfundir hafi verið umfram lögboðið kynningarferli. Tillaga aðalskipulags og umhverfisskýrsla hafi verið kynnt íbúum og hagsmunaaðilum með vinnu- og kynningarfundum 26. janúar 2017 samkvæmt 2. mgr. 30. gr. skipulagslaga. Ýmsir hafi komið upplýsingum og athugasemdum á framfæri og hafi þær verið kynntar fyrir aðalskipulagsnefnd sem hafi tekið afstöðu til þeirra.

Bæjarstjórn hafi samþykkt aðalskipulagstillöguna á fundi sínum 11. apríl 2018 og hafi hún verið send Skipulagsstofnun ásamt framkomnum athugasemdum og svörum við þeim, með beiðni um staðfestingu. Engin athugasemd hafi borist varðandi umræddan stíg norðan byggðar við Keflavíkurgötu þó gönguleiðin hafi verið inni á öllum tillögum frá fyrstu kynningu lýsingar vegna aðalskipulags. Aðalskipulag 2015-2031 hafi síðan verið staðfest af Skipulagsstofnun 20. júní 2018 og auglýsing um gildistöku þess birt í B-deild Stjórnartíðinda 5. júlí 2018.

Í Snæfellsbæ sé lögð áhersla á að leggja gönguleiðir meðfram strönd í þéttbýli þar sem unnt sé að koma því við. Það sé í samræmi við gr. 5.3.2.14 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar standi: „Í þéttbýli skal lögð áhersla á að almenningur geti komist að og meðfram vötnum, ám og sjó eftir því sem hægt er á viðkomandi svæði.“ Það sé skoðun bæjaryfirvalda að allir eigi rétt á aðgengi að ströndinni og að hún sé ekki einkasvæði þeirra sem eigi lóðir sem liggi nærri sjávarsíðunni. Það sé hluti þess að búa í þéttbýli að verða þar var við fólk. Sambærilegt dæmi um strandstíg við lóðarmörk liggi um Skerjafjörð, þar sem fjölfarinn stígur og íbúar aðlægra húsa uni í sátt og samlyndi.

Auk strandstíga í þéttbýli hafi bæjaryfirvöld lagt áherslu á gerð útivistarstígs sem tengi þéttbýlisstaðina Ólafsvík, Hellissand og Rif. Þannig hafi orðið til yfir 10 km langt stígakerfi sem íbúar og gestir nýti sér til heilsubótar og samgangna. Framkvæmdir við útivistarstíginn milli Ólafsvíkur og Rifs hafi hafist árið 2014 og hafi hann verið malbikaður árið 2017. Hann muni víkja frá sjó á hluta hafnarsvæðis af öryggisástæðum og liggi meðfram ströndinni norðan kirkjugarðsins í Ólafsvík og tengjast útivistarstígnum vestast í Ólafsvík.

Árið 2018 hafi framkvæmdir við sjóvörn og stíg norðan Hraðfrystihúss Hellissands hafist og hafi hann verið malbikaður 2019. Í ágúst 2020 hafi verið gerð brú yfir Höskuldsá og sé fyrirhugað að tengja stíg frá brúnni til austurs meðfram ströndinni norðan Keflavíkurgötu, í samræmi við áform í staðfestu aðalskipulagi. Við nánari útfærslu verði verulegur hluti stígsins norðar en gert hafi verið ráð fyrir í aðalskipulagi, svo hann verði enn fjær húsum en þar hafi verið sýnt. Austan Keflavíkur muni umræddur áfangi stígsins tengjast útivistarstígnum frá Rifi. Tengingin muni liggja vestan við Keflavíkurvör, en þar sé áhugaverð tenging við skráðar minjar um sjósókn. Fyrirhugað sé að vestasti áfangi stígsins verði til vesturs frá Hraðfrystihúsi Hellissands í átt að Viðvík og muni hann tengjast yfir þjóðveginn að Þjóðgarðsmiðstöð, tjaldsvæði og Sjómannagarðinum á Hellissandi, en það séu allt vinsælir viðkomustaðir gangandi og hjólandi vegfarenda.

Engar athugasemdir hvað varði umræddi framkvæmd hafi komið fram á þeim tíma sem unnt hafi verið að gera athugasemdir við nýtt aðalskipulag. Skipulagið sé lögmætt og sé það mikilvæg staðreynd í þessu sambandi. Með því að hefta aðgang að strandstígnum væri gengið þvert gegn því meginmarkmiði að skapa íbúum og gestum greiðan aðgang að strandlengjunni og þeirri náttúru- og söguperlu sem Keflavíkin sé. Það að leggja stíginn ofan húsa með gangstéttinni við Keflavíkurgötu svipti vegfarendur nálægð við afar fallega strönd og sýn út á Breiðafjörðinn. Það sé því mat Snæfellsbæjar að aðrir kostir séu ekki til staðar til að ná þeim markmiðum.

Í janúar 2020 hafi farið fram enn frekari kynning á stígagerð á Hellissandi. Lagðar hafi verið fram nánari útfærsla á efnisvali, tenginga á milli svæða og svo framvegis. Þessi kynning sem hafi verið afar vel sótt hafi farið fram tæpum tveimur árum eftir að aðalskipulagi hafi verið samþykkt. Fundurinn hafi haft það markmið að kynna yfirstandandi framkvæmdir og framkvæmir sem fyrirhugaðar hafi verið á árinu og næstu árum. Fundurinn hafi verið haldinn án lagaskyldu og með það að markmiði að halda íbúum upplýstum um það sem fram undan væri í stígagerð á svæðinu. Fundurinn hafi verið auglýstur á samfélagsmiðlum og í bæjarblaðinu Jöklu sem borið sé í hvert hús bæjarins. Allir formlegir frestir til að mótmæla Aðalskipulagi Snæfellsbæjar 2015-2031 séu nú löngu liðnir.

Áratugalöng hefð sé fyrir því að vernda og tryggja aðgang almennings að landi og fjörum sem liggi meðfram ám, vötnum og sjó. Séu því sjónarmið kærenda sem feli í sér takmarkaðan aðgang andstæð lögum. Árið 2014 hafi verið gerðar tillögur að lóðarblöðum fyrir lóðir norðan Keflavíkurgötu, en nokkuð sé um að lóðarleigusamningar þar séu fallnir úr gildi. Þá hafi verið gefið út og staðfest lóðarblað/lóðarsamningur fyrir Keflavíkurgötu 1 og á því lóðarblaði sé kvöð um göngustíginn.

Hinn 30. janúar 2020 hafi verið haldinn opinn íbúafundur í grunnskóla Snæfellsbæjar á Hellissandi þar sem kynntar hafi verið tillögur að hönnun útivistar- og göngusvæða á Hellissandi og nærumhverfi. Boðað hafi verið til hans á fésbókarsíðu Snæfellsbæjar og með auglýsingu í bæjarblaðinu Jökli. Hafi fundurinn verið afar vel sóttur og allir fundarmenn lýst mikilli ánægju með þau áform sem kynnt hafi verið. Auk þess hafi verið auglýst og boðið upp á umhverfisrölt á Hellissandi með bæjarstjórn, umhverfis- og skipulagsnefnd og bæjarstjóra 8. júní 2020 og hafi verið gengið frá ráðhúsi, þar sem lega fyrirhugaðs stígs hafi m.a. verið skoðuð. Engar mótbárur eða athugasemdir hafi komið fram vegna fyrirhugaðs stígs.

Bæjaryfirvöld hafi staðið vel að allri kynningu varðandi umræddan göngustíg og jafnframt hafi verið farið í einu og öllu í samræmi við lög er við skipulagsferlið. Framkvæmdir hafi staðið í nokkur ár, án athugasemda. Íbúum sé gefinn kostur á að segja sína skoðun og koma athugasemdum á framfæri í öllu skipulagsferlinu.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að stígur meðfram hraðfrystihúsi Hellissands og nýja göngubrúin yfir Höskuldsá séu ekki í aðalskipulagi. Þá tali sveitarfélagið um að í ljósi langs aðdraganda sé sérstakt að bæjarstjórn heyri fyrst nú af óánægju íbúa með umrædda framkvæmd. Það sé þó svo að þessi framkvæmd hafi ávallt verið á fárra vitorði og aldrei hafi verið haft samráð við íbúa við sjávarsíðuna eða þeim gert kunnugt um hvað hafi staðið til þrátt fyrir að umræddur stígur muni verða innan við eða rétt utan við lóðarmörk og í mikilli nálægð við þeirra fasteignir. Það sé því ekkert óeðlilegt við það að mótmælaraddir um þetta mál heyrist fyrst nú en fæstir kærenda hafi haft nokkra hugmynd um þessa framkvæmd fyrr en í september 2020.

Fjölmargar leiðir sem betur nái markmiði sveitarfélagsins en göngustígur við sjávarsíðu Keflavíkurgötu. Keflavík sé lítil vík austan við ysta hús Keflavíkurgötu og þar sé aðgengi að sjávarsíðunni nú þegar til staðar. Fyrir það fyrsta sé víkin beintengd við gangstétt Keflavíkurgötu og malbikaðan göngustíg sem liggi beint frá Keflavíkurgötu alla leið að þéttbýlinu í Rifi. Í víkinni sé jafnframt bílastæði og fræðsluskilti. Umræddur stígur sé því engan veginn forsenda þess að tryggja þangað aðgengi. Þá sé gríðarstór strandlengja báðum megin við Hellissand, þar sem finna megi sjávarhamra og strandir. Til austurs megi ganga rúmlega þriggja kílómetra strandlengju sem tengi saman Hellissand og Rif en til vesturs taki við þjóðgarðurinn Snæfellsjökull með strandlengju sem spanni tugi kílómetra. Kærendum sé því spurn hvers vegna 400 m löngum stígsbút meðfram sjávarsíðu Keflavíkurgötu sé stillt fram sem úrslitaatriði í þessu samhengi. Aðgengi að sjávarsíðu Snæfellsbæjar, aðgengi að Keflavík og lýðheilsa bæjarbúa standi hvorki né falli með þessum stutta stíg meðfram Keflavíkurgötu líkt og sveitarfélagið haldi fram.

Það sé mikið rangmæli í því að segja kærendur vilja „halda í einkarétt á þeim gæðum að geta notið útsýnis og nálægðar við náttúruperlur og söguslóðir“. Þarna leggi sveitarfélagið kærendum orð í munn enda hafi þeir hvergi látið þetta í ljós. Kærendur séu ekki að krefjast þess að eiga einkarétt á þessu svæði. Aðgengi að sjávarsíðu Keflavíkur sé þegar til staðar og hvergi skert og sjávarsíðan gríðarstór. Þá séu fjölmörg dæmi víða um land, t.d. á Seltjarnarnesi og á Álftanesi þar sem strandlengja við íbúðarhúsalóðir sé látin í friði fyrir svona framkvæmdum. Þrátt fyrir ákveðna ókosti vegna vinds og sjávargangs hafi búseta á umræddum stað með sér kosti. Þeirra stærstur sé næðið og hin fagra og óspillta sjávarsýn. Með þessari framkvæmd sé komin göngustígur inn í garða hjá kærendum, nálægt húsum og í sumum tilvikum beint fyrir framan sólskála, útsýnisglugga og jafnvel gólfsíða salernisglugga og það sé því ljóst að framkvæmdin muni hafa mikil áhrif á upplifun og friðhelgi heimila við stíginn. Algerlega sé litið framhjá sjónarmiðum kærenda þótt auðvelt sé að fara mildari leið. Strandsíða sé ekki af skornum skammti við Hellissand líkt og víða eigi við í stærri þéttbýlum eins og á höfuðborgarsvæðinu.

Eins og kynningarmálum hafi verið háttað hafi íbúar á sjávarsíðu Keflavíkurgötu verið einskis vísir um þessar framkvæmdir því hún hafi aldrei verið kynnt með beinum hætti þeim íbúum sem verði fyrir áhrifum af henni. Íbúar ríflega þriðjungs fasteigna Keflavíkurgötu séu af erlendum uppruna og hafi engar forsendur til að kynna sér skipulagsmál eða taka þátt í kynningum Snæfellsbæjar um málið enda hafi þær allar verið á íslensku. Þessi framkvæmd hafi ekki legið fyrir þegar kærendur völdu sér búsetu eða byggðu sér dýr hús og útfærðu þau í samræmi við umhverfi lóðanna til þess að öðlast friðhelgi, næði og útsýni. Fjölmörg húsin séu hönnuð með tilliti til sjávarútsýnisins, með útsýnisglugga og sólskála örfáum metrum frá fyrirhuguðum stíg löngu áður en hann hafi komið til umræðu hjá bæjarstjórn Snæfellsbæjar. Verði stígurinn að veruleika muni sú umferð sem honum fylgi hafa veruleg áhrif á friðhelgi heimila kærenda og að öllum líkindum rýra verð fasteignir þeirra. Kærendur skilji ekki hvers vegna gengið sé fram af slíkri hörku þvert á vilja allra íbúa sem eigi hér hagsmuna að gæta, á svæði þar sem strandlengjan telji tugi kílómetra, sé aðgengileg öllum og hafi ótal möguleika til stígaframkvæmda. Að halda því fram að yrði fallið frá þessu 400 metra strandstígabroti við heimili kærenda sé verið að meina íbúum aðgengi að sjávarsíðu og mismuna þeim sé staðhæfing sem standist enga skoðun. Það sé lítið sem vinnist með þessari framkvæmd í óþökk svo margra sem raun beri vitni.

——-

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 25. nóvember 2020 að viðstöddum fyrirsvarsmönnum kærenda og fulltrúum Snæfellsbæjar.

Niðurstaða: Í september 2020 hófu bæjaryfirvöld framkvæmdir við stíg sjávarmegin við Keflavíkurgötu á Hellissandi. Mun umræddur áfangi stígsins verða um 450 m langur og þar af tekur framkvæmd sú sem deilt er um í máli þessu til 325 m. Samkvæmt upplýsingum bæjaryfirvalda er gert ráð fyrir að stígurinn verði um 2,7 m á breidd. Ekki var gefið út sérstakt framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdinni skv. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 1. mgr. 4. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 heldur var á því byggt að nægilegt væri að framkvæmdirnar ættu stoð í samþykktu aðalskipulagi. Byggja kærendur málatilbúnað sinn á því að kynningu framkvæmdarinnar hafi verið ábótavant og að stígnum muni fylgja röskun á grenndarhagsmunum eigenda fasteigna og íbúa í næsta nágrenni stígsins sökum skerts útsýnis, innsýnar og ónæðis vegna umferðar um stíginn.

Í gildandi Aðalskipulagi Snæfellsbæjar 2015-2031 er gert ráð fyrir hinum kærða stíg. Aðalskipulagið var samþykkt 20. júní 2018 að undangenginni lögboðinni kynningu og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 5. júlí s.á. Verður lega umrædds stígs samkvæmt aðalskipulagi lögð til grundvallar í máli þessu enda er það ekki hlutverk úrskurðarnefndarinnar að endurskoða aðalskipulagsáætlanir, sbr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga skal afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, s.s. breytingar lands með jarðvegi. Jafnframt skulu slíkar framkvæmdir vera í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi. Við mat á því hvort framkvæmd telst meiri háttar skal hafa til hliðsjónar stærð svæðis og umfang framkvæmdar, varanleika og áhrif á landslag og ásýnd umhverfisins og önnur umhverfisáhrif, sbr. 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Eru stígar og breytingar lands með jarðvegi, svo sem efnislosun og landmótun, meðal þeirra framkvæmda sem geta verið háðar framkvæmdaleyfi, sbr. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi. Framkvæmdir sem teljast óverulegar eru ekki háðar slíku leyfi en geta þó verið skipulagsskyldar, sbr. 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt framansögðu fer það eftir aðstæðum, eðli, umfangi og áhrifum framkvæmdar á ásýnd lands og umhverfi hvort hún verði talin framkvæmdaleyfisskyld, þurfi að eiga stoð í skipulagi eða eftir atvikum þurfi ekki slíka stoð. Við það mat er rétt að hafa hliðsjón af ákvæðum skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 um framsetningu skipulagsáætlana og hvaða framkvæmda skuli þar getið. Hinn kærði stígur fylgir jarðvegsyfirborði meðfram sjávarsíðunni og verður að stórum hluta samsíða sjóvarnargarði á svæðinu. Verður að telja að stígurinn sé ekki framkvæmdaleyfisskyldur eins og atvikum er hér háttað.

Ljóst er að hin kærða framkvæmd er til þess fallin að hafa röskun á grenndarhagsmunum kærenda í för með sér vegna umferðar um stíginn og þá sérstaklega þeirra sem eiga fasteignir sem liggja næst honum. Stígurinn á hins vegar þegar stoð í gildandi aðalskipulagi sveitarfélagsins eins og áður greinir og verður legu hans ekki haggað að óbreyttu skipulagi. Rétt þykir að benda á að þeir sem geta sýnt fram á að gildistaka skipulags hafi haft í för með sér fjártjón fyrir þá geta eftir atvikum átt rétt á bótum skv. 51. gr. skipulagslaga, en það álitaefni á ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla.

Að öllu framangreindu virtu verður kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjaryfirvalda um lagningu umdeilds stígs hafnað.

Úrskurðarorð:

Kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar Snæfellsbæjar um að leggja göngu- og hjólastíg meðfram sjávarsíðu Keflavíkurgötu er hafnað.

okt 19

Love0

59/2020 Dagverðarnes

Með UUA

Árið 2020, föstudaginn 16. október, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 59/2020, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Skorradalshrepps frá 29. apríl 2020 um að synja umsókn um að breyta lóðinni nr. 103 við Dagverðarnes úr frístundalóð í íbúðarhúsalóð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. júlí 2020, er barst nefndinni 10. s.m., framsendi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið kæru A, dags. 29. maí 2020, varðandi þá ákvörðun hreppsnefndar Skorradalshrepps frá 29. apríl 2020 að synja umsókn um að breyta lóðinni nr. 103 við Dagverðarnes úr frístundalóð í íbúðarhúsalóð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og breyting á skráningu lóðarinnar að Dagverðarnesi nr. 103 verði samþykkt með breytinguhreppshrepps. Til vara er þess krafist að samþykkt verði breyting á aðalskipulagi Skorradalshrepps sé það skilyrði fyrir nefndri breytingu á deiliskipulagi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skorradalshreppi 24. ágúst 2020.

Málavextir: Með umsókn, dags. 14. mars 2020, óskaði kærandi, sem er eigandi frístundalóðarinnar að Dagverðarnesi nr. 103, eftir breytingu á deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Dagverðarness, svæði 3. Fól umsóknin í sér að lóðin að Dagverðarnesi 103 yrði breytt úr frístundalóð í íbúðarhúsalóð. Í greinargerð með umsókninni kom m.a. fram að ekki yrði farið fram á breytingu á núverandi nýtingarhlutfalli, útliti eða formi viðkomandi svæðis, en verið væri að byggja heilsársíbúðarhús á lóðinni. Gagnvart sveitarfélaginu myndi umsækjandi ekki þurfa á neinni þjónustu að halda umfram það sem þegar væri veitt af Skorradalshreppi og sveitarfélagið veiti þeim lögbýlum og einbýlishúsalóðum sem væru í dalnum. Þá voru og tiltekin þegar samþykkt fordæmi íbúðarhúsalóðar í Dagverðarnesi staðsett á landi skipulögðu fyrir sumarhúsalóðir en lóð nr. 72 væri skráð sem slík.

Skipulags- og byggingarnefnd Skorradalshrepps tók erindi kæranda fyrir á fundi sínum 28. apríl 2020 og var það afgreitt með eftirfarandi bókun: „Erindi barst frá lóðarhafa Dagverðarnes 103 þar sem óskað er eftir því að breyta frístundalóð í íbúðarhúsalóð […] Skipulags- og byggingarnefnd hafnar beiðni lóðarhafa þar sem það er ekki í samræmi við Aðalskipulag Skorradalshrepps 2010-2022.“ Fundargerð skipulags- og byggingarnefndar var lögð fram á fundi hreppsnefndar Skorradalshrepps 29. apríl 2020 sem staðfesti hana.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að þegar sé fyrir hendi hús sem sé staðsett á skipulögðu frístundasvæði en skráð sem íbúðarhúsnæði. Það hús sé af sömu stærð og kærandi sé að byggja í Dagverðarnesi 103 en nefnt hús sé að Dagverðarnesi 72. Vísast í þessu sambandi til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem og meðalhófsreglu 12. gr. laganna sem Skorradalshreppur hafi litið fram hjá við afgreiðslu erindisins. Í tilkynningu um afgreiðslu komi fram að beiðni lóðarhafa sé ekki í samræmi við aðalskipulag Skorradalshrepps. Lóðarhafa sé vel kunnugt um að breytingin sé hvorki í samræmi við deiliskipulag né aðalskipulag en kærandi hafi farið fram á breytingu á deiliskipulagi Dagverðarness á svæði 3 þar sem um sé að ræða minni háttar breytingu á gildandi skipulagi.

Málsrök Skorradalshrepps: Sveitarfélagið gerir aðallega þá kröfu að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að nefndin hafni framkomnum aðal- og varakröfum kæranda.

Sveitarfélagið telji að ósamræmi sé á milli þess erindis kæranda sem skipulags- og byggingarnefnd hafi afgreitt og þeirra krafna sem hann geri fyrir úrskurðarnefndinni. Ósamræmið felist í því að ekki sé þess krafist að úrskurðarnefndin ógildi ákvörðun sveitarfélagsins um að synja um breytingu á deiliskipulagi heldur sé gerð sú krafa um að synjun um breytingu á skráningu umræddrar lóðar verði felld úr gildi.

Bent sé á að engin afstaða hafi verið tekin til beiðni um breytingu á skráningu umræddrar lóðar þar sem að beiðni kæranda hefði verið lögð fram sem beiðni um breytingu á gildandi deiliskipulagi á þar til gerðu eyðublaði. Hafi skipulags- og byggingarnefnd því ekki tekið afstöðu til þess hvort heimila eigi breytingu á skráningu umræddrar lóðar úr sumarhúsalóð í íbúðarhúsalóð. Þá sé jafnframt bent á að þar sem að sveitarstjórn hafi, samkvæmt ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010, forræði á skipulagsmálum innan sveitarfélagsins, sé úrskurðarnefndinni óheimilt að taka skipulagsákvarðanir fyrir sveitarfélagið. Vísist um þetta til 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefndina. Bent sé á að samkvæmt ákvæðinu geti úrskurðarnefndin ekki tekið nýja ákvörðun heldur aðeins endurskoðað ákvarðanir sem þegar hafi verið teknar.

Í 12. gr. skipulagslaga sé mælt fyrir um að gildandi skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi og að aðalskipulag sé rétthærra en deiliskipulag. Lóðin Dagverðarnes 103 sé innan svæðis sem sé skilgreint sem frístundabyggð í aðalskipulagi hreppsins. Í beiðni kæranda um deiliskipulagsbreytinguna sem hafi komið til afgreiðslu hafi ekki verið gert ráð fyrir því að aðalskipulagi sveitarfélagsins yrði breytt til samræmis og hafi það komið í veg fyrir umbeðna breytingu. Skipulags- og byggingarnefnd hafi ekki getað fallist á beiðni kæranda og telji sveitarfélagið að á grundvelli þessa geti úrskurðarnefndin ekki fallist á kröfur kæranda samkvæmt efni kærunnar.

Þá hafi beiðni kæranda um óverulega breytingu á umræddu deiliskipulagi verið þess efnis að landnotkunarflokki lóðarinnar yrði breytt úr frístundalóð í íbúðarhúsalóð. Sveitarfélagið telji að því hafi ekki verið heimilt að fallast á slíka beiðni þar sem samræmi verði að vera á milli aðalskipulags sveitarfélagsins og umrædds deiliskipulags og því hafi kærandi þurft að gera ráðstafanir varðandi það að breyta aðalskipulaginu til samræmis við umsótta breytingu á deiliskipulaginu.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við það tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en ekki er á færi nefndarinnar að taka nýja ákvörðun í málinu eða leggja fyrir skipulagsyfirvöld að afgreiða mál með tilteknum hætti. Af þessum sökum tekur nefndin aðeins til úrlausnar kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna, sem annast og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga. Þá ber við gerð deiliskipulags að byggja á stefnu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga, en í 7. mgr. 12. gr. laganna er gerð krafa um að gildandi deiliskipulag rúmist innan heimilda aðalskipulags.

Eins og að framan er rakið sótti kærandi um breytingu á deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Dagverðarness. Fól umsóknin í sér að lóð hans, Dagverðarnes 103, yrði breytt úr frístundalóð í íbúðarhúsalóð. Samkvæmt Aðalskipulagi Skorradalshrepps 2010-2022 er lóð kæranda á skipulögðu svæði fyrir frístundabyggð, merkt F1 B. Af þessu er ljóst að í aðalskipulagi er ekki gert ráð fyrir íbúðarbyggð á svæðinu og hefði því ekki verið unnt að verða við kröfu kæranda um að lóð hans verði skráð sem lóð undir íbúðarhús að óbreyttu aðalskipulagi vegna áskilnaðar 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana.

Kærandi hefur vísað til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í ljósi þess að lóðin Dagverðarnes 72, sem tilheyrir umræddri frístundabyggð, sé skráð sem íbúðarhúsalóð. Nefnd lóð er skráð á aðalskipulagsuppdrætti sem stök íbúðarhúsalóð. Verður því ekki talið að um sambærileg tilvik sé að ræða og liggur því ekki fyrir að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga við meðferð erindis kæranda.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem raskað geta gildi hennar og verður kröfu þess efnis því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar hreppsnefndar Skorradalshrepps frá 29. apríl 2020 um að synja umsókn um að breyta lóðinni nr. 103 við Dagverðarnes úr frístundalóð í íbúðarhúsalóð.

okt 01

Love0

44/2020 Bláskógabyggð Lækjarhvammur

Með UUA

Árið 2020, miðvikudaginn 30. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur en Ásgeir Magnússon dómstjóri tók þátt í fundinum í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 44/2020, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 7. maí 2020 um að binda afgreiðslu umsóknar kæranda um breytingu á deiliskipulagi tveggja lóða hans úr landi Lækjarhvamms í Bláskógabyggð skilyrði um samþykki allra sumarhúsaeigenda innan frístundasvæðis F20 í landi Lækjarhvamms auk samþykkis eigenda upprunalands.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. júní 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur fyrir hönd Markaðs-rýnis ehf., afgreiðslu sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 7. maí 2020 á umsókn um breytingu á deiliskipulagi tveggja lóða félagsins úr landi Lækjarhvamms í Bláskógabyggð á þann veg að heimiluð yrði starfræksla ferðaþjónustu á lóðunum með sölu á gistingu á ársgrundvelli. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að krafist sé ógildingar á ákvörðun sveitarstjórnar um að binda samþykki umsóknar hans um deiliskipulagsbreytingu því skilyrði að fyrir liggi samþykki annars vegar allra sumarhúsaeigenda innan frístundasvæðis F20 í landi Lækjarhvamms og hins vegar eigenda upprunalands og að deiliskipulagi lóða kæranda nr. 167917 og 216467 úr landi Lækjarhvamms verði breytt á þann veg að heimiluð verði þar starfræksla ferðaþjónustu með sölu á gistingu Airbnb á ársgrundvelli.

Málavextir: Með umsókn, dags. 22. apríl 2020, sótti kærandi, sem er eigandi lóðanna nr. 167917 og 216467 úr landi Lækjarhvamms, um breytingu á deiliskipulagi. Í umsókninni fólst ósk um skilmálabreytingu á þann veg að heimiluð yrði starfræksla ferðaþjónustu á framan-greindum lóðum með sölu á gistingu á ársgrundvelli. Umræddar lóðir eru staðsettar í frístundabyggð F20 samkvæmt Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015-2027. Á svæðinu eru samtals 12 lóðir byggðar en umræddar tvær lóðir eru þær einu sem eru deiliskipulagðar.

Á fundi skipulagsnefndar Bláskógabyggðar 29. apríl 2020 var mælst til þess að sveitarstjórn Bláskógabyggðar samþykkti umsótta breytingu með fyrirvara um samþykki allra sumarhúsa-eigenda innan frístundasvæðis F20 auk landeigenda upprunalands. Eftir að samþykki allra lóðarhafa lægi fyrir skyldi breytingin unnin í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Sveitarstjórn Bláskógabyggðar afgreiddi erindið á fundi sínum 7. maí 2020 með svofelldri bókun: „Sveitarstjórn Bláskógabyggðar samþykkir breytingu á deiliskipulagi að Lækjarhvammi með fyrirvara um samþykki allra sumarhúsaeigenda innan frístundasvæðis F20 auk landeigenda upprunalands. Innan svæðisins hafa 12 lóðir verið byggðar og tekur umsótt deiliskipulagsbreyting til tveggja lóða innan svæðisins. Eftir að samþykki allra lóðarhafa liggur fyrir skal breytingin unnin í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Samkvæmt heimildum innan kafla 2.3.2 í aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015-2017 er útleiga sumarhúsa heimil á grundvelli reglugerðar um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald með þeim takmörkunum að samþykki eigenda sumarhúsa á svæðinu þurfti að liggja fyrir komi fram ósk um atvinnurekstur.“

Málsrök kæranda: Kærandi telur enga lagastoð vera fyrir því að farið sé fram á samþykki 12 lóðareigenda innan frístundasvæðis F20, auk eigenda upprunalands, fyrir breytingu á deiliskipulagi umræddra tveggja lóða. Húsin sem um ræði hafi verið í útleigu í gegnum Airbnb undanfarin ár. Engar kvartanir hafi borist undan þeirri starfsemi frá umráðamönnum nær-liggjandi lóða. Einkavegur liggi um lóðirnar sem ekki skarist við umferð að öðrum lóðum. Vegur þessi liggi meðfram norðurenda lóðanna tveggja en aðrar lóðir liggi í suðurátt frá veginum. Vegurinn liggi því langt frá öðrum lóðum á svæðinu. Auk þess renni Grafará á milli lóða kæranda og annarra lóða á svæðinu og sé samgangur þar á milli því ekki mögulegur nema með því að synda þar yfir. Af þessu megi ljóst vera að ekkert ónæði fylgi útleigu á lóðunum. Miðað við framangreint sé því engin ástæða til þess að grenndarkynna breytingu á deiliskipulagi lóðanna. Vissulega sé venja að grenndarkynning fari fram þegar hluti lóða á deiliskipulagssvæði sé tekinn undir gistirekstur en það eigi þó ekki við í þessu tilfelli þar sem m.a. aðrar lóðir í frístundabyggðinni falli ekki undir umrætt deiliskipulag.

Ákvæði skipulagsreglugerðar feli ekki í sér að skýr greinarmunur sé gerður á því við leigu frístundahúsnæðis hvort það sé leigt til lengri eða skemmri tíma. Notkunin á húsnæðinu sé eðlislega sambærileg. Sama staða sé uppi varðandi landnotkunarflokkinn frístundabyggð þar sem sumarhús geti verið leigð í skamman tíma. Með nýrri skipulagsreglugerð nr. 90/2013 hafi skilgreiningum á landnotkun verið breytt. Sú breyting breyti hins vegar ekki sjálfkrafa eldra skipulagi sem hafi náð til þessara tveggja lóða úr landi Lækjarhvamms. Vísað sé til gr. 6.2. í skipulagsreglugerðinni um inntak landnotkunar. Til hliðsjónar sé og vísað til skilgreiningar á frístundahúsi í 2. gr. laga nr. 75/2008 um frístundabyggð og leigu lóða undir frístundahús. Undir landnotkun í frístundabyggð hafi fallið ferðaþjónusta og sala gistingar án veitinga með ýmsum hætti, þ.m.t. frístundahús sem hafi verið leigð út og orlofshús.

Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga skuli við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Hér sé ekki um að ræða eðlismun á nýtingu eða slíka breytingu á deiliskipulagi að þörf sé á að fara með breytinguna í grenndarkynningu. Samkvæmt 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga geti sveitarstjórn heimilað að vikið sé frá grenndarkynningu við breytingu á deiliskipulagi þegar um svo óveruleg frávik sé að ræða að hagsmunir nágranna skerðist í engu hvað varði m.a. landnotkun.

Kærandi hafi keypt hús á umræddum lóðum en geti ekki að óbreyttu deiliskipulagi fengið tilskilin leyfi til nýtingar þeirra. Umbeðin breyting á deiliskipulagi sé hvorki til þess fallin að hafa íþyngjandi áhrif á umferð né aukið ónæði gagnvart nærliggjandi byggð. Ekki verði því séð að breytingin fari gegn réttmætum væntingum annarra lóðarhafa á svæðinu. Ekki sé heldur um fordæmisgefandi breytingu að ræða í ljósi almennra heimilda eigenda frístundahúsa til notkunar fasteigna sinna. Þá kalli breytingin hvorki á aukið viðhald vega né snjómokstur. Það skilyrði sem sett sé í Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015-2027, að samþykki allra sumarbústaðaeigenda í viðkomandi hverfi þurfi til slíks rekstrar, sé ekki lögmætt og því beri að líta framhjá því. Hvergi í lögum séu heimildir til að krefja eigendur einstakra eigna um samþykki eigenda nágrannaeigna vegna breyttrar starfsemi. Vísað sé í rökstuðning úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 7/2019.

Málsrök Bláskógabyggðar: Sveitarfélagið telur ákvörðun sína um að samþykkja deili-skipulagsbreytinguna með skilyrðum vera lögmæta og í samræmi við þá stefnu sem orðuð sé með skýrum hætti í Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015-2027.

Óumdeilt sé að lóðir kæranda séu innan svæðis sem sé skilgreint sem frístundabyggð í aðal-skipulagi Bláskógabyggðar. Eins og lög geri ráð fyrir sé í aðalskipulaginu sett fram stefna og ákvarðanir sveitarstjórnar um framtíðarnotkun lands og fyrirkomulag byggðar, þ.m.t. um byggðaþróun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál, sbr. 1. mgr. 28. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Við afgreiðslu hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið byggt á stefnu aðalskipulagsins fyrir viðkomandi svæði, líkt og lögboðið sé í 3. mgr. 37. gr. sömu laga. Samkvæmt aðalskipulaginu sé almennt óheimilt að stunda atvinnurekstur á frístundasvæðum, þ.m.t. veitinga- og gistiþjónustu. Komi fram ósk um atvinnurekstur, t.d. gistingu, þurfi að skoða aðstæður á hverjum stað og áður en starfsemi sé heimiluð þurfi að liggja fyrir samþykki eigenda sumarhúsa á svæðinu.

Samkvæmt 78. gr. stjórnarskrárinnar ráði sveitarfélög sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveði. Þá sé almennt viðurkennt í íslenskri réttarframkvæmd að sveitarfélög fari með víðtækt skipulagsvald innan marka sinna samkvæmt gildandi skipulagslöggjöf. Í hinu víðtæku skipulagsvaldi felist m.a. að aðalskipulagsáætlun geti haft í för með sér að ráðstöfunarréttur yfir fasteignum skerðist. Ef slíkar takmarkanir séu gerðar innan ramma laga þurfi þeir sem njóti réttinda yfir fasteign almennt að sæta þeim.

Heimilt sé að setja atvinnustarfsemi skorður innan skilgreindra frístundasvæða í aðalskipulagi. Þau skilyrði sem hér um ræði og felist í samþykki annarra eigenda á svæðinu séu bæði málefnaleg og í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins. Atvinnustarfsemi á frístunda-svæðum geti að jafnaði ekki talist samræmast landnotkun aðalskipulagsins. Talsvert rask geti falist í ferðaþjónustu og útileigu sumarhúsa innan um sumarhús í frístundabyggð og því eðlilegt að aðrir eigendur á svæðinu hafi eitthvað um slíka starfsemi að segja. Í stað þess að setja algilt bann við útleigu sumarhúsa á frístundasvæðum eða annarri ferðaþjónustu sé í aðalskipulaginu gerð krafa um samþykki annarra eigenda á svæðinu fyrir umræddri atvinnustarfsemi. Sveitar-félagið hafi ekki lagst gegn ósk kæranda heldur samþykkt hana með fyrirvara um samþykki annarra eigenda, eins og áskilið sé í aðalskipulaginu. Jafnframt sé óheimilt að samþykkja umrædda starfsemi án framangreindra skilyrða enda fæli það í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Allir þeir sem vilji stunda atvinnustarfsemi innan frístundasvæðisins þurfi að lúta sömu kröfum.

Niðurstaða: Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að hlutverk úrskurðarnefndarinnar sé að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um að umsókn hans um deiliskipulagsbreytingu vegna tveggja lóða hans úr landi Lækjarhvamms verði samþykkt.

Í máli þessu er deilt um lögmæti þess skilyrðis sem sveitarstjórn Bláskógabyggðar hefur sett fyrir breytingu á deiliskipulagi umræddra tveggja lóða kæranda að samþykki allra sumarhúsaeigenda innan umrædds frístundasvæðis í landi Lækjarhvamms auk samþykkis eigenda upprunalands liggi fyrir.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga, en þess ber þó að gæta að breytingin rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. áðurnefndra laga, og að stefnt sé að lögmætum markmiðum með breytingunni. Við gerð deiliskipulags skal auk þess byggt á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit, sbr. 3. mgr. 37. gr. laganna.

Í aðalskipulagi er lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags varðandi landnotkun og tak-markanir á landnotkun, sbr. 2. mgr. 28. gr. skipulagslaga. Samkvæmt Aðalskipulagi Bláskóga-byggðar 2015-2027 eru umræddar lóðir staðsettar innan skilgreindrar frístundabyggðar. Í greinargerð aðalskipulagsins segir m.a. um frístundasvæði að á þeim sé almennt óheimilt að stunda atvinnurekstur, þ.m.t. veitinga- og gistiþjónustu. Sveitarstjórn geti þó heimilað slíkan atvinnurekstur í frístundabyggð ef fyrir liggi samþykki eigenda sumarhúsa á svæðinu. Útleiga sumarhúsa er þó heimil á grundvelli reglugerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald með þeim takmörkunum sem að framan greinir.

Í málinu liggur fyrir að sveitarstjórn Bláskógabyggðar samþykkti á fundi sínum 7. maí 2020 umrædd áform um breytingu á deiliskipulagi í landi Lækjarhvamms, sem fólu í sér heimild til útleigu sumarhúsa kæranda, með fyrirvara um samþykki eigenda annarra sumarhúsa á svæðinu, rétt eins og áskilið er í aðalskipulagi Bláskógabyggðar. Skilyrði um framangreint samþykki á því stoð í gildandi aðalskipulagi, sem sveitarstjórn er bundin af við gerð deiliskipulags samkvæmt áðurnefndum ákvæðum 7. gr., 12. gr. og 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Samkvæmt því, og þar sem það fellur utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til lögmætis fyrrgreinds skilyrðis í aðalskipulagi Bláskógabyggðar, verður kröfu kæranda um ógildingu þess hafnað.

Hins vegar á fyrirvari sveitarstjórnar um samþykki eigenda upprunalands sér hvorki stoð í lögum né nefndu aðalskipulagi og hafa ekki heldur verið færð fram nein efnisrök í málinu fyrir setningu slíks skilyrðis. Fyrir liggur að kærandi er eigandi þeirra tveggja lóða sem umsótt deiliskipulagsbreyting snertir og felur nefnt skilyrði því í sér að eigendum upprunalands er veitt úrslitavald um það hvort breyting á skipulagi lóða hans nái fram að ganga. Verður sá áskilnaður í umræddri ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar ekki talinn byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og verður hann því felldur úr gildi.

Úrskurðarorð:

Fellt er úr gildi skilyrði í hinni kærðu ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 7. maí 2020 um samþykki eigenda upprunalands, en hafnað er kröfu um ógildingu áskilnaðar um að samþykki allra sumarhúsaeigenda innan frístundasvæðis F20 í landi Lækjarhvamms þurfi fyrir breytingu á deiliskipulagi lóða kæranda á svæðinu.

jún 30

Love0

125/2019 Fálkagata

Með UUA

Árið 2020, fimmtudaginn 25. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 125/2019, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. nóvember 2019 um að synja byggingarleyfisumsókn til að breyta verslunarhúsnæði á fyrstu hæð Fálkagötu 18 í íbúðarhúsnæði með þremur einstaklingsíbúðum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. desember 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir Berg slf. þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. nóvember 2019 að synja byggingarleyfisumsókn til að breyta verslunarhúsnæði á fyrstu hæð Fálkagötu 18 í íbúðarhúsnæði með þremur einstaklingsíbúðum. Er þess krafist að ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík verið verði felld úr gildi og að umsóknin verði samþykkt. Til vara er þess krafist að efni Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030, hvað varðar meinta kvöð til rekstrar verslunar eða þjónustu að Fálkagötu 18, verði fellt úr gildi og að lagt verði fyrir byggingarfulltrúa að taka málið efnislega fyrir að nýju, eftir atvikum í tengslum við grenndarkynningu. Til þrautavara er þess krafist að ákvörðuninni verði breytt þannig að umsóknin verði samþykkt með þeim fyrirvara að lagt verði fyrir borgaryfirvöld að samþykkja a.m.k. tvær íbúðir þannig að skilið verði eftir um 25 m2 rými fyrir verslun eða þjónustu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 27. mars 2020.

Málavextir: Kærandi festi kaup á fyrstu hæð Fálkagötu 18 í júní 2019. Með umsókn um byggingarleyfi, dags. 9. október s.á., óskaði kærandi eftir því að breyta innra skipulagi húsnæðisins, ásamt því að breyta gluggum og útihurðum. Húsnæðið hefði áður verið verslun en kærandi miðaði við að breyta því í þrjár einstaklingsíbúðir, þar af eina með möguleika á aðgengi fyrir fólk með fötlun. Að auki myndi aðgengi að kjallara breytast og verða utan frá. Umsóknin var tekin fyrir á fundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 22. október 2019 en afgreiðslu hennar var þá frestað með vísan til athugasemda og var það tilkynnt kæranda með tölvupósti 23. s.m. Umsóknin var aftur tekin fyrir á fundi byggingarfulltrúa 29. s.m. og afgreiðslu hennar frestað á ný, en bókað að málinu hefði verið vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa. Í umsögn hans kom fram að breyting á núverandi húsnæði úr verslun á jarðhæð í þrjár íbúðir samræmdist ekki landnotkunarákvæðum í gildandi aðalskipulagi. Byggingarfulltrúi synjaði erindinu 12. nóvember 2019 með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að höft þau sem synjun byggingarfulltrúa byggi á feli í sér óheimila og ólögmæta kvöð sem hafi ekki komið fram í samþykktu kauptilboði eða öðrum gögnum sem vörðuðu kaupin. Einungis hafi verið sett skilyrði í hinu samþykkta kauptilboði að ekki yrði starfrækt bakarí í húsnæðinu næstu fimm árin eftir kaupin.

Þegar hin meinta kvöð hafi verið ákveðin af höfundi skipulagsins 2008 hafi hvorki þáveranda eiganda að eign kæranda né meðeiganda kæranda, sem eigi um 51% af húsinu, verið gefinn kostur á að neyta andmælaréttar síns samkvæmt IV. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010. Þá sé ljóst að kvöðin byggi ekki á samningi við rétthafa, enda hefði seljanda þá borið að gera kaupanda grein fyrir henni. Þegar af þeirri ástæðu sé meint kvöð eða ákvörðun byggð á henni ógild eða a.m.k. ógildanleg á málskotsstigi eða fyrir dómstólum, enda sé meðeigandi hlynntur kærumáli þessu. Þetta bendi einnig til þess að rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar hafi ekki verið fullnægt, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafi andmælaréttar kæranda ekki verið gætt við umsögn embættis skipulagsfulltrúa.

Skipulag sé heildrænt og eigi að varða hverfi, sveitarfélög og stærri heildir eða svæði, sem slíkt sé skipulag talið jafngild réttarheimild samkvæmt hefðbundnum sjónarmiðum í norrænni lögfræði. Með því að freista þess að setja fortakslaus boð um hvað skuli vera í tiltekinni fasteign og þar með hvernig megi ekki nota fasteignina sé farið út fyrir lögmætt hlutverk skipulagsyfirvalda og gildissvið skipulags. Að mörgu leyti sé það ekki gild réttarheimild fyrir hinni kærðu synjun, enda samræmist slík nákvæmnisstjórnun hvorki íslenskri réttarskipan, norrænum skipulagsrétti né faglegum sjónarmiðum á sviði skipulagsfræða. Lög á þessu og skyldu sviði, á borð við lög nr. 80/2002 um menningarminjar og skipulagslög, geti með neikvæðum hætti takmarkað notkun eða ráðstöfun fasteignar. En ekki átt sér stað án skýrrar lagaheimildar og einungis til almannaheilla og gegn fullum bótum, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Hin meinta kvöð hafi ekki verið birt með lögboðnum og eðlilegum hætti, sbr. áskilnað 27. gr. stjórnarskrárinnar um að settar réttarheimildir beri að birta, sbr. og 42. gr. skipulagslaga. Hinnar meintu kvaðar virðist hvorki getið í gögnum hjá fasteignaskrá Þjóðskrár né í þinglýsingarbókum. Eiganda á hverjum tíma sé því ófært að nýta réttarúrræði þinglýsingarlaga nr. 39/1978 til þess að gæta réttar síns og hagsmuna. Svo ósýnileg hafi meint kvöð verið að starfsmenn embættis byggingarfulltrúa hafi fyrst undirbúið málið til efnislegrar afgreiðslu, sbr. bréf, dags. 23. október 2019. Einnig hafi fyrirsvarsmenn kæranda, þótt þeir séu menntaðir arkitektar og starfi sem slíkir, þurft að leita leiðbeininga hjá embætti byggingarfulltrúa og fá tilvísun til að finna skjal það sem synjun byggingarfulltrúa virðist hafa verið byggð á. Í þessu sambandi sé vísað til texta á bls. 234 í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Þótt fyrirsvarsmönnum kæranda hafi vitaskuld verið ljós fyrri notkun hafi þeim hvorki verið né mátt vera ljóst að borgin liti svo á að slík notkun væri áskilin, enda hefðu þeir þá ekki keypt fasteignina í áður tilgreindu augnamiði. Einn ljóslitaður punktur af ógreinilegum, og að því er virðist breytilegum lit, á skýringarmyndum á þéttbýlisuppdrætti Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 og fylgiskjali með aðalskipulagi (skipulagi borgarhluta bls. 235-237) sem vart sé sýnilegur, geti ekki falið í sér svæðaskipan í samræmi við skipulagslög.

Óljóst sé hvort hin meinta kvöð sé stofnuð með bindandi hætti, á hvaða grunni hún sé byggð og hversu langt hún eigi að ná. Þá virðist hún stangast á við tilvitnuð ummæli í umsögn embættis skipulagsfulltrúa, dags. 7. nóvember 2019, um að ekkert sé sérstaklega tekið fram um landnotkun á lóðinni og að svæðið sé skilgreint sem íbúðarbyggð í aðalskipulagi. Að auki sé hún algerlega óraunhæf og þar með óréttmæt og ómálefnaleg, enda hafi rekstur smáverslana og þess háttar ekki gengið eins og fleiri dæmi megi nefna um. Skuli í dæmaskyni um það vísað til fréttar í Fréttablaðinu 4. nóvember 2019. Þó að yfirmarkmið um þétta byggð, og fjölbreyttar og umhverfisvænni samgöngur sé málefnalegt, í samræmi við viðurkenndar kenningar á þessu sviði og pólitíska stefnumörkun sé hin meinta sértæka kvöð byggð á órökstuddri óskhyggju um annað samfélag en fyrir hendi sé. Ekki standist að kærandi beri hallann af þeirri draumsýn þegar meintri kvöð hafi ekki verið komið á með lögmætum hætti. Meðeigandi kæranda bendi á að rekstur með vínveitingaleyfi sé eini reksturinn með næga framlegð til að bera sig á þessum stað og tíma. Slíkur rekstur myndi hins vegar hvorki samrýmast réttindum hans og hagsmunum né heldur næstu nágranna. Sambærilegt leyfi muni hafa verið veitt í verslunar- og þjónustuhúsnæði við Dunhaga, en ekki liggi fyrir gögn þar um. Við Dunhaga, um 150 m vestan við hina umþrættu fasteign, sé stórt verslunar- og skrifstofuhúsnæði sem sé að litlu leyti í notkun sem slíkt, sem staðfesti framkomin sjónarmið. Í um 500 m í hvora átt frá Fálkagötu 18 sé að finna „kaupmanninn á horninu“ með fjölbreyttar vörur til daglegra þarfa. Eignaskerðing þessi sé því sannanlega óþörf og því ómálefnaleg og ólögmæt.

Ekki sé ljóst hvort gild stjórnarathöfn liggi að baki hinni meintu kvöð. Þá skuli bent á að byggingarfulltrúi hafi ekki verið bær til að synja byggingarleyfisumsókn með vísan til skipulags heldur verði að telja að honum hafi borið að framsenda það til úrlausnar skipulagsfulltrúa, sem fari einn ásamt skipulagsnefnd samkvæmt skipulagslögum með málefni sem varði skipulag, nema nýtt hafi verið heimild 2. mgr 7. gr. skipulagslaga til þess að hafa embætti þessi á einni hendi. Reykjavíkurborg hafi ekki gert það. Umsögn embættis skipulagsfulltrúa, dags. 7. Nóvember 2019, feli ekki í sér stjórnsýsluákvörðun þess embættis enda segi þar aðeins að tekið sé neikvætt í erindið.

Borgaryfirvöld hefðu átt að bjóða vægari leið að markinu, sé markmiðið á annað borð lögmætt. Í því sambandi megi m.a. vísa til þeirra yfirlýstu markmiða og skipulagsáherslna deiliskipulags að eitt „helsta viðfangsefni deiliskipulags á þessum reit er að stuðla að hæfilegri uppbyggingu og endurnýjun á reitnum, en um leið hlúa að því sem fyrir er og búa þannig um hnútana að uppbygging geti gerst á forsendum þeirrar byggðar sem þar stendur.“

Skýrt sé tekið fram í 20. tl. 2. gr. skipulagslaga að kvaðir eins og hin meinta kvöð eða sambærileg höft sé skylt að hafa í deiliskipulagi, þar sem hugtakið „skipulagskvaðir“ sé skilgreint sem kvaðir sem lagðar séu á einstakar lóðir eða landsvæði í deiliskipulagi. Þetta sértæka ákvæði gangi framar almennu rétthæðarákvæði 2. málsl. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. En af þessu leiði að umsókn kæranda hafi verið í samræmi við deiliskipulag.

Þar sem deiliskipulag sé fyrir hendi eigi það að vera í samræmi við aðalskipulag. Því eigi grandlausir borgarar, í samræmi við lögskýringarsjónarmið um að sértækar reglur gangi framar almennum, að geta treyst því að í deiliskipulagi sé með skýrum og tæmandi hætti getið bindandi kvaða, sem séu til þess fallnar að hafa áhrif á notkunar- og ráðstöfunarmöguleika fasteignar og þar með kaupverð hennar og markaðsverðmæti, sbr. og 1. málsl. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga þar sem kveðið sé á um að gildandi skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi. Skýrar reglur um málsmeðferð við gerð og breytingar deiliskipulags, sbr. einkum 43. gr. skipulagslaga, styðji þessa niðurstöðu. Hin meinta kvöð verði því að mati kæranda ekki réttilega ákveðin og birt í aðalskipulagi eingöngu, sem ekkert tilefni hafi verið til að fyrirsvarsmenn kæranda eða réttsalar hans kynntu sér, auk þess sem birtingin þar sé einungis með agnarsmáum og ógreinilegum litpunkti á aðalskipulagsuppdrætti á skalanum 1:20.000. Af framangreindum ástæðum eigi ekki við almennt réttarhæðarákvæði 2. ml. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga, enda sé lágmarksforsenda þess að aðalskipulag sé skýrt hvað ósamræmi varði. Fasteignarinnar Fálkagötu 18 sé þar hins vegar í engu getið, enda segi aðeins í texta í fylgiskjali með aðalskipulaginu undir millifyrirsögninni „Hverfiskjarni/nærþjónusta“ í kaflanum „Almenn markmið.“ „Eftirfarandi kjarna fyrir verslun og þjónustu sem sinna daglegum þörfum íbúa verði festir í sessi: […] 7. Smyrlisvegur-Fálkagata; […].“ Með vísan til framangreinds verði ekki talið að með tilvitnuðu ákvæði í fylgiskjali, bls. 234, verði með lögmætum hætti og án bóta, sbr. dóm Hæstaréttar frá 8. október 2009 nr. 118/2009, skertur óheftur stjórnarskrárvarinn eignarréttur kæranda, þ.e. skilyrtur eignarréttur hans sem kaupanda að nefndri fasteign, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar og meðalhófsreglu, enda sé um veruleg neikvæð áhrif að ræða fyrir kæranda. Þar sem hinni meintu kvöð sé ætlað að vara lengi, sbr. til hliðsjónar 31. gr. þinglýsingarlaga nr. 39/1978, ef ekki ótímabundið, megi jafna henni við lögveð, án þess að skilyrði til slíkra eignarhafta séu fyrir hendi, sbr. 1. mgr. 32. gr. þinglýsingarlaga. Þá sé eðli lögveðs síbreytileg skammtímastaða en hinni meintu kvöð sé ætlaður langur gildistími. Telja verði að jafna megi hinni meintu kvöð við önnur ósýnileg réttindi þannig að þinglýsingar sé þörf til þess að hún teljist gild, sbr. 2. málsl. 32. gr. sömu laga, þar sem fram komi að réttarvernd eignarnámsaðgerða sé hins vegar háð þinglýsingu. Sama gildi um réttindi, sem fengin séu fyrir hefð. Þá sé engin hætta á ferðum en miklir hagsmunir í húfi fyrir kæranda. Engir menningarhagsmunir standi umsókn kæranda heldur í vegi enda sé ekki byggt á því. Þá séu engin svonefnd þriðjamannssjónarmið umsókn kæranda til fyrirstöðu, heldur þvert á móti, enda sé eini sameigandi kæranda hlynntur umsókninni, sbr. yfirlýsingu, dags. 5. október 2019. Ekki verði séð að aðrir eigi lögvarða hagsmuni vegna hinnar meintu kvaðar.

Bein jákvæð kvöð um tiltekinn rekstur í fasteign, að því er virðist vegna hagsmuna heildarinnar, sé afar óvenjuleg og þurfi því að styðjast við skýrar réttarheimildir. Slík kvöð sé meira íþyngjandi og óalgengari en neikvæðar kvaðir. Í því sambandi megi líta til ákvæða sem séu í VII. kafla stjórnarskrárinnar, sem setji frekari hömlur við því að unnt sé eð leggja jákvæðar skyldur á borgarann en þegar um sé að ræða neikvæðar skyldur þeirra.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er þess krafist að kröfu kæranda verði hafnað og að ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík verði staðfest.

Í 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010, sbr. gr. 2.3.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, segi að óheimilt sé að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Byggingarfulltrúi í viðkomandi sveitarfélagi veiti byggingarleyfi skv. 2. mgr. sömu greinar. Í 11. gr. laganna segi að sé mannvirki háð byggingarleyfi skv. 9. gr. þá skuli byggingarfulltrúi ganga úr skugga um að fyrirhuguð mannvirkjagerð sé í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði. Sambærileg skylda hvíli á byggingarfulltrúa skv. 1. mgr. gr. 2.4.2. í byggingarreglugerð. Í samræmi við 5. mgr. sömu greinar byggingarreglugerðarinnar hvíli skylda á byggingarfulltrúa, leiki vafi á um að framkvæmd samræmist skipulagsáætlun sveitarfélags, að leita umsagnar skipulagsfulltrúa áður en til samþykktar á byggingaráformum komi. Jafnframt komi fram í 1. tölul. 1. mgr. gr. 2.4.4 í byggingarreglugerð að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis sé að mannvirkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlun á svæðinu. Af framangreindum ákvæðum laga um mannvirki og ákvæðum byggingarreglugerðar sé ljóst að byggingafulltrúa sveitarfélags sé óheimilt að samþykkja byggingaráform eða gefa út byggingarleyfi nema ljóst sé, og án nokkurs vafa, að umsókn um byggingarleyfi samræmist skipulagsáætlunum sem gildi um svæðið.

Skipulagsfulltrúi geti ekki samþykkt byggingarleyfisumsókn án sérstakrar heimildar eða umboðs. Gerði hann það þá væri hann kominn út fyrir valdmörk sín. Byggingarfulltrúa beri að kanna hvort umsókn um byggingarleyfi sé í samræmi við skipulagsáætlun þegar umsókn um byggingarleyfi sé metin. Byggingarfulltrúi hafi leitað eftir afstöðu skipulagsfulltrúa varðandi það, enda sé hann sérfróður aðili um skipulagsleg málefni og því rétt af byggingarfulltrúa að afla umsagnar hans um þann þátt. Með vísan til áðurnefndrar 2. mgr. 10. gr. laga um mannvirki, sbr. 5. mgr. gr. 2.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, hafi ekki verið um valdþurrð að ræða af hálfu byggingarfulltrúa við synjun erindisins.

Í umsögn skipulagsfulltrúa sem byggingarfulltrúi hafi óskað eftir á afgreiðslufundi 29. október 2019 hafi komið fram að Fálkagata 18 væri í skilgreindri íbúðarbyggð (ÍB3 Hagar). Svæðið teldist til borgarhluta 1 – Vesturbær, samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Í kaflanum um borgarhluta 1 í aðalskipulaginu væru settir fram skilmálar fyrir borgarhlutann þar sem fram kæmi að byggðin væri að mestu í föstum skorðum þó svo að nokkur svæði og reitir hentuðu fyrir mögulega uppbyggingu, sem og að möguleiki væri fyrir endurbyggingu og þróun. Svæðið ÍB Hagar teldist vera fastmótuð byggð, en í slíkri byggð mætti gera ráð fyrir breytingum á núverandi húsnæði, allt eftir því sem ákveðið væri í hverfis- og/eða deiliskipulagi. Um svæðið ÍB3 Hagar segði í gildandi aðalskipulagi að svæðið væri fullbyggt og heildstæð byggð að mestum hluta. Litasetning svæðisins væri vel sýnileg í fjólubláum lit á uppdrætti, sem táknaði íbúðarbyggð. Nákvæmt kort væri að finna á bls. 232 í netútgáfu aðalskipulagsins. Í stefnu fyrir borgarhlutann væru sett fram almenn markmið sem væru til samræmis við meginmarkið gildandi aðalskipulags. Þau snéru að markmiðum um sjálfbærni hverfa, vistænar samgöngur og aukin gæði byggðar.

Í umsögninni hafi verið rakið að í Fálkagata 18 skilgreind sem nærþjónustukjarni innan íbúðarbyggðar. Í A–hluta aðalskipulagsins í kaflanum „Borg fyrir fólk“ væri að finna stefnu um „Kaupmanninn á horninu“. Í þeirri umfjöllun segði að í hverjum borgarhluta og hverju hverfi skyldi vera hverfis- og nærþjónustukjarni. Markmiðið væri að dagleg verslun og þjónusta væri í sem mestri nálægð við íbúa hverfisins og gerði þeim kleift að versla innan hverfisins, fótgangandi eða hjólandi. Nærþjónustukjarni væri skilgreindur á bls. 182 í aðalskipulaginu þar sem segði að nærþjónustukjarni félli undir kaupmannin á horninu, þar sem væri að finna minni matvöruverslanir, bakarí, fiskbúðir og annað til daglegra þarfa innan hverfis. Nærþjónustukjarnar væru ekki skilgreindir sérstaklega á uppdrætti aðalskipulags sem verslun og þjónusta heldur væru skilgreindir sem íbúðarbyggð. Til nánar skýringar væri á mynd nr. 15 í kaflanum búið að merkja inn skilgreinda nærþjónustukjarna í Reykjavík. Í umsögn skipulagsfulltrúa hafi komið fram að fasteignin Fálkagata 18 félli innan deiliskipulags Fálkagötureits sem samþykkt hafði verið í borgarráði 15. maí 2008. Þá hafi komið fram í umsögn skipulagsfulltrúa að ekki væri með sérstökum hætti skilgreind landnotkun fyrir lóðina, annað en að verslun og íbúðir væru í húsinu, sem og að lóðin tilheyrði svæði með skilgreinda landnotkun sem íbúðarbyggð samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030.

Í 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segi að gildandi skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi og að aðalskipulag sé rétthærra en deiliskipulag. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. sömu laga skuli í aðalskipulagi setja fram stefnu sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins varðandi landnotkun, byggðarþróun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál. Einnig segi í 2. mgr. ákvæðisins að í aðalskipulagi sé lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags varðandi landnotkun og takmarkanir á landnotkun. Vegna kröfu 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um innbyrðis samræmi milli skipulagsáætlana þá verði deiliskipulag að halda sér innan þeirra takmarkana sem settar séu um landnotkun í aðalskipulagi.

Í gr. 1.3. í skipulagsreglugerð sé að finna skilgreiningu á skipulagskvöðum, en þær séu kvaðir sem lagðar séu á einstakar lóðir eða landsvæði í deiliskipulagi, svo sem um umferðarrétt og legu lagna. Af þessu megi ljóst vera að skipulagskvöð geti ekki átt við í því tilfelli sem hér um ræði. Synjun byggingarfulltrúa byggi á neikvæðri umsögn skipulagsfulltrúa um byggingarleyfi til þess að breyta verslunarhúsnæði í íbúðir. Afstaða skipulagsfulltrúa byggi á því að stefna og markmið aðalskipulagsins komi í veg fyrir áform eiganda fasteignarinnar til umsóttra breytinga. Neikvæð umsögn grundvallist ekki á skipulagslegum kvöðum í deiliskipulagi sem varði lóðina Fálkagötu 18 eða landsvæði sem deiliskipulagið taki til. Við túlkun á deiliskipulaginu verði að hafa í huga stefnu og markmið aðalskipulagsins, enda sé aðalskipulag rétthærra, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Því hafi skipulagsfulltrúa verið óheimilt annað en að leggjast gegn umsókninni vegna ákvæða í aðalskipulagi. Engu breyti þar um þótt deiliskipulag svæðisins geri ráð fyrir því að íbúðum geti fjölgað. Sú heimild sé enn til staðar og geti átt við um aðrar fasteignir á svæðinu. Í þessu máli sé það aðalskipulagið sem komi í veg fyrir að unnt sé að breyta tiltekinni fasteign, sem teljist til nærþjónustukjarna, með þeim hætti að um fjölgun íbúða á svæðinu verði að ræða. Það sé mat sveitarstjórnar að mikilvægt sé að festa í sessi nærþjónustukjana í fasteigninni svo að markmið og stefna aðalskipulagsins nái fram að ganga. Hafi sú afstaða ekki breyst frá samþykkt aðalskipulagsins.

Við auglýsingu á gildandi aðalskipulagi hafi allir sem vildu átt kost á að koma að athugasemdum við efni skipulagsáætlunarinnar. Almennt sé litið svo á að ákvörðun sveitarstjórnar um samþykkt aðalskipulags teljist ekki til stjórnvaldsákvörðunar í hefðbundnum skilningi þess hugtaks í stjórnsýslurétti. Fremur sé átt við að um sé að ræða stjórnvaldsfyrirmæli, þar sem um sé að ræða ákvörðun sem beint sé að borgurum í heild, án þess að með því felist ákvörðun í einstöku máli.

Lögmætisreglan sé grundvallarregla innan stjórnsýslunnar og byggist á því að stjórnsýslan sé bundin af lögum. Í henni felist að stjórnvöld geti almennt ekki tekið íþyngjandi ákvarðanir gagnvart borgurunum nema hafa til þess heimild í lögum. Jafnframt þurfi að koma fram með skýrum hætti í þeim lögum sem ákvörðun byggist á hvaða kvaðir séu lagðar á borgarana. Vísað sé til þess sem fram hafi komið um heimildir sveitarstjórnar og skyldu þeirra við samþykkt aðalskipulags. Sé því þar af leiðandi hafnað að lögmætisreglan hafi verið brotin.

Til þess að sjónarmiða um meðalhóf við töku ákvörðunar verði gætt, þá þurfi tvær eða fleiri leiðir að koma til greina við afgreiðslu erindisins og stjórnvald skuli velja þá leið sem sé vægust gagnvart umsækjanda. Ekki verði séð með hvaða hætti hefði mátt afgreiða erindið öðruvísi en með synjun, enda rúmist fyrirhuguð framkvæmd við fasteignina ekki innan skipulagslegra heimilda sem um hana gildi samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Með vísan til þess sé því hafnað að meðalhóf hafi ekki verið viðhaft við afgreiðslu umsóknarinnar.

Lögskýringarreglan lex specialis leiði ekki til þess að deiliskipulag verði talið æðra aðalskipulagi þegar byggt sé á stefnu og markmiðum aðalskipulags.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur að ekki verði séð að stoð sé fyrir þeirri afstöðu borgarinnar að óheimilt sé að veita leyfi nema það sé „án nokkurs vafa“ að umsókn samræmist gildandi skipulagsáætlunum. Í kæru sé ítarlega rökstutt að gildandi skipulagsáætlanir hafi ekki falið í sér nægilega birtingu á hinni kærðu „kvöð“, eins og áskilið sé í stjórnarskrá og lögum, og að í besta falli sé birtingin óljós. Vafa eigi því að skýra kæranda í hag.

Umfjöllun borgarinnar um skilgreinda íbúðarbyggð sem auk þess megi þróa styðji við kæru þótt sé hugtakið hverfisskipulag í greinagerð borgarinnar sem kærandi kannist ekki við. Þá virðist borgin taka undir sjónarmið í kæru með bindandi hætti með þeirri staðhæfingu að litasetning svæðisins sé „vel sýnileg í fjólubláum lit á uppdrætti sem tákni íbúabyggð.“ Enn fremur virðist bindandi samþykki við sjónarmiðum í kæru felast í þeirri fullyrðingu borgarinnar að „nákvæmt kort“ sé að finna á bls. 232 í netútgáfu aðalskipulagsins. Enda sé þrátt fyrir stækkun ómögulegt að sjá annað en áðurnefndan fjólubláan lit fyrir íbúabyggð á horninu við Fálkagötu 18. Við mestu stækkun á mynd nr. 15, þar sem að sögn Reykjavíkurborgar sé búið að merkja inn skilgreinda nærþjónustukjarna í Reykjavík, sé ljóst við mestu stækkun á netútgáfu þeirrar myndar að aðeins birtist við Fálkagötu 18 svartur blettur. Hins vegar sé þar ekkert grænt að sjá, sem merki nærþjónustukjarna.

Varðandi hugtakið „kvöð“ verði að byggja á raunverulegum áhrifum stjórnarathafna, en ekki nafngiftum þeirra, eins og nánar geti í kæru.

Bæði stjórnsýsluákvörðun og stjórnsýslufyrirmæli áskilji skýra og greinilega birtingu til þess að teljast bindandi. Það sé sömuleiðis forsenda stigskiptingar skipulagsáætlana sem borgin falli um. Hins vegar sé fyrrnefnt sjónarmið undantekningum háð, þ.e. ef skipulag kemur sérstaklega hart niður á einum tilteknum aðila, eins og hér eigi við, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 22. apríl 2013 í máli nr. 131/2012, og umfjöllun Aðalheiðar Jóhannsdóttur bls. 106-107, 125 og 136 í ritinu Inngangur að skipulagsrétti.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að synja byggingarleyfisumsókn um að breyta verslunarhúsæði á fyrstu hæð hússins að Fálkagötu 18 í íbúðarhúsnæði með þremur einstaklingsíbúðum.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um að umsóttar breytingar vegna Fálkagötu 18 verði samþykktar, að lagt verði fyrir byggingarfulltrúa að taka málið efnislega fyrir að nýju eða að umsóknin verði samþykkt með ákveðnum hætti. Þá brestur úrskurðarnefndina vald til að taka til endurskoðunar ákvæði aðalskipulags samkvæmt skýrum fyrirmælum skipulagslaga nr. 123/2010, en skv. 1. mgr. 52. gr. laganna verða ákvarðanir, sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta, ekki bornar undir nefndina. Í 3. mgr. 29. gr. sömu laga kemur fram að aðalskipulag sé háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag. Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030 var samþykkt í borgarstjórn 26. nóvember 2013, sbr. og samþykkt borgarráðs 6. febrúar 2014, staðfest af Skipulagsstofnun 24. s.m. og birt í B-deild Stjórnartíðinda 26. s.m. Efni aðalskipulagsins eða málsmeðferð sæta því ekki lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar, en telji fasteignaeigendur sig hafa orðið fyrir skerðingu eignarréttinda vegna skipulags umfram aðra geta þeir leitað réttar síns í samræmi við ákvæði 51. gr. og 51. gr. a skipulagslaga t.a.m. til viðkomandi sveitarfélags. Það er hins vegar utan valdsviðs úrskurðanefndarinnar að taka afstöðu til bótaskyldu sem kann að skapast vegna skipulagsákvarðana með tilliti til eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrárinnar, en slíkur ágreiningur á eftir atvikum undir dómstóla. Loks er ljóst að kærufrestur vegna gildandi deiliskipulags á svæðinu, sem birtist í B-deild Stjórnartíðinda 4. júlí 2008, er löngu liðinn.

Í gr. 4.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er fjallað um framsetningu aðalskipulags. Skal skv. gr. 4.5.1. setja aðalskipulag fram í skipulagsgreinargerð og á skipulagsuppdrætti og eftir atvikum á þemauppdráttum. Í seinni málsgrein í nefndri gr. 4.5.1. segir að samþykkt og staðfesting skipulagsáætlunar nái til rökstuddrar stefnumörkunar í greinargerð og til skipulagsuppdrátta. Lýsing aðstæðna og forsendna í skipulagsgreinargerð teljist ekki hluti samþykktrar og staðfestrar stefnu.

Sérstaklega er fjallað í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 um framsetningu þess og túlkun. Kemur þar fram að aðalskipulagið og fylgigögn þess séu sett fram í þremur meginhlutum. Í A-hluta séu kynnt bindandi stefna og markmið, sbr. skipulagsreglugerð nr. 90/2013, m.a. um landnotkun og byggingarmagn. Í B-hluta sé stefnu um landnotkun og uppbyggingu í hverfum borgarinnar lýst nánar. Í C-hluta séu ýmis stuðnings- og skýringargögn aðalskipulagsins, m.a. umhverfisskýrsla. Segir nánar um A-hluta að stefnumörkun sé sett fram í greinargerð, á þemakortum og á skipulagsuppdráttum, annars vegar þéttbýlisuppdrætti og hins vegar sveitarfélagsuppdrætti. Meginmarkmið aðalskipulagsins séu sett fram í fjórum köflum: Borgin við Sundin, Skapandi borg, Græna borgin og Borg fyrir fólk. Bindandi markmið og stefnuákvæði séu sett fram í sérstökum lituðum römmum og þemakort og töflur sem geymi bindandi stefnu séu merkt með textanum bindandi stefna. Í fimmta kafla greinargerðarinnar sé að finna allar skilgreiningar landnotkunar sem settar séu fram á skipulagsuppdráttum, sérákvæði um landnotkun einstakra svæða, sértæk ákvæði um starfsemi og tímabundin stefnuákvæði. Kaflinn sé í heild sinni, líkt og skipulagsuppdrættirnir, bindandi hluti aðalskipulagsins.

Samkvæmt gildandi aðalskipulagi er Fálkagata 18 á íbúðarsvæðinu ÍB3 Hagar. Í A-hluta aðalskipulagsins eru m.a. sett fram almenn markmið og ákvæði um eflingu verslunar og þjónustu innan hverfa og í kaflanum Landnotkun-skilgreiningar (bindandi stefna) er rakið að íbúðarbyggð sé svæði fyrir íbúðarhúsnæði og nærþjónustu sem því tengist. Í íbúðarbyggð sé heimil fjölbreyttari landnotkun sem falli undir skilgreininguna aðalgata nærþjónustukjarnar. Í kaflanum er hugtakið nærþjónustukjarni skilgreint með eftirfarandi hætti: „Kaupmaðurinn á horninu. Minni matvöruverslanir, bakarí, fiskbúðir og annað til daglegra þarfa innan hverfa. Íbúðir geta verið á efri hæðum viðkomandi bygginga. … Nærþjónustukjarnar eru að jafnaði ekki skilgreindir sérstaklega á uppdrætti aðalskipulags sem verslun og þjónusta (VÞ) og eru því skilgreindir sem íbúðarbyggð í aðalskipulagi. Staðsetning þeirra er tilgreind á korti í kaflanum Kaupmaðurinn á horninu (sjá einnig nánari lýsingu í Skipulagi borgarhluta).“

Í A-hluta skipulagsins er að finna kaflann Borg fyrir fólk og undirkaflann Kaupmaðurinn á horninu. Þar er í lituðum ramma greint frá markmiðum og ákvæðum aðalskipulagsins um eflingu verslunar og þjónustu innan hverfa og tekið fram að nánari stefna um verslun og þjónustu verði mótuð í hverfisskipulagi. Í rammanum kemur fram meðal tilgreindra markmiða að ekki verði heimilt að breyta verslunarhúsnæði á jarðhæð í skilgreindum kjörnum í íbúðarhúsnæði. Enn fremur segir að í hverfum borgarinnar verði núverandi verslunar- og þjónustulóðir dagvöruverslana festar í sessi til að tryggja betur stöðu verslunar og þjónustu innan hverfanna. Hverfiskjarnar og helstu nærþjónustukjarnar verði afmarkaðir á landnotkunaruppdrætti og minni nærþjónustukjarnar tilgreindir í texta og á þemakorti. Á mynd 15 í sama kafla eru þjónustukjarnar sýndir með mismunandi litum og segir um myndina „Skilgreining verslunar- og þjónustukjarna í aðalskipulaginu (Sjá nánar lista yfir nærþjónustukjarna í Skipulagi Borgarhluta) (bindandi stefna).“ Í B-hluta aðalskipulagsins, Skipulag borgarhluta, er m.a. að finna kafla með stefnumörkun fyrir helstu reiti og svæði innan Vesturbæjar, þ. á m. ÍB3 Hagar, sem Fálkagata 18 tilheyrir. Þar eru taldir upp hverfiskjarnar og nærþjónusta fyrir verslun og þjónustu sem eiga að sinna daglegum þörfum íbúa og festa á í sessi. Meðal þeirra er kjarninn Smyrilsvegur-Fálkagata, en Fálkagata 18 er á horni Fálkagötu og Smyrilsvegar, og verður að telja ljóst að átt sé við þann kjarna. Með aðalskipulaginu var því sett bindandi markmið um að óheimilt væri að breyta verslunarhúsnæði á jarðhæð í skilgreindum kjörnum í íbúðarhúsnæði. Þrátt fyrir að illgreinanlegt sé á nefndri mynd 15 hvaða litur, og þar með hvaða tegund, eigi við um þann kjarna sem hér um ræðir þá er þar merktur kjarni sem af efni aðalskipulagsins, sem að framan er rakið, þykir ljóst að um gildi greint markmið. Verður því að öllu framangreindu virtu að telja nægilega skýrt að ákvæði aðalskipulags varðandi Kaupmanninn á horninu og markmið varðandi verslunarrekstur á jarðhæð eigi við um Fálkagötu 18 og sé þar um að ræða samþykkta og staðfesta stefnu sem bindandi verður að telja, en ekki lýsingu aðstæðna og forsendna sem ekki teljist hluti hennar, sbr. gr. 4.5.1. í skipulagsreglugerð

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 er óheimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, sbr. 2. mgr., eða Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, sbr. 3. mgr. Í 11. gr. laganna kemur m.a. fram að fyrirhuguð mannvirkjagerð sem sótt sé um byggingarleyfi fyrir þurfi að vera í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði. Þetta má einnig sjá á 1. tölul. 1. mgr. 13. gr. laganna, sem gerir það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis að mannvirkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu. Byggingarfulltrúi í viðkomandi sveitarfélagi veitir byggingarleyfi, eftir atvikum í samræmi við samþykkt skv. 1. mgr. 7. gr., vegna hvers konar mannvirkjagerðar sem háð er byggingarleyfi skv. 1. mgr. en er ekki háð byggingarleyfi Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Þá er tekið fram í 2. mgr. 10. gr. laganna að sé mannvirki háð byggingarleyfi byggingarfulltrúa skuli hann leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins. Byggingarfulltrúi leitaði umsagnar skipulagsfulltrúa í því máli sem hér er til skoðunar og synjaði að henni fenginni byggingarleyfisumsókn kæranda um breytta notkun jarðhæðar Fálkagötu 18. Var sú málsmeðferð í fullu samræmi við áðurgreind ákvæði mannvirkjalaga, en samkvæmt skýrum ákvæðum laganna er það byggingarfulltrúi sem tekur ákvörðun um veitingu eða synjun byggingarleyfis, eftir atvikum að fenginni umsögn skipulagsfulltrúa. Var og byggingarfulltrúa rétt að lögum að synja um umsótt leyfi, enda samræmdist efni umsóknar kæranda ekki ákvæðum aðalskipulags, eins og að framan er rakið.

Að öllu framangreindu virtu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. nóvember 2019 að synja byggingarleyfisumsókn til að breyta verslunarhúsnæði á fyrstu hæð Fálkagötu 18 í íbúðarhúsnæði með þremur einstaklingsíbúðum.

jún 10

Love0

113/2019 Brúarhvammur

Með UUA

Árið 2020, föstudaginn 5. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 113/2019, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 19. september 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundalóða í landi Brúarhvamms.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. október 2019, er barst nefndinni 1. nóvember s.á., kærir Kvótasalan ehf., eigandi jarðarinnar Brúarhvamms, þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 19. september 2019 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundalóða í landi Brúarhvamms. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að ógilt verði deiliskipulag frístundalóða í landi Brúarhvamms sem samþykkt var 4. september 2007 og breyting á því deiliskipulagi sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 7. apríl 2017.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 15. nóvember og 1. desember 2019.

Málavextir: Brúarhvammur er nýbýli sem stofnað var úr jörðinni Brú í Biskupstungum á árunum 1970 og 1973. Úr spildunni voru síðar seldar tvær lóðir, Brúarhvammur lóð nr. 1 með afsali, dags. 30. nóvember 1992, og Brúarhvammur lóð nr. 2 með afsali, dags. 11. janúar 1991. Hinn 4. september 2007 var samþykkt deiliskipulag fyrir frístundalóðir í landi Brúarhvamms. Fól það í sér endurgerð deiliskipulags frá 1992 en í greinargerð skipulagsins kemur fram að frá þeim tíma hafi Tungufljót brotið nokkuð af skipulagssvæðinu undir sig. Ein lóð sé á svæðinu og stækkun sunnan hennar. Aðkoma sé frá stofnvegi 35, Biskupstungnabraut, og er aðkomuvegur lóðarinnar frá heimreið að Brúarhvammi sýndur á uppdrætti.

Hinn 6. febrúar 2017 var samþykkt breyting á deiliskipulaginu og birtist auglýsing þar um í B-deild Stjórnartíðinda 7. apríl s.á. Skipulagssvæðið var stækkað til norðausturs með því að bæta við viðskipta- og þjónustulóð, Brúarhvammi lóð nr. 2. Kemur fram í greinargerð með deiliskipulagsbreytingunni að mörk þeirrar lóðar hafi verið dregin með hliðsjón af afsölum frá annars vegar 12. mars 1973, sem sé fyrir landið sem báðar lóðirnar hafi tilheyrt áður, og hins vegar frá 11. janúar 1991, en það afsal sé fyrir Brúarhvamm lóð nr. 2. Á skipulagsuppdrætti er gert ráð fyrir sömu aðkomu að lóð nr. 1 og áður, en bætt er við aðkomu að lóð nr. 2 frá heimreið að Brúarhvammi. Kærandi eignaðist Brúarhvamm í ágúst 2017, þ.e. nokkrum mánuðum eftir greinda deiliskipulagsbreytingu.

Á fundi skipulagsnefndar Uppsveita Árnessýslu 10. apríl 2019 var tekin fyrir tillaga að breytingu á deiliskipulagi sem náði til lóðanna Brúarhvamms nr. 1 og 2 í Bláskógabyggð. Á fundinum var ekki gerð athugasemd við að deiliskipulagsbreytingin yrði samþykkt. Á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 9. maí 2019 var tillagan samþykkt samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var og mælst til að tillagan yrði auglýst í samræmi við 1. mgr. 41. gr. laganna og að eiganda jarðarinnar Brúarhvamms yrði send tillagan til kynningar. Tillagan var auglýst til kynningar frá 22. maí til 3. júlí 2019 og bárust athugasemdir á þeim tíma, m.a. af hálfu kæranda. Að lokinni auglýsingu var tillagan lögð fyrir fund sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 24. september 2019. Tók sveitarstjórnin ekki undir athugasemdir frá eiganda Brúarhvamms, þar sem um minniháttar frávik væri að ræða frá gildandi deiliskipulagi. Með afgreiðslunni væri ekki tekin afstaða til einkaréttarlegs ágreinings um afmörkun lóðanna. Á fundinum samþykkti sveitarstjórn framlagða tillögu um breytingu á deiliskipulagi og öðlaðist hún gildi með birtingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 5. nóvember 2019.

Deiliskipulagsbreytingin nær til Brúarhvamms lóða nr. 1 og 2, en staðsetning þeirra er óbreytt. Heimilt verður að byggja á lóð nr. 1 allt að 140 m2 sumarhús á einni hæð með 6,0 m mænishæð. Að auki má byggja allt að 30 m2 geymslu. Fyrir breytinguna mátti byggja 40-80 m2 frístundahús, með 5,5 m mænishæð, og 10 m2 geymslu á lóðinni. Byggingarreitur á lóð nr. 1 var stækkaður, en tekið er fram í greinargerð skipulagsins að hann sé í minnst 10 m fjarlægð frá lóðarmörkum að Brúarhvammi og 50 m frá Tungufljóti, svo sem einnig er sýnt á uppdrætti. Veghelgunarsvæði, 30 m frá miðlínu Biskupstungnabrautar, er sýnt beggja vegna vegar og sú breyting gerð að aðkoma lóðar nr. 2 færist norðar og er nú innan veghelgunarsvæðis. Þá var bætt við aðkomu að lóð nr. 1 um lóð nr. 2, en fyrri aðkoma helst óbreytt.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sé gert ráð fyrir að á Brúarhvammi lóð 1, landnr. 167225, verði heimilt að byggja allt að 140 m2 frístundahús með allt að 6,0 m mænishæð. Samkvæmt gildandi deiliskipulagi megi húsið vera 40-80 m2 með 10 m2 geymslu. Gert sé ráð fyrir því að aðkoma að lóðinni verði um Brúarhvamm lóð 2, landnr. 174434, auk þess að áfram sé gert ráð fyrir aðkomu um heimreið og bæjarhlað jarðar kæranda, Brúarhvamms, landnr. 167071.

Á veðbókarvottorði fyrir jörðina sé ekki að finna neina kvöð um umferðarrétt um heimkeyrslu hennar. Þá sé í þinglýstum skjölum þar sem jörðinni sé afsalað ekki tekið neitt fram um slíkan rétt. Með vísan til þessa telji eigendur Brúarhvamms ljóst að eigandi lóða 1 og 2 að Brúarhvammi eigi engan umferðarrétt um jörðina Brúarhvamm. Því sé ekki hægt að fallast á umrædda tillögu að deiliskipulagi, enda liggi fyrir að gengið sé á rétt kæranda með því að halda inni í deiliskipulagi aðkomu að lóð um heimkeyrslu og bæjarhlað Brúarhvamms. Ekki sé mögulegt að leiða umferðarrétt um land jarðarinnar Brúarhvamms af þinglýstum heimildum og hljóti það eitt og sér að leiða til ógildingar deiliskipulagsins, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 67/2015, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í máli nr. 118/2009.

Í afsali þáverandi eiganda Brúarhvamms, þar sem afsalað hafi verið 5.000 m2 spildu úr jörðinni Brúarhvammur undir lóð 2 árið 1991 komi eftirfarandi fram varðandi staðsetningu lóðarinnar: „Að norðan 75 m til vesturs frá heimreið að bænum. Að austan afmarkast landið af heimreið til suðurs og nær til suðurs 67 m frá vegi. Að sunnan er spildan 75 m lína jafnhliða norðurhlið og vestan bein lína í túngirðinguna jafnhliða austurhlið.“ Afsalshafi hafi staðfest staðsetningu lóðarinnar með uppdrætti sem hann hafi sent til sýslumanns með beiðni um þinglýsingu. Uppdrættinum hafi verið þinglýst 28. nóvember 2000 og á honum megi sjá greinda afmörkun spildunnar Brúarhvammur lóð 2. Uppdrátturinn, ásamt afsali, staðfesti svo ekki verði um villst að í gildandi deiliskipulagi frá 2017 ásamt tillögu að breytingu á deiliskipulagi sem samþykkt hafi verið í sveitarstjórn Bláskógabyggðar 19. september 2019 sé spildan ekki staðsett á réttum stað. Í báðum tilvikum sé hún staðsett um það bil 30-40 metrum sunnar en fyrrgreind afsöl geri ráð fyrir. Spildan nái því um 115 metra frá vegi í stað 75 metra. Byggingarreitur samkvæmt gildandi deiliskipulagi sé 10 metra frá lóðarmörkum. Röng staðsetning spildunnar hafi þau áhrif að byggingarreitur á spildunni Brúarhvammi lóðar 2 sé staðsettur um 30-40 metra inn á jörðinni Brúarhvammi, sunnan megin. Eigendur Brúarhvamms hafi ekki samþykkt slíka tilfærslu á spildunni og sé með þessu gróflega gengið á eignarrétt kæranda.

Kærandi hafi eignast jörðina Brúarhvamm með afsali, dags. 24. ágúst 2017, eða um fimm mánuðum eftir að tillaga að breytingu á deiliskipulagi vegna Brúarhvamms lóð 2 hafi verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda. Seljandi jarðarinnar hafi verið dánarbú fyrrverandi eigandans og hafi engum verið til að dreifa til að leggja fram mótmæli við tillöguna um deiliskipulag. Kærandi hafi frá því að hann eignaðist landið mótmælt gildandi deiliskipulagi og bent sveitarstjórn á augljósa villu við gerð tillögu að því deiliskipulagi sem nú hafi verið samþykkt, þrátt fyrir að gengið sé gróflega á eignarrétt kæranda. Það sé fáheyrt að sveitarfélag breyti þinglýstum eignarheimildum landeiganda með samþykkt deiliskipulags, þ.e. breyti landamerkjum með þeim hætti einum að landeiganda séu færðar auknar heimildir á kostnað annars landeiganda. Skipti engu þótt gildandi deiliskipulag hafi verið samþykkt án athugasemda. Af úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, t.d. úrskurði frá 25. nóvember 2015 í máli nr. 60/2013 og frá 10. október 2014 í máli nr. 62/2014, verði ráðið að rík krafa sé gerð til rannsóknar á þinglýstum skjölum áður en deiliskipulag sé samþykkt, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. og óskráða rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. Þinglýsingum fylgi ákveðinn áreiðanleiki að lögum og verði þinglýstum gögnum ekki breytt án aðkomu eiganda. Sveitarfélaginu hafi verið óheimilt að víkja frá lýsingu á landamerkjum í afsali og þinglýstum uppdrætti frá 2000 um afmörkun lóðar 2 við breytingu deiliskipulags í apríl 2017. Sama eigi við um tillögu þá sem nú liggi fyrir um breytingu á deiliskipulagi fyrir lóð 1 og lóð 2 þar sem enn sé gert ráð fyrir aðkomu að lóð 1 um heimreið jarðarinnar Brúarhvammur án þess að fyrir liggi heimildir til þess, hvorki þinglýstar né aðrar.

Beri því að fella úr gildi fyrirliggjandi tillögu að breytingu á deiliskipulagi vegna Brúarhvamms lóð 1 og lóð 2, sem samþykkt hafi verið á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar þann 19. september 2019, ásamt því að ógilda beri deiliskipulagsbreytingu vegna Brúarhvamms lóð 2 frá apríl 2017 og Brúarhvamms lóð 1 sem samþykkt hafi verið 4. september 2007.

Málsrök Bláskógabyggðar: Af hálfu Bláskógabyggðar kemur fram að í deiliskipulagi frá 2007 og í deiliskipulagsbreytingu 2017 sé gert ráð fyrir umræddri aðkomu og hafi ekki verið gerðar athugasemdir við hana í málsmeðferð vegna þessa. Umferðarrétturinn byggi á þinglýstum heimildum. Í afsali fyrrum eiganda Brúarhvamms, dags. 30. nóvember 1992, hafi fylgt með uppdráttur af spildunni, lóð 1, þar sem sýnd sé aðkoma frá heimreið að Brúarhvammi. Kaupandi þess tíma hafi síðar selt spilduna með kaupsamningi, dags. 7. nóvember 2003, og sé þar tekið fram að þáverandi eigandi Brúarhvamms heimili greiðan aðgang að landspildunni frá afleggjara. Það sama komi fram í kaupsamningi vegna kaupa núverandi eiganda lóðarinnar, dags. 28. apríl 2015. Ágreiningur um eignarréttindi verði ekki leystur fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og sé í öllu falli um að ræða skipulagskvöð sem lögð hafi verið á 2007, eða jafnvel fyrr með deiliskipulagi frá 1992, löngu áður en kærandi hafi eignast jörðina Brúarhvamm og sé kærufrestur hvað þetta varðar löngu liðinn.

Því sé hafnað að tækt sé að ógilda hina kærðu deiliskipulagsbreytingu á þeim grundvelli að staðsetning Brúarhvamms lóð 2 sé röng á skipulagsuppdrætti. Sams konar athugasemdir hafi komið fram af hálfu kæranda við málsmeðferðina með bréfi, dags. 2. júlí 2019. Í kjölfarið hafi skipulagsfulltrúi sent erindi til kæranda, dags. 3. júlí 2019, þar sem óskað hafi verið eftir afstöðu hans til lýsingar ytri merkja upprunalegu spildunnar í afsali, dags. 12. mars 1973, þar sem fram komi að spildan sé 30 metra frá þjóðveginum. Tekið sé fram að þessir 30 metrar séu veghelgunarsvæði stofnvega. Því hafi hlutaðeigandi ekki haft umráð hins 30 metra beltis og ekki getað selt það. Láðst hafi að tilgreina þetta í áðurnefndu afsali, dags. 11. janúar 1991. Þá hafi ekki verið tekið tillit til þess við gerð hins þinglýsta uppdráttar, en eigandi upprunalegu spildunnar hafi ekki undirritað hann. Tekið sé fram að uppdrátturinn sé ekki áritaður af lóðarhöfum aðliggjandi lóða eða sveitarstjórn. Skipulagsfulltrúi hafi sent að nýju fyrirspurn, dags. 4. júlí 2019, þar sem kæranda sé bent á deiliskipulagsbreytinguna frá 2017 þar sem sama afmörkun lóðarinnar sé lögð til grundvallar og í hinni kærðu breytingu. Kærandi hafi svarað framangreindum fyrirspurnum með bréfi, dags. 5. júlí 2019.

Af deiliskipulagsbreytingu frá 2017 sé ljóst að afmörkun lóðar 2 byggi á þinglýstum heimildum, sbr. það sem áður sé lýst. Við meðferð deiliskipulagsbreytingar frá 2017 hafi engar athugasemdir borist við afmörkun lóðarinnar. Kærandi hafi keypt Brúarhvamm eftir að deiliskipulagið frá 2017 hafi verið samþykkt. Ekki geti reynt á gildi þeirrar deiliskipulagsbreytingar í kærumáli þessu, enda kærufrestur vegna hennar löngu liðinn.

Varðandi hina kærðu deiliskipulagsbreytingu hafi kærandi sent inn athugasemdir í skipulagsferlinu þar sem gerð hafi verið athugasemd við afmörkun lóðarinnar. Óskað hafi verið eftir nánari skýringum á hverju afstaða hans hafi byggst í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en að mati sveitarstjórnar hafi ekki komið fram athugasemdir sem hafi gefið tilefni til þess að breyta afmörkuninni. Að auki sé bent á að eignarréttindum verði ekki ráðstafað með deiliskipulagi.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu eiganda Brúarhvamms lóðar 2 er tekið fram að eignarréttur hans að spildunni sé staðfestur með þinglýstu afsali frá desember 2015. Því sé hafnað að stað–setning spildunnar sé röng í hinu kærðu deiliskipulagi.

Varðandi afmörkun á lögbýlinu Brúarhvammi, þá sé í þinglýstu afsali, dags. 31. mars 1970, tekið fram: „Norðurmörk spildunnar eru 30 metrum fyrir sunnan Brú, samsíða veginum 150 metra …“ Þegar kaupandinn hafi keypt meira land og það hafi verið stækkað úr 1,5 ha í 8 ha hafi í afsali, dags. 12. mars 1973, sagt: „er að norðanverðu 30 metra frá þjóðveginum – 350 – þrjú hundruð og fimmtíu metra austur með veginum frá miðjum fljótfarsvegi Tungufljóts“. Í báðum afsölum, sem afmarki lögbýlið Brúarhvamm eins og það sé í dag, sé skýrt tekið fram að fyrstu 30 metrar sunnan við og samsíða veginum til austurs frá miðju Tungufljóti hafi bærinn Brú haldið eftir við söluna og tilheyri það því bænum Brú. Ekki hafi fengist staðfest að Vegagerðin hafi nokkurn tímann gert landsvæðið upptækt og greitt bændum á bænum Brú bætur fyrir tekið land. Megi af því ráða að landið tilheyri enn bænum.

Þar sem það liggi fyrir að fyrri eigandi hafi selt og afsalað hálfum hektara úr landi sínu Brúarhvammi. Þar sem hann hafi ekki getað selt eitthvað sem hann hafi ekki átt, þá geti lóðin ekki legið öðruvísi en hún sé sýnd á núgildandi deiliskipulagi. Í athugasemdum kæranda í deiliskipulagsferlinu komi að auki fram að hann telji sig ekki hafa neinn umráðarétt yfir 30 m belti meðfram þjóðveginum. Loks hafi verið sýnt fram á með óumdeilanlegum hætti að fullur umferðarréttur sé til staðar fyrir lóð 1 um heimreið Brúarhvamms.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi tekur fram að tveir uppdrættir fylgi þinglýstu afsali og hvorugur sýni aðkomu að landinu eins og Bláskógabyggð haldi fram. Þó séu teiknuð bílastæði á öðrum þeirra á landi Brúarhvamms. Þar sem uppdrættir séu ekki staðfestir af seljanda, hafi þeir ekki legið fyrir við afsalsgerð og feli ekki í sér heimkeyrslu að lóð 1, sé ekki hægt að líta á þá sem marktæk gögn sem staðfesti þá fullyrðingu Bláskógabyggðar að fyrir liggi þinglýstar heimildir um umferðarrétt. Enga þýðingu í málinu hafi að fullyrt sé í síðari afsölum að heimilaður sé greiður aðgangur að landspildunni, enda hafi síðari afsalsgjafi enga heimild til að ráðstafa eignum annarra. Því sé að auki hafnað að um sé að ræða skipulagskvöð og sé ítrekuð tilvísun til Hæstaréttardóms í máli nr. 118/2009 því til stuðnings. Við gerð deiliskipulags hafi hvorki verið leitað samþykkis né gripið til eignarnáms og því augljóst að ekki sé um skipulagskvöð að ræða.

Staðsetningu spildunnar sé mjög skýrt lýst í afsali hennar frá 11. janúar 1991 þótt ljóst sé að þar afsali afsalsgjafi landi sem ekki hafi verið í hans eigu, þ.e. 30 m landræmu meðfram vegi. Þrátt fyrir skýr ákvæði um landamerki í afsalinu hafi Bláskógabyggð og eigandi lóðar 1 og 2 ákveðið einhliða að færa til landamerki 30 m inn á landareign Brúarhvamms. Bláskógabyggð hafi tekið fram í samþykki fyrir hinni kærðu tillögu að deiliskipulagi að ekki sé tekin afstaða til landamerkjadeilna. Samt sem áður samþykki Bláskógabyggð tillögu að deiliskipulagi þar sem augljóslega sé verið að ganga gróflega á eignarrétt eiganda Brúarhvamms. Eins og fram komi í kæru þá hafi sveitarfélaginu ítrekað verið bent á villur í þeirri tillögu að deiliskipulagi, sem og þeirri sem samþykkt hafi verið árið 2017, en hafi valið að halda áfram með tillöguna að deiliskipulagi þrátt fyrir vitneskju um betri rétt kæranda.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess ef kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar. Kærandi krefst þess að úrskurðarnefndin felli úr gildi eldri deiliskipulagsáætlun frá árinu 2007 og breytingar á henni frá árinu 2017 og 2019. Fyrri deiliskipulagsbreytingin sem kærandi krefst ógildingar á var samþykkt á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 6. febrúar 2017 og tók gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 7. apríl 2017. Var kærufrestur vegna þeirrar deiliskipulagsbreytingar, og eldra deiliskipulags frá árinu 2007, því löngu liðinn þegar kæra barst í þessu máli 1. nóvember 2019. Verður kröfum kæranda um ógildingu þeirra ákvarðana því vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við fyrirmæli 28. gr. stjórnsýslulaga. Skiptir ekki máli í þessu samhengi með hvaða hætti eignarhaldi á jörðinni Brúarhvammi var háttað á meðan kærufrestur leið, en þótt kærandi hafi ekki haft tilefni til kæru fyrr en hann eignaðist jörðina í ágúst 2017 er ekki hægt að telja afsakanlegt að hann hafi ekki komið að kæru fyrr.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna. Hefur sveitarstjórn ákveðið mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað, en henni ber þó að haga málsmeðferð deiliskipulagsbreytinga þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn, þótt hagur heildarinnar verði hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. mgr. 1. gr. nefndra laga.

Deilur aðila um deiliskipulagsbreytingu þá sem samþykkt var af sveitarstjórn 19. september 2019 hverfast m.a. um túlkun þinglýstra heimilda og hvar mörk lóðarinnar Brúarhvamms nr. 2 eru til norðurs samkvæmt þeim. Einnig er deilt um tilvist umferðarkvaðar á umræddu svæði. Úrskurðarnefndin er ekki til þess bær að lögum að skera úr um eignarréttarlegan ágreining enda einskorðast valdheimildir hennar við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana sem undir hana verða bornar samkvæmt lögum nr. 130/2011. Ágreining um bein eða óbein eignaréttindi verður eftir atvikum að leiða til lykta fyrir dómstólum, en rétt þykir að geta þess að deiliskipulagsákvarðanir geta ekki falið í sér ráðstöfun eignarréttinda.

Hin kærða skipulagsákvörðun felur ekki í sér breytingar frá fyrra skipulagi varðandi þau atriðum sem helst er deilt um. Á uppdrætti sem fylgir hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er staðsetning lóða óbreytt og fyrri aðkomuvegur að Brúarhvammi lóðar nr. 1 er utan skipulagssvæðis deiliskipulags–breytingarinnar. Hins vegar er gerð breyting á aðkomu lóðar nr. 2 á þá lund að hún er færð norður og inn fyrir veghelgunarsvæði Biskupstungnabrautar. Er og gert ráð fyrir aðkomu lóðar nr. 1 þá leið í gegnum lóð nr. 2. Jákvæð umsögn Vegagerðarinnar vegna þessa, dags. 12. ágúst 2019, liggur fyrir í málinu, auk samþykkis eiganda jarðarinnar Brúar, en þegar jörðin Brúarhvammur var seld úr landi Brúar hélt eigandi Brúar eftir 30 m landræmu sunnan Biskupstungnabrautar. Þannig var tekið fram í afsali, dags. 31. mars 1970, að um spildu væri að ræða sem væri 1,5 ha að stærð og afmarkaðist hún þannig að „norðurtakmörk spildunnar eru 30 metrar fyrir sunnan brú, samsíða veginum 150 metra“. Þá var tekið fram afsali, dags. 12. mars 1973, að sameinuð spildan væri samtals um 8 ha og væri hún afmörkuð að norðanverðu 30 m frá þjóðveginum. Greind afsöl voru þinglýst á jörðina Brúarhvamm og er tekið fram í afsali til kæranda, dags. 24. ágúst 2017, hver þinglýst skjöl séu á eigninni, þ. á m. eignarheimildir seljanda skv. greindum afsölum.

Þær breytingar aðrar sem gerðar eru með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu felast í auknu byggingarmagni á lóð nr. 1 og stækkun byggingarreits. Þar verður heimilt að byggja allt að 140 m2 sumarhús á einni hæð með 6,0 m mænishæð í stað 40-80 m2 frístundahúss með 5,5 m mænishæð. Að auki má nú byggja á lóðinni allt að 30 m2 geymslu í stað 10 m2 geymslu áður. Má ljóst vera að hin kærða ákvörðun sé til þess fallin að hafa í för með sér grenndaráhrif fyrir kæranda, s.s. vegna breytts útsýnis. Það veldur þó ekki ógildingu hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar en ekki verður talið að grenndarhagsmunum kæranda hafi verið raskað að því marki að réttur hans hafi verið fyrir borð borinn í skilningi c-liðar 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt skilmálum Aðalskipulags Bláskógabyggðar 2015-2027 fyrir frístundabyggð getur stærð aukahúss/gestahúss verið allt að 40 m2 og stærð geymslu allt að 15 m2 og teljast þessar byggingar með í heildarbyggingarmagni lóðar. Í 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga kemur fram að gildandi skipulagsáætlanir skulu vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Eins og fram hefur komið er ein af þeim breytingum sem gerð er með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu að heimilt er að byggja 30 m2 geymslu á lóð nr. 1. Er hin kærða deiliskipulagsbreyting því ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag hvað þetta varðar. Leiðir það óhjákvæmilega til ógildingar. Með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, verður hin kærða skipulagsákvörðun þó einungis felld úr gildi að þeim hluta sem heimilar byggingu geymslu allt að 30 m2. Að öðru leyti stendur ákvörðunin óröskuð enda þykir hún ekki haldin öðrum þeim form- eða efnisannmörkum er leitt geta til ógildingar hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist meðal annars sökum umfangs þeirra mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 19. september 2019 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundalóða í landi Brúarhvamms að þeim hluta er heimilar byggingu allt að 30 m2 geymslu. Að öðru leyti stendur ákvörðunin óröskuð.

apr 07

Love0

79/2019 Héðinsgata

Með UUA

Árið 2020, mánudaginn 6. apríl fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundarbúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 79/2019, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. júlí 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis, Reykjavíkurhöfn, sem fól í sér stofnun nýrrar lóðar undir smáhýsi fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs borgarinnar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. ágúst 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir Þingvangur ehf., eigandi Héðinsgötu 1 og 2 og Köllunarklettsvegar 3, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. júlí 2019 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis, Reykjavíkurhöfn, sem fól í sér stofnun nýrrar lóðar undir smáhýsi fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs borgarinnar. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 30. október 2019.

Málavextir: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar 3. júlí 2019 var tekin fyrir tillaga umhverfis- og skipulagssviðs að breytingu á deiliskipulagi Köllunarkletts til að unnt væri að koma fyrir einu til fimm smáhýsum fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs Reykjavíkur, hvert um sig u.þ.b. 30 m2 að flatarmáli. Tillagan gerði ráð fyrir nýrri lóð, Héðinsgötu 8, fyrir smáhýsin á núverandi bílastæði á borgarlandi. Lagðar voru fram á fundinum umsagnir Faxaflóahafna sf. og Minjastofnunar, auk athugasemda sem bárust á auglýsingartíma tillögunnar. Í umsögn Faxaflóahafna sf., dags. 2. janúar 2019, kom fram að ekki væri lagst gegn staðsetningunni og breytingu á deiliskipulagi ef ákvæði aðalskipulags stæðu ekki þar í vegi. Ekki væri talið heppilegt að stofna sérstaka lóð fyrir smáhýsin þar sem þau ættu aðeins að vera til bráðabirgða. Lagt var til að Faxaflóahafnir og Reykjavíkurborg gerðu með sér samning um skammtímaleigu í afmarkaðan tíma. Ljóst væri samkvæmt aðalskipulagi að íbúðir væru ekki heimilar á svæðinu. Hafa þyrfti samráð við lóðarhafa nærliggjandi lóða og kynna fyrir þeim áformin með viðeigandi hætti. Þá var að auki lögð fram á fundi umhverfis- og skipulagsráðs umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 24. júní 2019.

Tillagan var samþykkt og henni vísað til borgarráðs, sem staðfesti hana á fundi sínum 18. júlí 2019. Í bréfi frá Skipulagsstofnun, dags. 29. ágúst s.á., kemur fram að fyrirhugað sé að koma fyrir allt að fimm tímabundnum íbúðareiningum sem hver um sig geti verið allt að 30 m2 að stærð. Ekki sé gert ráð fyrir að búseta verði varanleg á lóðinni heldur sé um tímabundið neyðarúrræði að ræða fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs Reykjavíkurborgar. Ekki var á fundi borgarráðs gerð athugasemd við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulags-breytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda.

Málsrök kæranda: Kærandi byggir í fyrsta lagi á því að hin kærða ákvörðun samrýmist ekki gildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Kunni það að skýrast af því að í deiliskipulagstillögunni sé eldra aðalskipulag lagt til grundvallar, sbr. það sem segi í greinargerð með tillögunni: „Miðsvæði merkt M18, Köllunarklettur er skilgreint: „Einkum skrifstofur, ýmis þjónusta og léttur iðnaður auk íbúða.““ Eins og aðalskipulaginu hafi verið breytt með auglýsingu nr. 760/2017 hafi heimild til byggingar íbúða verið felld niður, en um þá ákvörðun segi á bls. 8 í greinargerð með aðalskipulagsbreytingunni „10. Köllunarklettur (reitur 29). Lagt er til að ekki verði heimilt að byggja íbúðir á umræddu svæði (miðsvæði M18), þar sem reiturinn er aðskilinn frá nærliggjandi byggð með stofnbrautum, og stendur nálægt lóðum þar sem iðnaðarstarfsemi er heimil. Reitur 29 verður því felldur út sem byggingarreitur fyrir íbúðabyggð …“

Kærandi hafi í samstarfi við Reykjavíkurborg og Faxaflóahafnir unnið að gerð heildardeiliskipulags fyrir reitinn. Sú vinna sé langt komin, þ.m.t. vinna við forsögn og lýsingu. Í þeirri vinnu hafi ekki verið minnst einu orði á þá breytingu sem birtist í hinni kærðu tillögu og hvorki hafi verið haft samráð við kæranda né Faxaflóahafnir áður en tillagan hafi verið auglýst.

Þegar vinna við gerð deiliskipulagstillögu hefst skuli sveitarstjórn taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu þar sem fram komi hvaða áherslur sveitarstjórnin hafi við deiliskipulagsgerðina og upplýsingar um forsendur og fyrirliggjandi stefnu og fyrirhugað skipulagsferli, svo sem um kynningu og samráð við skipulagsgerðina gagnvart íbúum og öðrum hagsmunaaðilum, sbr. 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í 3. mgr. ákvæðisins komi fram að sveitarstjórn sé heimilt að falla frá gerð slíkrar lýsingar ef allar meginforsendur deiliskipulagsins liggi fyrir í aðalskipulagi. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé á umræddu svæði einungis gert ráð fyrir atvinnuhúsnæði. Þar komi fram að áætluð aukning slíks húsnæðis sé um 85 þúsund m2.

Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga komi fram að deiliskipulag skuli gera fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar og skuli jafnan miða við að það taki til svæða sem myndi heildstæða einingu. Í greinargerð sem fylgt hafi frumvarpi því er orðið hafi að skipulagslögum komi fram að með þessu hafi ætlunin verið að koma í veg fyrir að skipulagðar séu einstakar lóðir þótt að slíkt geti þó stundum átt við. Hin umdeilda tillaga sæki því heimild til undantekningarreglu, sem beri samkvæmt viðurkenndum skýringaraðferðum laga að túlka þröngt. Kærandi telji engin skilyrði til beitingar fyrrgreinds undantekningarákvæðis.

Með deiliskipulagi sé markmiðið m.a. að útfæra nánar ákvæði aðalskipulags, taka ákvarðanir um notkun lóða og stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands. Við skipulagsgerð skuli og tryggja réttaröryggi einstaklinga og lögaðila þótt almannahagsmunir séu hafðir að leiðarljósi, sbr. 1. gr. skipulagslaga. Hvorki verði séð að hin umdeilda tillaga sé í samræmi við markmið deiliskipulags né að hún uppfylli þær kröfur sem lög geri til slíkra tillagna. Tillagan hljóti því að teljast fara í bága við landnotkunarákvæði gildandi aðalskipulags auk þess sem hún samræmist ekki ákvæði 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga og öðrum meginreglum um gerð deiliskipulags.

Reykjavíkurborg hafi leitast við að slá ryki í augu þeirra sem gert hafi athugasemdir við tillöguna og fullyrt að ekki væri um hefðbundna búsetu að ræða heldur tímabundið úrræði fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs borgarinnar. Þessi fullyrðing fái ekki staðist að mati kæranda. Búseta skjólstæðinga velferðarsviðs borgarinnar hljóti að teljast hefðbundin búseta á allan hátt. Það eina sem kunni að vera tímabundið í þessu sambandi sé búseta hvers og eins skjólstæðings, þar sem einn taki við af öðrum. Hljóti að vera út frá því gengið af hálfu borgarinnar að úrræðið sé viðvarandi og þar af leiðandi geti búseta ekki verið annað en hefðbundin og viðvarandi.

Sveitarfélagið hafi ekki gætt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi telji afgreiðslu borgarinnar á athugasemdum sínum, Alanó samtakanna og rekstrarfélags Draumasetursins vera byggða á ófullnægjandi rannsókn á aðstæðum og atvikum öllum. Sveitarfélagið hafi með hinni kærðu ákvörðun brotið í bága við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, en samkvæmt reglunni skuli stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að sé stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Kærandi hafi ítrekað boðið borginni að reisa fyrirhuguð smáhýsi á lóð kæranda að Köllunarklettsvegi 3. Kærandi telji unnt að reisa smáhýsi, eins og þau sem lýst sé í hinni umdeildu tillögu, á grundvelli stöðuleyfis til eins árs í senn og að slík ráðstöfun samræmist betur aðalskipulagi og þeirri deiliskipulagsvinnu sem þegar hafi verið unnin. Þá telji kærandi að verulega skorti á að hin kærða ákvörðun hafi verið rökstudd með viðhlítandi hætti, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaganna.

Til viðbótar framangreindu bendi kærandi á að hann hafi haft réttmætar væntingar til þess að einungis atvinnuhúsnæði yrði reist á grundvelli þess deiliskipulags sem unnið hafi verið að í samvinnu aðila. Hafi framkoma borgarinnar í þeirri skipulagsvinnu einungis styrkt kæranda í þeirri trú, sem samræmist jafnframt gildandi aðalskipulagi. Annars konar starfsemi á deiliskipulagsreitnum kunni að leiða til verðrýrnunar á eignum kæranda innan reitsins og gangi slíkt gegn stjórnarskrárvörðum eignarréttindum hans, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er á það bent að í umræddri deiliskipulagsbreytingu felist að stofnuð sé 806 m2 lóð undir allt að fimm smáhýsi, sem þjóna eigi sem tímabundið búsetuúrræði fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, en ekki sé gert ráð fyrir varanlegri búsetu á svæðinu. Þannig sé ekki um hefðbundna búsetu að ræða. Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé reiturinn á miðsvæði M18 og sé svæðið skilgreint sem þéttingarsvæði Þ47. Heimilt sé að vera með þjónustustarfsemi á svæðinu. Samkvæmt skilgreiningu skipulagsreglugerðar geti íbúðarhúsnæði verið á miðsvæðum. Í gildandi stefnu aðalskipulagsins sé ekki gert ráð fyrir almennri og umfangsmikilli íbúðaruppbyggingu á svæðinu, sbr. skilgreiningar á mynd 13 í kaflanum Borgin við Sundin. Hins vegar verði að líta svo á að í aðalskipulaginu sé heimild fyrir því að skilgreina í deiliskipulagi á svæði M18 minniháttar uppbyggingu íbúðarhúsnæðis. Það yrði þó alltaf metið sérstaklega m.t.t. nálægðar við atvinnustarfsemi. Á Héðinsgötu 8 sé verið að skilgreina í deiliskipulagi búsetuúrræði fyrir heimilislausa, sem verði ávallt að líta á sem tímabundna húsnæðislausn fyrir viðkomandi, auk þess sem smáhýsin sem gert sé ráð fyrir séu færanlegar byggingar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að hvorki í skipulagslögum nr. 123/2010 né skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé að finna heimildir til að fara á svig við skipulag á einstökum svæðum með þeim hætti sem Reykjavíkurborg leitist við, þ.e.a.s. með því að skáka í því skjóli að íbúðarhúsnæði sé á einhvern hátt færanlegt og falli því ekki undir skilgreiningu íbúðarhúsnæðis. Kærandi telji einsýnt að um hefðbundna búsetu sé að ræða og þótt vera kunni að íbúar komi og fari, eins og almennt gerist, einkum þegar íbúar eigi ekki húsnæði sem þeir búi í, þá séu áhrifin þau sömu á þá sem hafi með höndum starfsemi á svæðinu. Kærandi bendi sérstaklega á að í skipulagi skuli nota landnotkunarflokka skv. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð. Í a-lið sé fjallað um íbúðarbyggð, sem bent sé á að eigi ekki við um það svæði sem um sé að tefla. Ekki sé gert ráð fyrir öðrum flokkum fyrir íbúðarbyggð. Engar sérreglur gildi því um tilgreiningu landnotkunar, burtséð frá því hverskonar húsnæði sé þar byggt eða hverjir kunni að búa þar hverju sinni. Þá séu heimildir til þess að skipuleggja frístundabyggð jafnframt þess eðlis að föst búseta sé þar óheimil.

Áréttað sé að tilvísanir til þess að reiturinn M18 sé á þéttingarsvæði styðji ekki kröfur Reykjavíkurborgar, enda sé vandséð hvernig smáhýsi, hvort sem þau séu þung, létt, færanleg eður ei, geti samrýmst markmiðum um þéttingu. Bendi kærandi á að hin kærða ákvörðun sé að þessu leyti sem öðru í hróplegu ósamræmi við aðalskipulag. Ekki verði séð að kröfur Reykjavíkurborgar fái nokkra stoð í þeim röksemdum að heimilt sé að hafa þjónustustarfsemi á svæðinu, enda felist ekki í því heimild til íbúðarbyggðar, þvert á móti.

Varðandi þau rök borgarinnar að íbúðarhúsnæði geti verið á miðsvæðum samkvæmt skilgreiningu skipulagsreglugerðar þá bendi kærandi á að tilvísun Reykjavíkurborgar sem að þessu lúti fái ekki stoð í skipulagsreglugerð eða öðrum réttarheimildum. Í gr. 6.2. í skipulagsreglugerð sé fjallað um stefnu um landnotkun. Í b-lið sé fjallað um miðsvæði og segi þar orðrétt: „Svæði fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, svo sem verslanir, skrifstofur, þjónustustofnanir, hótel, veitinga- og gistihús, menningarstofnanir og önnur hreinleg atvinnustarfsemi sem talin er samræmast yfirbragði og eðli starfsemi miðsvæðis.“

Reykjavíkurborg hafi sem fyrr segi einnig vísað til þess að þrátt fyrir að í gildandi stefnu sé ekki gert ráð fyrir almennri og umfangsmikilli íbúðaruppbyggingu á svæðinu þá verði engu að síður að líta til þess að í aðalskipulagi sé heimild til að skilgreina í deiliskipulagi á svæði M18 minniháttar uppbyggingu íbúðarhúsnæðis. Kærandi vísi þessum röksemdum til föðurhúsanna. Meðal staðfestra breytinga á gildandi aðalskipulagi sé breytingin „Íbúðarbyggð og blönduð byggð 2010-2030“, dags. í júní 2017 og uppfærð 11. ágúst s.á. Á bls. 7 í 4. kafla sé fjallað um breytingartillögurnar sem síðar hafi verið gerðar. Tekið sé fram að þær lúti að því að uppfæra íbúðarheimildir á reitum sem þegar séu skilgreindir í stefnunni um íbúðarbyggð eins og hún birtist á mynd 13. Síðan sé tekið fram að reitur 29, Köllunarklettur, verði felldur út af mynd 13, og landnotkun viðkomandi miðsvæðis verði endurskilgreind. Í kafla 4.1. sé vísað til þess að þar sé að finna breytingar á mynd 13, Íbúðarbyggð og blönduð byggð 2010-2030. Undir 10. tl. sé síðan að finna tillögur varðandi reit 29 sem hafi verið samþykktar, en þar segi orðrétt: „Lagt er til að ekki verði heimilt að byggja íbúðir á umræddu svæði (miðsvæði M18), þar sem reiturinn er aðskilinn frá nærliggjandi íbúðarbyggð með stofnbrautum, og stendur nálægt lóðum þar sem iðnaðarstarfsemi er heimil. Reitur 29 verður því felldur út sem byggingarreitur fyrir íbúðarbyggð, af mynd 13, en heimildir um magn atvinnuhúsnæðis á svæðinu verða auknar samsvarandi í töflu 3, Miðsvæði í AR2010-2030, bls. 52 í kaflanum Skapandi borg, sjá kafla 4.4. hér að neðan.“

Kærandi bendi á að framangreindar röksemdir Reykjavíkurborgar stangist samkvæmt þessu algjörlega á við gildandi aðalskipulag og að tilvísanir til þess að heimilt sé að skipuleggja minniháttar uppbyggingu íbúðarhúsnæðis á umþrættum reit séu í besta falli á misskilningi byggðar.

Niðurstaða: Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu var stofnuð ný lóð, Héðinsgata 8, þar sem gert er ráð fyrir fimm smáhýsum fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs Reykjavíkurborgar. Er lóðin á miðsvæði, M18, í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030, reit 29.

Í gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er miðsvæði skilgreint sem „svæði fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, svo sem verslanir, skrifstofur, þjónustustofnanir, hótel, veitinga- og gistihús, menningarstofnanir og önnur hreinleg atvinnustarfsemi sem talin er samræmast yfirbragði og eðli starfsemi miðsvæðis“, sbr. b-lið greinarinnar. Í gr. 4.3.1. er fjallað um viðfangsefni og efnistök aðalskipulags. Er meginviðfangsefni þess stefnumörkun sveitarstjórnar um landnotkun og þróun byggðar og skal í skipulagsgögnum gera grein fyrir og marka stefnu um tilgreind málefni og setja þau fram með ákvörðunum um landnotkun eftir því sem við á. Meðal þeirra málefna er blöndun byggðar og íbúaþróun, sbr. b- og d-liði greinarinnar, og er þar m.a. átt við blöndun íbúða við aðra landnotkun, t.d. þar sem blanda á íbúðum og verslunar-, menningar- og þjónustustarfsemi í þéttbýli. Gæta skuli sérstaklega að búsetuhagsmunum íbúa, svo sem með því að blanda ekki íbúðum við starfsemi sem ætla megi að valdi nágrönnum óþægindum, t.d. vegna lyktar, hávaða eða óþrifnaðar. Staðsetning nýrra íbúða eða starfsemi hamli ekki starfsemi sem fyrir sé á svæðinu.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 kom áður fram að á svæðinu M18 væru einkum skrifstofur, ýmis þjónusta og léttur iðnaður, auk íbúða, og er vísað til þessa í greinargerð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar. Með aðalskipulagsbreytingu, sem tók gildi með birtingu auglýsingar þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 30. ágúst 2017, var heimild til íbúðaruppbyggingar á þessu svæði felld brott. Í breytingunni kemur eftirfarandi fram: „M18 við Köllunarklett: Þar sem heimildir um íbúðarhúsnæði á svæðinu eru alfarið felldar út, er lagt til að atvinnuhúsnæði á svæðinu verði aukið samsvarandi. Lagt er til að heimildir um atvinnuhúsnæði aukist um 25 þúsund fermetra.“ Þá var tafla nr. 3, á bls. 52 í kaflanum Skapandi borg í aðalskipulaginu, uppfærð til samræmis við þetta, þ.e. að engin fjölgun íbúða sé heimil og að um sé að ræða bindandi stefnu.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi. Svæðisskipulag er rétthærra en aðalskipulag og aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Með hinu kærða deiliskipulagi er veitt heimild fyrir fimm smáhýsum á nýrri lóð, Héðinsgötu 8, fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs borgarinnar í því skyni að veita einstaklingum þann stuðning sem þeir óska eftir til að halda heimili. Eru smáhýsin því ótvírætt ætluð til íbúðarnota. Er hin kærða deiliskipulagsbreyting því ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag, svo sem áskilið er í 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Hefði, með hliðsjón af framangreindu ákvæði skipulagsreglugerðar í gr. 4.3.1., jafnframt þurft að gera grein fyrir þessari blöndun byggðar í aðalskipulagi, en svo var ekki gert.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. júlí 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis, Reykjavíkurhöfn.

mar 16

Love0

78/2019 Dalbraut, Eskifirði

Með UUA

Árið 2020, fimmtudaginn 12. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 78/2019, kæra á ákvörðunum eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar Fjarðabyggðar frá 8. júlí 2019 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir viðbyggingu við tengivirkishús og byggingu nýs tengivirkishúss að Dalbraut 4, Eskifirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. ágúst 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Langadal 4, Eskifirði, þá ákvarðanir eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar Fjarðabyggðar frá 8. júlí 2019 að samþykkja byggingarleyfi fyrir viðbyggingu við tengivirkishús og byggingu nýs tengivirkishúss að Dalbraut 4, Eskifirði. Er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Til vara er þess krafist að málið verði tekið til efnismeðferðar að nýju hjá eigna-, skipulags- og umhverfisnefnd.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fjarðabyggð 2. september 2019.

Málavextir: Með byggingarleyfisumsókn Rarik ohf., dags. 31. maí 2019, var sótt um leyfi til að byggja 116 m² viðbyggingu við tengivirkishús fyrirtækisins að Dalbraut 4, Eskifirði. Jafnframt sótti Landsnet hf. 28. júní s.á. um byggingarleyfi fyrir 266 m² og 132 kílóvatta tengivirki á sömu lóð. Báðar umsóknirnar voru teknar fyrir á fundi eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar Fjarðabyggðar 8. júlí 2019. Á fundinum var m.a. bókað að lögð hefði verið fram yfirlýsing Rarik um að ákveðið hefði verið í samráði við Landsnet að framkvæmd yrði hljóðmæling umhverfis mannvirkin og að ráðgjafi legði fram tillögur að úrbótum sem myndu stuðla að bættri hljóðvist umhverfis þau. Í ljósi yfirlýsingar Rarik samþykkti eigna-, skipulags- og umhverfisnefnd byggingaráformin.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að fyrirhugaðar framkvæmdir samræmist ekki gildandi deiliskipulagi þar sem á deiliskipulagsuppdrætti komi einungis fram að um 33 kv/11 kv og 66 kv aðveitustöðvar sé að ræða, en ekki sé þar gert ráð fyrir 132 kv tengivirki. Lóðin að Dalbraut 4 sé skilgreind í Aðalskipulagi Fjarðabyggðar 2007-2027 sem þjónustulóð en hún liggi ein og sér að íbúðarhverfi og sé deiliskipulögð með því. Ekki verði annað séð en að þær framkvæmdir sem séu fyrirhugaðar séu það umfangsmiklar og geti valdið það miklum óþægindum fyrir íbúa húsa á aðliggjandi lóðum að þær brjóti í bága við stefnu Fjarðabyggðar á íbúðarsvæðum. Fyrirhuguð framkvæmd fari langt út fyrir stefnu aðalskipulags og sé í ósamræmi við deiliskipulagsuppdrátt. Áhrif stækkunar á umhverfi og samfélag hafi ekki verið nægilega könnuð, en vakin sé athygli á nauðsyn umfjöllunar um rafsegulsvið slíkrar framkvæmdar. Jafnframt muni þetta koma til með að hafa neikvæð áhrif á virði fasteigna á svæðinu.

Málsrök Fjarðabyggðar: Bæjaryfirvöld benda á að Dalbraut 4 sé á svæði fyrir þjónustustofnanir og sé innan reits S1 samkvæmt Aðalskipulagi Fjarðabyggðar 2007-2027. Næst reitnum S1 sé íbúðarbyggð. Lýsing reitsins sé eftirfarandi í aðalskipulagi: „Aðveitustöð og spennistöð við Dalbraut.“ Þá séu skipulagsákvæði reitsins eftirfarandi: „Svigrúm fyrir breytingar á núverandi mannvirkjum og framkvæmdir sem falla að nýtingu svæðisins fyrir veitumannvirki.“ Deiliskipulag Barðs 1 geri ráð fyrir aðveitustöð og þeim byggingum sem henni séu tengdar innan lóðar Dalbrautar 4. Á deiliskipulagsuppdrætti sé byggingarreitur staðsettur innan lóðar með almennum hætti. Fyrirhugaðar framkvæmdir séu í samræmi við ákvæði greinargerðar deiliskipulags og ákvæði aðalskipulags. Í aðalskipulagi sé beinlínis vísað til þess að til staðar séu heimildir til breytinga á núverandi mannvirkjum og framkvæmdum sem falli að nýtingu svæðisins fyrir veitumannvirki. Spennubreyting og uppbygging mannvirkja vegna þess feli ekki í sér breytingu á landnotkun sem verið hafi til staðar á lóðinni og gert sé ráð fyrir.

Eðli máls samkvæmt þurfi eigendur fasteigna í þéttbýli ávallt að sæta því að verða fyrir einhverjum áhrifum af starfsemi sem heimiluð sé á nálægum lóðum. Niðurstöður mælinga á hljóði og rafsegulsviði gefi til kynna að áhrif af starfsemi í heimiluðum byggingum verði fyrst og fremst innan lóðarinnar Dalbrautar 4. Í öllu falli sé ljóst að einungis geti verið um að ræða óveruleg áhrif á lóð kæranda og þau áhrif yrðu langt innan þeirra marka sem íbúar í þéttbýli þurfi að sæta vegna starfsemi á nálægum lóðum.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er á það bent að umræddar framkvæmdir séu nauðsynlegar fyrir aðgengi að raforku á Austfjörðum, íbúum og öðrum á svæðinu til hagsbóta. Annars vegar sé um að ræða viðbyggingu við tengivirkishús, sem feli í sér nauðsynlega uppbyggingu innviða á svæðinu, og hins vegar byggingu nýs tengivirkis. Að því er varði tilvísun kæranda til nauðsynjar á umfjöllun um „rafsegulsvið slíkrar framkvæmdar“ sé bent á niðurstöðu mælinga Geislavarna ríkisins á segulsviði í og við sambærilegt tengivirki að Hnoðraholti í Kópavogi. Niðurstöður mælinga hafi verið vel innan viðmiðunarmarka reglugerðar nr. 1290/2015 um hámörk geislunar. Þá sé bent á skýrslu Verkís hvað varði hávaða en samkvæmt henni fari hávaði frá tengivirkinu aldrei yfir viðmiðunargildi reglugerðar um hávaða nr. 724/2008.

Niðurstaða: Í samræmi við 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Í samræmi við aðildarhugtak stjórnsýsluréttarins hefur þetta skilyrði verið túlkað svo að þeir einir teljist eiga lögvarða hagsmuni sem eiga einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir.

Við mat á því hvort kærandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af hinum kærðu ákvörðunum verður að líta til þess að hús hans stendur í u.þ.b. 100 m fjarlægð frá þeirri lóð sem fyrirhuguð byggingaráform taka til og stendur hús á lóð sem er á milli fasteignar kæranda og umræddrar lóðar. Ekki verður séð að grenndarhagsmunir kæranda muni skerðast, svo sem vegna skuggavarps eða innsýnar, enda lóðirnar ekki samliggjandi. Þegar litið er til staðhátta verður ekki séð að útsýni kæranda muni skerðast að neinu marki. Þá liggja fyrir upplýsingar í málinu sem gefa til kynna að áhrif rafsegulsviðs og hávaði frá umdeildum byggingum verði vel innan lögákveðinna viðmiðunarmarka.

Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að kærandi hafi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af hinum kærðu ákvörðunum umfram aðra. Á kærandi af þeim sökum ekki kæruaðild í máli þessu í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

feb 24

Love0

36/2019 Legsteinaskáli

Með UUA

Árið 2020, föstudaginn 21. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 36/2019, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 9. maí 2019 um að fela byggingarfulltrúa að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells. Jafnframt er kærð ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 28. s.m. um að veita slíkt byggingarleyfi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. maí 2019, er barst nefndinni 24. s.m., kærir landeigandi Húsafells 1, þá ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 9. maí 2019 að fela byggingarfulltrúa að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells. Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 5. júní 2019, er barst nefndinni 7. s.m., kærir sami aðili þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 28. maí 2019 að veita byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells. Er þess krafist að báðar ákvarðanirnar verði felldar úr gildi. Þá fer kærandi fer fram á að aðrir nefndarmenn fjalli um málið en þeir sem hafi komið að kærumáli nr. 105/2016 hjá úrskurðarnefndinni.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Borgarbyggð 16. júlí 2019.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Á árinu 2014 hófst vinna við gerð nýs deiliskipulags fyrir Steinhörpuna í landi Húsafells og á grundvelli þeirrar vinnu var tillaga að deiliskipulagi samþykkt á fundi sveitarstjórnar Borgarbyggðar 12. febrúar 2015. Auglýsing þar um birtist í B-deild Stjórnartíðinda 9. júní s.á. með yfirskriftinni „Nýtt deiliskipulag við Húsafell 2, landnúmer 178425“. Í greinargerð deiliskipulagsins kom fram að skipulagssvæðið væri á bæjarhlaði Húsafells 1. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 18. ágúst s.á. var samþykkt umsókn um leyfi til að flytja pakkhús á lóðina að Bæjargili í landi Húsafells og hinn 12. janúar 2016 samþykkti byggingarfulltrúi leyfi til byggingar húss fyrir legsteinasafn að Bæjargili. Skaut kærandi síðargreindri ákvörðun byggingarfulltrúa til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem og samþykkt sveitarstjórnar um deiliskipulag Húsafells 2. Fór hann fram á ógildingu beggja ákvarðananna. Skírskotaði kærandi m.a. til þess að auglýst hefði verið röng tilgreining hinnar skipulögðu lóðar. Hinn 23. september 2016 kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð í málinu. Var þeim hluta kærunnar er laut að ógildingu deiliskipulagsins vísað frá nefndinni þar sem kæran hefði, hvað það varðaði, borist að liðnum kærufresti. Sætti byggingarleyfið hins vegar lögmætisathugun nefndarinnar og hafnaði hún kröfu um ógildingu þess.

Með bréfi, dags. 27. september 2016, fór kærandi fram á endurupptöku málsins en því var synjað með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. október s.á. Kvartaði kærandi yfir afgreiðslu úrskurðarnefndarinnar til umboðsmanns Alþingis og lá álit setts umboðsmanns fyrir 23. október 2017 í máli nr. 9116/2016. Taldi settur umboðsmaður að nefndinni hefði borið að taka rökstudda afstöðu til þess hvort deiliskipulag það sem hefði verið grundvöllur byggingarleyfis fyrir legsteinasafni hefði verið gilt, þar með talið hvort það hefði verið birt með fullnægjandi hætti. Í kjölfarið óskaði kærandi eftir endurupptöku kærumálsins með vísan til álitsins. Með hliðsjón af fyrrnefndu áliti setts umboðsmanns var það ákvörðun nefndarinnar að málið skyldi endurupptekið og úrskurður kveðinn upp í því að nýju. Í kjölfar frekari málsmeðferðar var það og gert og með úrskurði uppkveðnum 6. desember 2018 var vísað frá kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa frá 18. ágúst 2015 um að samþykkja umsókn um leyfi til að flytja pakkhús á lóðina að Bæjargili í landi Húsafells þar sem krafan var of seint fram komin, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Einnig var vísað frá kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 12. febrúar 2015 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Húsafell 2, Steinharpan, þar sem skipulagið hefði ekki tekið gildi með lögformlega réttri birtingu í B-deild Stjórnartíðinda. Að lokum var felld úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 12. janúar 2016 um að veita leyfi fyrir byggingu húss undir legsteinasafn að Bæjargili í landi Húsafells þar sem hið kærða byggingarleyfi ætti sér hvorki stoð í gildu deiliskipulagi né hefði málsmeðferð þess farið að undantekningarákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010 um grenndarkynningu.

Hinn 22. janúar 2019 sótti leyfishafi um byggingarleyfi til að reisa skála að Bæjargili í landi Húsafells. Í umsókninni kom fram að skálinn yrði reistur til að varðveita legsteina og minnismerki sem höggvin hefðu verið úr steinum. Á fundi umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefndar 1. febrúar 2019 samþykkti nefndin að grenndarkynning færi fram. Fól hún umhverfis- og skipulagssviði að kynna nágrönnum sem hagsmuna hefðu að gæta fyrirhugaða framkvæmd, sbr. 44. gr. skipulagslaga, og var sú ákvörðun staðfest af sveitarstjórn á fundi hennar 14. s.m. Með bréfi umhverfis- og skipulagssviðs, dags. 27. s.m., var fyrirhuguð framkvæmd kynnt kæranda og honum gefinn kostur á að koma að athugasemdum til 1. apríl 2019, sem hann og gerði með bréfi, dags. 29. mars s.á. Á fundi umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefndar 5. apríl s.á. voru athugasemdir kæranda og svör við þeim lögð fram og samþykkt að leggja til við sveitarstjórn að samþykkja erindið. Staðfesti sveitarstjórn bókun nefndarinnar á fundi sínum 9. maí s.á. og samþykkti að fela byggingarfulltrúa að afgreiða umsóknina í samræmi við fyrirliggjandi gögn. Hinn 28. s.m. áritaði byggingarfulltrúi byggingarleyfisuppdrætti til samþykktar og gaf leyfið út sama dag.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að þrátt fyrir að ekki sé til neitt gilt deiliskipulag fyrir svæðið Bæjargil sé þegar búið að reisa skemmu á svæðinu. Byggingarleyfi vegna skemmunnar sé frá hausti 2015 og byggi á deiliskipulagi sem hafi aldrei tekið gildi samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndarinnar. Bygging legsteinaskála sé langt á veg komin án byggingarleyfis og sé því verið að bæta við öðru húsi á lóðina án deiliskipulags. Ekki hafi verið leyfilegt að grenndarkynna framkvæmdina vegna umfangs hennar. Sér í lagi vegna þess að þegar hafi verið búið að byggja eitt hús á lóðinni án deiliskipulags, en einnig vegna þess að fyrirhuguð notkun nýbyggingarinnar sé ekki í samræmi við aðalskipulag. Enn fremur hafi ranglega verið staðið að framkvæmd grenndarkynningarinnar. Fordæmi séu fyrir því að umsókn um byggingarleyfi án skipulags hafi verið hafnað þar sem þegar hafi verið búið að byggja eitt hús á lóð, t.d. hafi því verið hafnað þegar beðið hafi verið um byggingarleyfi fyrir sumarhús í landi Húsafells 1.

Sveitarstjóri Borgarbyggðar og sviðsstjóri skipulagssviðs sveitarfélagsins hafi verið vanhæfir til að koma að grenndarkynningu. Sveitarstjóri hafi lýst því yfir í blaðaviðtali áður en grenndarkynning hafi farið fram hver niðurstaða hennar yrði. Hann hafi setið fundi þar sem ákvörðun hafi verið tekin um að láta gefa út byggingarleyfi. Sviðsstjóri skipulagssviðs Borgarbyggðar hafi haft yfirumsjón með grenndarkynningunni. Hann sé eiginmaður hönnuðar sem hafi gert deiliskipulagið fyrir leyfishafa sem hafi verið talið ógilt í úrskurði úrskurðarnefndarinnar. Líkur séu á að hönnuðurinn sé bótaskyldur gagnvart leyfishafa fáist ekki byggingarleyfi fyrir legsteinahúsinu, en sviðsstjóri hafi ekki vikið af fundi við afgreiðslu skipulagsnefndar í máli þessu.

Framkvæmd grenndarkynningarinnar hafi verið með þeim hætti að gera sem minnst úr mótmælum eina aðilans sem hagsmuna hafi að gæta. Skipulagsnefnd hafi ákveðið að grenndarkynna fyrirhugaðar framkvæmdir til 15 aðila en aðeins þrjár lóðir liggi að umræddu svæði, þar af ein í eigu leyfishafa. Aðrir sem hafi fengið grenndarkynningu séu nánir ættingjar leyfishafa. Sömu aðilar hafi vegna umsóknar um byggingarleyfi í landi Húsafells 1 lagt ríka áherslu á að ekki yrði byggt á svæðinu án skipulags, en núna bregði svo við að engar athugasemdir komi frá þeim vegna byggingar án skipulags Bæjargils. Fram komi í svari skipulagssviðs við athugasemdum um grenndarkynningu að skálinn sé í 10 m fjarlægð frá lóðamörkum en hið rétta sé að samkvæmt teikningum sé fjarlægðin undir 10 m.

Leyfishafi hafi breytt nafni hússins úr legsteinasafni í legsteinaskála og fullyrði að aðeins standi til að geyma þar steina. Hann hafi reyndar fjarlægt steina í leyfisleysi úr kirkjunni þar sem þeir hafi verið geymdir og ekki fengið leyfi Minjastofnunar Íslands til flutninganna. Vísað sé til yfirlýsingar starfsmanns stofnunarinnar um að ekki hafi verið veitt leyfi til að fjarlægja steinana af sínum stað, sbr. 3. og 21. gr. laga nr. 80/2012 um menningarminjar. Einnig sé vísað til 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Ítrekað hafi komið fram hjá leyfishafa að til standi að setja upp safn á svæðinu. Hann hafi fengið styrki hjá opinberum aðilum og einkaaðilum vegna uppsetningar á legsteinasafni. Til dæmis hafi framkvæmdin fengið styrk fimm ár í röð frá Kirkjugarðasjóði til undirbúnings á uppsetningu legsteinasafns.

Yfirlitsmynd af svæðinu sýni hversu mikið sé búið að þrengja að Gamla bæ. Bílastæðum hafi verið fækkað í fimm og aðkoma að þeim bílastæðum sem nú séu til staðar verði ekki lengur fyrir hendi. Erfitt muni verða að reka gistiheimilið í nálægð við mikinn átroðning gesta og því verði kærandi fyrir tjóni vegna verri reksturs og lægra verðgildis eignarinnar og rekstursins. Auk þess séu möguleikar á stækkun úr sögunni vegna skertrar aðkomu.

Úrskurðarnefndin hafi margsýnt að hún dragi taum leyfishafa með því að komast ítrekað að augljóslega rangri lagalegri niðurstöðu. Þegar nefndarmenn hafi neyðst til að leiðrétta fyrri úrskurð hafi það verið gert með hangandi hendi og leyfishafa verið bent á vægast sagt vafasama útgönguleið. Krefjast verði þess að aðrir nefndarmenn verði fengnir til að fjalla um málið.

Málsrök Borgarbyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er farið fram á frávísun kæru vegna samþykktar sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 9. maí 2019 þar sem ekki sé um lokaákvörðun máls að ræða, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kveðið upp úr með það að ákvarðanir skipulagsnefnda sveitarfélaga eða sveitarstjórna séu ekki lokaákvarðanir í málum hvað varði útgáfu byggingarleyfa á grundvelli grenndarkynningar skv. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. niðurstöðu nefndarinnar í kærumáli nr. 166/2016.

Verði ekki fallist á frávísun þessa hluta málsins gerir sveitarfélagið þá kröfu að sjónarmiðum kæranda verði hafnað. Líta verði fram hjá allri umfjöllun hans um pakkhúsið þar sem byggingarleyfi þess sé enn í gildi, sbr. niðurstöðu nefndarinnar í úrskurði hennar frá 6. desember 2018 í kærumáli nr. 105/2016, þar sem kröfu kæranda um ógildingu byggingarleyfisins var vísað frá á grundvelli þess að kærufrestur hefði verið liðinn. Bent sé á að upphaflegt byggingarleyfi vegna legsteinaskálans hafi verið afgreitt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 19. janúar 2016. Á grundvelli þess leyfis hafi leyfishafi hafið framkvæmdir en það hafi ekki verið fellt úr gildi af úrskurðarnefndinni fyrr en 6. desember 2018, en eins og komi fram í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála fresti kæra til nefndarinnar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Um leið og leyfið hafi verið fellt úr gildi hafi leyfishafi hætt öllum framkvæmdum og ekki hafið þær á nýjan leik fyrr en byggingarleyfi það sem nú sé kært hafi verið gefið út 28. maí 2019. Því sé bygging legsteinaskálans langt á veg komin.

Sveitarfélagið fái ekki séð af hverju óheimilt hafi verið að veita hið kærða byggingarleyfi á grundvelli málsmeðferðar 44. gr. skipulagslaga, en engar skýringar um þessa málsástæðu koma fram í kæru, t.a.m. hvað sé nákvæmlega við framkvæmdina sem geri hana svo umfangsmikla að óheimilt hafi verið að grenndarkynna hana. Sótt hafi verið um leyfi til að reisa skála yfir legsteina. Slík bygging samræmist gildandi aðalskipulagi á svæðinu þar sem lóðin Bæjargil sé á skilgreindu landbúnaðarsvæði. Að mati sveitarfélagsins þýði það að bygging skálans sé í samræmi við gildandi aðalskipulag en skálinn sé byggður sem geymsluhúsnæði. Á bls. 27 í greinargerð með aðalskipulagi Borgarbyggðar sé einungis kveðið á um skyldu til að deiliskipuleggja lóðir á skilgreindum landbúnaðarsvæðum ef til standi að byggja tvö íbúðarhús eða fleiri á sömu jörð. Þar sem ekkert íbúðarhús sé á lóðinni Bæjargili, og þar sem skálinn teljist heldur ekki sem slíkt hús, telji sveitarfélagið að útgáfa byggingarleyfisins á grundvelli grenndarkynningar hafi ekki brotið gegn gildandi aðalskipulagi. Í athugasemdum með lagafrumvarpi því sem hafi orðið að lögum nr. 7/2016 um breytingu á skipulagslögum nr. 123/2010 komi fram að nauðsynlegt hafi verið að gera breytingu á 44. gr. laganna, um grenndarkynningu, til að ljóst væri að heimila mætti útgáfu byggingarleyfis á grundvelli grenndarkynningar ef fyrirhuguð framkvæmd væri í samræmi við aðalskipulag hvað varðaði landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Sveitarfélagið telji að öll þessi atriði séu til staðar. Þá hafi breytingarlögin fellt úr gildi það ákvæði laganna sem hafi kveðið á um að þessi aðferð væri einungis fær í þegar byggðum hverfum.

Sveitarstjóra sé skylt að sitja fundi sveitarstjórnar sem starfsmaður sveitarfélagsins. Þar hafi hann tillögurétt en engan atkvæðisrétt þar sem hann sé ekki kjörinn fulltrúi, sbr. 15. gr. samþykktar nr. 884/2013 um stjórn Borgarbyggðar. Sveitarstjóri hafi því ekki komið með óeðlilegum eða ólögmætum hætti að þeirri ákvörðun sveitarstjórnar frá 14. febrúar 2019 að staðfesta ákvörðun umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefndar frá 1. febrúar þess efnis að grenndarkynna hið umsótta byggingarleyfi. Þá hafi sviðsstjóri umhverfissviðs setið fundinn, eins og hann geri jafnan, en hvergi sé bókað um sérstaka aðkomu hvors aðila fyrir sig að þeirri tillögu sem kjörnir fulltrúar hafi greitt atkvæði um á umræddum fundum. Þá leiði kærandi engar líkur að því að sú staðreynd að rangt nafn hafi verið notað fyrir deiliskipulag svæðisins hafi nokkur áhrif á það hvort sviðsstjórinn uppfylli hæfisreglur í því máli sem nú sé kært. Ákaflega langsótt tengsl sviðsstjórans við gerð deiliskipulagsins, sem hafi verið afgreitt áður en hann hafi tekið til starfa hjá sveitarfélaginu, hafi ekki nokkur einustu áhrif á hæfi hans til að annast störf fyrir sveitarfélagið.

Sveitarfélagið hafi grenndarkynnt umsókn um leyfið fyrir þeim í næsta nágrenni við lóðina Bæjargil sem hún hafi talið eiga hagsmuna að gæta. Leyfishafi sé fæddur og uppalinn á Húsafelli og séu skyldmenni hans mörg á svæðinu og því eigendur margra þeirra lóða og jarða sem næst Bæjargili standi. Það sé því ekkert óeðlilegt við það að grenndarkynnt hafi verið fyrir viðkomandi aðilum. Þá hafi bréf umræddra aðila til skipulagsyfirvalda vegna eldri umsóknar kæranda um byggingarleyfi á lóðinni Húsafelli 1 ekkert gildi í þessu máli. Viðkomandi aðilum sé fullkomlega heimilt að hafa aðrar skoðanir á því máli en því sem nú sé til meðferðar hjá nefndinni.

Umsókn hafi borist frá leyfishafa um legsteinaskála. Í þeim gögnum sem lögð hafi verið fyrir sveitarfélagið liggi ekkert fyrir um áætlanir leyfishafa um síðari notkun hússins. Sveitarfélaginu sé skylt að afgreiða umsóknir í samræmi við efni þeirra, en ekki það sem kunni mögulega að eiga sér stað síðar. Þá sé bent á að mögulegur flutningur legsteina úr kirkjunni án leyfis sé ekki málefni sem falli undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar.

Yfirlitsmynd sem kærandi vísi til sé aðeins afstöðumynd sem lögð hafi verið fram með hönnunargögnum í upplýsingaskyni. Sem slík sé hún ekki bindandi í málinu, hvorki fyrir eigendur Gamla bæjar né leyfishafa, enda nái hið kærða byggingarleyfi og grenndarkynning vegna þess aðeins til þess að reisa skála yfir legsteina. Leyfið nái ekki til framkvæmda á lóð við húsið. Umrædd yfirlitsmynd nái aðeins til lóðarinnar að Bæjargili og kærandi sé ekki með nokkru móti skuldbundinn til að haga bílastæðum á sinni lóð í samræmi við uppdráttinn. Jafnframt bendi sveitarfélagið á að aðkoma að stæðum á lóð Gamla bæjar sé ekki frá sameiginlegu svæði, eins og kærandi haldi fram. Sjá megi af umræddri yfirlitsmynd og lóðarblaði Bæjargils frá 4. febrúar 2013 að aðkoma að bílastæðum við Gamla bæ sé yfir lóðina Bæjargil. Það sé því rangt að um sameiginlegt svæði sé að ræða. Leyfishafa sé því heimilt að ráðstafa lóðinni eins og hann kýs, innan þeirra marka sem talist geti eðlilegt, án þess að kærandi hafi neitt um það að segja. Engar kvaðir hvíli á leyfishafa sem skikki hann til að taka sérstakt tillit til bílastæðamála við Gamla bæ við ráðstöfun eignar sinnar. Einnig sé bent á að hin framlagða yfirlitsmynd sýni glögglega að fyrirhugað sé að setja upp nýtt stæði fyrir bíla og rútur austan megin að Bæjargili. Því sé ljóst að umferð ökutækja og ferðamanna fyrir framan Gamla bæ verði ekki með þeim hætti sem lýst sé í kæru og að möguleg áhrif þeirrar umferðar fyrir rekstur í Gamla bæ séu stórkostlega ofmetin hjá kæranda. Ekkert liggi fyrir í málinu sem sýni fram á það að rekstur gistiheimilis muni líða fyrir það að reistur verði legsteinaskáli á lóð leyfishafa.

Vegna kæru á ákvörðun byggingarfulltrúa frá 28. maí 2019 um að veita hið umrædda byggingarleyfi vísi sveitarfélagið til fyrri umfjöllunar. Einnig sé bent á að hvorki í lögum nr. 160/2010 um mannvirki né lögum nr. 80/2012 um menningarminjar sé kveðið á um að Minjastofnun Íslands þurfi að veita samþykki sitt fyrir útgáfu byggingarleyfis fyrir nýju húsi á svæði sem ekki falli undir lög nr. 80/2012. Ítrekað sé að hafi legsteinar verið fluttir án samþykkis Minjastofnunar falli það atriði ekki undir valdsvið nefndarinnar.

Ekkert komi fram í kærunni hvaða máli það eigi að skipta að umræddur legsteinaskáli sé nær lóðamörkum en 10 m. Engin ákvæði skipulagslaga, skipulagsreglugerðar, mannvirkjalaga eða byggingarreglugerðar mæli fyrir um að óheimilt sé að byggja skálann nær lóðamörkum en 10 m. Eina ákvæði framangreindra laga- og reglugerðabálka sem kveði á um lágmarksfjarlægð byggingarreits frá lóðamörkum sé gr. 5.3.2.12. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 þar sem segi að í frístundabyggðum skuli ekki byggja nær lóðarmörkum en 10 m. Þar sem hið kærða byggingarleyfi sé ekki veitt fyrir byggingu innan frístundabyggðar telji sveitarfélagið þetta atriði ekki skipta máli.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi tekur fram að stjórnsýslumeðferð byggingarleyfisumsóknar hans hafi ekki verið háð neinum annmörkum sem valdið geti ógildingu leyfisins. Byggingarleyfið hafi verið grenndarkynnt, sbr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, þar sem ekki hafi verið í gildi deiliskipulag fyrir svæðið. Einungis hafi borist ein athugasemd á kynningartíma og hafi hún verið frá kæranda. Aðrar athugasemdir hafi ekki borist þrátt fyrir að byggingarleyfisumsóknin hafi sannanlega verið grenndarkynnt fyrir öðrum aðilum. Engu breyti hvort tengsl kunni að vera á milli byggingarleyfishafa og annarra fasteignaeigenda á áhrifasvæði grenndarkynningar. Framkvæmdir hafi legið alfarið niðri frá úrskurðardegi 6. desember 2018 fram til þess að nýtt byggingarleyfi hafi verið gefið út. Fullyrðingum kæranda um annað sé mótmælt sem röngum. Fyrir liggi að fallið hafi verið frá áformum um að byggja safn og sé einungis verið að byggja skála, enda samræmist bygging safns vart gildandi aðalskipulagi Borgarbyggðar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að pakkhúsið sé hluti af þeim byggingum sem séu á lóðinni og verði að skoðast með öðrum byggingum sem séu til staðar. Varðandi umræddan kærufrest vegna byggingarleyfis hússins þá sé bent á þá niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að deiliskipulagið hafi aldrei tekið gildi. Að sögn starfsmanns Borgarbyggðar hafi byggingarleyfi ekki verið gefið út. Fundargerð afgreiðslufundar þar sem byggingarleyfið hafi verið samþykkt finnist ekki á vef sveitarfélagsins og því hafi það aldrei öðlast gildi. Í niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar hafi komið fram að kæranda hafi ekki mátt vera ljóst að framkvæmdir hafi átt sér stað fyrr en 26. júlí 2016. Það sé því ekki hægt að halda því fram að kærufrestur hafi ekki átt að hefjast fyrr en í júlí 2016, en þá hafi framkvæmdir verið kærðar og þess krafist að vinnu við pakkhús yrði hætt tafarlaust. Tekið sé fram að þegar talað sé um legsteinasafn í upphaflegri kæru hafi að sjálfsögðu verið átt við alla framkvæmdina í heild, ekki bara eitt hús.

Í athugasemdum kæranda sem bárust vegna grenndarkynningarinnar hafi Borgarbyggð verið bent á hvers vegna ekki mætti grenndarkynna tillöguna, en m.a. hafi verið vísað til leiðbeiningarblaða og fjölda og stærð bygginga á lóðinni. Því sé mótmælt að nýtt samþykkt byggingarmynstur á lóð Bæjargils sé í samræmi við byggðamynstur á svæðinu. Með nýjustu byggingunni séu komin sex á hús á lóðina, alls um 455 m2 að flatarmáli. Spurt sé hvort leyfilegt sé að byggja ótakmarkaðan fjölda húsa af ýmsum gerðum á lóð ef þau séu ekki skráð sem íbúðarhús. Sex hús á 9.104 m2 svæði með nýtingarhlutfall 0,05 sé talsvert annar þéttleiki en á öðrum lóðum í nágrenni Bæjargils. Mun færri hús og lægra nýtingarhlutfall sé á aðliggjandi lóðum Húsafells 1, 2 og 3.

Sveitarfélagið hafi ekki skýrt val sitt á þeim sem hafi fengið grenndarkynninguna. Flestir þeirra eigi ekki land sem liggi að Bæjargili. Sveitarfélagið verði að skoða málið með tilliti til jafnræðisreglu og meðalhófs. Sömu aðilar sem hafi fengið grenndarkynningu í tveimur málum varðandi tvær aðliggjandi lóðir séu ýmist sammála því að byggt sé án skipulags á Húsafellstorfunni eða eindregið á móti því.

——

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Kærandi máls þessa fer m.a. fram á að aðrir nefndarmenn en þeir sem hafi komið að kærumáli nr. 105/2016 hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála verði fengnir til að fjalla um málið með þeim rökum sem áður greinir. Í 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um þær ástæður sem leiða til þess að starfsmaður eða nefndarmaður sé talinn vanhæfur til meðferðar máls. Þær vanhæfisástæður sem tíundaður eru í 1.-5. tl. 1. mgr. ákvæðisins eiga ekki við um nefndarmenn úrskurðarnefndarinnar. Þá eiga þeir ekki hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og engar aðrar þær aðstæður eru til staðar sem eru til þess fallnar að draga óhlutdrægni þeirra í efa með réttu í skilningi 6. tl. nefnds lagaákvæðis, enda verður nefndarmaður ekki talinn vanhæfur við það eitt að hafa fjallað um sömu deilumál aðila í fyrri úrskurði nefndarinnar. Breytir þar engu þótt málið hafi verið endurupptekið á grundvelli álits umboðsmanns Alþingis. Þar sem ekki eru lagaskilyrði til þess að nefndarmenn úrskurðarnefndarinnar víki sæti í máli þessu ákveður formaður, líkt og endranær, hvernig nefndin er skipuð í málinu, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar sveitarstjórnar Borgarbyggðar að fela byggingarfulltrúa að gefa út byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells. Jafnframt er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa sveitarfélagsins um að veita greint byggingarleyfi. Ekki er í gildi deiliskipulag fyrir svæðið. Sú meginregla kemur fram í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að gera skuli deiliskipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Þó segir í 1. mgr. 44. gr. laganna að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulagi liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem hafi heimild til fullnaðarafgreiðslu máls, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin sé í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar og skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Í samræmi við framangreind lagaákvæði var það ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar að fela byggingarfulltrúa að gefa út byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells. Endanleg ákvörðun um samþykkt byggingaráforma og útgáfu byggingarleyfis er hins vegar á hendi byggingarfulltrúa samkvæmt skýrum ákvæðum 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Ákvörðun sveitarstjórnar var því ekki lokaákvörðun í því máli sem hófst með umsókn leyfishafa, en skv. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga verður ákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Þeim hluta kærunnar verður því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Umsókn um hið kærða byggingarleyfi var grenndarkynnt með lögmæltum fjögurra vikna athugasemdafresti skv. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga og kom kærandi að athugasemdum sínum við grenndarkynninguna. Í kjölfar þess var umsóknin tekin til umfjöllunar í umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefnd og hún samþykkt, auk þess sem afstaða var tekin til framkominna athugasemda. Var sú afgreiðsla staðfest af sveitarstjórn og svör við athugasemdum kæranda voru send honum með bréfi, dags. 17. maí 2019. Umsókn um hið umrædda byggingarleyfi var síðan samþykkt af byggingarfulltrúa 28. s.m.

Samkvæmt gr. 5.9.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 felst grenndarkynning í því að skipulagsnefnd kynnir nágrönnum, sem taldir eru eiga hagsmuna að gæta, leyfisumsókn. Skal skipulagsnefnd leggja mat á hverjir geti talist hagsmunaaðilar, sbr. gr. 5.9.3. reglugerðarinnar. Verður það ekki talinn annmarki á grenndarkynningu umsóknar leyfishafa að grenndarkynnt hafi verið fyrir fleiri en lóðarhöfum aðliggjandi lóða, enda verður hugtakið nágranni ekki skilgreint svo þröngt. Eftir sem áður er það hlutverk þeirra sem að leyfisveitingu koma að gæta samræmis við skipulag og jafnræðis milli aðila í sambærilegum tilvikum, en af fyrirliggjandi gögnum verður ekki annað séð en að svo hafi verið gert í þessu máli.

Í 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 segir að um hæfi sveitarstjórnarmanna, nefndarfulltrúa og starfsmanna sveitarfélaga til þátttöku í meðferð eða afgreiðslu mála þar sem á, eða til greina kemur, að taka stjórnvaldsákvörðun skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, gildi ákvæði stjórnsýslulaga sé ekki öðruvísi ákveðið í sveitarstjórnarlögunum. Samkvæmt 6. tl. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga er starfsmaður talinn vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Samkvæmt 54. gr. sveitarstjórnarlaga ræður sveitarstjórn framkvæmdastjóra, þ.e. sveitarstjóra, og er hlutverk hans skv. 1. mgr. 55. gr. laganna að sjá um að stjórnsýsla sveitarfélagsins samræmist lögum, samþykktum og viðeigandi fyrirmælum yfirmanna. Samkvæmt 2. mgr. 55. gr. laganna skal hann sitja fundi sveitarstjórnar og þar hefur hann bæði málfrelsi og tillögurétt en ekki atkvæðisrétt nema hann sé jafnframt kjörinn fulltrúi. Hann skal sjá um að fundir sveitarstjórnar, byggðaráðs og annarra nefnda sveitarstjórnar séu vel undirbúnir, m.a. í þeim tilgangi að mál sem þar eru afgreidd séu vel upplýst, sbr. 3. mgr. 55. gr. laganna. Verður að líta svo á að þáverandi sveitarstjóri Borgarbyggðar, sem var ekki kjörinn fulltrúi í sveitarstjórninni, hafi komið að undirbúningi málsins með setu á fundum sveitarstjórnar Borgarbyggðar í málinu með hliðsjón af lögmæltu hlutverki hans samkvæmt fyrrgreindum ákvæðum sveitarstjórnarlaga.

Í kjölfar niðurstöðu úrskurðar úrskurðarnefndarinnar 6. desember 2019 um ógildingu byggingarleyfis legsteinasafns lýsti sveitarstjóri því yfir í blaðaviðtali að vinna yrði nýtt byggingarleyfi sem standast myndi kröfur, fara í grenndarkynningu og gefa leyfið út aftur. Þau ummæli gátu verið til þess fallin að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu í skilningi 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar verður að líta til þess að hann hafði ekki atkvæðisrétt á fundum sveitarstjórnar og gat því ekki með beinum hætti komið að þeim ákvörðunum hennar að staðfesta ákvörðun umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefndar um að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknina annars vegar og hins vegar staðfesta bókun sömu nefndar um fela byggingarfulltrúa að gefa út hið umþrætta byggingarleyfi. Þá má sjá af afritum ræða af fundi sveitarstjórnar 9. maí 2019, þar sem samþykkt var að fela byggingarfulltrúa að samþykkja umsókn um byggingarleyfi legsteinaskálans, að sveitarstjórinn tók ekki til máls. Að því virtu verður að telja þátt hans í meðferð málsins það lítilfjörlegan að ekki hafi verið hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi haft áhrif á á ákvarðanir sveitarstjórnarinnar, sbr. 4. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaganna, og því ekki um vanhæfi hans að ræða. Sviðsstjóri skipulagssviðs Borgarbyggðar mun vera kvæntur hönnuði deiliskipulags þess sem úrskurðarnefndin taldi ógilt í úrskurði uppkveðnum 6. desember 2018 í kærumáli nr. 105/2016. Sá hönnuður telst ekki aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga og er því ekki um vanhæfi sviðsstjórans að ræða á grundvelli 2. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaganna. Þá verður heldur ekki séð að þau fjölskyldutengsl leiði til vanhæfis sviðsstjórans á grundvelli annarra vanhæfisreglna stjórnsýslulaga eða sveitarstjórnarlaga.

Að framangreindu virtu verður ekki séð að þeir formannmarkar hafi verið á meðferð málsins að varði ógildingu hins kærða byggingarleyfis.

Svo sem frá er greint í málavöxtum er forsaga máls þessa nokkur og hafa bæði deiliskipulag og byggingarleyfi vegna umdeildra framkvæmda að Bæjargili verið til umfjöllunar hjá úrskurðarnefndinni. Deiliskipulag það sem í tvígang hefur ratað til nefndarinnar hefur ekki fengið efnislega skoðun af hálfu hennar, enda var því vísað frá í bæði skiptin. Í fyrra skiptið þar sem kærufrestur var útrunninn og í það seinna þar sem skipulagið hafði ekki tekið gildi. Í nefndu deiliskipulagi var veitt heimild fyrir byggingu sýningarskála, menningarhúss og þjónustuhúss, sem meðal annars gæti hýst steinhörpur og önnur listaverk. Fram kom í greinargerð skipulagsins að það samræmdist ekki þeirri stefnu sem fram kæmi í Aðalskipulagi Borgarbyggðar 2010-2022 en það væri hins vegar í samræmi við þá starfsemi sem þar hefði verið stunduð um árabil. Þar sem deiliskipulagið öðlaðist ekki gildi átti byggingarleyfi það sem til umfjöllunar var í kærumáli nr. 105/2016 ekki stoð í því. Var jafnframt rakið í seinni úrskurði vegna þess máls að hvort sem byggingarleyfið ætti sér stoð í aðalskipulagi eða ekki lægi fyrir að málsmeðferð skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga hefði ekki farið fram. Var byggingarleyfið því ógilt vegna formannmarka og hlaut ekki efnislega athugun af hálfu úrskurðarnefndarinnar.

Byggingarleyfi, þó ekki samhljóða, hefur nú verið gefið út að nýju á grundvelli áðurnefndrar 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga sem heimilar að veitt sé byggingarleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggur ekki fyrir sé framkvæmdin í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Þar sem nefndin hefur komist að þeirri niðurstöðu að á hinu kærða byggingarleyfi séu ekki þeir formannmarkar að ógildingu varði kemur næst til skoðunar hvort skilyrði samkvæmt nefndu ákvæði hafi verið uppfyllt svo veita mætti leyfi að afstaðinni grenndarkynningu.

Í gildi er Aðalskipulag Borgarbyggðar 2010-2022 og samkvæmt því er Bæjargil á skilgreindu landbúnaðarsvæði. Í gr. 4.3.1. í skipulagsreglugerð er fjallað um viðfangsefni og efnistök aðalskipulags. Er meginviðfangsefni þess stefnumörkun sveitarstjórnar um landnotkun og þróun byggðar og skal í skipulagsgögnum gera grein fyrir og marka stefnu um tilgreind málefni og setja þau fram með ákvörðunum um landnotkun eftir því sem við á. Meðal þeirra málefna er landbúnaður, sbr. e-lið greinarinnar, og er þar m.a. átt við þróun landbúnaðar og megináhrifaþætti, helstu einkenni landbúnaðarsvæða, þ.e. búrekstrar sem þar er stundaður, þ.m.t. ferðaþjónusta og önnur atvinnustarfsemi sem tengist búrekstrinum, og helstu atriði sem varða mannvirkjagerð. Fjallað er um stakar framkvæmdir í k-lið sömu greinar, þ.e. að eftir því sem við eigi skuli gera grein fyrir og marka stefnu um hvernig farið skuli með stakar skipulagsskyldar framkvæmdir, sem ekki sé talin þörf á að afmarka sérstaka landnotkun fyrir, enda sé um að ræða framkvæmdir sem ekki séu taldar líklegar til að valda verulegum áhrifum á umhverfið. Gefin eru dæmi og tekið fram að þetta geti einnig átt við um stök frístundahús, stök íbúðarhús og aðra mannvirkjagerð á landbúnaðarsvæðum án tengsla við búrekstur. Í gr. 6.2. í reglugerðinni er nánar kveðið á um stefnu um landnotkun og er landbúnaðarsvæði nánar skilgreint sem svæði fyrir landbúnað og mannvirki sem tengjast búrekstrinum, með áherslu á búfénað og matvæla- og fóðurframleiðslu, sbr. q-lið greinarinnar.

Af framangreindum ákvæðum verður ráðið að á skilgreindum landbúnaðarsvæðum skuli mannvirki fyrst og fremst tengjast búrekstri en í aðalskipulagi sé heimilt að mæla fyrir um byggingu mannvirkja án tengsla við búrekstur. Í Aðalskipulagi Borgarbyggðar 2010-2022 er í kafla 4.6 að finna stefnumörkun varðandi landbúnaðarsvæði, m.a. heildarfjölda leyfilegra íbúða- og frístundahúsa á lögbýlum. Þá er í kaflanum mælt fyrir um að byggingar sem tengist annarri atvinnustarfsemi séu ekki heimilaðar á landbúnaðarsvæðum ef undanskildar séu byggingar vegna minniháttar verktakastarfsemi út frá bújörðum, vindmylla með hámarks rafafli 25 kW og vatnsaflsvirkjana með rafafli allt að 200 kW, enda sé svæðið ekki á náttúruminjaskrá eða skilgreint sem hverfisverndarsvæði. Hið kærða byggingarleyfi heimilar ekkert þeirra mannvirkja sem í aðalskipulagi eru tilgreind heldur byggingu skála til að varðveita legsteina. Slíkur skáli tengist hvorki búrekstri né fellur undir fyrrgreindar undanþáguheimildir aðalskipulagsins.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggur fyrir að hið kærða byggingarleyfi er hvorki í samræmi við landnotkunarflokk svæðisins samkvæmt skipulagsreglugerð né skilmála Aðalskipulags Borgarbyggðar 2010-2022. Verður byggingarleyfið því fellt úr gildi með hliðsjón af kröfu 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga um samræmi byggingarleyfis við aðalskipulag, sbr. og ákvæði 11. gr. og 1. tl. 13. gr. mannvirkjalaga sem jafnframt áskilja samræmi mannvirkja og notkun þeirra við skipulagsáætlanir svo slíkt leyfi verði veitt.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 9. maí 2019 um að fela byggingarfulltrúa að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Borgarbyggð frá 28. maí 2019 um að veita byggingarleyfi fyrir legsteinaskála að Bæjargili í landi Húsafells.

jan 20

Love0

35/2019 Bæjarhraun

Með UUA

Árið 2020, föstudaginn 17. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 35/2019, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 3. apríl 2019 um að veita byggingarleyfi til að breyta innra fyrirkomulagi hússins nr. 26 við Bæjarhraun.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. maí 2019, er barst nefndinni 23. s.m., kæra Fjóluvellir ehf., Suðurlandsbraut 32, Reykjavík, ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 3. apríl 2019 um að veita byggingarleyfi til að breyta innra fyrirkomulagi hússins nr. 26 við Bæjarhraun „sem felur í sér stórbreytta notkun“. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 21. júní 2019.

Málavextir: Kærandi er eigandi blómaverslunar að Bæjarhrauni 26, matshluta 0101. Með umsókn, dags. 11. mars 2019, sótti eigandi matshluta 102 í umræddri fasteign um að breyta innra fyrirkomulagi Bæjarhrauns 26 samkvæmt teikningum, dags. 5. mars s.á. Nánar tiltekið var sótt um að breyta innra fyrirkomulagi þannig að húsnæðið hentaði sem veitingastaður í flokki III. Teikningarnar voru áritaðar og með stimpli Slökkviliðs höfuðborgarsvæðisins og Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis. Byggingarfulltrúi samþykkti erindið á afgreiðslufundi 3. apríl 2019 í samræmi við lög um mannvirki nr. 160/2010 og er það sú ákvörðun sem kærð er.

Sótt var um starfsleyfi fyrir starfseminni í samræmi við ákvæði laga um matvæli nr. 93/1995 og laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Með bréfi, dags. 23. apríl 2019, óskaði Heilbrigðiseftirlit Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis eftir upplýsingum frá byggingarfulltrúa um hvort umræddur rekstur væri í samræmi við samþykkta notkun fasteignarinnar. Byggingarfulltrúi svaraði með tölvupósti 3. maí s.á. þar sem fram kom að reksturinn væri í samræmi við samþykkta notkun fasteignarinnar.

Í málinu liggur fyrir minnisblað skipulagsfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar, dags. 9. maí 2019. Er þar tekið fram að lóðin Bæjarhraun 26 sé á landnotkunarsvæði, sem skilgreint sé sem athafnasvæði, merkt AT1, í Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013-2025. Er og m.a. vísað til þess að skipulagslega séu engar forsendur sem mæli gegn því að heimila rekstur veitingahúss að Bæjarhrauni 26. Byggingarleyfisumsókn um breytingar á innra fyrirkomulagi í eign 0102 hafi verið samþykkt þar sem hún samræmdist viðkomandi skipulagsuppdráttum og uppfyllti skilyrði byggingarreglugerðar er lúti að fyrirhugaðri starfsemi í rýminu.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að rekstur blómaverslunar hafi verið í tæp 40 ár að Bæjarhrauni 26. Í upphafi hafi húsnæði það sem nú sé verið að breyta í vínveitinga-, skemmti- og hljómleikastað fyrir þungarokk verið hannað með rekstur verslunar í sérhönnuðu blómahúsi í huga. Því hafi kærandi í raun alltaf mátt búast við að fyrirhugaður rekstur yrði aldrei leyfður án samþykkis kæranda. Vísist til 27. gr. fjöleignarhúsalaga nr. 26/1994 þar sem fram komi í 4. mgr. ákvæðisins að ef breytt nýting valdi sumum eigendum, einum eða fleiri, sérstökum óþægindum þá geti einn krafist þess að ekki verði af breytingunum. Kærandi hafi bent skipulagsyfirvöldum á að vilji þau tryggja Íslenska Rokkbarnum framtíðarhúsnæði sé þeim í lófa lagið að kaupa eignarhluta kæranda ásamt byggingarrétti, sem og að greiða blómaversluninni skaðabætur í samræmi við 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Sterk neikvæð afstaða kæranda vegna beiðni um samþykki um rekstrarleyfi til handa Íslenska Rokkbarnum hafi strax komið fram. Samkvæmt lögum og leiðbeiningum frá byggingarfulltrúa hefði samþykki kæranda þurft að liggja fyrir til að leyfa eða samþykkja rekstur vínveitinga- og hljómleikastaðar. Lífsviðurværi kæranda og grunnur að fjárhagslegri afkomu hans byggist á að viðkvæmur rekstur blómaverslunarinnar verði ekki fyrir tekjumissi, truflunum og öðrum þeim ótal vandamálum og óþægindum sem muni fylgja eða geti fylgt ákvörðun byggingarfulltrúa og bæjarráðs. Hver viti borinn maður geti ekki reiknað með eða fullyrt að þessi rekstur sé það aðlaðandi hann dragi aukin viðskipti til blómaverslunarinnar.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er vísað til þess að um sé að ræða umsókn um breytingu á innréttingu verslunar- og þjónusturýmis á fyrstu hæð. Við töku ákvörðunarinnar hafi legið fyrir þær forsendur að umrætt húsnæði væri staðsett á landnotkunarsvæði sem skilgreint væri sem athafnasvæði í gildandi aðalskipulagi Hafnarfjarðar. Í skilmálum aðalskipulags segi einnig að „í Aðalskipulagi Hafnarfjarðar er svæðið milli Reykjavíkurvegar, Flatahrauns og Fjarðarhrauns skilgreint sem athafnasvæði, annars vegar fyrir iðnað og hins vegar verslun og þjónustu.“ Sé umrædd stefna um landnotkun í gildandi aðalskipulagi í fullu samræmi við gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Sé þar gert ráð fyrir að sá flokkur skuli tiltekinn fyrir reitinn sem sé ríkjandi en umfang annarrar landnotkunar skuli nánar tilgreint í skilmálum. Undir verslun og þjónustu falli skv. c-lið gr. 6.2. meðal annars hótel, gistiheimili, veitingahús og skemmtistaðir. Því sé ljóst að á lóðinni Bæjarhrauni 26 sé meðal annars gert ráð fyrir að þar sé rekin veitinga- og/eða skemmtistaður. Að því virtu hafi byggingarfulltrúi samþykkt umrædda umsókn um breytingu á innra fyrirkomulagi húsnæðisins, enda hafi umsóknin verið í samræmi við gildandi skipulag og hafi uppfyllt skilyrði skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 er lúti að fyrirhugaðri starfsemi í rýminu.

Hvað varði tilvísun kæranda í væntanlega ákvörðun bæjarráðs þá skuli upplýst að bæjarráð hafi enga ákvörðun tekið í tengslum við breytingar á innra rými eða rekstri að Bæjarhrauni 26. Slík erindi heyri ekki undir bæjarráð. Vegna fullyrðingar kæranda um að „leyfi til rekstrar skemmtistaðarins liggi fyrir“ skuli upplýst að hvorki byggingarfulltrúi né bæjarráð hafi veitt umsögn vegna umsóknar rekstraraðila um nýtt rekstrarleyfi fyrir veitingastað í flokki III.

—–

Leyfishafa var tilkynnt um framkomna kæru og gefinn kostur á að koma að athugasemdum vegna hennar sem hann nýtti sér ekki.

Niðurstaða: Lóðin Bæjarhraun 26 er á ódeiliskipulögðu svæði og er í máli þessu deilt um lögmæti byggingarleyfis sem heimilar að innra skipulagi húss á lóðinni verði breytt að hluta á þann veg að húsnæðið henti sem veitingastaður í flokki III.

Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segir að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem heimild hafi til fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Kemur og skýrt fram í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að skipulagslögum að grenndarkynnt skuli í slíkum tilvikum. Er þannig með ótvíræðum hætti lögð sú skylda á sveitarfélög að sjá til þess að grenndarkynning fari fram áður en leyfi er gefið til framkvæmda á ódeiliskipulögðu svæði og það þrátt fyrir að framkvæmd sé í samræmi við aðalskipulag hvað landnotkun varðar. Sú undantekning er þó gerð í 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga að skipulagsnefnd er heimilt að falla frá grenndarkynningu ef sýnt er fram á að breyting á deiliskipulagi eða leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda.

Samkvæmt þeim upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefur undir höndum hefur grenndarkynning ekki farið fram. Þá hefur málið ekki komið til kasta skipulagsnefndar og hún því ekki nýtt sér greinda heimild 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga til að falla frá grenndarkynningu.

Þar sem hvorki hefur farið fram grenndarkynning né verið fallið frá henni í samræmi við 44. gr. skipulagslaga verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 3. apríl 2019 um að heimila breytt innra fyrirkomulag hússins nr. 26 við Bæjarhraun.

130/2020 Kerhraun

95/2020 Stígar í Snæfellsbæ

59/2020 Dagverðarnes

44/2020 Bláskógabyggð Lækjarhvammur

125/2019 Fálkagata

113/2019 Brúarhvammur

79/2019 Héðinsgata

78/2019 Dalbraut, Eskifirði

36/2019 Legsteinaskáli

35/2019 Bæjarhraun

Um okkur

Opnunartími