Árið 2023, fimmtudaginn 8. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 24/2023, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Grundarfjarðarbæjar frá 24. nóvember 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ölkeldudals.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. febrúar 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir íbúi að Fagurhóli 5, þá ákvörðun bæjarstjórnar Grundarfjarðarbæjar frá 24. nóvember 2022 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ölkeldudals. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grundarfjarðarbæ 22. mars 2023.
Málavextir: Í gildi er deiliskipulag Ölkeldudals frá 2003 fyrir umrætt svæði sem ætlað er undir þjónustuíbúðir og stofnanir. Í samræmi við stefnu um þéttingu byggðar í gildandi Aðalskipulagi Grundarfjarðar 2019–2039 samþykkti bæjarstjórn Grundarfjarðarbæjar í mars 2020 að hefja vinnu við breytingu á deiliskipulagi Ölkeldudals. Í júní 2021 var samþykkt í bæjarstjórn að bæta nýjum íbúðarhúsalóðum fyrir eldri íbúa inn í deiliskipulagsvinnuna sem þá var í gangi fyrir svæðið. Var breytingin auglýst til kynningar 15. júní 2022 með athugasemdafresti til 29. júlí s.á. Hinn 24. nóvember 2022 samþykkti bæjarstjórn Grundarfjarðarbæjar breytingu á deili-skipulagi Ölkeldudals. Tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnar-tíðinda 20. janúar 2023. Felur skipulagsbreytingin í sér fjölgun íbúða við Ölkelduveg og Hrannarstíg. Einnig voru settir fram skipulagsskilmálar fyrir lóðirnar Fellasneið 5 og 7.
Málsrök kæranda: kærandi telur umþrætta deiliskipulagsbreytingu vera í andstöðu við gildandi Aðalskipulag Grundafjarðar 2019–2039. Á skipulagsuppdrætti aðalskipulagsins sé svæðið milli Fagurhóls og Dvalarheimilisins Fellaskjóls skýrt skilgreint með rauðum lit sem svæði sem nota eigi fyrir „Samfélagsþjónustu (S)“. Hugtakið sé skilgreint nánar á bls. 56 í greinargerð skipulagsins sem vísi í skilgreiningu skipulagsreglugerðar á samfélagsþjónustu sem sé: „Svæði fyrir stofnanir og fyrirtæki sem óháð eignaraðild veita almenna þjónustu við samfélagið, svo sem menntastofnanir, heilbrigðisstofnanir, menningarstofnanir, félagslegar stofnanir, trúarstofnanir og aðrar þjónustustofnanir ríkis, sveitarfélaga eða annarra aðila“. Í deiliskipulagsbreytingunni sé gert ráð fyrir íbúðarbyggð á þessu svæði sem augljóslega falli ekki undir skilgreininguna að vera „Samfélagsþjónusta“ í ofangreindum skilningi. Því sé ljóst að deiliskipulagsbreytingin sé í ósamræmi við gildandi aðalskipulag og samþykkt þess í and-stöðu við 7. mgr. 12. gr. og 6. mgr. 32. gr. skipulagslaga. Hafi bæjaryfirvöld viljað breyta land-notkun svæðisins hafi þeim borið að hefja ferlið með því að breyta aðalskipulagi. Það hafi ekki verið gert og því hafi undirritaður, líkt og aðrir hagsmunaaðilar, haft réttmætar væntingar um að aðalskipulagið gildi. Einnig hafi deiliskipulagstillagan sem síðan var samþykkt verið vísvitandi blekkjandi þegar komið hafi að því að gera grein fyrir því hvernig tillagan sam-ræmdist aðalskipulagi og sé þar einungis að finna eina setningu sem vísi í aðalskipulagið. Hvergi sé minnst á að sú landnotkun sem deiliskipulagstillagan geri ráð fyrir, þ.e. íbúðabyggð, sé í andstöðu við það sem aðalskipulagið segi að nýta eigi landið í, þ.e. samfélagsþjónustu.
Sú íbúðabyggð sem samkvæmt deiliskipulaginu eigi að rísa milli Fagurhóls og dvalar-heimilisins breyti ásýnd og landnotkun svæðisins í grundvallaratriðum. Einnig muni koma ný gata rétt fyrir ofan fasteign kæranda. Augljóslega muni umferð hafa neikvæð áhrif á fasteign hans, hvort sem litið er til ónæðis frá umferð, ljósmengunar eða útblástursmengunar. Ekki liggi fyrir nein greining á umferðarþunga og áhrifum hans og ekki liggi skýrt fyrir hver áhrif verði á útsýni auk þess sem engar skuggavarpsteikningar hafi verið lagðar fram. Af þeim sökum liggi ekki fyrir hvaða áhrif breytingin muni hafa gagnvart fasteign kæranda.
Málsrök Grundarfjarðarbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er því hafnað að umrædd breyting á deiliskipulagi Ölkeldudals sé í ósamræmi við Aðalskipulag Grundarfjarðar 2019–2039 hvað varði fjölgun raðhúsa og íbúðareininga á skipulagssvæðinu. Landnotkun umræddra lóða sé samkvæmt aðalskipulagi skilgreind sem samfélagsþjónusta (S-2). Í samræmi við það sé á land-notkunarreitnum rekið dvalar- og hjúkrunarheimilið Fellaskjól, sem sé sjálfseignarstofnun, auk íbúða fyrir aldraða sem hafi val um að sækja þjónustu á dvalarheimilið í samræmi við deili-skipulagið fyrir breytingu þess. Nú þegar séu 15 íbúðir fyrir eldri borgara á skipulagssvæðinu, byggðar af Grundarfjarðarbæ og reknar með kaupréttarformi. Um sé að ræða átta íbúðir að Hrannarstíg 18, byggðar 1995, og sjö íbúðir að Hrannarstíg 28–40, byggðar 2004. Þá séu skil-greindar þrjár íbúðarhúsalóðir suðaustanvert við Fellaskjól, þ.e. lóðirnar Hrannarstígur 22–26. Sveitarfélagið hafi litið svo á að íbúðir fyrir eldri borgara sem sótt geti og nýtt sér þjónustu á dvalarheimilinu samræmist þeirri landnotkun sem sé á reitnum.
Þessi landnotkun sé útfærð nánar í greinargerð með gildandi aðalskipulagi. Í greinargerð skipulagsins á bls. 56 segi: „S-2 – Hrannarstígur syðst og Fagurhóll. Á svæðinu er dvalar- og hjúkrunarheimili, 15 íbúðir fyrir eldri íbúa á vegum bæjarins, kirkja og safnaðarheimili í kjallara kirkjunnar. Skv. deiliskipulagi Ölkeldudals frá 2002 er heimild til að byggja 3 íbúðir á Hrannarstíg 22, 24 og 26, á lóð dvalarheimilisins. Stjórn heimilisins hefur óskað eftir að þessar lóðir verði felldar út. Á svæðinu eru möguleikar til frekari uppbyggingar samfélagsþjónustu. Gert er ráð fyrir stækkun dvalarheimilis eða nýrri þjónustu við eldri íbúa á reitnum. Ennfremur að mögulegt verði að byggja fleiri íbúðir sem ætlaðar eru eldri íbúum á reitnum, að undangenginni deiliskipulagsgerð. Við mótun nýs deiliskipulags verði tekin afstaða til bygginga á lóðum við Hrannarstíg 22, 24 og 26. Gert er ráð fyrir byggingu nýs safnaðarheimilis í tengslum við kirkjuna. Áfram er gert ráð fyrir bílastæðum fyrir kirkjugesti á lóðinni Fagurhóli 1.“ Sé það því sérstaklega tekið fram að heimilt sé að byggja fleiri íbúðir fyrir aldraða á reitnum.
Hin kærða deiliskipulagsbreyting sé því bæði í samræmi við landnotkun og stefnu í gildandi aðalskipulagi og í samræmi við uppbyggingu og áform í deiliskipulagi svæðisins sem mörkuð var með gildistöku þess árið 2003. Breytingin hafi því ekki meiri grenndaráhrif en kærandi hefði getað búist við samkvæmt óbreyttu skipulagi. Þá sé hún ekki umfram breytingar eða grenndaráhrif sem íbúar í þéttbýli mega almennt gera ráð fyrir. Einnig sé bent á að gildandi deiliskipulag gerði ráð fyrir uppbyggingu á þeim stað sem hin kærða tillaga gerir ráð fyrir umræddum húsum. Ekki hafi því verið talin sérstök ástæða til að gera umferðargreiningu vegna breytingarinnar.
Komið hafi verið til móts við athugasemdir kæranda sem fram hafi komið á auglýsingartíma tillögunnar. Um sjónræn áhrif breytingarinnar hafi verið unnin sérstök skýringargögn m.a. þrívíðar afstöðumyndir og myndband sem sýni áhrifin séð frá húsi kæranda. Frá því að kærandi hafi komið til opins kynningarfundar á auglýsingartíma tillögunnar hafi skipulagsfulltrúi m.a. upplýst hann um stöðu mála, aflað viðbótargagna til að koma til móts við óskir hans og beitt sér fyrir því að koma inn mörgum minniháttar breytingum á skipulagsskilmálum fyrir raðhúsin. Hafi málsmeðferð umþrættrar deiliskipulagsbreytingar verið í samræmi við ákvæði skipulags-laga og ákvæði stjórnsýslulaga og stjórnsýsluréttar.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Vísað er til þess að í umsögn Grundarfjarðarbæjar komi fram nýjar upplýsingar sem ekki hafi legið fyrir varðandi framtíðaráform sveitarfélagsins um hin umþrættu íbúðarhús sem ætlunin sé að byggja. Hafi sú fyrirætlun sveitarfélagsins um kaup á raðhúsalóðunum aldrei verið kynnt í deiliskipulagsferlinu og ekki sé minnst á hana í deili-skipulagstillögunni. En sú fyrirætlun sé augljóslega veigamikil forsenda fyrir gerð deili-skipulagsins. Einnig liggi ekki fyrir hvað verði um samþykktar raðhúsalóðir ef ekki náist samkomulag um kaup sveitarfélagsins á lóðunum við núverandi eigendur. Auk þess verði ekki séð að núverandi eigendur raðhúsalóðanna séu skuldbundnir til þess að selja þær sveitar-félaginu.
Í greinargerð eldra deiliskipulags frá 2003 sé vísað til íbúða að Hrannarstíg 28–40 sunnan við dvalarheimilið sem “þjónustuíbúða fyrir aldraða”. Það samrýmist þeirri notkun sem þessar íbúðir séu í, s.s. íbúar sem njóti þjónustu frá dvalar- og hjúkrunarheimilinu Fellaskjóli. Þær raðhúsalóðir sem sveitarfélagið skipuleggi nú að Hrannarstíg 42–54 og hyggst að eigin sögn kaupa séu hins vegar hvergi kölluð „þjónustuíbúðir fyrir aldraða“ heldur eingöngu „raðhús”. Í deiliskipulaginu sjálfu komi skýrt fram að um raðhús sé að ræða en því bætt við að þau séu fyrir eldri íbúa. Hugtakið „raðhús ætlað eldri íbúum” og „60+” sé hins vegar afar óljóst og ekki verði séð hvernig slík hús flokkist undir samfélagsþjónustu líkt og landnotkun svæðisins sam-kvæmt aðalskipulaginu falli undir.
Í núgildandi Aðalskipulagi Grundarfjarðarbæjar 2019–2039 sé svæðið skilgreint sem „Samfélagsþjónusta (S-2)“ og reiturinn nefndur „Hrannarstígur syðst og Fagurhóll“. Þessum upplýsingum hafi vísvitandi verið sleppt að setja í deiliskipulagstillöguna. Verði deili-skipulagið ekki fellt úr gildi sé komið fordæmi fyrir því að í deiliskipulagstillögur þurfi ekki að gera grein fyrir þeirri landnotkun sem aðalskipulag áskilji.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun bæjarstjórnar Grundarfjarðarbæjar frá 24. nóvember 2022 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ölkeldudals sem felur í sér fjölgun íbúða við Ölkelduveg og Hrannarstíg. Einnig eru settir fram skipulagsskilmálar fyrir lóðirnar Fellasneið 5 og 7. Í Aðalskipulagi Grundarfjarðarbæjar 2019–2039 er svæðið skilgreint sem Samfélagsþjónusta (S-2). Ágreiningur er um lögmæti þess hluta hinnar kærðu deiliskipulags-breytingar sem varðar heimild til byggingar tveggja raðhúsa við Hrannarstíg 42–54 með samtals sjö íbúðum fyrir eldri borgara innan núverandi lóðar dvalarheimilisins Fellaskjóls. Telur kærandi hina umþrættu deiliskipulagsbreytingu vera í andstöðu við gildandi Aðal-skipulag Grundafjarðar 2019–2039.
Í Aðalskipulagi Grundarfjarðar 2019–2039 er landnotkunin þar sem umræddar lóðir eru skilgreind sem samfélagsþjónusta (S-2). Í greinargerð með aðalskipulaginu er fjallað um reitinn þar sem dvalarheimilið Fellaskjól stendur. Er þar gert ráð fyrir stækkun dvalarheimilis, nýrri þjónustu við eldri íbúa eða fjölgun íbúða sem ætlaðar eru eldri íbúum að undangenginni deiliskipulagsgerð. Er þetta í samræmi við það sem fram kemur í greinargerð með gildandi deiliskipulagi Ölkeldudals frá 2003. Þar var tekið fram að þörf væri á stækkun dvalar-heimilisins og að skortur væri á þjónustuíbúðum fyrir aldraða og fatlaða í bæjarfélaginu. Meðal helstu markmiða deiliskipulagsins væri að tryggja stækkunarmöguleika fyrir dvalarheimili aldraðra og fjölgun þjónustuíbúða.
Samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga skal fara með breytingu á deiliskipulagi eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða með því fráviki að ekki er skylt að taka saman lýsingu skv. 1. mgr. 40. gr. laganna. Tillagan að umræddri deiliskipulagsbreytingu var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga frá 15. júní til 29. júlí 2022. Að loknum auglýsingar-tíma var hún send til Skipulagsstofnunar, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 41. gr. laganna, sem taldi ekki ástæðu til að gera athugasemdir við deiliskipulagstillöguna, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 42. gr. laganna. Var málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar því í samræmi við ákvæði skipulags-laga.
Í hinni umþrættu deiliskipulagsbreytingu er gert ráð fyrir sjö nýjum lóðum fyrir raðhús á einni hæð innan lóðar dvalarheimilisins. Þá er það sérstaklega tekið fram að íbúðirnar séu ætlaðar eldri íbúum í samræmi við skilmála aðalskipulags. Reiturinn sem um ræðir er merktur sem þjónustuíbúðir og stofnanir.
Í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er landnotkunarflokkurinn samfélagsþjónusta skilgreindur í d-lið, gr. 6.2. Þar kemur fram að um sé að ræða: „Svæði fyrir stofnanir og fyrirtæki sem óháð eignaraðild veita almenna þjónustu við samfélagið, svo sem menntastofnanir, heilbrigðis-stofnanir, menningarstofnanir, félagslegar stofnanir, trúarstofnanir og aðrar þjónustustofnanir ríkis, sveitarfélaga eða annarra aðila.“ Samkvæmt því er samfélagsþjónustu ætlað að ná yfir víðtækt svið þjónustu við einstaklinga óháð aldri sem sveitarfélög eða aðrir aðilar veita. Í ljósi þessa fer hin umþrætta deiliskipulagsbreyting ekki í bága við gildandi aðalskipulag og er því ákvæði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um samræmi skipulagsáætlana uppfyllt.
Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki talið að þeir form- eða efnisannmarkar liggi fyrir sem leiða eigi til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Grundarfjarðarbæjar frá 24. nóvember 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ölkeldudals.
