94/2022 Skotvöllur á Álfsnesi

Árið 2022, föstudaginn 30. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 94/2022, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 26. júlí 2022 um að gefa út starfsleyfi til Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis til reksturs skotvallar á Álfsnesi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 25. ágúst 2022 kæra eigendur, Stekk, Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðis­eftirlits Reykjavíkur frá 26. júlí 2022 að gefa út starfsleyfi til Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis til reksturs skotvallar á Álfsnesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafn­­framt er þess krafist að hávaðamælingar heilbrigðiseftirlitsins sem fram komi í starfs­leyfinu verði ógildar og hljóðmælingar gerðar af óháðum aðila.

Með bréfum, dags. 25. og 27. ágúst 2022, er bárust nefndinni 26. og 27. s.m., kæra eigendur og íbúar á Álfsnesi sömu ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins með kröfu um ógildingu hennar en til vara ­að hlutlausir sérfræðingar framkvæmi hljóðmælingar og rannsaki blýmengun í fjöru og sjó í Djúpuvík í Kollafirði. Verða þau kærumál, sem eru nr. 95/2022 og 96/2022, sameinuð máli þessu þar sem sama ákvörðun er kærð í öllum málunum til ógildingar og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi. Kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni var hafnað með úrskurði uppkveðnum 26. október 2022.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 3. október 2022.

Málavextir: Með úrskurði uppkveðnum 24. september 2021 í máli nr. 92/2021 felldi úrskurðar­nefnd umhverfis- og auðlindamála úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 4. maí 2021 um að gefa út starfsleyfi til Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis til reksturs skotvalla í Álfsnesi á Kjalarnesi þar sem starfsemin samræmdist ekki Aðalskipulagi Reykja­víkur 2010-2030. Aðalskipulag Reykjavíkur 2040 tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 18. janúar 2022 og kemur þar m.a. fram að framtíð skotæfingasvæðis á svæði I2, Álfsnes – Kollafjörður, verði viðfangsefni í endurskoðun aðalskipulags á Kjalarnesi og opnum svæðum utan þéttbýlis en þar til að þeirri endurskoðun komi sé heimilt að endurnýja leyfi skot­æfinga­svæðisins. Sótti Skotveiðifélag Reykjavíkur og nágrennis um nýtt starfsleyfi 15. febrúar s.á.

Hinn 17. febrúar 2022 óskaði Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur eftir leiðbeiningum Umhverfis­stofnunar varð­andi hávaðamælingar frá starfsemi skotvalla. Í svari stofnunarinnar við erindinu, dags. 11. mars s.á., kom fram að samkvæmt 11. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða skyldi Umhverfis­­stofnun, í samstarfi við önnur stjórnvöld, gefa út leiðbeiningar um mæliaðferðir við hljóð­­­mælingar vegna eftirlits. Taldi stofnunin rétt að heilbrigðiseftirlitið notaði sænskar leið­beiningar fyrir hljóðmælingar frá skotvöllum við eftirlit, þ.e. Allmänna råd om buller från skjutbanor sem gefnar væru út af Naturvårdsverket. Þá óskaði heilbrigðiseftirlitið eftir um­sögn skipulags­­fulltrúans í Reykjavík, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit.

Auglýsing um tillögu að starfsleyfi fyrir skotvöll Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis var aug­lýst á vefsvæði heilbrigðiseftirlitsins 3. júní 2022 í samræmi við 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Sér­stök tilkynning var send á hagsmunaaðila. Í tillögunni var lagt til að um starfsemina giltu al­menn starfsleyfisskilyrði heilbrigðisnefndar Reykjavíkur fyrir mengandi starfsemi og sértæk starfs­leyfis­skilyrði fyrir skotvöll Skotveiði­félags Reykjavíkur og nágrennis í Álfsnesi. Auk þess var lagt til að gildis­tími starfsleyfisins yrði til 31. október 2026 sem væri vel innan tímamarka aðalskipulags, í samræmi við um­sögn skipulagsfulltrúa. Frestur til að koma að athugasemdum var til 1. júlí 2022. Alls bárust 18 athugasemdir við tillöguna á auglýsingatíma og var gerð grein fyrir þeim og svörum í greinar­gerð Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur vegna auglýsingar á starfsleyfistillögu og útgáfu starfsleyfis.

Á afgreiðslufundi heilbrigðiseftirlitsins 26. júlí 2022 var samþykkt að gefa út starfsleyfi til handa Skotveiðifélagi Reykjavíkur og nágrennis með gildistíma til 31. októ­ber 2026. Var leyfið jafnframt háð sértækum starfsleyfisskilyrðum fyrir starfsemi skotvallarins auk almennra starfsleyfis­skilyrða fyrir mengandi starfsemi. Tilkynning um útgáfu þess, ásamt greinargerð um út­gáfuna, afriti af starfsleyfi og starfsleyfisskilyrðum var birt á vefsvæði heilbrigðis­eftirlitsins 27. júlí 2022.

 Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að þeir verði fyrir heilsuspillandi hávaða­mengun frá skotsvæðinu sem bergmáli við endurkast frá Esjuklettum. Þá snerti jarðvegs­mengun á skotsvæðinu og mengun í sjó og fjöru alla þar sem fuglalíf sé í hættu og náttúru sé spillt. Landeigendur og ábúendur hafi komið að lokuðum dyrum hjá Heilbrigðis­eftirliti Reykjavíkur og ekkert hafi verið gert til að einangra hávaðamengun. Borgaryfirvöld hafi þegar keypt eign af nágrönnum kærenda vegna hávaðamengunar. Fyrir endur­sölu eignarinnar hafi verið þinglýst á hana kvöð um að eigendur gætu ekki gert kröfu á hendur Reykjavíkurborg vegna hávaða frá skotæfingasvæðinu. Skilyrðum eldri leyfa hafi ekki verið fylgt á 15 ára tímabili og séu það næg rök fyrir því að ekki beri að veita nýtt starfsleyfi.

Ekki sé um endurnýjun starfsleyfis að ræða líkt og veitt sé heimild fyrir í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 heldur nýtt starfsleyfi þar sem eldra starfsleyfi hafi verið fellt úr gildi. Auk þess sé nýja leyfið mun rýmra en það eldra. Svæðið sé ekki deiliskipulagt og þ.a.l. hafi aldrei farið fram mat á umhverfisáhrifum eða kynning fyrir hagsmunaaðila/grenndarsamfélag vegna starfseminnar.

 Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Af hálfu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur er bent á að það sé hlutverk þess samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir að veita starfsleyfi fyrir starfsleyfisskylda starfsemi, sbr. viðauka við lögin, og setja starfsemi ramma í starfsleyfisskilyrðum um hvað geti talist ásættanleg umhverfisáhrif. Heilbrigðiseftir­litið meti í umsóknarferli hvort tiltekin starfsemi sé í samræmi við skipulag. Sé ástæða til sé leitað umsagnar skipulagsfulltrúa, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Ekki sé heimilt að gefa út starfsleyfi nema fyrir liggi jákvæð umsögn skipulagsfulltrúa um samræmi við skipulag. Helstu umhverfisáhrif af starfsemi skotvalla séu hávaði sem hafi í för með sér ónæði, mengun vegna efna í skotum og höglum og umgengni á svæðunum.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu kærenda er m.a. bent á að hávaði frá skothvellum valdi líkamlegu og andlegu streituástandi og sé talinn heilsuspillandi vegna heilsufarsáhrifa sem af honum stafa. Sé það rétt sem heilbrigðiseftirlitið haldi fram að á því svæði sem kærendur búi gildi mörk varðandi hávaða á landbúnaðarsvæðum og opnum svæðum hafi það í för með sér að hávaði þar megi ekki fara yfir 70 dB, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða.

—

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna málsins, en engar slíkar hafa borist úrskurðarnefndinni af hans hálfu.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvalds­ákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlinda­mála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðar­nefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun, breytir efni hennar eða tekur sérstaklega afstöðu til gildis einstakra þátta við málsmeðferð ákvörðunar. Verður því einungis tekin afstaða til ógildingarkröfu kærenda í máli þessu.

Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir er tekið fram að allur atvinnurekstur sem sótt sé um starfsleyfi fyrir skuli vera í samræmi við skipulag samkvæmt skipulagslögum eða lögum um skipulag haf- og strandsvæða. Var þessu ákvæði skeytt við 1. mgr. 6. gr. með 18. gr. laga nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða. Í athugasemdum við 18. gr. í frumvarpi því sem varð að þeim lögum segir að með ákvæðinu séu lagðar til þær breytingar á nokkrum lögum er varði leyfis­veitingar að þar komi skýrt fram að útgáfa skuli samræmast gildandi skipulagi, en í sumum tilvikum hafi jafnvel skort á að í umræddum lögum væri kveðið skýrt á um að leyfisveitingar skyldu samræmast skipulagi sveitarfélaga.

Við málsmeðferð umsóknar leyfishafa aflaði heilbrigðiseftirlitið umsagnar frá skipulags­fulltrúa Reykjavíkurborgar. Í umsögn hans, dags. 18. maí 2022, kemur fram að ekkert deili­skipulag sé í gildi fyrir svæðið en samkvæmt aðalskipulagi sé það staðsett í jaðri iðnaðarsvæðis (I2) og á opnu svæði (OP28), líkt og hafi verið í eldra aðalskipulagi. Með staðfestingu á Aðal­skipulagi Reykjavíkur 2040 hafi tekið gildi ákvæði 20.4 sem gildi almennt um endurnýjun starfsleyfa á öllum landnotkunarsvæðum. Tilgangur þess hafi verið að skapa forsendur til endurnýjunar leyfa til skemmri tíma fyrir starfsemi og rekstur sem sé til staðar á viðkomandi svæði, þrátt fyrir að starfsemin fari ekki saman við framtíðarlandnotkun aðalskipulags. Eðlilegt sé að hafa slíkt svigrúm til staðar í aðalskipulagi sem gildi til mjög langs tíma því oft sé óvissa um tímasetningu uppbyggingar og þróunar framtíðarsvæða. Ákvæðið skapi forsendur til þess að endurnýja leyfi skotæfingasvæða til skemmri tíma, sbr. einnig skilgreiningu fyrir iðnaðar­svæði I2. Var niðurstaða skipulagsfulltrúa að heimilt væri „að endurnýja starfsleyfi einstakra rekstraraðila, í þessu tilviki skotsvæðið á Álfsnesi, til skemmri tíma enda gildistími starfsleyfis skilgreindur vel innan tímamarka gildandi skipulagstímabils og uppbygging skv. framtíðar landnotkun ekki hafin innan viðkomandi svæðis eða í næsta nágrenni viðkomandi rekstrar­aðila.“ Var lagt til að gefið yrði út starfsleyfi til skemmri tíma með ákveðnum skilyrðum um þau atriði sem helst hafi verið gerðar athugasemdir við, er varði opnunartíma, umhverfis­þætti og hljóðmengun.

Samkvæmt f-lið gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er iðnaðarsvæði skilgreint svo: „Svæði fyrir umfangsmikla iðnaðarstarfsemi eða starfsemi sem er talin geta haft mengun í för með sér, svo sem verksmiðjur, virkjanir, þ.m.t. vatnsfallsvirkjanir, jarðhitavirkjanir, sjávar­fallavirkjanir og vindmyllur, tengivirki, veitustöðvar, skólpdælu- og hreinsistöðvar, endur­vinnslustöðvar, brennslustöðvar, förgunarstöðvar, sorpurðunarsvæði, flokkunarmiðstöðvar og birgðastöðvar fyrir mengandi efni.“ Samkvæmt l-lið sömu greinar er opið svæði skilgreint svo: „Svæði fyrir útivist, aðallega í tengslum við þéttbýli, með aðstöðu sem almennri útivist til­heyrir, svo sem stígum og áningarstöðum, auk þjónustu sem veitt er á forsendum útivistar.“ Þá er í j-lið sömu greinar að finna skilgreiningu fyrir landnotkunarflokkinn „Íþróttasvæði“ og kemur þar fram að íþróttasvæði sé fyrir landfreka íþróttaaðstöðu aðra en þá sem þjóni tilteknu hverfi, svo sem skeiðvelli, hesthúsabyggð, akstursíþróttasvæði, skotæfingasvæði, golfvelli og stærri íþróttamiðstöðvar. Fellur umdeilt skotæfingasvæði því undir síðastnefndan land­notkunarflokk.

Samkvæmt 1. mgr. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð skal stefna um landnotkun sýnd með einum landnotkunarflokki. Sé gert ráð fyrir landnotkun á sama reit sem falli undir fleiri en einn land­notkunarflokk skuli sá flokkur tiltekinn fyrir reitinn sem er ríkjandi en umfang annarrar land­notkunar tilgreint í skilmálum.

Líkt og að framan er rakið eiga landnotkunarflokkarnir „iðnaðarsvæði“ og „opið svæði“ við um skotæfingasvæðið sem um er deilt. Í greinargerð með Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er kveðið á um heimild sem tekur til svæðis I2, Álfsnes-Kollafjörður, til að „endurnýja leyfi skotæfingasvæðisins til skemmri tíma“. Hvorki er þó mælt fyrir um að landnotkunarflokkurinn „íþróttasvæði“ gildi á svæði I2 né á svæði OP28, að hluta eða öllu leyti.

Eins og rakið var í málavaxtalýsingu felldi úrskurðarnefndin úr gildi starfsleyfi fyrir umrætt skot­æfingasvæði með úrskurði, dags. 24. september 2021, þar sem starfsemin var ekki talin samræmast landnotkun svæðisins sam­kvæmt gildandi aðalskipulagi. Ekki liggur fyrir að þeirri landnotkun hafi verið breytt frá því að úrskurður nefndarinnar var kveðinn upp. Er því starfsemi sú sem heimiluð er með hinu kærða starfsleyfi ekki í samræmi við landnotkun umrædds svæðis eins og það er tilgreint í aðal­skipulagi svo sem áskilið er í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Fer starfsleyfið auk þess í bága við ákvæði skipulagsreglugerðar um landnotkunarflokka en í þeirri reglugerð er ekki að finna heimild til að víkja frá gildandi landnotkun samkvæmt skipulagi.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður að fella hið kærða starfsleyfi úr gildi.

Úrskurðarorð:

 Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlitsins í Reykjavík frá 26. júlí 2022 um að gefa út starfsleyfi til Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis til reksturs skotvallar á Álfsnesi.