Fyrir var tekið mál nr. 109/2015, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðar frá 10. júlí 2015 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. nóvember 2015, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Suðvesturlands og Hraunavinir þá ákvörðun skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðar frá 10. júlí 2015 að veita Landsneti hf. framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Málavextir: Forsaga málsins er sú að á árinu 2009 sendi Landsnet Skipulagsstofnun til meðferðar frummatsskýrslu um Suðvesturlínur, styrkingu raforkuflutningskerfis á Suðvesturlandi. Stofnunin auglýsti nefnda skýrslu til kynningar og að kynningartíma liðnum skilaði Landsnet til hennar endanlegri matsskýrslu, dags. 10. ágúst 2009. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 17. september s.á.
Með bréfi til Skipulagsstofnunar, dags 26. nóvember 2013, óskuðu eigendur jarðanna Landakots, Hvassahrauns, Stóru og Minni Vatnsleysu, nokkrir eigenda Heiðarlands Vogajarða og tveir eigenda Stóra Knarrarness eftir endurskoðun fyrrnefndrar matsskýrslu Landsnets að því er varðaði Suðurnesjalínu 2. Með ákvörðun sinni 23. júní 2014 hafnaði Skipulagsstofnun þessari beiðni landeigendanna, sem og ósk þeirra til vara um endurskoðun á áliti stofnunarinnar á matsskýrslunni. Nefnd ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndarinnar, en kæran var síðar afturkölluð.
Orkustofnun veitti Landsneti leyfi 5. desember 2013 til að reisa og reka raforkuflutningsvirkið Suðurnesjalínu 2 á grundvelli 2. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Um er að ræða 220 kV háspennulínu frá tengivirki við Hamranes í Hafnarfirði, um Voga, Reykjanesbæ og Grindavíkurbæ, að tengivirki við Rauðamel, um 5 km norðan við Svartsengi. Sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en kærumálinu vísað frá í kjölfar dóms Hæstaréttar 13. október 2016, í máli nr. 796/2015, þar sem ákvörðunin var felld úr gildi.
Iðnaðar- og viðskiptaráðherra veitti Landsneti heimildir til eignarnáms á jörðum kærenda í febrúar 2014, en þær ákvarðanir voru felldar úr gildi með dómum Hæstaréttar í málum nr. 511, 512, 513 og 541/2015, uppkveðnum 13. maí 2015.
Á fundi skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðar 10. júlí 2015 var tekin fyrir umsókn Landsnets um framkvæmdaleyfi vegna Suðurnesjalínu 2. Var bókað að grenndarkynnt hefði verið skv. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Athugasemdatíma væri lokið og athugasemdir hefðu borist. Meirihluti skipulags- og byggingarráðs samþykkti umsótt framkvæmdaleyfi og gerði framlögð svör við athugasemdum að sínum. Á fundi bæjarráðs 16. s.m. var fundargerð skipulags- og byggingarráðs lögð fram til kynningar í bæjarráði í umboði bæjarstjórnar. Á fundi sínum 20. október 2015 fól skipulags- og byggingarráð umhverfis- og skipulagsþjónustu að auglýsa framkvæmdaleyfið skv. 14. gr. skipulagslaga. Fundargerð fundarins var lögð fram til kynningar á fundi bæjarstjórnar 28. s.m. Var leyfið og auglýst 30. s.m. Auk Hafnarfjarðar veittu sveitarfélögin Grindavík, Reykjanesbær og Vogar Landsneti framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2, sem öll voru kærð til úrskurðarnefndarinnar.
Kærumáli þessu var frestað á meðan á rekstri dómsmáls stóð vegna framkvæmdaleyfisins sem veitt var af Sveitarfélaginu Vogum, en leyfið var fellt úr gildi með dómi Héraðsdóms Reykjaness 22. júlí 2016, í máli nr. E-1121/2015. Niðurstaða héraðsdóms var staðfest með dómi Hæstaréttar 16. febrúar 2017, í máli nr. 575/2016. Kærur til úrskurðarnefndarinnar vegna þeirrar leyfisveitingar hafa verið afturkallaðar.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að hvorki kerfisáætlun Landsnets á árunum 2006-2013 né áform um Suðvesturlínur hafi sætt umhverfismati áætlana skv. lögum nr. 105/2006, sbr. tilskipun 2001/42/EB. Þar sem slíkt mat hafi ekki farið fram lögum samkvæmt sé einfaldlega ólögmætt að veita framkvæmdaleyfi og verði þegar af þeirri ástæðu að fella það úr gildi.
Matsskýrsla framkvæmdarinnar sé haldin svo verulegum ágöllum að framkvæmdaleyfi geti ekki átt í henni stoð. Leyfisveitanda hafi verið skylt að kynna sér matsskýrsluna og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Af því leiði að ágallar á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar komi einnig til skoðunar, en umfjöllun í matsskýrslu um aðra mögulega valkosti hafi verið verulega ábótavant. Aðrir valkostir fyrir Suðurnesjalínu 2, en lagning 220 kV línu með 690 MVA flutningsgetu, hafi ekki verið lagðir fram, en samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé skylt að gera grein fyrir öllum valkostum og bera þá saman. Ljóst sé að aðrir kostir en lagning 220 kV loftlínu standi til boða, s.s. að leggja línuna í jörð eða byggja línu með lægri spennu og/eða flutningsgetu. Umfjöllun um jarðstrengi í matsskýrslu sé hins vegar annmörkum háð. Hún sé almenn og ónákvæm. Áhersla sé lögð á kostnaðarmun sem ekki hafi þýðingu við samanburð á umhverfisáhrifum mismunandi kosta, en auk þess standist ekki hin almenna umfjöllun um kostnað vegna jarðstrengja. Ummæli í matsskýrslu um endingartíma jarðstrengja séu ósönn og órökstudd. Loks sé villandi mynd dregin upp og lítið gert úr kostum jarðstrengja. Óumdeilt sé að sjónræn áhrif loftlína séu mun meiri en jarðstrengja og verði fyrirhugaðar háspennulínur lagðar um mosagróin nútímahraun, sem njóti sérstakrar verndar samkvæmt náttúruverndarlögum. Í matsskýrslu sé algjörlega horft framhjá sjónarmiðum um uppbyggingu ferðaþjónustu.
Landsnet og Hafnarfjörður hafi haft með sér samráð áður en umhverfismatsferli vegna framkvæmdarinnar hafi hafist, sem hafi leitt til þess að allir framkvæmdakostir aðrir en 220 kV loftlína hafi verið útilokaðir. Kærendum og öðrum hagsmunaaðilum hafi ekki verið hleypt að borðinu við þetta samráð. Gengið hafi verið á svig við rétt almennings til að hafa áhrif á ákvarðanatöku í umhverfismálum, sbr. 1. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000. Einnig vísist til 6. gr. Árósasamningsins og tilskipunar 2011/92/ESB, einkum 2.-6. mgr. 6. gr.
Það sé meginregla að allar framkvæmdaleyfisskyldar framkvæmdir skuli eiga sér stoð í deiliskipulagi. Hafi ekki verið lagaskilyrði til að viðhafa grenndarkynningu, en ekkert deiliskipulag sé í gildi á umræddu svæði. Umfjöllun í Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013-2025 fullnægi ekki þeim kröfum 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 að þar sé fjallað á ítarlegan hátt um umfang, frágang og áhrif Suðurnesjalínu 2 á umhverfið.
Framkvæmdaleyfið hafi ekki verið lagt fyrir og samþykkt á fundi bæjarstjórnar líkt og áskilið sé í 13. gr. skipulagslaga og 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi. Í 1. mgr. 70. gr. samþykktar nr. 772/2013 um stjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar segi að skipulags- og byggingarráð fari meðal annars með mál sem heyri undir skipulagslög og geti bæjarstjórn falið ráðinu fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Í 2. mgr. 7. gr. erindisbréfs skipulags- og byggingarráðs, sem samþykkt hafi verið í bæjarstjórn Hafnarfjarðar 7. desember 2011, segi að samþykktum, reglugerðum og gjaldskrám sem hljóta eigi staðfestingu ráðherra, skuli vísað til bæjarstjórnar, ásamt afgreiðslu erinda sem kveðið sé á um í skipulagslögum. Málinu hafi hins vegar ekki verið vísað til bæjarstjórnar til endanlegrar ákvörðunar og leiði það til ógildingar.
Suðurnesjalína 2 hafi verið klofin frá Suðvesturlínum og geti ekki talist vera sama framkvæmd og sú sem sætt hafi mati á umhverfisáhrifum ásamt Suðvesturlínum.
Verulegir annmarkar séu á málsmeðferð sveitarfélagins, m.a. hafi skort á að það sinnti rannsóknarskyldu sinni og gætti meðalhófs. Loks séu fyrirætlanir um Suðurnesjalínu 2 ekki í samræmi við raforkuflutningsþörf.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi krefst þess að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem kærendur hafi ekki lagt fram nein gögn sem styðji fullyrðingar þeirra um að þeir uppfylli skilyrði 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála til að eiga aðild að kærumáli.
Leyfisveitandi skuli fjalla um og taka afstöðu til þess hvort tiltekin framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Jafnframt skuli hann kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin sé sú sem lýst sé í matsskýrslu. Þá skuli leyfisveitandi taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga. Hafnarfjarðarbær hafi uppfyllt þessar lögbundnu kröfur við veitingu framkvæmdaleyfisins og séu því engar forsendur til ógildingar þess. Það falli hins vegar utan valdsviðs sveitarfélaga að skera úr um hvort áætlanir leyfishafa skuli sæta umhverfismati áætlana skv. lögum nr. 105/2006 þess efnis, en þó sé bent á að framkvæmdin hafi sætt slíku mati um leið og aðalskipulagstillaga hafi farið í slíkt mat. Þegar mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram hafi engin krafa verið gerð um að kerfisáætlun skyldi sæta umhverfismati áætlana.
Matsskýrsla Suðvesturlína sé ítarleg og í viðauka 6 við hana sé 50 bls. skýrsla um jarðstrengi. Ekki sé gert ráð fyrir því að fjallað sé um aðra framkvæmd en þá sem ráðast eigi í og þá kosti sem raunhæfir séu. Lagning 220 kV jarðstrengs milli Hafnarfjarðar og Suðurnesja sé allt önnur framkvæmd heldur en lagning 220 kV háspennulínu, bæði hvað varði kostnað og tæknilega útfærslu. Horft sé til framtíðar við framkvæmdir í flutningskerfinu og sé kostur við háspennulínur að flutningsgetu þeirra megi auka með einföldum hætti. Athygli sé vakin á stefnu stjórnvalda hvað varði lagningu jarðstrengja, sbr. þingsályktun þar um. Því sé mótmælt að áhrif af lagningu loftlínu um hraun séu meiri en vegna jarðstrengs. Forræði framkvæmdaraðila á framkvæmdum sé áréttað og að ekki sé á valdsviði sveitarfélaga að fjalla um mögulegar útfærslur framkvæmda. Þá séu ekki ágallar á matsskýrslu Suðvesturlína og álit Skipulagsstofnunar liggi fyrir.
Ekki verði af framkvæmd sem Suðurnesjalínu 2 nema gert sé ráð fyrir henni á skipulagsáætlunum sveitarfélaga. Sé því ljóst að framkvæmdaraðili hafi ávallt samráð við sveitarstjórn þess sveitarfélags sem framkvæmdin liggi um. Að auki hafi kærendur nýtt sér heimildir laga til að koma á framfæri skoðunum sínum.
Sveitarfélagið hafi kosið að grenndarkynna, umfram lagalega skyldu sína, til þess að tryggja vandaða málsmeðferð við útgáfu framkvæmdaleyfisins. Jafnframt hafi verið tekin rökstudd afstaða til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar og málsmeðferð verið í samræmi við stjórnsýslulög.
Umsókn Landsnets hafi verið í stöðugri umfjöllun og undirbúningi bæjarstjórnar, skipulags- og byggingarráðs, sem og skipulags- og byggingarfulltrúa, í um 14 mánuði, þar til samkomulag hafi verið gert milli aðila 9. júlí 2015. Leyfisumsókn Landsnets hafi verið til umfjöllunar með ýmsum hætti og hafi verið fjallað um málið á lokastigum í bæjarstjórn Hafnarfjarðar, sbr. umræður á fundi hennar 10. júní s.á. vegna fundargerðar skipulags- og byggingarráðs frá 2. s.m. Bæjarráð hafi haft umboð bæjarstjórnar til fullnaðarafgreiðslu í sumarleyfi hennar. Hafi ráðið tekið fyrir umsókn Landsnets á fundi sínum 8. júní 2015 og þá samþykkt samkomulagið við Landsnet. Á fundi skipulags- og byggingarráðs 20. október s.á. hafi umhverfis- og skipulagsþjónustu verið falið að auglýsa leyfið og hafi fundargerð fundarins verið lögð fram í bæjarstjórn 28. s.m. Ágreiningur ríki um túlkun á 2. málsl. 2. mgr. 7. gr. erindisbréfs skipulags- og byggingarráðs, en allan vafa um heimildir þess til fullnaðarafgreiðslu málsins hljóti að verða að túlka leyfishafa í hag. Sé enda ekki nokkur vafi á að bæjarráð í umboði bæjarstjórnar hafi samþykkt framkvæmdina og bæjarstjórn fjallað ítrekað um hana.
Suðvesturlínur feli í sér áfangaskiptar framkvæmdir og hafi leyfishafi ekki gert nokkra þá breytingu á framkvæmdinni Suðurnesjalína 2, sem leitt geti til þess að nýtt mat á umhverfisáhrifum þurfi að fara fram.
Undirbúningur við veitingu framkvæmdaleyfis hafi verið í samræmi við lög. Hafnarfjörður hafi tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar og sé því mótmælt að málsmeðferð hafi brotið í bága við rannsóknarreglu og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar.
Flutningur raforku á 132 kV spennu í hinu almenna flutningskerfi sé ófullnægjandi. Ríkir almannahagsmunir krefjist þess að raforkuflutningskerfið verði styrkt frá Hafnarfirði til Suðurnesja. Um sé að ræða veikan hluta flutningskerfisins, bæði með tilliti til flutningsgetu og afhendingaröryggis. Suðurnesjalína 1, sem nú þjóni svæðinu og rekin sé á 132 kV spennu, sé fulllestuð í dag.
——-
Bæjarstjórn Hafnarfjarðar hefur ekki látið málið til sín taka fyrir úrskurðarnefndinni þrátt fyrir að vera gefinn kostur á því með bréfi, dags. 30. nóvember 2015. Þá hafa engin gögn borist frá sveitarfélaginu, en fyrir nefndinni lágu fullnægjandi gögn svo að úrskurður yrði upp kveðinn.
——-
Færð hafa verið fram frekari sjónarmið í máli þessu sem ekki verða rakin nánar hér með hliðsjón af síðar til komnum atvikum málsins.
Niðurstaða: Kærendur máls þessa eru annars vegar umhverfissamtök og hins vegar náttúruverndarsamtök sem fullnægja þeim kröfum sem gerðar eru til kæruaðildar slíkra samtaka samkvæmt ákvæðum 3. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Eins og rakið er í málavaxtalýsingu frestaði úrskurðarnefndin meðferð kærumáls þessa þar til fyrir lægi niðurstaða dómsmáls sem rekið var vegna framkvæmdaleyfisveitingar Sveitarfélagsins Voga fyrir Suðurnesjalínu 2. Það framkvæmdaleyfi var fellt úr gildi með dómi Héraðsdóms Reykjaness 22. júlí 2016, í máli nr. E-1121/2015. Dóminum var áfrýjað til Hæstaréttar, sem með dómi sínum 16. febrúar 2017 í máli nr. 575/2016, staðfesti niðurstöðu héraðsdóms.
Í dómi Hæstaréttar var gerð grein fyrir helstu reglum um málsmeðferð vegna matsskyldra framkvæmda og efni matsskýrslna samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og reglugerð nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum. Eins og þar kæmi fram skyldi auk þeirrar framkvæmdar sem metin væri lýsa öðrum möguleikum um framkvæmdarkosti sem til greina kæmu í tillögu að matsáætlun og frummatsskýrslu. Þá skyldi í skýrslunni vera samanburður á umhverfisáhrifum þeirra kosta sem kynntir væru og rökstuðningur fyrir vali framkvæmdaraðila, að teknu tilliti til umhverfisáhrifa. Væri það síðan hlutverk Skipulagsstofnunar að gefa rökstutt álit á því hvort matsskýrsla uppfyllti lögbundin skilyrði og að umhverfisáhrifum væri lýst á fullnægjandi hátt. Tók dómurinn fram að samkvæmt 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, sbr. 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 og 2. mgr. 29. gr. þágildandi reglugerðar nr. 1123/2005, skyldi sveitarstjórn við umfjöllun um leyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.
Þá tiltók Hæstiréttur að ítrekað hefðu verið gerðar athugasemdir við ráðagerðir um að umrædd lína lægi í lofti og vísaði dómurinn jafnframt til fyrri dóma sinna vegna Suðurnesjalínu 2, frá 12. maí og 13. október 2016, en forsendur þeirra væru að Landsnet hafi við undirbúning framkvæmdanna ekki látið fara fram sérstaka athugun á þeim möguleika að leggja línuna í jörð, heldur vísað til almennra sjónarmiða um kosti og galla jarðstrengja. Yrði hvorki af gögnum málsins né flutningi þess ráðið með viðhlítandi hætti, hvar slíkur strengur gæti legið eða hver yrðu umhverfisáhrif hans. Þá hefði Landsnet ekki sýnt fram á að atvik væru með þeim hætti að líta bæri fram hjá þessum galla. Hefði þetta leitt til þess að ákvarðanir þær um eignarnám og leyfisveitingu Orkustofnunar sem umrædd mál snerust um hefðu verið ógiltar.
Áréttaði Hæstiréttur að jarðstrengur í skilningi 2. málsliðar 1. mgr. 8. gr. og 4. málsliðar 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 væri möguleiki um framkvæmdarkost, sem til greina gæti komið, og hefði því borið að gera grein fyrir honum í tillögum og matsskýrslum í matsferlinu og bera hann saman við annan eða aðra framkvæmdarkosti. Það hefði ekki verið gert að öðru leyti en því að látið hefði verið nægja að vísa til almennra sjónarmiða um kosti og galla jarðstrengja.
Loks segir svo í dómi Hæstaréttar: „Sá annmarki á umhverfismati, sem leiddi til þess að leyfi Orkustofnunar til áfrýjandans Landsnets hf. til að reisa og reka Suðurnesjalínu 2 var fellt úr gildi og heimildir áfrýjandans til eignarnáms í þágu framkvæmdarinnar voru ógiltar, voru enn fyrir hendi þegar áfrýjandinn Sveitarfélagið Vogar veitti framkvæmdaleyfi það sem um er deilt í málinu. Umhverfisáhrifum jarðstrengs í samanburði við aðra framkvæmdarkosti hefur samkvæmt því ekki verið lýst á fullnægjandi hátt og uppfylltu matsferlið og umhverfismatsskýrslan því ekki þann áskilnað sem gerður er í lögum um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Samkvæmt því gátu matsskýrsla Landsnets hf. um Suðurnesjalínu 2 og álit Skipulagsstofnunar um skýrsluna ekki verið lögmætur grundvöllur undir ákvörðun sveitarfélagsins um veitingu framkvæmdaleyfisins sem samkvæmt því var reist á röngum lagagrundvelli. Úr þessum galla á umhverfismatinu hefur ekki verið bætt, enda getur áðurgreind valkostaskýrsla Landsnets hf. sem kynnt var í október 2016 hvorki samkvæmt grundvelli sínum, efni né tilgangi bætt þar úr. Þegar af þessum ástæðum verður niðurstaða hins áfrýjaða dóms staðfest um annað en málskostnað.“
Samkvæmt framangreindu hefur Hæstiréttur komist að þeirri niðurstöðu að matsskýrsla Landsnets um Suðurnesjalínu 2 og álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi ekki getað verið lögmætur grundvöllur ákvörðunar Sveitarfélagsins Voga um veitingu framkvæmdaleyfis fyrir Suðurnesjalínu 2. Með vísan til framangreinds, og þar sem sama matsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar lágu til grundvallar ákvörðun skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðar um veitingu hins kærða framkvæmdaleyfis fyrir Suðurnesjalínu 2, sbr. ákvæði 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 13. gr. laga nr. 106/2000, verður að fella hina kærðu ákvörðun skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðar úr gildi.
Það athugist að af gögnum málsins verður hvorki með vissu ráðið að sveitarstjórn hafi samþykkt hið kærða leyfi né að skipulags- og byggingarráð hafi haft heimild til fullnaðarafgreiðslu þess, en eins og áður er sagt bárust engin gögn frá sveitarfélaginu.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna atvika sem nánar eru rakin í málavaxtalýsingu.
Felld er úr gildi ákvörðun skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðar frá 10. júlí 2015 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2.
Nanna Magnadóttir
______________________________ _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir Ásgeir Magnússon
