108/2015 Suðurnesjalína 2 Hafnarfjarðarbæ

Árið 2017, þriðjudaginn 28. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 108/2015, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðar frá 10. júlí 2015 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. nóvember 2015, er barst nefndinni 30. s.m., kæra eigendur jarðanna Landakots, Stóru Vatnsleysu, Minni Vatnsleysu, hluti af eigendum Heiðarlands Vogajarða og hluti af eigendum Stóra Knarrarness, Sveitarfélaginu Vogum, þá ákvörðun skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðar frá 10. júlí 2015 að veita Landsneti hf. framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Málavextir: Forsaga málsins er sú að á árinu 2009 sendi Landsnet Skipulagsstofnun til meðferðar frummatsskýrslu um Suðvesturlínur, styrkingu raforkuflutningskerfis á Suðvesturlandi. Stofnunin auglýsti nefnda skýrslu til kynningar og að kynningartíma liðnum skilaði Landsnet til hennar endanlegri matsskýrslu, dags. 10. ágúst 2009. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 17. september s.á.

Með bréfi til Skipulagsstofnunar, dags 26. nóvember 2013, óskuðu eigendur jarðanna Landakots, Hvassahrauns, Stóru og Minni Vatnsleysu, nokkrir eigenda Heiðarlands Vogajarða og tveir eigenda Stóra Knarrarness eftir endurskoðun fyrrnefndrar matsskýrslu Landsnets að því er varðaði Suðurnesjalínu 2. Með ákvörðun sinni 23. júní 2014 hafnaði Skipulagsstofnun þessari beiðni landeigendanna, sem og ósk þeirra til vara um endurskoðun á áliti stofnunarinnar á matsskýrslunni. Nefnd ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndarinnar, en kæran var síðar afturkölluð.

Orkustofnun veitti Landsneti leyfi 5. desember 2013 til að reisa og reka raforkuflutningsvirkið Suðurnesjalínu 2 á grundvelli 2. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Um er að ræða 220 kV háspennulínu frá tengivirki við Hamranes í Hafnarfirði, um Voga, Reykjanesbæ og Grindavíkurbæ, að tengivirki við Rauðamel, um 5 km norðan við Svartsengi. Sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en kærumálinu vísað frá í kjölfar dóms Hæstaréttar 13. október 2016, í máli nr. 796/2015, þar sem ákvörðunin var felld úr gildi.

Iðnaðar- og viðskiptaráðherra veitti Landsneti heimildir til eignarnáms á jörðum kærenda í febrúar 2014, en þær ákvarðanir voru felldar úr gildi með dómum Hæstaréttar í málum nr. 511, 512, 513 og 541/2015, uppkveðnum 13. maí 2015. 

Á fundi skipulags- og byggingarráðs Hafnarfjarðar 10. júlí 2015 var tekin fyrir umsókn Landsnets um framkvæmdaleyfi vegna Suðurnesjalínu 2. Var bókað að grenndarkynnt hefði verið skv. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Athugasemdatíma væri lokið og athugasemdir hefðu borist. Meirihluti skipulags- og byggingarráðs samþykkti umsótt framkvæmdaleyfi og gerði framlögð svör við athugasemdum að sínum. Á fundi bæjarráðs 16. s.m. var fundargerð skipulags- og byggingarráðs lögð fram til kynningar í bæjarráði í umboði bæjarstjórnar. Á fundi sínum 20. október 2015 fól skipulags- og byggingarráð umhverfis- og skipulagsþjónustu að auglýsa framkvæmdaleyfið skv. 14. gr. skipulagslaga. Fundargerð ráðsins var lögð fram til kynningar á fundi bæjarstjórnar 28. s.m. Var leyfið og auglýst 30. s.m. Auk Hafnarfjarðar veittu sveitarfélögin Grindavík, Reykjanesbær og Vogar Landsneti framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2, sem öll voru kærð til úrskurðarnefndarinnar.

Kærumáli þessu var frestað á meðan á rekstri dómsmáls stóð vegna framkvæmdaleyfisins sem veitt var af Sveitarfélaginu Vogum, en leyfið var fellt úr gildi með dómi Héraðsdóms Reykjaness 22. júlí 2016, í máli nr. E-1121/2015. Niðurstaða héraðsdóms var staðfest með dómi Hæstaréttar 16. febrúar 2017, í máli nr. 575/2016. Kærur til úrskurðarnefndarinnar vegna þeirrar leyfisveitingar hafa verið afturkallaðar.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að hin kærða leyfisveiting varði með beinum hætti stjórnarskrárvarin eignarréttindi þeirra, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 1. gr. 1. samningsviðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

Hvorki kerfisáætlun Landsnets á árunum 2006-2013 né áform um Suðvesturlínur hafi sætt umhverfismati áætlana skv. lögum nr. 105/2006, sbr. tilskipun 2001/42/EB. Þar sem slíkt mat hafi ekki farið fram lögum samkvæmt sé einfaldlega ólögmætt að veita framkvæmdaleyfi og verði þegar af þeirri ástæðu að fella það úr gildi.

Matsskýrsla framkvæmdarinnar sé haldin svo verulegum ágöllum að framkvæmdaleyfi geti ekki átt í henni stoð. Leyfisveitanda hafi verið skylt að kynna sér matsskýrsluna og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Af því leiði að ágallar á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar komi einnig til skoðunar, en umfjöllun í matsskýrslu um aðra mögulega valkosti hafi verið verulega ábótavant. Aðrir valkostir fyrir Suðurnesjalínu 2, en lagning 220 kV línu með 690 MVA flutningsgetu, hafi ekki verið lagðir fram, en samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé skylt að gera grein fyrir öllum valkostum og bera þá saman. Ljóst sé að aðrir kostir standi til boða en lagning 220 kV loftlínu. Einkum sé lagning línunnar í jörð álitlegur kostur og hafi kærendur frá upphafi óskað eftir að sá valkostur yrði skoðaður til hlítar. Umfjöllun um jarðstrengi í matsskýrslu sé hins vegar annmörkum háð. Hún sé almenn og ónákvæm. Áhersla sé lögð á kostnaðarmun sem ekki hafi þýðingu við sambanburð á umhverfisáhrifum mismunandi kosta, en auk þess standist ekki hin almenna umfjöllun um kostnað vegna jarðstrengja. Ummæli í matsskýrslu um endingartíma jarðstrengja sé ósönn og órökstudd. Loks sé villandi mynd dregin upp og lítið gert úr kostum jarðstrengja. Hvað jarðrask varði hefði mátt kanna þann möguleika að leggja jarðstreng innan þess svæðis sem þegar hafi verið raskað vegna Reykjanesbrautar og Suðurnesjalínu 1, eða meðfram Reykjanesbraut eða núverandi línuvegi.

Í matsskýrslu og tillögu að matsáætlun segi að Landsnet hafi verið með ýmsa valkosti til athugunar en eftir samráð við sveitarfélög á línuleiðinni hafi einn kostur verið eftir, þ.e. lagning 220 kV loftlínu. Kærendum og öðrum hagsmunaaðilum hafi ekki verið hleypt að borðinu við þetta samráð. Gengið hafi verið á svig við rétt almennings til að hafa áhrif á ákvarðanatöku í umhverfismálum, sbr. 6. gr. Árósasamningsins og tilskipun 2011/92/ESB, einkum 2.-6. mgr. 6. gr. Auk þess veiti 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 1. mgr. 1. gr. 1. samningsviðauka mannréttindasáttmálans, kærendum og öðrum landeigendum ríkan rétt til þátttöku í ákvörðunum sem til standi að taka um eignir þeirra, og þá frá upphafi þegar allir valkostir séu opnir og enn mögulegt að hafa áhrif á ákvarðanatöku. Þessa hafi ekki verið gætt.

Það sé meginregla að allar framkvæmdaleyfisskyldar framkvæmdir skuli eiga sér stoð í deiliskipulagi. Hafi ekki verið lagaskilyrði til að viðhafa grenndarkynningu, en ekkert deiliskipulag sé í gildi á umræddu svæði. Umfjöllun í Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013-2025 fullnægi ekki þeim kröfum 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 að þar sé fjallað á ítarlegan hátt um umfang, frágang og áhrif Suðurnesjalínu 2 á umhverfið.

Framkvæmdaleyfið hafi ekki verið lagt fyrir og samþykkt á fundi bæjarstjórnar líkt og áskilið sé í 13. gr. skipulagslaga og 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi. Í 1. mgr. 70. gr. samþykktar nr. 772/2013 um stjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar segi að skipulags- og byggingarráð fari meðal annars með mál sem heyri undir skipulagslög og geti bæjarstjórn falið ráðinu fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Í 2. mgr. 7. gr. erindisbréfs skipulags- og byggingarráðs, sem samþykkt hafi verið í bæjarstjórn Hafnarfjarðar 7. desember 2011, segi að samþykktum, reglugerðum og gjaldskrám sem hljóta eigi staðfestingu ráðherra, skuli vísað til bæjarstjórnar, ásamt afgreiðslu erinda sem kveðið sé á um í skipulagslögum. Málinu hafi hins vegar ekki verið vísað til bæjarstjórnar til endanlegrar ákvörðunar og leiði það til ógildingar.

Suðurnesjalína 2 hafi verið klofin frá Suðvesturlínum og geti ekki talist vera sama framkvæmd og sú sem sætt hafi mati á umhverfisáhrifum ásamt Suðvesturlínum.

Loks séu verulegir annmarkar á málsmeðferð sveitarfélagins, m.a. hafi skort á að það sinnti rannsóknarskyldu sinni og gætti meðalhófs.

Athugasemdir leyfishafa:
Leyfishafi bendir á að kærendur hafi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta tengdri hinni kærðu ákvörðun, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þeir séu ekki búsettir í Hafnarfirði og séu jarðir þeirra innan Sveitarfélagsins Voga, sem taki ákvörðun um veitingu framkvæmdaleyfis innan síns lögsagnarumdæmis. Beri því að vísa kærunni frá.

Leyfisveitandi skuli fjalla um og taka afstöðu til þess hvort tiltekin framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Jafnframt skuli hann kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin sé sú sem lýst sé í matsskýrslu. Þá skuli leyfisveitandi taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga. Hafnarfjarðarbær hafi uppfyllt þessar lögbundnu kröfur við veitingu framkvæmdaleyfisins og séu því engar forsendur til ógildingar þess. Það falli hins vegar utan valdsviðs sveitarfélaga að skera úr um hvort áætlanir leyfishafa skuli sæta umhverfismati áætlana skv. lögum nr. 105/2006 þess efnis, en þó sé bent á að framkvæmdin hafi sætt slíku mati um leið og aðalskipulagstillaga hafi farið í slíkt mat. Þegar mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram hafi engin krafa verið gerð um að kerfisáætlun skyldi sæta umhverfismati áætlana.

Matsskýrsla Suðvesturlína sé ítarleg og í viðauka 6 við hana sé 50 bls. skýrsla um jarðstrengi. Ekki sé gert ráð fyrir því að fjallað sé um aðra framkvæmd en þá sem ráðast eigi í og þá kosti sem raunhæfir séu. Lagning 220 kV jarðstrengs milli Hafnarfjarðar og Suðurnesja sé allt önnur framkvæmd heldur en lagning 220 kV háspennulínu, bæði hvað varði kostnað og tæknilega útfærslu. Horft sé til framtíðar við framkvæmdir í flutningskerfinu og sé kostur við háspennulínur að flutningsgetu þeirra megi auka með einföldum hætti. Athygli sé vakin á stefnu stjórnvalda hvað varði lagningu jarðstrengja, sbr. þingsályktun þar um. Forræði framkvæmdaraðila á framkvæmdum sé áréttað og að ekki sé á valdsviði sveitarfélaga að fjalla um mögulegar útfærslur framkvæmda. Þá séu ekki gallar á matsskýrslu Suðvesturlína og álit Skipulagsstofnunar liggi fyrir.

Ekki verði af framkvæmd sem Suðurnesjalínu 2 nema ráð sé gert fyrir henni á skipulagsáætlunum sveitarfélaga. Sé því ljóst að framkvæmdaraðili hafi ávallt samráð við sveitarstjórn þess sveitarfélags sem framkvæmdin liggi um. Að auki hafi kærendur nýtt sér heimildir laga til að koma á framfæri skoðunum sínum.

Sveitarfélagið hafi kosið að grenndarkynna, umfram lagalega skyldu sína, til þess að tryggja vandaða málsmeðferð við útgáfu framkvæmdaleyfisins. Jafnframt hafi verið tekin rökstudd afstaða til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar og málsmeðferð verið í samræmi við stjórnsýslulög.

Umsókn Landsnets hafi verið í stöðugri umfjöllun og undirbúningi bæjarstjórnar, skipulags- og byggingarráðs, sem og skipulags- og byggingarfulltrúa, í um 14 mánuði, þar til samkomulag hafi verið gert milli aðila 9. júlí 2015. Leyfisumsókn Landsnets hafi verið til umfjöllunar með ýmsum hætti og hafi verið fjallað um málið á lokastigum í bæjarstjórn Hafnarfjarðar, sbr. umræður á fundi hennar 10. júní s.á. vegna fundargerðar skipulags- og byggingarráðs frá 2. s.m. Bæjarráð hafi haft umboð bæjarstjórnar til fullnaðarafgreiðslu í sumarleyfi hennar. Hafi ráðið tekið fyrir umsókn Landsnets á fundi sínum 8. júní 2015 og þá samþykkt samkomulagið við Landsnet. Á fundi skipulags- og byggingarráðs 20. október s.á. hafi umhverfis- og skipulagsþjónustu verið falið að auglýsa leyfið og hafi fundargerð fundarins verið lögð fram í bæjarstjórn 28. s.m. Ágreiningur ríki um túlkun á 2. málsl. 2. mgr. 7. gr. erindisbréfs skipulags- og byggingarráðs, en allan vafa um heimildir þess til fullnaðarafgreiðslu málsins hljóti að verða að túlka leyfishafa í hag. Sé enda ekki nokkur vafi á að bæjarráð í umboði bæjarstjórnar hafi samþykkt framkvæmdina og bæjarstjórn fjallað ítrekað um hana.

Suðvesturlínur feli í sér áfangaskiptar framkvæmdir og hafi leyfishafi ekki gert nokkra þá breytingu á framkvæmdinni Suðurnesjalína 2, sem leitt geti til þess að nýtt mat á umhverfisáhrifum þurfi að fara fram.

Ríkir almannahagsmunir krefjist þess að raforkuflutningskerfið verði styrkt frá Hafnarfirði til Suðurnesja. Um sé að ræða veikan hluta flutningskerfisins, bæði með tilliti til flutningsgetu og afhendingaröryggis. Suðurnesjalína 1, sem nú þjóni svæðinu og rekin sé á 132 kV spennu, sé fulllestuð í dag.

——-

Bæjarstjórn Hafnarfjarðar hefur ekki látið málið til sín taka fyrir úrskurðarnefndinni þrátt fyrir að vera gefinn kostur á því með bréfi, dags. 30. nóvember 2015. Þá hafa gögn ekki borist frá sveitarfélaginu, en fullnægjandi gögn lágu fyrir nefndinni svo að úrskurður yrði upp kveðinn.

——-

Færð hafa verið fram frekari sjónarmið í máli þessu sem ekki verða rakin nánar hér með hliðsjón af síðar til komnum atvikum málsins.

Niðurstaða: Ágreiningur máls þessa snýst um framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2, sem samþykkt var af skipulags- og byggingarráði Hafnarfjarðar 10. júlí 2015. Fyrr í dag kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð í kærumáli nr. 109/2015, þar sem greind ákvörðun var felld úr gildi með vísan til dóms Hæstaréttar í máli nr. 575/2016. Þar sem hin kærða ákvörðun hefur ekki lengur réttarverkan að lögum er ljóst að kærendur hafa ekki hagsmuni af efnisúrlausn málsins. Verður máli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna atvika sem nánar eru rakin í málavaxtalýsingu.
 

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon