42/2015 Suðurnesjalína 2 Grindavík

Árið 2017, þriðjudaginn 28. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 42/2015, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Grindavíkur frá 16. desember 2014 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. júní 2015, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Suðvesturlands og Landvernd þá ákvörðun bæjarstjórnar Grindavíkur frá 16. desember 2014 að veita Landsneti hf. framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Grindavík 13. nóvember 2015.

Málavextir: Forsaga málsins er sú að á árinu 2009 sendi Landsnet Skipulagsstofnun til meðferðar frummatsskýrslu um Suðvesturlínur, styrkingu raforkuflutningskerfis á Suðvesturlandi. Stofnunin auglýsti nefnda skýrslu til kynningar og að kynningartíma liðnum skilaði Landsnet til hennar endanlegri matsskýrslu, dags. 10. ágúst 2009. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 17. september s.á.

Með bréfi til Skipulagsstofnunar, dags 26. nóvember 2013, óskuðu eigendur jarðanna Landakots, Hvassahrauns, Stóru og Minni Vatnsleysu, nokkrir eigenda Heiðarlands Vogajarða og tveir eigenda Stóra Knarrarness eftir endurskoðun fyrrnefndrar matsskýrslu Landsnets að því er varðaði Suðurnesjalínu 2. Með ákvörðun sinni 23. júní 2014 hafnaði Skipulagsstofnun þessari beiðni landeigendanna, sem og ósk þeirra til vara um endurskoðun á áliti stofnunarinnar á matsskýrslunni. Nefnd ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndarinnar, en kæran var síðar afturkölluð.

Orkustofnun veitti Landsneti leyfi 5. desember 2013 til að reisa og reka raforkuflutningsvirkið Suðurnesjalínu 2 á grundvelli 2. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Um er að ræða 220 kV háspennulínu frá tengivirki við Hamranes í Hafnarfirði, um Voga, Reykjanesbæ og Grindavíkurbæ, að tengivirki við Rauðamel, um 5 km norðan við Svartsengi. Sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en kærumálinu vísað frá í kjölfar dóms Hæstaréttar 13. október 2016, í máli nr. 796/2015, þar sem ákvörðunin var felld úr gildi. Iðnaðar- og viðskiptaráðherra veitti Landsneti heimildir til eignarnáms á jörðum kærenda í febrúar 2014, en þær ákvarðanir voru felldar úr gildi með dómum Hæstaréttar í málum nr. 511, 512, 513 og 541/2015, uppkveðnum 13. maí 2015. 

Á fundi bæjarstjórnar Grindavíkur 16. desember 2014 var tekin fyrir umsókn Landsnets um framkvæmdaleyfi vegna Suðurnesjalínu 2, en um umsóknina hafði verið fjallað á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 10. s.m. Bæjarstjórn samþykkti framkvæmdaleyfið og var það gefið út 22. apríl 2015 og auglýst 5. maí s.á. Auk Grindavíkur veittu sveitarfélögin Hafnarfjörður, Reykjanesbær og Vogar Landsneti framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2, sem öll voru kærð til úrskurðarnefndarinnar.

Kærumáli þessu var frestað á meðan á rekstri dómsmáls stóð vegna framkvæmdaleyfisins sem veitt var af Sveitarfélaginu Vogum, en leyfið var fellt úr gildi með dómi Héraðsdóms Reykjaness 22. júlí 2016, í máli nr. E-1121/2015. Niðurstaða héraðsdóms var staðfest með dómi Hæstaréttar 16. febrúar 2017, í máli nr. 575/2016. Kærur til úrskurðarnefndarinnar vegna þeirrar leyfisveitingar hafa verið afturkallaðar.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að Suðvesturlínur og kerfisáætlun Landsnets hafi ekki sætt umhverfismati áætlana svo sem skylt sé samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, sbr. tilskipun 2001/42/EB. Að auki sé framkvæmdin stórlega breytt, en Suðurnesjalína 2 hafi verið klofin frá verkefninu Suðvesturlínur án þess að nýtt mat á umhverfisáhrifum færi fram.

Sveitarfélagið hafi farið með málið sem skipulagsmál en ekki sem þátt í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Þar sem ekki hafi legið fyrir deiliskipulag hafi verið stokkið á það að grenndarkynna framkvæmdina, sem sé aðgerð sem sveitarfélög noti að jafnaði ekki nema í alminnstu málum. Kynningin hafi ekki verið nægilega víðtæk og því ógild, en aðalatriði sé að um lokaþátt mats á umhverfisáhrifum hafi verið að ræða og hafi almenningur ekki notið þátttökuréttar á því stigi.

Matsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar hafi verið svo verulegum annmörkum háð að ekki verði við það stuðst. Aðeins hafi verið lagður fram einn valkostur, þ.e. 220 kV loftlína um Reykjanesskagann. Aðrir og raunhæfari kostir og umhverfisvænni séu hins vegar fyrir hendi, t.d. að styrkja Suðurnesjalínu 1, að leggja jarðstreng, mismunandi spennustig o.s.frv. Engin sjálfstæð rannsókn hafi farið fram af hálfu sveitarfélagsins, en vegna ábyrgðar sinnar hafi sveitarfélaginu verið skylt við meðferð málsins að kanna með sjálfstæðum og málefnalegum hætti hvort umhverfisverndarsjónarmið gætu réttlætt jarðstrengsframkvæmd að einhverju eða öllu leyti og taka rökstudda afstöðu til þeirrar spurningar. Leyfisveitenda beri að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar skv. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, en afstaða skipulags- og umhverfisnefndar, sem og bæjarstjórnar, geti engan veginn talist rökstudd. Ekkert hafi verið fjallað um niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar þar sem fram komi að nánast öll umhverfisáhrif sem metin hafi verið teljist neikvæð, talsvert neikvæð eða verulega neikvæð.

Málsrök Reykjanesbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til lögfræðilegrar greinargerðar og annarra gagna málsins er legið hafi fyrir við ákvörðunartöku bæjarins.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi tekur fram að leyfisveitandi skuli fjalla um og taka afstöðu til þess hvort tiltekin framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Jafnframt skuli hann kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin sé sú sem lýst sé í matsskýrslu. Þá skuli leyfisveitandi taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga. Sveitarstjórn Grindavíkurbæjar hafi uppfyllt þessar lögbundnu kröfur við veitingu framkvæmdaleyfisins og séu því engar forsendur til ógildingar þess. Það falli hins vegar utan valdsviðs sveitarfélaga að skera úr um hvort áætlanir leyfishafa skuli sæta umhverfismati áætlana skv. lögum nr. 105/2006 þess efnis, en þó sé bent á að framkvæmdin hafi sætt slíku mati um leið og aðalskipulagstillaga hafi farið í slíkt mat. Þegar mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram hafi engin krafa verið gerð um að kerfisáætlun skyldi sæta umhverfismati áætlana.

Suðvesturlínur feli í sér áfangaskiptar framkvæmdir og hafi leyfishafi ekki gert nokkra þá breytingu á framkvæmdinni Suðurnesjalínu 2 sem leitt geti til þess að nýtt mat á umhverfisáhrifum þurfi að fara fram.

Sveitarfélagið hafi kosið að grenndarkynna umfram lagalega skyldu sína til þess að tryggja vandaða málsmeðferð við útgáfu framkvæmdaleyfisins. Jafnframt hafi verið tekin rökstudd afstaða til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar, en leyfið sé háð þeim skilyrðum sem stofnunin hafi lagt til í áliti sínu. Ekki séu ágallar á matsskýrslu Suðvesturlína og sé það ekki lögbundið hlutverk sveitarfélaga að leggja mat á slíkt. Þá sé það ekki á valdsviði sveitarfélaga að fjalla um mögulegar útfærslur framkvæmdarinnar. Loks sé athygli vakin á stefnu stjórnvalda hvað varði lagningu jarðstrengja, sbr. þingsályktun þar um.

—–

Færð hafa verið fram frekari sjónarmið í máli þessu, sem ekki verða rakin nánar hér með hliðsjón af síðar til komnum atvikum málsins.

Niðurstaða: Eins og rakið er í málavaxtalýsingu frestaði úrskurðarnefndin meðferð kærumáls þessa þar til fyrir lægi niðurstaða dómsmáls sem rekið var vegna framkvæmdaleyfisveitingar sveitarfélagsins Voga fyrir Suðurnesjalínu 2. Það framkvæmdaleyfi var fellt úr gildi með dómi Héraðsdóms Reykjaness 22. júlí 2016, í máli nr. E-1121/2015. Dóminum var áfrýjað til Hæstaréttar, sem með dómi sínum 16. febrúar 2017 í máli nr. 575/2016, staðfesti niðurstöðu héraðsdóms.

Í dómi Hæstaréttar var gerð grein fyrir helstu reglum um málsmeðferð vegna matsskyldra framkvæmda og efni matsskýrslna samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og reglugerð nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum. Eins og þar kæmi fram skyldi auk þeirrar framkvæmdar sem metin væri lýsa öðrum möguleikum um framkvæmdarkosti sem til greina kæmu í tillögu að matsáætlun og frummatsskýrslu. Þá skyldi í skýrslunni vera samanburður á umhverfisáhrifum þeirra kosta sem kynntir væru og rökstuðningur fyrir vali framkvæmdaraðila, að teknu tilliti til umhverfisáhrifa. Væri það síðan hlutverk Skipulagsstofnunar að gefa rökstutt álit á því hvort matsskýrsla uppfyllti lögbundin skilyrði og að umhverfisáhrifum væri lýst á fullnægjandi hátt. Tók dómurinn fram að samkvæmt 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, sbr. 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 og 2. mgr. 29. gr. þágildandi reglugerðar nr. 1123/2005, skyldi sveitarstjórn við umfjöllun um leyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.

Þá tiltók Hæstiréttur að ítrekað hefðu verið gerðar athugasemdir við ráðagerðir um að umrædd lína lægi í lofti og vísaði dómurinn jafnframt til fyrri dóma sinna vegna Suðurnesjalínu 2, frá 12. maí og 13. október 2016, en forsendur þeirra væru að Landsnet hafi við undirbúning framkvæmdanna ekki látið fara fram sérstaka athugun á þeim möguleika að leggja línuna í jörð, heldur vísað til almennra sjónarmiða um kosti og galla jarðstrengja. Yrði hvorki af gögnum málsins né flutningi þess ráðið með viðhlítandi hætti, hvar slíkur strengur gæti legið eða hver yrðu umhverfisáhrif hans. Þá hefði Landsnet ekki sýnt fram á að atvik væru með þeim hætti að líta bæri fram hjá þessum galla. Hefði þetta leitt til þess að ákvarðanir þær um eignarnám og leyfisveitingu Orkustofnunar sem umrædd mál snerust um hefðu verið ógiltar.

Áréttaði Hæstiréttur að jarðstrengur í skilningi 2. málsliðar 1. mgr. 8. gr. og 4. málsliðar 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 væri möguleiki um framkvæmdarkost, sem til greina gæti komið, og hefði því borið að gera grein fyrir honum í tillögum og matsskýrslum í matsferlinu og bera hann saman við annan eða aðra framkvæmdarkosti. Það hefði ekki verið gert að öðru leyti en því að látið hefði verið nægja að vísa til almennra sjónarmiða um kosti og galla jarðstrengja.

Loks segir svo í dómi Hæstaréttar: „Sá annmarki á umhverfismati, sem leiddi til þess að leyfi Orkustofnunar til áfrýjandans Landsnets hf. til að reisa og reka Suðurnesjalínu 2 var fellt úr gildi og heimildir áfrýjandans til eignarnáms í þágu framkvæmdarinnar voru ógiltar, voru enn fyrir hendi þegar áfrýjandinn Sveitarfélagið Vogar veitti framkvæmdaleyfi það sem um er deilt í málinu. Umhverfisáhrifum jarðstrengs í samanburði við aðra framkvæmdarkosti hefur samkvæmt því ekki verið lýst á fullnægjandi hátt og uppfylltu matsferlið og umhverfismatsskýrslan því ekki þann áskilnað sem gerður er í lögum um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Samkvæmt því gátu matsskýrsla Landsnets hf. um Suðurnesjalínu 2 og álit Skipulagsstofnunar um skýrsluna ekki verið lögmætur grundvöllur undir ákvörðun sveitarfélagsins um veitingu framkvæmdaleyfisins sem samkvæmt því var reist á röngum lagagrundvelli. Úr þessum galla á umhverfismatinu hefur ekki verið bætt, enda getur áðurgreind valkostaskýrsla Landsnets hf. sem kynnt var í október 2016 hvorki samkvæmt grundvelli sínum, efni né tilgangi bætt þar úr. Þegar af þessum ástæðum verður niðurstaða hins áfrýjaða dóms staðfest um annað en málskostnað.“

Samkvæmt framangreindu hefur Hæstiréttur komist að þeirri niðurstöðu að matsskýrsla Landsnets um Suðurnesjalínu 2 og álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi ekki getað verið lögmætur grundvöllur ákvörðunar Sveitarfélagsins Voga um veitingu framkvæmdaleyfis fyrir Suðurnesjalínu 2. Með vísan til framangreinds, og þar sem sama matsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar lágu til grundvallar ákvörðun bæjarstjórnar Grindavíkur um veitingu hins kærða framkvæmdaleyfis fyrir Suðurnesjalínu 2, sbr. ákvæði 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 13. gr. laga nr. 106/2000, verður að fella hina kærðu ákvörðun bæjarstjórnar Grindavíkur úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna atvika sem nánar eru rakin í málavaxtalýsingu.

Felld er úr gildi ákvörðun bæjastjórnar Grindavíkur frá 16. desember 2014 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2.