75/2014 Suðurnesjalína 2 Reykjanesbæ

Árið 2017, þriðjudaginn 28. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 75/2014, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Reykjanesbæjar frá 20. maí 2014 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. júlí 2014, er barst nefndinni 16. s.m., kæra Náttúruverndarsamtök Suðvesturlands og Landvernd þá ákvörðun sveitarstjórnar Reykjanesbæjar frá 20. maí 2014 að veita Landsneti hf. framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Reykjanesbæ 5. september 2014.

Málavextir: Forsaga málsins er sú að á árinu 2009 sendi Landsnet Skipulagsstofnun til meðferðar frummatsskýrslu um Suðvesturlínur, styrkingu raforkuflutningskerfis á Suðvesturlandi. Stofnunin auglýsti nefnda skýrslu til kynningar og að kynningartíma liðnum skilaði Landsnet til hennar endanlegri matsskýrslu, dags. 10. ágúst 2009. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 17. september s.á.

Með bréfi til Skipulagsstofnunar, dags 26. nóvember 2013, óskuðu eigendur jarðanna Landakots, Hvassahrauns, Stóru og Minni Vatnsleysu, nokkrir eigenda Heiðarlands Vogajarða og tveir eigenda Stóra Knarrarness eftir endurskoðun fyrrnefndrar matsskýrslu Landsnets að því er varðaði Suðurnesjalínu 2. Með ákvörðun sinni 23. júní 2014 hafnaði Skipulagsstofnun þessari beiðni landeigenda, sem og ósk þeirra til vara um endurskoðun á áliti stofnunarinnar á matsskýrslunni. Nefnd ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndarinnar, en kæran var síðar afturkölluð.

Orkustofnun veitti Landsneti leyfi 5. desember 2013 til að reisa og reka raforkuflutningsvirkið Suðurnesjalínu 2 á grundvelli 2. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Um er að ræða 220 kV háspennulínu frá tengivirki við Hamranes í Hafnarfirði, um Voga, Reykjanesbæ og Grindavíkurbæ, að tengivirki við Rauðamel, um 5 km norðan við Svartsengi. Sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en kærumálinu vísað frá í kjölfar dóms Hæstaréttar 13. október 2016, í máli nr. 796/2015, þar sem ákvörðunin var felld úr gildi.

Iðnaðar- og viðskiptaráðherra veitti Landsneti heimildir til eignarnáms á jörðum kærenda í febrúar 2014, en þær ákvarðanir voru felldar úr gildi með dómum Hæstaréttar í málum nr. 511, 512, 513 og 541/2015, uppkveðnum 13. maí 2015. 

Á fundi bæjarráðs Reykjanesbæjar 15. maí 2014 var tekin fyrir og samþykkt umsókn Landsnets um framkvæmdaleyfi vegna Suðurnesjalínu 2. Var umhverfis- og skipulagssviði falið að ganga frá framkvæmdaleyfi. Á fundi bæjarstjórnar 20. s.m. var afgreiðsla bæjarráðs samþykkt og er sú ákvörðun kærð í máli þessu. Framkvæmdaleyfi var gefið út 16. júní s.á. og auglýst sama dag. Auk Reykjanesbæjar veittu sveitarfélögin Grindavík, Hafnarfjörður og Vogar Landsneti framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2, sem öll voru kærð til úrskurðarnefndarinnar.

Kærumáli þessu var frestað á meðan á rekstri dómsmáls stóð vegna framkvæmdaleyfisins sem veitt var af Sveitarfélaginu Vogum, en leyfið var fellt úr gildi með dómi Héraðsdóms Reykjaness 22. júlí 2016, í máli nr. E-1121/2015. Niðurstaða héraðsdóms var staðfest með dómi Hæstaréttar 16. febrúar 2017, í máli nr. 575/2016. Kærur til úrskurðarnefndarinnar vegna þeirrar leyfisveitingar hafa verið afturkallaðar.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á það bent að þeir hafi kært til úrskurðarnefndarinnar leyfi Orkustofnunar fyrir Suðurnesjalínu 2. Vafi leiki á um lögmæti þeirrar leyfisveitingar og sé ekki hægt að byggja ákvörðun um framkvæmdaleyfi á henni fyrr en niðurstaða þar um liggi fyrir.

Þegar um sé að ræða leyfisveitingu vegna matsskyldrar framkvæmdar skuli leyfisveitandi taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Kærendur telji hins vegar að Reykjanesbær hafi ekki tekið álitið til gaumgæfilegrar skoðunar áður en leyfi hafi verið veitt.

Línan fari um svæði sem njóti sérstakrar verndar samkvæmt náttúruverndarlögum, en öll línuleiðin liggi um nútímahraun og yfir vatnsverndarsvæði.

Málsrök Reykjanesbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að hin leyfða framkvæmd sé í samræmi við gildandi svæðisskipulag, aðalskipulag og álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Telji sveitarfélagið að framkvæmdin sé brýn, aðkallandi og í þágu almannahagsmuna jafnt og íbúa sveitarfélagsins. Álit Skipulagsstofnunar sé í samræmi við þessa niðurstöðu.

Reykjanesbær hafi einnig kynnt sér þann kost að leggja rafstreng í jörðu á umræddu svæði og hafi við mat á því hvort sá kostur kæmi til greina m.a. verið litið til álits Skipulagsstofnunar, þar sem gerð sér grein fyrir helstu kostum jarðstrengja umfram loftlínur annars vegar og helstu kostum loftlína umfram jarðstrengi hins vegar. Á því svæði sem um ræði séu kostir þess að leggja loftlínu umfram þann kost að leggja jarðstreng verulegir og hafi bærinn haft þennan samanburð til hliðsjónar við mat á því hvort veita skyldi framkvæmdaleyfi.

Lagning jarðstrengs hafi í för með sér mikið og varanlegt jarðrask. Lagning Suðurnesjalínu 2 í lofti sé aftur á móti að miklu leyti afturkræf framkvæmd og raski jarðvegi ekki mikið, m.a. í ljósi þess að hægt sé að nýta núverandi slóðir að miklu leyti. Sérstaklega mikilvægt sé að taka mið af þessari staðreynd þar sem hraunið sem línan komi til með að liggja í gegnum sé nútímahraun, sem njóti sérstakrar verndar og yfir vatnsverndarsvæði.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi tekur fram að veiting framkvæmdaleyfis sé í fullu samræmi við álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Óumdeilt sé að fyrirhugaðar framkvæmdir, sem leyfi hafi verið veitt fyrir, byggi á gildandi Svæðisskipulagi Suðurnesja 2008-2024 og Aðalskipulagi Reykjanesbæjar 2008-2024, sem og niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum. Ríkir almannahagsmunir krefjist þess að raforkuflutningskerfið verði styrkt á umræddu svæði. Um sé að ræða veikan hluta flutningskerfisins, bæði með tilliti til flutningsgetu og afhendingaröryggis. Suðurnesjalína 1, sem nú þjóni svæðinu og rekin sé á 132 kV spennu, sé fulllestuð í dag. Framkvæmdin sé því brýn, aðkallandi og í þágu almannahagsmuna. Þá komi aðrar leiðir, sem miði að því að styrkja flutningskerfið, ekki til greina, en 220 kV jarðstrengslausn sé ekki tæknilega eða kostnaðarlega fýsileg á þessu spennustigi. Hún komi eingöngu til athugunar á styttri vegalengdum og við sérstakar aðstæður, t.d. ef um sé að ræða einstæðar umhverfisaðstæður eða þétta íbúðabyggð. Auk þess myndi slík framkvæmd skilja eftir sig breiða raskaða rás í hrauni, en eldhraun njóti sérstakrar verndar náttúruverndarlaga. Rask vegna loftlínu yrði umtalsvert minna og óafturkræft rask yrði minna en af lagningu jarðstrengja. Línan muni fylgja mannvirkjabelti Reykjaness.

—–

Færð hafa verið fram frekari sjónarmið í máli þessu, sem ekki verða rakin nánar hér með hliðsjón af síðar til komnum atvikum málsins.

Niðurstaða: Eins og rakið er í málavaxtalýsingu frestaði úrskurðarnefndin meðferð kærumáls þessa þar til fyrir lægi niðurstaða dómsmáls sem rekið var vegna framkvæmdaleyfisveitingar Sveitarfélagsins Voga fyrir Suðurnesjalínu 2. Það framkvæmdaleyfi var fellt úr gildi með dómi Héraðsdóms Reykjaness 22. júlí 2016, í máli nr. E-1121/2015. Dóminum var áfrýjað til Hæstaréttar, sem með dómi sínum 16. febrúar 2017 í máli nr. 575/2016, staðfesti niðurstöðu héraðsdóms.

Í dómi Hæstaréttar var gerð grein fyrir helstu reglum um málsmeðferð vegna matsskyldra framkvæmda og efni matsskýrslna samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og reglugerð nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum. Eins og þar kæmi fram skyldi auk þeirrar framkvæmdar sem metin væri lýsa öðrum möguleikum um framkvæmdarkosti sem til greina kæmu í tillögu að matsáætlun og frummatsskýrslu. Þá skyldi í skýrslunni vera samanburður á umhverfisáhrifum þeirra kosta sem kynntir væru og rökstuðningur fyrir vali framkvæmdaraðila, að teknu tilliti til umhverfisáhrifa. Væri það síðan hlutverk Skipulagsstofnunar að gefa rökstutt álit á því hvort matsskýrsla uppfyllti lögbundin skilyrði og að umhverfisáhrifum væri lýst á fullnægjandi hátt. Tók dómurinn fram að samkvæmt 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, sbr. 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 og 2. mgr. 29. gr. þágildandi reglugerðar nr. 1123/2005, skyldi sveitarstjórn við umfjöllun um leyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.

Þá tiltók Hæstiréttur að ítrekað hefðu verið gerðar athugasemdir við ráðagerðir um að umrædd lína lægi í lofti og vísaði dómurinn jafnframt til fyrri dóma sinna vegna Suðurnesjalínu 2, frá 12. maí og 13. október 2016, en forsendur þeirra væru að Landsnet hafi við undirbúning framkvæmdanna ekki látið fara fram sérstaka athugun á þeim möguleika að leggja línuna í jörð, heldur vísað til almennra sjónarmiða um kosti og galla jarðstrengja. Yrði hvorki af gögnum málsins né flutningi þess ráðið með viðhlítandi hætti, hvar slíkur strengur gæti legið eða hver yrðu umhverfisáhrif hans. Þá hefði Landsnet ekki sýnt fram á að atvik væru með þeim hætti að líta bæri fram hjá þessum galla. Hefði þetta leitt til þess að ákvarðanir þær um eignarnám og leyfisveitingu Orkustofnunar sem umrædd mál snerust um hefðu verið ógiltar.

Áréttaði Hæstiréttur að jarðstrengur í skilningi 2. málsliðar 1. mgr. 8. gr. og 4. málsliðar 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 væri möguleiki um framkvæmdarkost, sem til greina gæti komið, og hefði því borið að gera grein fyrir honum í tillögum og matsskýrslum í matsferlinu og bera hann saman við annan eða aðra framkvæmdarkosti. Það hefði ekki verið gert að öðru leyti en því að látið hefði verið nægja að vísa til almennra sjónarmiða um kosti og galla jarðstrengja.

Loks segir svo í dómi Hæstaréttar: „Sá annmarki á umhverfismati, sem leiddi til þess að leyfi Orkustofnunar til áfrýjandans Landsnets hf. til að reisa og reka Suðurnesjalínu 2 var fellt úr gildi og heimildir áfrýjandans til eignarnáms í þágu framkvæmdarinnar voru ógiltar, voru enn fyrir hendi þegar áfrýjandinn Sveitarfélagið Vogar veitti framkvæmdaleyfi það sem um er deilt í málinu. Umhverfisáhrifum jarðstrengs í samanburði við aðra framkvæmdarkosti hefur samkvæmt því ekki verið lýst á fullnægjandi hátt og uppfylltu matsferlið og umhverfismatsskýrslan því ekki þann áskilnað sem gerður er í lögum um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Samkvæmt því gátu matsskýrsla Landsnets hf. um Suðurnesjalínu 2 og álit Skipulagsstofnunar um skýrsluna ekki verið lögmætur grundvöllur undir ákvörðun sveitarfélagsins um veitingu framkvæmdaleyfisins sem samkvæmt því var reist á röngum lagagrundvelli. Úr þessum galla á umhverfismatinu hefur ekki verið bætt, enda getur áðurgreind valkostaskýrsla Landsnets hf. sem kynnt var í október 2016 hvorki samkvæmt grundvelli sínum, efni né tilgangi bætt þar úr. Þegar af þessum ástæðum verður niðurstaða hins áfrýjaða dóms staðfest um annað en málskostnað.“

Samkvæmt framangreindu hefur Hæstiréttur komist að þeirri niðurstöðu að matsskýrsla Landsnets um Suðurnesjalínu 2 og álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi ekki getað verið lögmætur grundvöllur ákvörðunar Sveitarfélagsins Voga um veitingu framkvæmdaleyfis fyrir Suðurnesjalínu 2. Með vísan til framangreinds, og þar sem sama matsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar lágu til grundvallar ákvörðun sveitarstjórnar Reykjanesbæjar um veitingu hins kærða framkvæmdaleyfis fyrir Suðurnesjalínu 2, sbr. ákvæði 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 13. gr. laga nr. 106/2000, verður að fella hina kærðu ákvörðun sveitarstjórnar Reykjanesbæjar úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna atvika sem nánar eru rakin í málavaxtalýsingu.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Reykjanesbæjar frá 20. maí 2014 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir Suðurnesjalínu 2.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon