Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

UUA2511055 Vogaland

Árið 2026, föstudaginn 27. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. UUA2511055, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. október 2025 um að fjarlægja beri smáhýsi af lóð Vogalands 7 eða færa það 3,0 m frá lóðarmörkum Vogalands 9. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

  1. Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. nóvember 2025, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Vogalands 7, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. október 2025 að gera kærendum að fjarlægja smáhýsi af lóð þeirra eða færa það 3,0 m frá lóðarmörkum Vogalands 9. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Var fallist á þá kröfu kærenda með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum 24. nóvember 2025.
  1. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 9. janúar 2026.

Málavextir

  1. Í byrjun september 2025 reistu kærendur smáhýsi, nánar tiltekið sánaklefa, á lóð sinni Vogalandi 7 við lóðarmörk Vogalands 9. Annar eigenda Vogalands 9 hafði samband við Reykjavíkurborg 9. s.m. og upplýsti borgaryfirvöld um að ekki hefði verið aflað samþykkis þeirra vegna staðsetningar smáhýsisins. Með bréfi byggingarfulltrúa til kærenda, dags. 29. september 2025, var bent á að samþykki eigenda Vogalands 9 væri áskilið fyrir smáhýsinu í samræmi við f-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Voru kærendur upplýstir um þau áform embættisins að gera þeim að fjarlægja smáhýsið af lóðinni eða færa það 3,0 m frá lóðarmörkum Vogalands 9. Var kærendum veittur sjö daga frestur til að koma að andmælum. Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 20. október 2025, var kærendum veittur 30 daga frestur til að fjarlægja eða færa smáhýsið. Í bréfinu var vísað til þess að ákvörðunin væri byggð á 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki auk þess sem veittar voru kæruleiðbeiningar.

Málsrök kæranda

  1. Kærendur vísa til þess að smáhýsið sé vel innan þeirra stærðarmarka sem getið sé um í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Það sé 9,3 m2 að stærð og 2,4 m á hæð. Það sé staðsett í horni lóðarinnar, um 1 m frá lóðarmörkum Vogalands 9 og 2,6 m frá lóðarmörkum Undralands 6. Nokkurra metra hár trjágróður sé á lóð Vogalands 9 við lóðamörk að Vogalandi 7. Sé miðað við þakbrún smáhýsisins þá nái gróðurinn 1–1,5 m upp fyrir þakbrúnina og hafi það því engin áhrif á birtuskilyrði eða útsýni eigenda Vogalands 9, auk þess sem vart muni sjást í smáhýsið að sumri til sökum trjágróðurs. Það sé langt frá húsinu að Vogalandi 9, en minnsta fjarlægð þess frá húsinu sé 15 m. Ekki verði því með nokkrum hætti séð að hagsmunir eigenda Voga­lands 9 eða almannahagsmunir geti staðið því í vegi að smáhýsið sé á þeim stað sem það sé nú.
  1. Annar kærenda hafi kynnt öðrum eiganda Vogalands 9 fyrirhugaða framkvæmd og upplýst að til stæði að hafa sánaklefann í horni lóðar Vogalands 7 við lóðarmörk beggja lóða. Hafi eigandinn veitt samþykki sitt fyrir framkvæmdinni án fyrirvara. Því hafi kærendur bæði verið í góðri trú um að samþykki lægi fyrir vegna framkvæmdanna og haft réttmætar væntingar um að þær væru lögmætar. Viðbrögð eigenda Vogalands 9 hafi komið kærendum í opna skjöldu, enda hefði þau annars ekki lagt í þann mikla kostnað sem framkvæmdinni hafi fylgt. Þau hafi upplýst eigendur Vogalands 9 um hvernig framkvæmdinni yrði háttað og um staðsetningu smáhýsisins áður en það hafi verið reist, því hefðu þau getað komið að athugasemdum áður en framkvæmdir hófust.
  1. Í ákvörðun byggingarfulltrúa hafi í engu verið vikið að framangreindum atriðum. Eina sem liggi til grundvallar ákvörðun byggingarfulltrúa sé röng fullyrðing eiganda Vogalands 9 um að ekki hafi verið veitt samþykki fyrir framkvæmdinni og þar um vísað til f-liðar gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar. Í engu sé vikið að því í ákvörðun byggingarfulltrúa að í símtali hinn 9. september 2025 og í tölvupósti til yfirvalda sama dag hafi borgaryfirvöld verið upplýst um að tilskilið samþykki hefði legið fyrir.
  1. Byggingarfulltrúi vísi til 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og 2. mgr. gr. 2.9.1. byggingarreglugerðar þar sem fram komi að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða ef hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrú krafist þess að hið ólöglega mannvirki sé fjarlægt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu sé heimilt að vinna slík verk á hans kostnað. Í athugasemdum við 55. gr. með frumvarpi til laga um mannvirki komi fram að byggingarfulltrúa sé heimilt, en ekki skylt, að beita þvingunarúrræðum og að það sé eðlilegt að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs.
  1. Fulltrúar byggingarfulltrúa hafi mætt á svæðið 9. september 2025, en einungis í þeim tilgangi að staðfesta að smáhýsið væri risið og til að taka mynd. Engin frekari rannsókn hafi farið fram, engar mælingar gerðar og ekkert mat lagt á aðstæður. Kröfum 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rannsókn máls hafi því ekki verið fullnægt. Einungis hafi verið byggt á röngum fullyrðingum eigenda Vogalands 9 um að samþykki hafi ekki legið fyrir þegar hin íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin af byggingarfulltrúa. Um sé að ræða gróft brot á rannsóknarskyldu stjórnvalds og meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, sem leiða ætti til ógildingu ákvörðunarinnar.
  1. Ekki verði séð að hið íþyngjandi ákvæði f-liðar gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar eigi sér stoð í lögum nr. 160/2010 og því sé ekki tækt að byggja á því til stuðnings ákvörðun sem feli í sér beitingu þvingunarúrræða. Í 1. mgr. 9. gr. laganna sé fjallað um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir, en þá sé ráðherra jafnframt veitt heimild til að kveða á um að minni háttar mann­virkjagerð sé undanþegin byggingarleyfi, að slíkar framkvæmdir séu einungis tilkynningar­skyldar eða gera skuli vægari kröfur um fylgigögn eða umsóknarferli. Af orðalagi ákvæðisins verði ráðið, sem og af athugasemdum með 2. gr. breytingarlaga nr. 134/2020, að með þeirri breytingu sem gerð hafi verið á 9. gr. laganna hafi verið stefnt að því að gera vægari kröfur til meðferðar slíkra mála og þá þeim í hag sem ætli sér að reisa slíkt mannvirki. Eins og ákvæði f-liðar gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar sé fram sett sé ekki um vægari kröfur að ræða, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010, heldur íþyngjandi kröfu. Sá sem eigi hagsmuna að gæta sé þannig betur settur með að óska eftir byggingarleyfi fyrir framkvæmd þar sem fram fari mat á aðstæðum, fremur en að vera háður skriflegu samþykki þriðja aðila sem jafnvel eigi engra hagsmuna að gæta og þurfi ekki að gera grein fyrir höfnun á samþykki.
  1. Hvorki sé vikið að því í lögum né lögskýringargögnum að þriðji aðili eigi að geta staðið því í vegi að lóðarrétthafi geti reist mannvirki á lóð sinni, sem undanskilið sé byggingarleyfi, veiti hann ekki skriflegt samþykki sitt. Hafi slíkt íþyngjandi fortakslaust samþykki þriðja aðila átt að hafa úrslitaáhrif á það hvort unnt væri að reisa slíkt mannvirki, sem að öðru leyti fullnægi kröfu byggingarreglugerðar, hefði átt að kveða skýrt á um það í lögum en ekki byggingar­reglugerð. Sér í lagi ef ákvörðun stjórnvalds um beitingu þvingunarúrræða eigi að byggja á slíku ákvæði.

Málsrök Reykjavíkurborgar

  1. Borgaryfirvöld vísa til þess að í 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé fjallað um byggingar­leyfisskyldar framkvæmdir. Þar segi m.a. í 1. mgr. að óheimilt sé að grafa grunn fyrir mann­virki, reisa það, rífa eða flytja nema að fengnu leyfi við komandi leyfisveitanda. Þá segi að ráðherra geti í reglugerð kveðið á um að minni háttar mannvirkjagerð eða smávægilegar breytingar á mannvirkjum skuli undanþegin byggingarleyfi. Í samræmi við þetta séu í 1. mgr. gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 talin upp þau minni háttar mannvirki og fram­kvæmd­ir sem undanþegnar séu byggingarheimild og -leyfi.
  1. Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi starfsmenn á vegum embættis byggingarfulltrúa farið á vettvang 10. september 2025 þar sem smáhýsið hafi verið mælt og ljósmyndað. Smáhýsið sé 9,3 m2 að flatarmáli og falli þar af leiðandi undir 82. tl. gr. 1.2.1. byggingar­reglugerðar, þ.e. óupphitað skýli að hámarksstærð 15 m2 sem almennt sé ætlað til geymslu garðáhalda o.þ.h. en sé ekki ætlað til íveru. Slíkt skýli geti til að mynda verið notað sem garð­hýsi, hjólageymsla eða sána, sbr. leiðbeiningar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar.
  1. Smáhýsið sem um ræði í máli þessu flokkist því sem minni háttar mannvirki sem undanþegið sé byggingarheimild og -leyfi samkvæmt f-lið gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar. Það sé hins vegar áskilið að samþykki eigenda aðliggjandi lóðar liggi fyrir. Slíkt samþykki liggi ekki fyrir og því beri að hafna kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa.

Athugasemdir eigenda Vogalands 9

  1. Vísað er til þess að málavaxtalýsing kærenda sé ekki rétt. Ekki hafi verið rætt um staðsetningu eða stærð fyrirhugaðs mannvirkis þegar annar kærenda hafi komið að máli við einn eigenda Vogalands 9 um þau áform að koma fyrir sánu á lóð þeirra. Hvorki hafi verið veitt formlegt samþykki fyrir framkvæmdunum né munnlegt samþykki þar sem ekki hafi legið fyrir helstu upplýsingar um framkvæmd.
  1. Mótmælt sé lýsingum kærenda á atvikum máls hvað varði samskipti aðila málsins. Eigandi Vogalands 9 hafi sent kærendum skrifleg mótmæli samdægurs og hafist hafi verið handa að byggja mannvirkið, þ.e. hinn 8. september 2025. Á þeim tímapunkti hafi framkvæmdir verið yfirstandandi og því hefði kærendum verið í lófa lagið að stöðva þær. Það sé heldur ekki rétt að annar eigenda Vogalands 9 hafi ítrekað samþykki sitt 9. s.m. Hið rétta sé að hann hafi rætt við kærendur um mögulegar lausnar á því hvernig færa mætti mannvirkið í lögmætt horf. Í kjölfarið hafi þeim borist bréf frá lögmanni kærenda þar sem hótað hafi verið aðgerðum yrði gróðri við lóðamörk Vogalands 7 og 9 ekki komið í rétt horf og hafi þau umsvifalaust gert það.
  1. Smáhýsið sé staðsett minna en 0,5 m frá lóðamörkum, mælt frá bakhlið þess. Húsið sé ansi hátt og byggt ofan á upphækkuðum palli. Við húsið séu veggir sem liggi nær alveg við lóðamörk. Um verulega stórt mannvirki sé að ræða sem þverbrjóti ákvæði byggingarreglugerðar nr. 112/2012 um þriggja metra fjarlægð slíkra mannvirkja frá lóðamörkum. Smáhýsið sé staðsett á suðvestur lóðamörkum Vogalands 7 og 9 og muni því varpa skugga á lóðina.
  1. Ákvæði byggingarreglugerðar séu skýr um að skriflegt samþykki þurfi frá nágrönnum vegna staðsetningar smáhýsa innan þriggja metra frá lóðamörkum. Um sé að ræða verulega stórt mannvirki sem sé staðsett nær alveg upp við lóðarmörk og bersýnilega hefði þurft skriflegt samþykki vegna framkvæmdanna. Umrædd regla byggingarreglugerðar sé afar einföld og það teljist til almennrar vitneskju að ekki sé heimilt að byggja við mörk annarra lóða án formlegs samþykkis eigenda þeirra. Finna megi ítrekaða réttarframkvæmd fyrir því að eigendur fasteigna verði að færa eða fjarlægja mannvirki sem staðsett séu á ólögmætan hátt, líkt og um ræði í máli þessu.

Viðbótarathugasemdir kæranda

  1. Kærendur ítreka þá málavaxtalýsingu sem fram kom í kæru. Athugasemdir Reykjavíkurborgar og eigenda Vogalands 9 séu þess eðlis að þær staðfesti það sem fram hafi komið í kærunni, að ekkert mat hafi farið fram hjá borgaryfirvöldum um hvort staðsetning smáhýsisins færi gegn almannahagsmunum áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Ekkert í athugasemdum nágranna beri vott um að hagsmunum þeirra sé ógnað á einhvern hátt með staðsetningu þess. 

Niðurstaða

  1. Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. október 2025 að gera kærendum að fjarlægja smáhýsi af lóð þeirra eða færa það 3,0 m frá lóðarmörkum að Vogalandi 9. Kæruheimild er að finna í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mann­virki og barst kæra innan kærufrests.
  1. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga um mannvirki annast byggingarfulltrúi eftirlit með mannvirkja­gerð er fellur undir 1. og 2. mgr. 9. gr. laganna. Í 1. mgr. síðarnefndu greinarinnar kemur fram að óheimilt sé að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi leyfisveitanda. Þá segir að ráð­herra geti í reglugerð kveðið á um að minni háttar mannvirkja­gerð eða smávægilegar breytingar á mannvirkjum, sbr. flokkun mannvirkja skv. 1. mgr. 17. gr., skuli undanþiggja byggingarleyfi, að slíkar framkvæmdir séu einungis tilkynningarskyldar eða að gera skuli vægari kröfur um fylgigögn eða umsóknarferli.
  1. Í samræmi við framangreint eru í 1. mgr. gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 talin upp þau minni háttar mannvirki og framkvæmdir sem undanþegnar eru byggingarheimild og -leyfi, en auk þess er gerð sú krafa að þær séu í samræmi við deiliskipulag og önnur ákvæði reglu­gerðarinnar. Samkvæmt f-lið gr. 2.3.5. eru þar á meðal smáhýsi sem eru að hámarki 15 m2að stærð og mesta hæð þaks 2,5 m mælt frá yfirborði jarðvegs. Einnig kemur þar fram að sé smáhýsið minna en 3,0 m frá aðliggjandi lóð þurfi samþykki eigenda þeirrar lóðar og að slík smáhýsi séu ekki ætluð til gistingar eða búsetu.
  1. Hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags er að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010. Er nánar kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. laganna að sé byggingar­framkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu er heimilt að vinna slík verk á hans kostnað.
  1. Hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa frá 20. október 2025, þess efnis að gera kærendum að fjarlægja smáhýsi þeirra eða færa það 3,0 m frá mörkum lóðar Vogalands 9, byggðist á því að ekki hefði verið aflað samþykkis eigenda aðliggjandi lóðar, sbr. skilyrði þar um í áðurnefndum f-lið gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar. Ákvæðið áskilur ekki að samþykki eiganda aðliggjandi lóðar sé veitt skriflega þótt slíkt sé auðsýnilega ákjósanlegt. Hins vegar verður að gera ráð fyrir unnt sé á ótvíræðan hátt að sýna fram á að samþykki liggi fyrir til þess að það teljist veitt í skilningi ákvæðisins. Af þeim gögnum sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni verður ráðið að annar kærenda hafi komið að máli við annan eigenda Vogalands 9 og rætt þau áform kærenda að reisa sánaklefa á lóð þeirra. Að því er segir í umsögn eigendanna til úrskurðarnefndarinnar mun hann ekki hafa gert athugasemdir við þau áform, en engar teikningar munu þó hafa legið fyrir sem sýndu nákvæma staðsetningu og útfærslu mannvirkisins. Verður að teknu tilliti til þess að líta svo á að tilskilið samþykki eigenda aðliggjandi lóðar hafi ekki legið fyrir þegar smáhýsi kærenda var reist.
  1. Tekið er fram í athugasemdum við 55. gr. með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum að sú breyting hafi verið gerð frá fyrri lögum, varðandi mannvirki sem reist séu í óleyfi, að byggingarfulltrúa sé heimilt en ekki skylt að krefjast niðurrifs þeirra, að jarðrask sé afmáð eða starfsemi sé hætt. Þar kemur að auki fram að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu slíkra úrræða sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Ákvörðun um niðurrif mannvirkis eða byggingarhluta þess er því háð mati stjórnvalds hverju sinni og gefur sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Fer það eftir atvikum hverju sinni hvort nefndum þvingunarúrræðum verði beitt í tilefni af framkvæmd sem telst vera ólögmæt. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að lögin tryggi einstaklingum rétt til að knýja byggingar­yfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna. Þótt beiting slíkra úrræða sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera rökstudd með viðhlítandi hætti, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum og fylgja þarf meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um rannsókn máls skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að málefnaleg sjónarmið búi að baki ákvörðun.
  1. Þegar tekin er ákvörðun á grundvelli matskenndrar lagaheimildar er stjórnvaldi skylt að framkvæma heildstætt og atviksbundið mat með tilliti til aðstæðna hverju sinni. Við beitingu þvingunarúrræða mannvirkjalaga verður, svo sem áður segir, að líta til þess að þeim er fyrst og fremst beitt til gæslu almannahagsmuna þeim er búa að baki lögunum en síður til þess að vernda einstaklingshagsmuni, enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hags­muni, s.s. að leita til dómstóla. Á það verður þó bent að til lögmætrar gæslu almanna­hagsmuna felst m.a. að beita sér fyrir því að framkvæmdir fari eftir þeim laga- og reglugerðar­ákvæðum sem gilda hverju sinni, sem getur eftir atvikum farið saman við hagsmuni nágranna. Einnig geta komið til álita ýmis önnur sjónarmið, til að mynda hversu íþyngjandi aðgerða er krafist af þeim sem úrræðið beinist að, með hvaða hætti meint lögbrot er tilkomið og mikilvægi þeirra hags­muna sem verið er að gæta.
  1. Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar fóru starfsmenn byggingarfulltrúa á vettvang þar sem staðfest var að stærð umrædds smáhýsis væri innan þeirra marka er kveðið er á um í ákvæði f-liðar gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar og að það væri staðsett við mörk lóða Vogalands 7 og 9. Var ákvörðunin aftur á móti tekin með vísan til þess eins að ekki lægi fyrir samþykki eigenda aðliggjandi lóðar. Verður því ekki séð að byggingarfulltrúi hafi framkvæmt heildstætt mat með tilliti til atvika og aðstæðna í málinu þegar hann tók ákvörðun á grundvelli 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga um að gera kærendum að fjarlægja eða færa smáhýsið.
  1. Með vísan til framanrakins er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið svo áfátt að fallast verði á kröfu kærenda um ógildingu hennar.

Úrskurðarorð

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. október 2025 um að fjarlægja beri smáhýsi af lóð Vogalands 7 eða færa það 3,0 m frá lóðarmörkum Vogalands 9.