Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
okt 28
Love0

91/2021 Kiðjaberg

Með

Árið 2021, föstudaginn 22. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 91/2021, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 21. apríl 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kiðjabergs.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi lóðar nr. 111 í Kiðjabergi þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 21. apríl 2021 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kiðjabergs. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að réttaráhrifum deiliskipulagsbreytingarinnar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 21. júní 2021.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 13. september 2021.

Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar umhverfis- og tæknisviðs uppsveita 9. september 2020 var fjallað um fyrirspurn eiganda frístundalóðar nr. 110 í Kiðjabergi varðandi stækkun byggingar­­reits lóðarinnar. Með bókun nefndarinnar var mælst til þess að sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps samþykkti breytingar á deiliskipulagi lóðarinnar með fyrirvara um uppfærð gögn. Sveitarstjórn staðfesti bókun nefndarinnar á fundi sínum 16. s.m. og samþykkti að málið skyldi fá meðferð á grundvelli 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um óverulega breytingu á deiliskipulagi og að grenndarkynningin skyldi ná til næstu nágranna og landeigenda. Í kjölfar grenndarkynningar kom í ljós misræmi milli deiliskipulags og þinglýstra heimilda lóðarhafa á svæðinu. Á fundi skipulagsnefndar 10. febrúar 2021 var lögð fram umsókn frá Kiðjabergsfélaginu um leiðréttingu á deiliskipulagi Kiðjabergs. Í umsókninni kom fram að þegar deiliskipulag Kiðjabergs hefði verið uppfært frá handteiknuðu í stafrænt form hefðu orðið þau mistök að ein lóðin hefði verið teiknuð 4 m of breið. Það hefði orðið til þess að hliðrun hefði orðið á teiknigrunni fleiri lóða. Var þess farið á leit að stærðir lóða nr. 108, 109, 110 og 111 yrðu leiðréttar í samræmi við þinglýst skjöl og núverandi kvaðir deiliskipulags. Samhliða yrði byggingarreitur á lóð nr. 110 stækkaður í takt við umsókn þess efnis. Mæltist skipulagsnefnd til þess við sveitarstjórn að hún samþykkti viðkomandi breytingar á deiliskipulagi svæðisins. Á fundi sveitarstjórnar 17. s.m. var niðurstaða skipulagsnefndar samþykkt með bókun um að málið fengi málsmeðferð á grundvelli 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga um óverulega breytingu á deiliskipulagi og yrði grenndarkynnt hlutað­eigandi lóðarhöfum. Var breytingar­tillaga deiliskipulagsins grenndarkynnt með athugasemda­fresti frá 23. febrúar til 25. mars s.á. og bárust athugasemdir frá kæranda 29. mars s.á. Málið var tekið fyrir í skipulagsnefnd 15. apríl s.á. þar sem tekin var afstaða til fram­kominna athuga­semda með bókun og var hún staðfest í sveitarstjórn 21. apríl s.á. Kæranda var kynnt niður­staða sveitarstjórnar með tölvupósti 4. maí 2021, auk þess sem samhliða var send tilkynning í bréf­pósti. Deiliskipulagsbreytingin öðlaðist gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 21. maí 2021.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að mál þetta eigi sér nokkra forsögu, en deilur hafi verið um deiliskipulagsákvarðanir sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps er varði frístunda­svæði í landi Kiðjabergs. Mikið og freklega hafi verið þrengt að lóð kæranda í gegnum árin með breytingum á skipulagi og framkvæmdum og ekkert tillit hafi verið tekið til athugasemda og mótmæla. Kærandi hefði óskað eftir frekari gögnum í kjölfar grenndarkynningar í október 2020, s.s. gögn um hnitsetningu lóða nr. 108-112, uppdráttum þar sem lóð nr. 112 sæist, hnit­setningu húsa á lóðum nr. 109, 110 og 112 og mælistikum á lóðamörk. Aðeins hnitsetningar lóða nr. 109-111 hefðu borist við grenndarkynningu deiliskipulagsins. Skipulagsfulltrúi hafi upplýst á kynningartíma að skekkjur hefðu komið í ljós við nánari skoðun og verið væri að útbúa ný gögn. Gögnin hefðu ekki borist fyrir lok athugasemdarfrests kynningar og aðeins að hluta fyrir samþykkt deiliskipulags. Mælistikur sem sýndu lóðamörk greinilega hafi ekki verið settar út. Þá hafi byggingarreitur á lóð nr. 110 verið stækkaður um fimm metra í átt að lóðar­mörkum. Ekki séu fordæmi fyrir því að byggingarreitir séu færðir þetta nálægt öðrum lóðum og verið sé að ganga á réttindi kæranda enn einu sinni. Komið hafi verið til móts við óskir annarra lóðareigenda hvað eftir annað en brotið gegn grenndarrétti og friðhelgi eignarréttar kæranda.

Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Sveitarfélagið bendir á að málsrök kæranda taki fyrst og síðast til eldri mála sem ekki falli undir hina kærðu ákvörðun. Fyrir liggi hverjar þinglýstar eignarheimildir lóða á svæðinu séu og þar á meðal sé lóðarleigu­samningur á milli kæranda og Kiðjabergsfélagsins ehf. sem sé eigandi upprunalandsins. Af þeim gögnum megi ætla að málsettar stærðir lóða á svæðinu liggi fyrir og að breidd lóðar nr. 111 eigi að vera 50 m en ekki 54 m, eins og tilgreint hafi verið í deiliskipulagi. Ekkert liggi fyrir um að breytingar hafi verið gerðar á stærðarmörkum lóðanna sem skýri eða réttlæti þá stærð sem tilgreind hafi verið í deiliskipulaginu. Misræmið kunni að hafa áhrif á byggingar­heimildir aðliggjandi lóða þar sem byggingarreitir skerðist í samræmi við skilgreind lóða­mörk sam­kvæmt deiliskipulagi.

Bent sé á að deiliskipulagsákvarðanir geti ekki falið í sér ráðstöfun eignarréttinda að íslenskum rétti. Þannig geti deiliskipulag eitt og sér ekki markað stærð lóða sem séu í einkaeigu heldur verði deiliskipulagið að endurspegla þinglýstar eignarheimildir. Ef misræmi sé á milli til­greindrar stærðar lóðar í deiliskipulagi annars vegar og þinglýstra eignar­heimilda hins vegar gildi hinar þinglýstu eignarheimildir. Hin kærða deiliskipulagsbreyting hafi fyrst og fremst snúist um að lagfæra þau mörk sem birst hafi í deiliskipulagi svæðisins í takt við þinglýstar eignarheimildir og lóðarleigusamning sem taki til lóðar nr. 111. Mælingar sem gerðar hafi verið hafi staðfest að skekkja væri á milli raunverulegra lóðamarka og marka samkvæmt deili­skipulagi. Ekki sé verið að skerða eignarréttindi kæranda með hinni kærðu ákvörðun. Úrskurðar­nefndin sé ekki til þess bær að lögum að skera úr um ágreining um bein eða óbein eignar­réttindi, svo sem um stærð lóða eða eignarlanda, en slíkan ágreining verði eftir atvikum að leiða til lykta fyrir dómstólum.

Breytingar á byggingarreit lóðar nr. 110 hafi engin grenndaráhrif gagnvart lóð nr. 111 enda séu byggingar­reitir lóðanna ekki samliggjandi auk þess sem hús kæranda standi í 115 m fjarlægð frá umræddum byggingarreit.

 Athugasemdir leyfishafa: Eigandi lóðar nr. 110 í Kiðjabergi vísar til þess að það sem kærandi hafi ekki borið fram athugasemdir við skipulagsnefnd og sveitarstjórn fyrr en að liðnum athugasemda­­fresti eigi að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni án frekari umfjöllunar.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi vísar til þess að sveitarfélagið haldi því ranglega fram að kæran snúi einungis að eldra skipulagi. Nýja skipulagið byggi á breytingum sem gerðar hafi verið með skipulagi árið 2015 og felli úr gildi breytingar á stærð lóðar kæranda. Enn sé óljóst hvaða breytingar sé verið að gera í Kiðjabergi og að sveitarfélagið hafi ekki sent gögn sem skýri málið. Það hafi ekki orðið við beiðnum um frekari gögn en svo virðist sem verið sé að færa lóð nr. 111 í norðaustur inn á aðra lóð og færa tvær aðlægar lóðir inn á lóð nr. 111. Stikur hafi ekki verið settar út til afmörkunar lóða fyrr en 28. september 2021 eftir ítrekaðar beiðnir. Þá hafi einungis verið settar út fjórar stikur við horn lóðar nr. 111 en engar til að afmarka aðlægar lóðir. Samkvæmt myndum af stikunum sé lóð nr. 111 komin langt inn á lóð nr. 112. Telur kærandi jafnvel að rangir hnitpunktar hafi verið settir út en skipulagsfulltrúi hafi hvorki svarað fyrirspurn um það né beiðni um frekari gögn. Myndir virðist ekki samræmast hnitunum á loftmynd. Lóð kæranda hafi allt frá upphafi mælst 50 m breið og sé hún með gróðurbeltum á langhliðum. Því sé mótmælt að sveitarfélaginu hafi ekki borist umsóknir um lóðar­­stækkun, en margar beiðnir og umræður um lóðarstækkun hafi verið til umfjöllunar af fulltrúum sveitarfélagsins. Lóðin hafi svo verið stækkuð í 7.561 m2 með deiliskipulagi árið 2015.

—–

Færð hafa verið fram ítarlegri rök í máli þessu sem ekki verða rakin nánar en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps um breytingu á deiliskipulagi Kiðjabergs er lýtur m.a. að því að tilgreindri stærð leigulóðar kæranda sé breytt úr 7.561 m2 í 6.150 m2.

Árið 2015 var gildandi deiliskipulag Kiðjabergs tekið til endurskoðunar og tók breytt deili­skipulag svæðisins gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 25. september 2015. Með deili­skipulags­breytingunni var lóð nr. 111 í Kiðjabergi stækkuð úr 6.762 m2 í 7.561 m2 til að koma til móts við óskir kæranda þar um. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 29. september 2017, er varðaði hið endurskoðaða deiliskipulag frá 2015, sagði svo um stækkun lóðar kæranda: „Tilkall kæranda til stærri lóðar ræðst af samningi hans við land­eiganda, en hvorki beinum né óbeinum eignarréttindum verður ráðstafað með deili­skipulagi.“

Í hinni umdeildu deiliskipulagsbreytingu kemur fram að markalínur lóða nr. 108, 109, 110 og 111 hafi ekki verið réttar á teiknigrunni miðað við þinglýst skjöl. Hafi lóðirnar því verið mældar upp á staðnum og hnitsettar á uppdrætti til samræmis við skjölin. Með skipulags­breytingunni sé verið að leiðrétta framangreint misræmi. Um lóð nr. 111 segir enn fremur „Lóðin er á teikningu 7561 m2 en er skv. þinglýstum skjölum 6150 m2. Um 4 metra hliðrun er á teiknigrunni sem er leiðrétt, en lóðin var teiknuð á teiknigrunni 64 metrar á breidd en áttu að vera 60 metrar sbr. þinglýst gögn. Lóðin er leiðrétt í 6150 m2.“

Samkvæmt þinglýstum heimildum um umrædda lóð, þ.e. lóðaleigusamningi, dags. 19. júlí 1990, og stofnskjali lóðarinnar, dags. 21. júní 2005, er stærð hennar 6.150 m2 og liggja engar þinglýstar heimildir fyrir sem skýra stækkun lóðarinnar við deiliskipulagsbreytinguna árið 2015. Deiliskipulag getur hvorki myndað né fellt niður bein eða óbein eignarréttindi, svo sem lóðarréttindi, sem byggjast á einkaréttarlegum samningum, ýmist um kaup á eignarlandi eða um leigu lóðarréttinda. Þinglýstar heimildir um lóðarréttindi, hvort sem um eignarland eða leigulóð er að ræða, eru stofnskjöl slíkra réttinda. Stækkun lóðar nr. 111 samkvæmt deili­skipulagi getur því ekki skapað eignarréttindi umfram þinglýstar heimildir.

Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála starfar samkvæmt lögum nr. 130/2011 og hefur það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. ­Er það því ekki á færi nefndarinnar að taka til úrlausnar álitamál er snúa að beinum eða óbeinum eignarréttindum og gildi þinglýstra heimilda í því sambandi.

Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu var byggingarreitur á lóð nr. 110 stækkaður. Sú breyting verður ekki talin hafa áhrif á grenndarhagsmuni kæranda enda mun hús kæranda vera í um 115 m fjarlægð frá umræddum byggingarreit.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir annmarkar á hinni kærðu ákvörðun sem leitt geta til ógildingar hennar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafnings­hrepps frá 21. apríl 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kiðjabergs í nefndum hreppi.

okt 28
Love0

72 og 100/2021 Lyngás

Með

Árið 2021, föstudaginn 22. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 72/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 2. apríl 2020 um veitingu framkvæmdaleyfis fyrir gatnagerð í götunni Eskiási, á málsmeðferð við breytingar á deiliskipulagi Ása og Grunda og á drætti á afgreiðslu erindis kærenda frá 10. janúar 2021.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. maí 2021, er barst nefndinni 1. júní s.á., kæra Lyngás 13 ehf., eigandi fasteignar á lóð með sama heiti, og Akralind ehf., eigandi Lyngáss 15, Garðabæ, framkvæmdir við gatnagerð og gerð veitumannvirkja í götunni Eskiási samkvæmt framkvæmda­leyfi sem sam­þykkt var í bæjarstjórn Garðabæjar 2. apríl 2020. Þá er kærð málsmeðferð sveitar­félagsins við breytingu á deiliskipulagi Ása og Grunda. Auk þess er kærður óhæfilegur dráttur á afgreiðslu erindis kærenda frá 10. janúar 2021.­ Skilja verður málskot kærenda svo að krafist sé ógildingar umræddrar deiliskipulags­breytingar og hins kærða framkvæmdaleyfis, að fram­kvæmdir sam­kvæmt leyfinu verði stöðvaðar til bráða­birgða og jafnframt að sveitarfélaginu verði gert að svara erindi kærenda frá 10. janúar 2021.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. júní 2021, er barst nefndinni 28. s.m., kæra sömu kærendur þá ákvörðun skipulagsnefndar Garðabæjar frá 27. maí s.á. að vísa erindi þeirra frá 10. janúar og ítrekun þess 6. apríl s.á. til úrvinnslu við mótun tillögu um rammahluta aðalskipulags fyrir Lyngássvæði og Hafnarfjarðar­veg. Verður það kærumál, sem er nr. 100/2021, sameinað máli þessu þar sem um samofin mál er að ræða sem sömu aðilar standa að, enda þykja hagsmunir kærenda ekki standa því í vegi. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 5. júlí 2021.

Málavextir: Auglýsing vegna samþykktar bæjarstjórnar Garðabæjar á tillögu að breytingu á deiliskipulagi Ása og Grunda, að því er varðar Lyngás og Stórás, var birt í B-deild Stjórnartíðinda 14. október 2019. Þar kom m.a. fram að breytingin tæki til svæðis sem afmarkaðist af Lyngási til norðurs, Ásabraut til vesturs og suðurs og Stórási til austurs og að gert væri ráð fyrir nýrri götu sem myndi bera heitið Eskiás. Á fundi bæjarstjórnar Garðabæjar 2. apríl 2020 var samþykkt að veita leyfi til framkvæmda fyrir gatnagerð ásamt lagningu veitumannvirkja í Eskiás og tiltekið að fram­kvæmdin væri í samræmi við fyrrgreint deiliskipulag svæðisins. Var leyfið síðan gefið út daginn eftir.

Á fundi bæjarstjórnar Garðabæjar 18. febrúar 2021 var samþykkt að auglýsa tillögu að breyt­ingu á deiliskipulagi Ása og Grunda skv. 1. mgr. 31. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 1. mgr. 41. gr. sömu laga. Fól breytingartillagan í sér að hæðir húsa við Eskiás 2, 4 og 6 yrðu lækkaðar um eina hæð og heimilað að fjölga íbúðum í öðrum húsum sem næmi fækkun íbúða vegna lækkunarinnar. Hámarkshæðir annarra húsa yrðu óbreyttar en byggingarreitir lóða nr. 8 og 10 breyttust þannig að þar yrðu lokaðir innigarðar. Heildarfjöldi íbúða yrði óbreyttur, eða 276 íbúðir. Tillagan var auglýst í Lögbirtinga­blað­inu og Fréttablaðinu 10. mars s.á. með athuga­semda­fresti til 21. apríl s.á. og bárust athuga­semdir frá kærendum.

Erindi kærenda frá 10. janúar 2021, sem fól í sér fyrirspurn um hugmyndir þeirra að breytingu á deiliskipulagi Ása og Grunda vegna lóðanna Lyngáss 13 og 15, var lagt fram á fundi skipulags­nefndar 14. janúar s.á. og vísað til skoðunar hjá tækni- og umhverfissviði bæjarins. Í erindinu kom m.a. fram vilji kærenda til að bæta við hæðum, minnka íbúðir og fjölga þeim í fyrir­huguðum húsum á lóðum þeirra. Kærendur ítrekuðu erindi sitt 6. apríl s.á. Var það tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsnefndar 27. maí s.á. og þá vísað til úr­vinnslu við mótun tillögu að ramma­hluta aðal­skipulags fyrir Lyngássvæði og Hafnarfjarðar­veg.

Málsrök kærenda: Kærendur telja málsmeðferð sveitarfélagsins á erindi þeirra um deili­­skipulags­­breytingu brjóta í bága við ákvæði stjórn­­sýslu­­­­laga nr. 37/1993. Garðabær hafi hvorki svarað erindinu sem tekið hafi verið fyrir á skipulagsnefndarfundi 14. janúar 2021 né gætt að málshraðareglu stjórnsýslu­réttarins, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Ekki hafi verið gætt að rann­sóknar­reglunni, sbr. 10. gr. sömu laga, og sveitar­­félagið hafi ekki kynnt sér gildandi deili­skipu­lag nægilega vel. Ekki hafi verið gætt samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti, sbr. ákvæði 1. mgr. 11. gr. sömu laga. Eigendur aðliggjandi lóða við Lyngás, sitt hvoru megin við lóðir kærenda nr. 7, 9, 11 og 17, hafi ekki þurft að sæta viðlíka kvöðum og kærendur, en þær fólust í því að byggingar­reitir á samliggjandi lóðum þeirra væru tengdir saman, en áður hafi reitirnir verið aðskildir. Þá hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórn­sýslu­­laga. Kærendum hafi ekkert orðið ágengt hvað hagsmuni sína varði gagnvart sveitar­félaginu en fyrir liggi að ítrekað hafi verið sam­þykktar deili­skipulags­breytingar er stafi frá öðrum einka­aðila sem hafi þar hagsmuna að gæta.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting hafi verið unnin af sveitar­félaginu í kjölfar þess að erindi kærenda frá 10. janúar 2021 hafi borist sveitarfélaginu. Sé henni ætlað að aðlaga eldra deili­skipulag yfirstandandi óleyfisframkvæmdum, sniðganga áðurnefnt erindi kærenda og setja kvaðir á nýtingu þeirra á lóðum sínum. Kærendur krefjast þess að framkvæmdum verði hagað í samræmi við gildandi deiliskipulag. Synja hefði átt um útgáfu framkvæmdaleyfis þar sem áformin samræmist ekki skipulagsáætlunum, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þá hafi sveitar­félaginu borið að hafa eftirlit með því að framkvæmdir væru í sam­ræmi við fram­kvæmda­leyfi, sbr. 1. mgr. 16. gr. skipulagslaga.

Ákvörðun skipulagsnefndar Garðabæjar um að vísa erindi kærenda frá 10. janúar 2021 til úr­vinnslu tengdri rammahluta aðalskipulags sé röng og rakalaus enda sé sveitarfélagið með því móti að hengja afgreiðslu erindis kærenda á óljósan hátt við framtíðaráform sveitarfélagsins varðandi önnur svæði en lóðir þeirra tilheyri en þær heyri undir deiliskipulagið frá 14. október 2019.

Málsrök Garðabæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að endanleg ákvörðun bæjar­stjórnar um tillögu að breytingu á skipulagi Ása og Grunda, sem auglýst var til kynningar 10. mars 2021, liggi ekki fyrir og því geti ekki talist vera fyrir hendi kæranleg ákvörðun hvað varði þá deiliskipulagsbreytingu.

Á svæðinu standi yfir tvenns konar framkvæmdir. Undanfarið hafi verið unnið að fram­kvæmdum við gatnagerð í Eskiási á grundvelli framkvæmdaleyfis sem samþykkt hafi verið á fundi bæjar­stjórnar 2. apríl 2020. Þeim framkvæmdum sé að mestu lokið og kærufrestur vegna framkvæmdaleyfisins löngu liðinn. Einnig sé hafin bygging fjölbýlishúss að Eskiási 1. Byggingar­­áform hafi verið sam­þykkt á fundi bæjarráðs Garðabæjar 25. maí 2021 og byggingarleyfi gefið út af byggingar­fulltrúa 16. júní s.á. Ekki verði ráðið af kæru að verið sé að kæra það byggingarleyfi.

Lóðir kærenda séu á svæði sem samkvæmt Aðalskipulagi Garðabæjar 2016-2030 sé skilgreint sem þróunarsvæði. Í undirbúningi sé að hefja vinnu við mótun tillagna að rammahluta aðal­skipulags fyrir svæðið sem unnið verði m.a. með hliðsjón af legu Borgarlínu. Eðlilegt sé að tillögur um breytingar á deiliskipulagi er varði lóðir kærenda verði teknar til skoðunar samhliða því sem mótaðar verði tillögur fyrir allt svæðið við Lyngás og Skeiðarás.

—–

Kærendur hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu sem verður ekki rakið nánar hér, en úrskurðar­nefndin hefur haft það til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu deilt um lögmæti gatnaframkvæmda á umræddu svæði sem kennt er við götuna Eskiás og um breytingar á deiliskipulagi Ása og Grunda. Þá er kærður óhæfilegur dráttur á afgreiðslu erindis kærenda til Garðabæjar frá 10. janúar og ítrekun þess frá 6. apríl 2021 er fól í sér fyrirspurn um tillögu kærenda að breyt­ingu á deiliskipulagi vegna lóðanna Lyngáss 13 og 15.

­­­­Fyrir liggur að á þeim tíma er kæra vegna deiliskipulagsbreytingarinnar barst úrskurðar­nefndinni hinn 1. júní 2021 hafði bæjarstjórn Garðabæjar ekki samþykkt breytinguna, en fyrir liggur að hún var sam­þykkt í bæjarstjórn hinn 2. september s.á. Auglýsing um gildistöku skipulags­breytingarinnar­ hefur hins vegar ekki enn verið birt í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga, en kærufrestur ákvarðana sem sæta opinberri birtingu telst frá birtingu ákvörðunar, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Hefur deiliskipulagsbreytingin því ekki öðlast gildi og liggur því ekki fyrir ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórn­sýslu­­laga nr. 37/1993.

Bæjarstjórn Garðabæjar samþykkti umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir gatnagerð ásamt gerð veitumannvirkja í götunni Eskiási hinn 2. apríl 2020. Samkvæmt verksamningi á milli verk­kaupa, þ. á m. Garðabæjar, og verktaka hófust framkvæmdir 14. maí s.á. og bar að ljúka þeim í september s.á. Hefur sveitarfélagið upplýst að framkvæmdum sé nú að mestu lokið og að í september 2020 hafi verkið verið vel á veg komið. Í erindi kærenda til Garðabæjar frá 10. janúar 2021 er vikið að umræddum framkvæmdum. Samkvæmt framansögðu mátti kærendum vera ljóst þegar í september 2020 að leyfi hefði verið veitt fyrir framkvæmdum á svæðinu og í síðasta lagi við ritun fyrrnefnds erindis kærenda. Þegar kæra vegna framkvæmdaleyfisins barst úrskurðarnefndinni hinn 1. júní 2021 var því liðinn eins mánaðar kærufrestur til nefndarinnar skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Fram kemur í athugasemdum með 2. mgr. 4. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar sé styttri en almennur kærufrestur stjórn­sýslulaga. Brýnt sé að ágreiningur um form eða efni ákvörðunar verði staðreyndur sem fyrst og áréttað í því samhengi að eftir því sem framkvæmdir séu komnar lengra áður en ágreiningur um þær verði ljós skapist meiri hætta á óafturkræfu tjóni af bæði umhverfislegum og fjár­hags­leg­um toga. Í 28. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um áhrif þess að kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnis­meðferðar. Tiltekið er í athugasemdum með 28. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórn­sýslu­lögum að við mat á því hvort skilyrði séu til að taka mál til meðferðar að loknum kærufresti þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo sé rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undan­tekningartilvikum.

Með vísan til þess sem að framan er rakið, og þar sem ekki verður talið að hin kærða ákvörðun raski veigamiklum hagsmunum kærenda, verður krafa um ógildingu framkvæmda­leyfisins ekki tekin til efnismeðferðar að liðnum kærufresti á grundvelli undan­tekningarákvæða 28. gr. stjórnsýslu­laga þar sem ekki þykja liggja fyrir þær ástæður sem geri það afsakanlegt að kæra vegna fram­kvæmda­leyfisins barst svo seint sem raun ber vitni.

­­­­Í erindi kærenda til skipulagssviðs Garðabæjar frá 10. janúar 2021 fólst fyrirspurn varðandi tillögu þeirra að breytingu á deili­skipu­lagi vegna lóða þeirra Lyngáss 13 og 15 ­og var þar m.a. nánar tiltekið að „nánari gögn varðandi breytingu á deiliskipulagi, verði unnin og lögð inn til sveitar­félagsins í formlegt ferli, þegar niðurstaða á vettvangi sveitarfélagsins er varði fyrirspurn þessa liggi fyrir.“ Kærendur halda því fram að þrátt fyrir að erindið hafi verið tekið fyrir á fundi skipulags­­nefndar í janúar s.á. hafi ekki borist svar frá sveitarfélaginu. Þá hafi erindið verið ítrekað 6. apríl s.á. og ekki hafi heldur borist svar vegna þess. Samkvæmt gögnum málsins hefur erindi kærenda frá 10. janúar 2021, sem ítrekað var 6. apríl s.á., verið svarað af sveitarfélaginu með bréfum, dags. 15. janúar og 31. maí 2021. Í fyrra svari bæjarins kom fram að fyrir­spurninni væri vísað til skoðunar hjá tækni- og umhverfissviði. Í því síðara kom fram að erindi lóðarhafa væri vísað til úrvinnslu við mótun tillögu að rammahluta aðalskipulags fyrir Lyngás­svæði og Hafnarfjarðarveg, sem væri í undirbúningi, og myndi kalla á tillögu að breytingu á deiliskipulagi Ása og Grunda. Var því brugðist við fyrirspurn kærenda með tilteknum hætti en þau viðbrögð geta eðli máls samkvæmt ekki verið undanfari eða falið í sér stjórn­valdsákvörðun sem borin verður undir úrskurðarnefndina og þ.a.l. er ekki unnt að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu fyrirspurnarinnar til úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 4. mgr. 9. gr. stjórn­sýslulaga.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggur ekki fyrir í máli þessu ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi, sem sætt getur lög­mætis­­athugun úrskurðar­­nefndarinnar. Verður kröfum kærenda af þeim sökum vísað frá nefndinni.

 Úrskurðarorð:

 Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.­

okt 28
Love0

154/2021 Bríetartún

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 21. október, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 154/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. september 2021 um að samþykkja leyfi til að fjarlægja útigeymslu við austurhlið 1. hæðar og til að innrétta fjögurra deilda leikskóla fyrir 60 börn í rými 0105, 0116 og 0117 á 1. hæð í Bríetartúni 9-11 á lóð nr. 8-16 við Borgartún.

 Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

 úrskurður

um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. október 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur íbúða 0206, 0210, 0213, 2012, 0307 að Bríetartúni 11 og eigendur íbúðar 05 0803 að Bríetartúni 9, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að samþykkja leyfi til að fjarlægja útigeymslu við austurhlið 1. hæðar og til að innrétta fjögurra deilda leikskóla fyrir 60 börn í rými 0105, 0116 og 0117 á 1. hæð í Bríetartúni 9-11 á lóð nr. 8-16 við Borgartún. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 21. október 2021.

Málsatvik og rök: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 14. september 2021 var samþykkt umsókn um leyfi til að fjarlægja útigeymslu við austurhlið 1. hæðar og til að innrétta fjögurra deilda leikskóla fyrir 60 börn í rými 0105, 0116 og 0117 á 1. hæð í Bríetartúni 9-11 á lóð nr. 8-16 við Borgartún. Á fundi Borgarráðs 30. september 2021 var afgreiðsla byggingarfulltrúa staðfest með samþykkt á Bhluta fundargerðar skipulags- og samgönguráðs frá 29. september 2021. Byggingarleyfi var gefið út 29. september 2021.

Kærendur krefjast þess að umrætt byggingarleyfi verði fellt úr gildi auk þess sem framkvæmdir verði stöðvaðar þar til efnisleg niðurstaða úrskurðarnefndarinnar liggi fyrir í málinu. Með byggingarleyfinu hafi verið gefið leyfi til að girða af hluta af útisvæði lóðarinnar Borgartún 8-16 og útbúa þar útileiksvæði fyrir leikskóla. Lóðin sé sameign eigenda Borgartúns 8-16,  Þórunnartúns 1, Bríetartúns 9-11 og Katrínartúns 2, 4 og 6. Þar sem ekki hafi legið fyrir samþykki allra meðeiganda lóðarinnar, líkt og lög nr. 26/1994 um fjöleignarhús  kveði á um, sé ákvörðun byggingarfulltrúa ekki í samræmi ákvæði laga nr. 160/2010 um mannvirki. Því beri að ógilda hana.

Borgaryfirvöld vísa til þess að um sé að ræða tímabundna leigu á hluta af lóð sem kalli á breytingu á nýtingu lóðarinnar að hluta. Þar sem um leigu á óverulegum hluta sameignar hafi verið að ræða hafi samþykki einfalds meirihluta félagsmanna verið fullnægjandi til útgáfu byggingarleyfis. Þá liggi fyrir að heimilt sé að reka atvinnustarfsemi 1. hæð hússins og slík starfsemi geti alltaf kallað á óverulegar breytingar á lóð. Á grundvelli meginreglu 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, um að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, telji Reykjavíkurborg að hafna beri kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda.

Leyfishafi bendir á að í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála komi fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaáhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt sé kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti sé kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Heimildildarákvæði fyrir frestun framkvæmda eða réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar séu þannig undantekning frá meginreglu sem skýra beri þröngt og að ríkar ástæður eða veigamikil rök verði að vera fyrir ákvörðun um stöðvun framkvæmda. Í kærunni séu engin rök færð fyrir kröfu um stöðvun framkvæmda. Um afturkræfa aðgerð sé að ræða enda liggi fyrir í málinu yfirlýsing, dags. 10. mars 2021, um að leyfishafa sé skylt að koma lóðinni í upprunalegt horf við lok leigutíma. Framkvæmdir á lóð séu ekki hafnar og fari nú eingögngu fram inni í rými 0105.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og séu heimildar­ákvæði fyrir frestun framkvæmda kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra beri þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um stöðvun framkvæmda.

Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Þar kemur einnig fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun sé íþyngjandi fyrir hann, valdi honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af æðra stjórnvaldi.

Hið kærða byggingarleyfi heimilar að að fjarlægja útigeymslu við austurhlið 1. hæðar og til að innrétta fjögurra deilda leikskóla fyrir 60 börn í rými 0105, 0116 og 0117 á 1. hæð í Bríetartúni 9-11 á lóð nr. 8-16 við Borgartún. Fyrirliggjandi gögn málsins bera með að framkvæmdir á lóð Borgartúns 8-16 eru ekki hafnar auk þess sem þær framkvæmdir sem heimilaðar hafa verið á lóðinni eru afturkræfar, en stöðvunarkrafa kærenda lýtur að þeim framkvæmdum. Í ljósi framangreinds verður ekki talin knýjandi þörf á að stöðva framkvæmdir meðan málið er til meðferðar hjá nefndinni og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Rétt er þó að taka fram að leyfishafi ber áhættu af úrslitum kærumálsins kjósi hann að hefja framkvæmdir áður en niðurstaða þessa máls liggur fyrir.

 Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi.

okt 28
Love0

152/2021 Kotra í landi Syðri-Varðgjár

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 21. október, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 152/2021, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar frá 3. júní 2021 um að samþykkja deiliskipulag fyrir þriðja áfanga íbúðarsvæðis landi Kotru.

 Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa:

 Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. október 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Neringa ehf., þá ákvörðun sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar frá 3. júní 2021 að samþykkja deiliskipulag fyrir þriðja áfanga íbúðarsvæðis í landi Kotru. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er þar að auki krafist að framkvæmdir við gatnagerð verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni og að réttaráhrifum deiliskipulagsbreytingarinnar verði frestað.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Eyjafjarðasveit 8. október 2021.

Málsatvik og rök: Á fundi sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar 14. janúar 2021 var samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi fyrir þriðja áfanga íbúðarsvæðisins í landi Kotru í Eyjafjarðarsveit. Skipulagstillagan tók til sex nýrra íbúðarlóða, auk þess sem fyrri áfangar íbúðabyggðar í Kotru voru felldir undir hið nyja skipulag. Tillagan var auglýst 4. febrúar 2021 í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 með fresti til að skila athugasemdum til 18. mars s.á. Á fundi skipulagsnefndar 31. maí 2021 var fjallað um innsendar athugasemdir vegna deiliskipulagstillögunnar og á fundi sveitastjórnar 3. júní s.á. var tillaga að deiliskipulagi fyrir Kotru samþykkt. Öðlaðist skipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 6. september 2021.

Kærandi krefst þess að framkvæmdir við gatnagerð verði stöðvaðar og að réttaráhrifum deiliskipulagsins skuli frestað þar til leyst hefur verið efnislega úr hinni kærðu ákvörðun. Staðsetning vegar samkvæmt umræddu deiliskipulagi muni skerða notagildi fasteigna hans og valda hávaða og óþægindum. Vegtenging sé ekki í samræmi við skilyrði í greinargerð deiliskipulagsins þar sem fram komi að allur frágangur lóða eigi að vera í samræmi við ákvæði gildandi byggingarreglugerðar og að landhæð á lóðamörkum skuli vera skv. náttúrulegri landhæð. Jafnframt komi fram að sú landhæð skuli ná að lágmarki 1m inn á hvora lóð samliggjandi lóða nema um annað sé samið. Þá hafi deiliskipulagið ekki verið kynnt kæranda líkt og kveðið sé um í 3. mgr. gr. 5.2.1. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013.

Af hálfu sveitarfélagsins er farið fram á að kröfu kæranda um stöðvun réttaráhrifa verði vísað frá en til vara að öllum kröfum kæranda í málinu verði hafnað. Ekki hafi verið gefið út leyfi til gatnagerðar eða annarra framkvæmda á grundvelli hins kærða deiliskipulags. Skipulags- og byggingarfulltrúi hafi haft samband við landeigenda vegna upplýsinga frá kæranda um framkvæmdir á svæðinu og lagt fyrir hann að aðhafast ekki frekar. Þar sem ekki hafi verið tekin ákvörðun um framkvæmd eða gefið út byggingaleyfi hafi kærandi ekki lögvarða hagsuni af kæru sinni gagnvart sveitarfélaginu og beri því að vísa málinu frá. Verði kærunni ekki vísað frá þá verði að hafna kærunni þar sem engin stjórnvaldsákvörðun sé í gildi sem úrskurðarnefndin geti tekið afstöðu til.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar, en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem felur ekki í sér heimild til framkvæmda, komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda.

Mál þetta snýst um gildi deiliskipulagsákvörðunar. Gildistaka deiliskipulags felur ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þarf til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar, s.s. veiting byggingar- eða framkvæmdaleyfis, sbr. 11. gr. og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í kærumáli vegna greindra stjórnvaldsákvarðana er eftir atvikum unnt að gera kröfu um stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa til bráðabirgða skv. 5. gr. laga nr. 130/2011. Af þessu leiðir að jafnaði er ekki tilefni til að beita heimild til stöðvunar framkvæmda eða frestunar réttaráhrifa í kærumálum er varða gildi deiliskipulagsákvarðana.

Þegar litið er til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis deiliskipulagsákvarðana, verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé á að fallast á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar. Komi til þess að byggingaráform eða leyfi til framkvæmda verði samþykkt á grundvelli hinnar kærðu skipulagsákvörðunar getur kærandi hins vegar komið að kröfu um stöðvun framkvæmda, svo sem áður er rakið. Í ljósi atvika málsins er og rétt að benda á að telji kærandi framkvæmdir eiga sér stað án tilskilinna getur hann eftir avikum beint því til byggingarfulltrúa að beita þvingunarúrræðum skv. mannvirkjalögum.

Úrskurðarorð:

 Kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda og frestun réttaráhrifa hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar er hafnað.

okt 19
Love0

86/2021 Ísafjarðardjúp fiskeldi

Með

Árið 2021, mánudaginn 18. október, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 86/2021, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. maí 2021 um að áform Háafells ehf. um eldi á regnbogasilungi í Ísafjarðardjúpi samhliða eða í staðinn fyrir laxeldi skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Náttúruverndarsamtök Íslands og Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF), þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. maí 2021 að áform Háafells ehf. um eldi á regnbogasilungi í Ísafjarðardjúpi samhliða eða í staðinn fyrir laxeldi skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 7. júlí 2021.

Málavextir: Hinn 12. febrúar 2012 sendi móðurfélag framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar matsskýrslu um framleiðslu á 6.800 tonnum af regnbogasilungi og 200 tonnum af þorski í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi og óskaði eftir áliti hennar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Stofnunin gaf út umbeðið álit 1. apríl 2015 og komst að þeirri niðurstöðu að matsskýrslan uppfyllti skilyrði laga og reglugerða um mat á umhverfisáhrifum. Hinn 4. maí 2017 sendi framkvæmdaraðili til Skipulagsstofnunar matsskýrslu um framleiðslu á 6.800 tonnum af laxi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi og óskaði eftir áliti hennar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í skýrslunni var því lýst að til stæði að skipta yfir í laxeldi úr eldi á regnbogasilungi. Heildarframleiðsla félagsins yrði 7.000 tonn, þ.e. 6.800 tonn af laxi og 200 tonn af þorski. Umbeðið álit Skipulagsstofnunar lá fyrir 22. desember 2020 og taldi stofnunin að matsskýrslan uppfyllti skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hafi verið lýst á fullnægjandi hátt.

Hinn 15. janúar 2021 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá framkvæmdaraðila um áform um eldi á regnbogasilungi samhliða eða í staðinn fyrir laxeldi þar sem hámarkslífmassi væri allt að 6.800 tonn í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi, sbr. 6. gr. áðurgildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Kom fram í tilkynningunni að heildarlífmassi, eldisstaðsetningar, eldisaðferðir og eldisskilyrði yrði að öðru leyti óbreytt frá þeim laxeldisáformum sem þegar hefðu hlotið málsmeðferð á grundvelli laga nr. 106/2000. Skipulagsstofnun leitaði umsagna Ísafjarðarbæjar, Súðavíkurhrepps, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar. Taldi enginn umsagnaraðili að breytingin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 3. maí 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Málsrök kærenda: Kærendur byggja á því að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar, sem lögð séu til grundvallar mati á umhverfisáhrifum hinnar tilkynningarskyldu framkvæmdar og hinni kærðu ákvörðun, hafi ekki sætt málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Hvorki áhættumat erfðablöndunar né burðarþolsmat sé því lögmætur grundvöllur mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar eða hinnar kærðu ákvörðunar. Með vísan til þess sé þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er vísað til þess að jafnvel þó talið verði að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat falli undir gildissvið laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana sé ekki um verulegan annmarka að ræða á ákvörðuninni. Sé þá horft til eðlis og hlutverks þessara mata sem mælt sé fyrir um í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. 3. gr., 6. gr. a og 6. gr. b. Í því efni verði einnig að hafa í huga að samkvæmt 6. gr. a skuli rekstrarleyfi samrýmast áhættumati og samkvæmt 6. gr. b skuli lífmassi eldisdýra hvers slíks leyfis að hámarki samrýmast burðarþolsmati. Samkvæmt þessu séu umrædd möt grundvöllur rekstrarleyfis. Hin kærða ákvörðun lúti ekki að leyfisveitingu.

———-

Framkvæmdaraðila var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu en hann hefur ekki tjáð sig um málatilbúnað kærenda.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Skipulagsstofnunar þess efnis að eldi á regnbogasilungi í Ísafjarðardjúpi samhliða eða í staðinn fyrir laxeldi skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum

Fyrirhuguð framkvæmd var tilkynnt til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu samkvæmt flokki B, sbr. lið 13.02 og 1.11 í 1. viðauka þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B skulu háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna. Þegar framkvæmdaraðili hefur tilkynnt Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd í flokki B, sbr. 2. mgr. nefndar 6. gr., tekur stofnunin ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum í samræmi við 3. mgr. lagagreinarinnar. Í p-lið 3. gr. laganna eru umhverfisáhrif skilgreind sem umtalsverð ef um er að ræða „veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.“ Niðurstöðu sína um hvort framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum skal Skipulagsstofnun skv. 3. mgr. 6. gr. laganna, svo sem henni var breytt með lögum nr. 96/2019, rökstyðja með hliðsjón af þeim viðmiðum sem talin eru upp í 2. viðauka laga nr. 106/2000, en þau viðmið eru í þremur töluliðum. Varða þeir eðli framkvæmdar, staðsetningu og gerð og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar, sbr. 1.-3. tl. í 2. viðauka, en undir hverjum tölulið er svo talinn upp fjöldi annarra liða.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna Ísafjarðarbæjar, Súðavíkurhrepps, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar. Taldi enginn umsagnaraðila að breytingin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Matvælastofnun telur í sinni umsögn ekki ástæðu til þess vegna tegunda­breytingarinnar. Fiskistofa telur í sinni umsögn að mögulega umhverfisáhrif af sjókvíaeldinu, og áhrif á villta laxfiskastofna, verði þau sömu eða minni ef regnbogasilungur verði alinn í staðinn fyrir lax. Fram kemur í umsögn Hafrannsóknastofnunar að eldi á regnbogasilungi feli ekki í sér hættu á erfðablöndun við villta íslenska laxfiska og geri stofnunin ekki athugasemd við erindið. Þá telur Umhverfisstofnun að ekki sé líklegt að framkvæmdin, eins og henni sé lýst í tilkynningu framkvæmdaraðila, muni hafa aukin umhverfisáhrif umfram það sem lýst sé í fyrra mati á umhverfisáhrifum. Að lokum er í umsögn Súðavíkurhrepps bent á að fyrir liggi álit Skipulagsstofnunar fyrir regnbogasilung annars vegar og lax hins vegar. Lagst sé gegn því að kvíar séu staðsettar innan hafnarmarka og siglingaleiða inn Álftafjörð því fyrir liggi uppbyggingaráform á Langeyri með nýrri höfn, landfyllingu og verksmiðju. Í svari framkvæmdaraðila við umsögn sveitarfélagsins segir að tilkynningin lúti einungis að því að hægt verði að velja á milli hvort notast sé við lax eða regnbogasilung. Það svæði sem beri heitið „Álftafjörður“ í matsskýrslu hafi ekki truflandi áhrif á skipaumferð um Álftafjörð vegna nýrrar verksmiðju við Langeyri.

Hin kærða ákvörðun lýsir fyrirhugaðri framkvæmd, fjallar um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar, eins og þeim var lýst í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila og umsögnum umsagnaraðila, og víkur að þeim leyfum sem framkvæmdin er háð. Í niðurstöðukafla sínum vísar Skipulagsstofnun til þess að við mat á því hvort tilkynningarskyld framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum skuli taka mið af eðli hennar, m.a. stærð og umfangi framkvæmdar, úrgangsmyndun og mengun, sbr. 1. tl. 2. viðauka þágildandi laga nr. 106/2000. Einnig skuli taka mið af staðsetningu framkvæmdar, m.t.t. hversu viðkvæm þau svæði séu sem líklegt sé að framkvæmd hafi áhrif á, s.s. með tilliti til þeirrar landnotkunar sem fyrir sé og álagsþols strandsvæða. Þá beri að skoða áhrif framkvæmdar í ljósi eiginleika hugsanlegra áhrifa, einkum með tilliti til svæðis sem ætla megi að verði fyrir áhrifum, stærðar og fjölbreytileika áhrifa og tímalengdar. Í niðurstöðukafla stofnunarinnar er vísað til þess að fyrir liggi álit hennar um mat á umhverfisáhrifum af 6.800 tonna eldi regnbogasilungs í Ísafjarðardjúpi, sem og álit um mat á umhverfisáhrifum af 6.800 tonna laxeldi í Ísafjarðardjúpi. Í fyrirliggjandi ákvörðun sé eingöngu til umfjöllunar áform um að ala regnbogasilung samhliða eða í staðinn fyrir ófrjóan eða frjóan lax. Engar breytingar verði gerðar á heildarlífmassa, eldisstaðsetningum, eldisaðferðum eða eldisskilyrðum frá því sem gert hafi verið ráð fyrir í mati á umhverfiáhrifum í fyrrnefndu 6.800 tonna laxeldi framkvæmdaraðila. Að mati stofnunarinnar muni sá möguleiki að ala regnbogasilung samhliða eða í staðinn fyrir frjóan og ófrjóan lax hafa í för með sér sömu eða sambærileg áhrif á flesta umhverfisþætti, en minni áhrif á villta laxastofna samanborið við eldi á 6.800 tonnum af laxi. Þá telji stofnunin að áhrif fyrirhugaðrar breytingar á vistkerfi verði óveruleg. Var niðurstaða Skipulagsstofnunar sú að framkvæmdin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Að áliti úrskurðarnefndarinnar er ákvörðun Skipulagsstofnunar um að umrædd breyting skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum studd haldbærum rökum. Verður og ekki annað séð en að stofnunin hafi að rannsökuðu máli lagt viðhlítandi og sjálfsætt mat á þá þætti sem máli skipti um það hvort umtalsverð umhverfisáhrif hlytust af framkvæmdinni.

Málsrök kærenda í máli þessu lúta einvörðungu að því að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar, sem lögð séu til grundvallar mati á umhverfisáhrifum hinnar tilkynningarskyldu framkvæmdar og hinni kærðu ákvörðun, hafi ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, sbr. nú lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Telja kærendur áhættumatið og burðarþolsmat því hvorki vera lögmætan grundvöll mats á umhverfisáhrifum framkvæmdar né hinnar kærðu ákvörðunar. Samkvæmt b-lið 2. gr. laga nr. 111/2021 gilda þau um áætlanir og breytingar á þeim sem marka stefnu fyrir leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar eru í 1. viðauka laganna og eru undirbúnar og/eða afgreiddar af stjórnvöldum og unnar samkvæmt lögum eða ákvörðun ráðherra, sbr. og áðurgildandi 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdar er undanfari leyfis til framkvæmda sem fellur undir lög nr. 111/2021, s.s. þegar um er að ræða leyfi fyrir fiskeldi, en ákvörðunin sjálf felur ekki í sér slíkt leyfi. Skortur á umhverfismati áætlana, óháð því hvort það hefði átt að fara fram eða ekki, raskar því ekki gildi hinnar kærðu matsskylduákvörðunar.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 3. maí 2021 um að áform Háafells ehf. um eldi á regnbogasilungi í Ísafjarðardjúpi samhliða eða í staðinn fyrir laxeldi skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

okt 19
Love0

81/2021 Sjókvíaeldi í Berufirði

Með

Árið 2021, mánudaginn 18. október, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 81/2021, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. apríl 2021 um að breyting á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun sjókvíaeldis í Berufirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Náttúruverndarsamtök Íslands og Íslenski náttúruverndarsjóðurinn þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. apríl 2021 að breyting á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun sjókvíaeldis í Berufirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 5. júlí 2021.

Málavextir: Hinn 19. mars 2018 lagði Fiskeldi Austfjarða hf. fram matsskýrslu vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Í matsskýrslunni var gert ráð fyrir að ala 9.800 tonn af laxi á ári í sjókvíum í Berufirði. Kom fram í skýrslunni að útsetningaráætlun myndi taka mið af nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og að samkvæmt matinu myndu 6.000 þeirra tonna sem áætlað væri að ala í Berufirði verða frjór lax og 3.800 tonn geldlax. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 14. júní s.á. Umhverfisstofnun veitti framkvæmdaraðila starfsleyfi 19. mars 2019 fyrir 9.800 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Berufirði, þar af að hámarki 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi, og 21. s.m. veitti Matvælastofnun framkvæmdaraðila rekstrarleyfi vegna sama eldis.

Hinn 8. janúar 2021 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða breytingu á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Berufirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í greinargerð með tilkynningunni kom fram að Berufjörður væri skilgreindur sem tvö sjókvíaeldissvæði með fimm eldissvæðum, þ.e. Glímeyri, Svarthamrar, Svarthamarsvík, Hamraborg I og Hamraborg II. Í breytingunni fælist að eldissvæðin yrðu fjögur. Eldissvæðið Hamraborg II yrði lagt af og flutt innar í fjörðinn að Gautavík. Eldissvæði, sem næði yfir þrjú samtengd svæði Glímeyri, Svarthamrar og Svarthamarsvík, yrði stækkað og skipt í tvö aðskilin svæði. Einnig yrði gerð breyting á útsetningaráætlun og seiði sett út á hverju ári þannig að almennt yrðu tvö svæði í notkun og tvö svæði í hvíld á hverjum tíma. Skipulagsstofnun leitaði umsagna Múlaþings, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Austurlands, Matvælastofnunar, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Vegagerðarinnar og Umhverfisstofnunar. Taldi Náttúrufræðistofnun Íslands að meta skyldi umhverfisáhrif vegna breytingarinnar í ljósi þess að um væri að ræða starfsemi á alþjóðlega mikilvægu fuglasvæði og þar sem umfjöllun um áhrif á fugla hefði verið verulega áfátt í upphaflegri matsskýrslu. Aðrir umsagnaraðilar töldu ekki þörf á að fram færi mat á umhverfisáhrifum vegna breytingarinnar. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 28. apríl 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að umhverfisverndarsamtök þau sem að kærunni standi fullnægi skilyrðum 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og uppfylli af þeim sökum það skilyrði að eiga lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn fyrirliggjandi kæru, sbr. a-lið 3. mgr. 4. gr., enda samrýmist kæran tilgangi starfsemi þeirra.

Hin kærða ákvörðun lúti að breytingu á framkvæmd sem falli í flokk B í 1. viðauka þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. gr. 11.1 og 13.2 í viðaukanum. Í samræmi við það og 1. mgr. 6. gr. laganna skuli breytingin háð mati á umhverfisáhrifum, ef hún geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar hennar og sé jafnframt tilkynningarskyld til Skipulagsstofnunar, sbr. 1. málsl. 2. mgr. sömu greinar. Skipulagsstofnun beri skv. 3. mgr. 6. gr. laganna að byggja ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar á þeim upplýsingum sem framkvæmdaraðili hafi lagt fram, sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna og 11. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum, og öðrum gögnum um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar eftir því sem við eigi, þ.m.t. upplýsingum sem fram komi í þeim umsögnum sem stofnunin hafi aflað í samræmi við fyrirmæli 12. gr. reglugerðarinnar. Við ákvörðun sína á þessum grundvelli beri Skipulagsstofnun að fara eftir þeim viðmiðum sem fram komi í 2. viðauka laganna og rökstyðja niðurstöðuna með hliðsjón af þeim. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdar sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og við undirbúning slíkrar ákvörðunar beri stofnuninni m.a. að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá beri stofnuninni að haga efni rökstuðnings í samræmi við 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 og 2. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar þannig að uppfylltar séu þær lágmarkskröfur um efni rökstuðnings sem lögfestar séu í 22. gr. stjórnsýslulaga.

Á grundvelli fullnægjandi upplýsinga um breytinguna og líklegum umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar í heild að gerðum þeim breytingum, þ.m.t. fyrirliggjandi niðurstöðu um umhverfisáhrif hennar, upplýsinga um fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir og umsagna leyfisveitenda og annarra umsagnaraðila, sem hafi fullnægt kröfum reglugerðar nr. 660/2015, hafi Skipulagsstofnun borið að taka rökstudda afstöðu til þess hvort breytt framkvæmd gæti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs síns, eðlis eða staðsetningar að virtum þeim viðmiðum sem tilgreind séu í 2. viðauka laga nr. 106/2000 og færa fullnægjandi rök fyrir þeirri afstöðu með vísan til þessara viðmiða. Hin kærða ákvörðun uppfylli ekki þær kröfur.

Tilkynning framkvæmdaraðila geri ráð fyrir þrenns konar breytingum á hlutaðeigandi framkvæmd, þ.e. breytingu á staðsetningu eldissvæða í firðinum, breytingu á útsetningaráætlun eldisins og að ala einungis frjóan lax í firðinum. Í áliti Skipulagsstofnunar um matsskýrsluna 14. júní 2018 segi í kafla 3.4.4. að framkvæmdaraðili áformi eldi á 6.000 tonnum af frjóum laxi í Berufirði. Samkvæmt framanröktu hafi fyrirliggjandi mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar verið reist á þeirri forsendu að eldi framkvæmdaraðila á frjóum laxi í Berufirði yrði ekki umfram 6.000 tonn á ári. Eldi á allt að 9.800 tonnum af frjóum laxi, eins og gert sé ráð fyrir í tilkynningu framkvæmdaraðila, feli því í sér mjög veruleg frávik frá gildandi mati á umhverfisáhrifum og rúmist ekki innan þess. Hin kærða ákvörðun sé haldin þeim verulega annmarka að þar sé ekki fjallað um einn þriggja meginþátta sem breytingin lúti að, þ.e. aukningu á eldi á frjóum laxi úr 6.000 tonnum í 9.800 tonn. Þegar af þeirri ástæðu sé óhjákvæmilegt að fella hana úr gildi.

Framangreindan annmarka megi rekja til þess að í tilkynningu framkvæmdaraðila sé nánast ekkert fjallað um þá verulegu breytingu á framkvæmdinni sem þar sé gert ráð fyrir og felist í því að skipta yfir í eldi á frjóum laxi og hætta að ala ófrjóan lax. Þótt vikið sé að þessum áformum í tilkynningunni hafi hún hvergi nærri að geyma þær upplýsingar sem áskildar séu skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 og 11. gr. reglugerðar nr. 660/2015. Tilkynningin sé að þessu leyti alls ófullnægjandi og ekki viðhlítandi grundvöllur fyrir hina kærðu ákvörðun. Lúti tilkynning framkvæmdaraðila ekki að fyrirhugaðri breytingu á umfangi á eldi frjós lax í Berufirði heldur einvörðungu að breyttri staðsetningu eldissvæða og breyttu fyrirkomulagi við útsetningu seiða, án tillits til frjósemi þeirra, skorti upplýsingar um það í hvaða farveg framkvæmdaraðili hafi lagt eða hyggist leggja þessa verulegu breytingu á framkvæmd sinni, sem í tilkynningunni sé sögð forsenda annarra breytinga sem þar sé lýst. Um sé að ræða tilkynningarskylda breytingu sem leggja þurfi fyrir Skipulagsstofnun til ákvörðunar um matsskyldu. Sérstök skilyrði séu sett um hámark ársframleiðslu á frjóum laxi í leyfum framkvæmdaraðila og áður en unnt sé að breyta framkvæmdinni þurfi sú breyting að koma til umfjöllunar Skipulagsstofnunar skv. 6. gr. laga nr. 106/2000. Þá hafi tilkynning framkvæmdaraðila ekki að geyma þær upplýsingar sem áskildar séu skv. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 og 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um þá þætti hennar sem lúti að breyttri staðsetningu eldissvæða og breyttu fyrirkomulagi útsetningar og hvíldartíma sem af því leiði.

Skipulagsstofnun sé skylt við meðferð mála á grundvelli 6. gr. laga nr. 106/2000 að afla umsagna, m.a. leyfisveitenda, í samræmi við fyrirmæli 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015. Uppfylli umsagnirnar ekki þær kröfur sem þar komi fram beri stofnuninni í samræmi við reglur stjórnsýsluréttarins um skyldubundna álitsumleitan að leggja fyrir álitsgjafafa að bæta þar úr með nýrri umsögn. Samkvæmt 3. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar skuli í umsögn koma m.a. fram hvort tilkynning geri nægilega grein fyrir framkvæmd, umhverfi, umhverfisáhrifum, mótvægisaðgerðum og vöktun og hvort og þá á hvaða forsendum umsagnaraðili telji að framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum út frá þeim atriðum sem falli undir starfssvið umsagnaraðila og að teknu tilliti til viðmiða í 2. viðauka. Ef frá sé talin umsögn Umhverfisstofnunar sé ekki vikið í umsögnum umsagnaraðila að stóraukinni framleiðslu framkvæmdaraðila á frjóum laxi. Þessar umsagnir séu að þessu leyti haldnar mjög verulegum annmarka. Þá eigi umsagnir í málinu það sammerkt að þær uppfylli ekki áskilnað 3. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um að þar sé tekin rökstudd afstaða til þess hvort tilkynning framkvæmdaraðila sé fullnægjandi og þá hvort hinar tilkynntu breytingar skuli háðar mati á umhverfisáhrifum. Að því marki sem tekin sé afstaða til þessara atriða í umsögnunum fylgi henni takmarkaður, ef nokkur, rökstuðningur umsagnaraðila.

Þótt enga umfjöllun sé um það að finna í hinni kærðu ákvörðun verði ráðið af tilkynningu framkvæmdaraðila að hún sé m.a. sett fram með vísan til mats Hafrannsóknastofnunar 11. maí 2020 á áhættu erfðablöndunar á grundvelli 6. gr. a í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi sem staðfest hafi verið af sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra 3. júní, sbr. auglýsingu nr. 562/2020 í B-deild Stjórnartíðinda. Eftir þær breytingar sem gerðar hafi verið á lögum nr. 71/2008 með breytingalögum nr. 101/2019 sé ótvírætt að áhættumat erfðablöndunar skv. 6. gr. a í lögunum og burðarþolsmat skv. 6. gr. b feli í sér framkvæmdaáætlanir í skilningi laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, sem háðar séu umhverfismati samkvæmt fyrirmælum þeirra laga. Þar sem ekki liggi fyrir að framangreint áhættumat Hafrannsóknastofnunar hafi sætt meðferð samkvæmt fyrirmælum laga nr. 105/2006 geti niðurstöður þess ekki orðið grundvöllur fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis í skilningi laga nr. 106/2000 án frekara mats á umhverfisáhrifum hlutaðeigandi áætlunar og framkvæmdar. Þar við bætist að mat samkvæmt lögum nr. 106/2000 geti ekki komið í stað mats samkvæmt lögum nr. 105/2006, þótt í vissum tilvikum sé heimilt að sameina skýrslugerð á grundvelli þessara laga.

Að því er varði rannsókn Skipulagsstofnunar á því hvort hinar tilkynntu breytingar á staðsetningu eldissvæða og útsetningu seiða geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif skuli tekið fram að forsendur varðandi staðsetningu eldis og kynslóðaskiptingu, þ. á m. hvíldartíma fjarðarins í heild hans í 9-12 mánuði milli kynslóða, hafi verið lagðar til grundvallar mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, án þess að gerð hafi verið grein fyrir öðrum valkostum í þessu efni og þeir bornir saman. Þær upplýsingar um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar, sem fyrir liggi í mati á umhverfisáhrifum, miði því við aðrar forsendur en þær sem lagðar hafi verið til grundvallar hinum tilkynntu breytingum. Staðsetning eldissvæða og fyrirkomulag varðandi útsetningu seiða og hvíld eldissvæða milli kynslóða séu atriði varðandi framkvæmd þauleldis á fiski í sjókvíum sem hafi verulega þýðingu þegar umhverfisáhrif framkvæmdarinnar séu metin. Af því leiði að unnt sé að draga takmarkaðar ályktanir um umhverfisáhrif þess að víkja frá forsendum mats á umhverfisáhrifum um þessi atriði. Fyrirliggjandi mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar komi því að takmörkuðu gagni við rannsókn á því hvort hinar tilkynntu breytingar á henni kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér. Lúti það ekki að breytingunum sem slíkum heldur að umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar í heild sinni að teknu tilliti til tilkynntra breytinga. Í hinni kærðu ákvörðun felist því sú afstaða Skipulagsstofnunar að framkvæmdin sé ekki líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér að gerðum þessum breytingum, önnur en eða umfram þau umhverfisáhrif sem þegar hafi verið lagt mat á og tekin afstaða til við útgáfu fyrri framkvæmdarleyfa. Ekki sé fullnægjandi grundvöllur fyrir þessari afstöðu stofnunarinnar með þeim gögnum sem hin kærða ákvörðun sé reist á, en þau gögn hafi aðeins að geyma mjög takmarkaðar upplýsingar um möguleg áhrif breyttrar staðsetningar eldissvæða og breytts fyrirkomulags útsetningar.

Breytingin feli í sér að eldissvæði verði nær hvert öðru. Því til viðbótar sé verið að leggja til breytta útsetningaráætlun. Um áhrif framkvæmdarinnar með þessum breytingum á meðal annars lífríki í firðinum liggi ekki fyrir nægilegar upplýsingar í gögnum málsins. Af gögnunum sé því ekki unnt að álykta að hin breytta framkvæmd geti ekki haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif önnur en eða umfram þau sem þegar hafi verið lagt mat á. Til viðbótar skorti á að Skipulagsstofnun hafi aflað gagna um ýmis atriði sem umsagnaraðilar bendi á í umsögnum sínum.

Ekki liggi fyrir í gögnum málsins samandregnar fullnægjandi upplýsingar um gerð og eiginleika mögulegra umhverfisáhrifa breyttrar framkvæmdar. Skipulagsstofnun hafi því ekki getað fullyrt, svo forsvaranlegt væri, á grundvelli þessara gagna að hin breytta framkvæmd væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif önnur en eða umfram þau sem stofnunin hafi áður lagt mat á og tekið afstöðu til í áliti sínu um matsskýrslu framkvæmdaraðila frá 2018. Samkvæmt framansögðu sé hin kærða ákvörðun ekki reist á fullnægjandi upplýsingum um möguleg umhverfisáhrif tilkynntra breytinga, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 og 10. gr. stjórnsýslulaga.

Í hinni kærðu ákvörðun séu heldur ekki færð fullnægjandi rök fyrir þeirri niðurstöðu stofnunarinnar að hin tilkynnta breyting geti ekki haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Ekki sé rökstutt, með vísan til eðlis, umfangs og staðsetningar fyrirhugaðrar framkvæmdar, að hún sé ekki líkleg, að gerðum hinum tilkynntu breytingum, til þess að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif önnur en eða umfram þau, sem þegar hafi verið metin og tekin afstaða til. Rökstuðningurinn uppfylli hvergi nærri þær ströngu kröfur sem leiði af lögum nr. 106/2000. Hafa beri í huga að hér sé um verulega breytingu að ræða á umfangsmikilli framkvæmd sem fyrir liggi að haft geti í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna eðlis síns og staðsetningar í sjó. Í samræmi við flókið samspil slíkrar framkvæmdar við það lífríki sem fyrir sé í sjó og nærliggjandi ám og strandsvæðum sé krafist ítarlegs rökstuðnings fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar. Í slíkum tilvikum kunni rök Skipulagsstofnunar að koma í stað frekara mats á umhverfisáhrifum hlutaðeigandi framkvæmdar. Ef lög nr. 106/2000 eigi að ná markmiði sínu verði því að vera tryggt að rökstuðningur stofnunarinnar sé réttur og fullnægjandi. Þá skorti mjög á að tekin sé rökstudd afstaða í hinni kærðu ákvörðun til þeirra atriða sem bent sé á í umsögnum umsagnaraðila. Samkvæmt framansögðu sé rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar ekki í samræmi við fyrirmæli 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. einnig 22. gr. stjórnsýslulaga.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er bent á að tilkynning framkvæmdaraðila beri þess merki með skýrum hætti að tilkynningin lúti aðeins að tveimur þáttum, þ.e. breytingu á eldissvæðum og útsetningaráætlun. Hvergi komi fram í tilkynningunni að hún lúti að aukningu á eldi úr 6.000 tonnum í 9.800 tonn af frjóum laxi á ári. Ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi eingöngu snúið að tilfærslu eldissvæða og breytingu á útsetningaráætlun. Í matsskýrslu framkvæmdaraðila frá 2018 hafi áhrif þess að ala allt að 9.800 tonn af frjóum laxi í Berufirði verið metin. Í matsskýrslunni hafi komið fram að áhættumati Hafrannsóknastofnunar yrði fylgt og því hafi verið áformað að sækja um leyfi til að ala 6.000 tonn af frjóum laxi í Berufirði í samræmi við áhættumatið, eins og það hafi verið þegar matsskýrsla hafi verið unnin. Í matsskýrslu hafi jafnframt verið tekið fram að áhættumatið gæti tekið breytingum og að framleiðsluáætlanir framkvæmdaraðila myndu taka breytingum til samræmis við áhættumatið hverju sinni. Framleiðslumagn frjós fisks myndi þó ekki fara yfir 20.800 tonn í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Í tilkynningu framkvæmdaraðila sé vikið að framangreindu, þ.e. að breytingar hafi orðið á áhættumatinu og í ljósi þess sem fjallað hafi verið um í matsskýrslu hafi framkvæmdaraðili óskað eftir uppfærslu gildandi leyfis í Berufirði með það í huga að magn frjós fisks verði aukið í samræmi við breytt áhættumat. Að öðru leyti sé ekki fjallað um frjóan lax í tilkynningunni. Að mati Skipulagsstofnunar beri að skilja umfjöllunina á þann hátt að samhliða tilkynningu um breytingu á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Berufirði hyggist framkvæmdaraðili auka magn á frjóum fiski til samræmis við breytt áhættumat, líkt og fjallað hafi verið um í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Þá sé þess getið að í kjölfar álits Skipulagsstofnunar um mat á áhrifum allt að 20.800 tonna eldis í Berufirði og Fáskrúðsfirði hafi framkvæmdaraðili óskað frekari skýringa á því hvort þörf væri á sérstakri málsmeðferð á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum kæmi til breytinga á áhættumati og aukningu á frjóum fiski í eldi fyrirtækisins til samræmis við breytt áhættumat.

Í tilkynningu framkvæmdaraðila sé ekki beint fjallað um áhrif minni fjarlægðar milli kvía og tíðari útsetningar seiða m.t.t. laxalúsar og sjúkdóma, en samt sé fjallað um villta laxfiska í tilkynningunni. Þar sé lýst þeirri afstöðu framkvæmdaraðila að breytt staðsetning eldissvæða muni ekki hafa miklar breytingar í för með sér varðandi þá áhættuþætti sem snúi að hugsanlegum áhrifum á villta laxastofna. Ef breytingin leiði til bættrar velferðar eldisfisks þá muni breytt staðsetning hafa jákvæð áhrif m.t.t laxastofna. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar komi fram að fyrirhuguð breyting á framkvæmdinni sé ekki líkleg til að auka hættu á slysasleppingum eða auka álag á villta laxfiska vegna laxalúsar eða sjúkdóma. Lesa verði tilkynninguna og framangreinda afstöðu stofnunarinnar með hliðsjón af því sem fram komi í áliti stofnunarinnar frá 14. júní 2018 um mat á umhverfisáhrifum vegna 20.800 tonna framleiðslu á laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Þar sé að finna umfjöllun um fisksjúkdóma og laxalús.

Ítrekað sé að tilkynning framkvæmdaraðila hafi ekki lotið að stóraukinni framleiðslu fyrirtækisins á frjóum laxi. Af því leiði að hjá þeim umsagnaraðilum sem stofnunin hafi leitað til hafi ekki verið fyrir hendi forsendur til að gefa álit á umræddu atriði. Þá sé bent á að í 3. mgr. 12. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum sé ekki gerð krafa um að umsagnaraðilar rökstyðji hvort þeir telji að tilkynning sé fullnægjandi um þau atriði sem talin séu upp í málsgreininni. Þá segi í málsgreininni „eftir því sem við á“ varðandi atriðin. Hins vegar beri þeim að rökstyðja hvort tilkynntar breytingar á framkvæmd skuli háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. orðalagið „hvort og þá á hvaða forsendum“ og þá „út frá þeim atriðum sem falla undir starfssvið umsagnaraðila.“ Í umsögn flestra umsagnaraðila sé að finna fullnægjandi rökstuðning að baki því hvort umrædd framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Hjá tveim eða þrem umsagnaraðilum kunni að vera að rökstuðningur sé ekki fullnægjandi með tilliti til framangreinds reglugerðarákvæðis. Ekki fáist þó séð að slíkt, eitt og sér, geti leitt til þess að verulegur annmarki sé á ákvörðun um matsskyldu.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar varði ekki leyfisveitingu heldur hvort framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Því taki ákvörðunin ekki afstöðu til þess hvort áhættumat erfðablöndunar og burðarþols falli undir gildissvið laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og geti verið grundvöllur fyrir útgáfu framkvæmdaleyfi.

Ljóst sé af úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 3/2020 að ekki sé ætlast til þess að í ákvörðun um matsskyldu, vegna breytingar á framkvæmd sem undirgengist hefur mat á umhverfisáhrifum, séu að nýju metin umhverfisáhrif hinnar upphaflegu framkvæmdar heldur einskorðist ákvörðunin við þau áhrif sem breytingin geti kallað fram. Hin kærða ákvörðun sé reist á fullnægjandi gögnum og því séu þær kröfur sem leiði af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 uppfylltar. Fyrir liggi mat á umhverfisáhrifum allt að 20.800 tonna eldis í Fáskrúðsfirði og Berufirði sem byggi m.a. á rannsóknum sem varði botndýr, hafstrauma, öldufar og súrefni í Berufirði. Þá hafi legið fyrir umsagnir þeirra sérfræðistofnana sem búi yfir þekkingu á þeim umhverfisþáttum sem fyrirhuguð breyting sé líkleg til að hafa áhrif á. Fram komi í umsögn Umhverfisstofnunar að breytingin sé ekki líkleg til að hafa í för með sér aukin umhverfisáhrif umfram þau sem lýst hafi verið í upphaflegu umhverfismati. Einnig komi fram í umsögn Matvælastofnunar að ekki sé ástæða til að meta umhverfisáhrif breytingarinnar.

Rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar sé að mati Skipulagsstofnunar fullnægjandi með tilliti til 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Úrskurðarnefndin hafi í stjórnsýsluframkvæmd sinni litið svo á að rökstyðja beri ákvörðun út frá þeim sjónarmiðum í 2. viðauka sem „við eiga í hverju máli.“ Í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 53/2020 segi t.d.: „Eðli máls samkvæmt fer það eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðun varðar hvaða liðir vegi þyngra en aðrir við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif framkvæmdar geti talist umtalsverð.“ Í athugasemdum við frumvarp það er orðið hafi að breytingalögum nr. 96/2019 komi fram að Skipulagsstofnun beri við rökstuðning niðurstöðu sinnar að horfa til þeirra þátta í 2. viðauka sem „skipti mestu máli“ hvað varði framkvæmdina. Samkvæmt því sem hér sé rakið þurfi ekki alltaf að víkja að öllum sjónarmiðum í viðaukanum. Hin tilkynnta framkvæmd hafi ekki kallað á frekari rökstuðning, en skoða verði rökstuðninginn með hliðsjón af áliti stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2018. Þá sé bent á að í athugasemdum með frumvarpi því er orðið hafi að stjórnsýslulögum komi fram að í flestum tilvikum ætti tiltölulega stuttur rökstuðningur fyrir ákvörðunum að nægja í málum á „fyrsta stjórnsýslustigi.“ Jafnvel þó svo að úrskurðarnefndin telji rökstuðninginn annmarka á hinni kærðu ákvörðun þá sé hann ekki svo verulegar að leiði til ógildingar ákvörðunarinnar.

 Athugasemdir framkvæmdaraðila: Af hálfu framkvæmdaraðila er gerð krafa um að málinu verði vísað frá þar sem ekki liggi fyrir fullnægjandi umboð til þess lögmanns sem riti undir kæruna frá kærendum. Umboðin séu haldin ágalla þar sem þau séu óvottuð, auk þess sem hin kærða ákvörðun sé ranglega dagsett. Formenn félagasamtakanna geti ekki tekið ákvörðun um kæru fyrir hönd félaganna án þess að fyrir liggi viðeigandi heimild til þess. Of seint sé að bæta úr annmörkunum. Þá hafi samtökin ekki sýnt fram á að þau uppfylli skilyrði sem sett séu fyrir aðildarhæfi í 3. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Kærendur hafi ekki lagt fram nein gögn um hvaða hagsmuni þeir kunni að hafa af úrlausn málsins. Skorti þá því lögvarða hagsmuni í málinu og beri að vísa málinu frá, sbr. úrskurð Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-1007/2020. Við mat á lögvörðum hagsmunum verði að miða við hvað breytingin feli í sér og hverju hún breyti frá skilgreindu ástandi samkvæmt mati á umhverfisáhrifum, en umdeild breytingin hafi ekki áhrif á kærendur. Fyrir liggi mat á umhverfisáhrifum fyrir eldi á 9.800 tonnum af frjóum laxi í Berufirði og feli tillaga að breytingu ekki í sér breytingu á framleiðslumagni eða nokkru því sem geti haft áhrif á hagsmuni kærenda eða félagsmenn þeirra. Að auki liggi fyrir mat sérfræðinga Hafrannsóknastofnunar á hættu á erfðablöndun af eldi í Berufirði og sé hún hverfandi eða engin.

Við mat á ógildingu þurfi að hafa hugfast að lax sé nú önnur verðmætasta útflutningsfiskafurð Íslands og fiskeldi sé meginatvinnustoð tveggja landsfjórðunga. Því þurfi mikið að koma til svo hin kærða ákvörðun verði ógild. Ákvörðun Skipulagsstofnunar og tilkynningar framkvæmdaraðila um fyrirhugaða breytingu á staðsetningu eldissvæða og útsetningu uppfylli þau skilyrði sem sett séu í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og samnefndri reglugerð nr. 660/2015. Skipulagsstofnun hafi aflað umsagna leyfisveitanda og annarra hlutaðeigandi umsagnaraðila og sé engin þessara umsagna háð annmörkum, a.m.k. ekki annmörkum sem geti leitt til þess að kröfur kærenda verði teknar til greina. Beiting 11. gr. og 2. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar sé háð mati Skipulagsstofnunar, enda sé gerður sá fyrirvari að meta skuli upplýsingaskyldu út frá eðli og umfangi hlutaðeigandi framkvæmdar, en jafnframt að leita skuli umsagnar annarra en leyfisveitenda eftir eðli máls, líkt og gert hafi verið.

Þegar rætt sé um eldi á frjóum laxfiski þá sé talað um lax, enda sé lax alltaf frjór nema það eigi sér stað inngrip í þroskaferil hans. Sé verið að ræða um eldi á ófrjóum laxi þá sé undantekningarlaust rætt um ófrjóan lax. Mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2018 sé eldi á 9.800 tonnum af frjóum fiski í Berufirði, en gerður sé fyrirvari um að framkvæmdin sé alltaf í samræmi við gildandi áhættumat á hverjum tíma. Matsskýrslan sé mjög skýr hvað þetta varði. Stefna framkvæmdaraðila hafi, allt frá því áhættumat erfðablöndunar hafi fyrst verið kynnt 14. júlí 2017, verið sú að fylgja matinu og sé það nú lagaskylda. Kærendur rugli saman annars vegar magni frjós fisks samkvæmt útsetningaráætlun, sem endurspegli ávallt áhættumat og taki breytingum, og svo tilgreindu magni fisks í eldi samkvæmt mati á umhverfisáhrifum. Magn samkvæmt útsetningaráætlun geti því bæði hækkað og lækkað út frá gildandi áhættumati og leyfum, en alinn frjór fiskur fari þó aldrei yfir 20.800 tonn í báðum fjörðunum.

Eldi á frjóum fiski og ófrjóum sé ekki frábrugðið hvort öðru nema að því er taki til hættu á erfðablöndun við villta stofna. Ef fjallað hefði verið um eldi og áhrif eldis á ófrjóum fiski á villta stofna í matsskýrslunni hefði þá umfjöllun verið að finna í kafla 6.5.3. um umhverfisáhrif. Sá kafli matsskýrslunnar geri það hins vegar ekki. Um eldi á ófrjóum fiski sé fjallað í valkostagreiningu og eðli málsins samkvæmt lúti því meginefni skýrslunnar að eldi á frjóum fiski.

Því sé andmælt að ekki sé nægjanlega fjallað um aukningu á eldi á frjóum fiski í tilkynningu framkvæmdaraðila, en það sé Skipulagsstofnunar að meta hverju sinni út frá aðstæðum hversu ítarleg tilkynning þurfi að vera varðandi einstaka þætti. Breyting á útsetningaráætlun taki bæði til breytinga á kynslóðaskiptingu og magni frjós fisks. Fram komi í tilkynningu að framkvæmdaraðili hafi óskað eftir uppfærslu gildandi leyfis með það i huga að magn frjós fisks verði aukið, enda miðist fyrirliggjandi mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar við það að meta hvaða áhrif 9.800 tonna lífmassi af frjóum fiski hafi á fjörðinn og umhverfið. Framkvæmdaraðili hafi óskað eftir því við Matvælastofnun að rekstrarleyfi yrði uppfært miðað við nýtt áhættumat. Sé byggt á því að stofnuninni ber skylda til að uppfæra rekstrarleyfi miðað við breytt áhættumat og kalli slíkt ekki á aðkomu Skipulagsstofnunar, sbr. 4. mgr. 6. gr. a í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi.

Í tilkynningu framkvæmdaraðila sé ítarlega fjallað um tilfærslu svæða, uppdrættir sýndir og nákvæmar hnitsetningar. Einnig sé ítarleg eldisáætlun sett fram ásamt upplýsingum um hvíldartíma, en hann sé óbreyttur frá því sem segi í matsskýrslu. Umsagnir séu vel rökstuddar. Í umsögn Umhverfisstofnunar sé fjallað ítarlega um þá ætlan framkvæmdaraaðila að ala eingöngu frjóan lax og staðfest að í fyrra mati á umhverfisáhrifum hafi verið gert ráð fyrir 9.800 tonna framleiðslu á frjóum laxi. Þar sem tilkynningin lúti að breytingu á eldisáætlun sé bæði vísað til breytingar á fjölda seiða í útsetning, sem og breytingar í frjóan fisk.

Áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat feli ekki í sér áætlanir sem marki stefnu um leyfisveitingar til framkvæmda á tilteknu svæði. Hvort tveggja séu í eðli sínu rannsóknir og séu einungis hluti af mörgum rannsóknum og forsendum sem þurfi að vera fyrir hendi til að leyfi sé veitt til fiskeldis. Þannig geti niðurstaðan orðið sú að fiskeldi verði ekki leyft þótt áhættumat og burðarþolsmat heimili það. Síðan kunni að koma upp sú staða að annað hvort áhættumat eða burðarþolsmat heimili eldi en hitt matið geri það ekki og þá verði ekki af eldi á viðkomandi stað. Áhættumat og burðarþolsmat séu því ekki afgerandi um útgáfu leyfa og séu auk þess háð breytingum og skulu endurskoðast reglulega, sbr. 3. mgr. 6. gr. a og 2. mgr. 6. gr. b í lögum nr. 71/2008.

Þegar áhættumat og burðarþolsmat liggi fyrir vinni Hafrannsóknastofnun svæðaskipulag eldissvæða skv. 4. gr. a í lögum nr. 71/2008, en jafnframt sé gert strandsvæðaskipulag af svæðisráðum samkvæmt lögum nr. 22/2008 um skipulag haf- og standsvæða. Að því loknu sé eldissvæðum úthlutað og þeir aðilar sem fái úthlutun geti farið með fyrirhugaðar framkvæmdir í mat á umhverfisáhrifum. Slíkt mat byggi fjölda rannsókna, þ. á m. áhættumati og burðarþolsmati, og sé það ekki fyrr en að því loknu, ef því ljúki með áliti, sem leyfi geti hugsanlega verið gefið út, en um það eigi Umhverfisstofnun og Matvælastofnun sjálfstætt mat. Þar með sé sjónarmiðum um aðkomu almennings og málskotsrétt fullnægt en það séu einmitt þau sjónarmið sem lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana byggi á. Sú ákvörðun sem hér sé til umfjöllunar byggi á mati á umhverfisáhrifum þar sem allir þeir þættir sem ákvörðunin byggi á hafi verið kynntir almenningi og þeim gefist kostur á að gera athugasemdir. Umfang og eðli framkvæmdarinnar hafi ekki breyst frá því að matið hafi verið gert og sé því um að ræða óverulegar breytingar sem séu undanþegnar lögum nr. 105/2006 samkvæmt 1. mgr. 3. gr. þeirra laga, sbr. 10. gr. Um það hafi Skipulagsstofnun úrskurðað með ákvörðun sinni. Það að kynna framkvæmd aftur og gera um hana umhverfisskýrslu væri tvíverknaður og ekki í samræmi við markmið laga nr. 105/2006.

Kærð sé ákvörðun Skipulagsstofnunar sem falli ekki undir lög nr. 105/2006, en að auki sé í þeim lögum ekki heimild til ógildingar ákvörðunar, hvað þá sjálfstæðrar ákvörðunar sem ekki sé fjallað um í lögunum, eins og ákvörðun um matsskyldu sé. Eftir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019 hafi dómstólar og úrskurðarnefndin ítrekað fjallað um mál tengd leyfisveitingum til fiskeldis þar sem áhættumat og burðarþolsmat hafi komið til skoðunar og legið til grundvallar úrlausn máls, s.s. úrskurði í málum nr. 89/2020 og 3/2020 og úrskurð Landsréttar í máli nr. 10/2019. Í þeim málum hafi ekki verið vikið að því að áhættumat eða burðarþolsmat falli undir lög nr. 105/2006. Hafa beri hugfast að úrskurðarnefndinni beri að beita málsástæðum og lagarökum þótt málsaðilar hafi ekki haldið þeim fram í gögnum málsins.

Þá sé það Skipulagsstofnun sem skeri úr um ef vafi leiki á því hvort lög nr. 105/2006 eigi við. Af framkvæmd megi ráða að Hafrannsóknastofnun telji áhættumat og burðarþolsmat ekki falla undir lögin og hafi það mat verið staðfest af ráðherra að því er taki til áhættumats. Skipulagsstofnun hafi gefið út álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar þar sem áhættumat og burðarþolsmat sé lagt til grundvallar og af því megi ráða að stofnunin meti það svo að lög nr. 105/2006 nái ekki yfir áhættumat og burðarþolsmat. Hin kærða ákvörðun byggi á áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar frá 14. júní 2018, en rekstrarleyfi hafi verið gefið út 21. mars 2019 og starfsleyfi 19. s.m. Allt hafi þetta farið fram fyrir gildistöku laga nr. 101/2019 þegar áhættumat og burðarþolsmat hafi verið lögfest. Ekki verði talið að lögum nr. 105/2006 verði beitt um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar, eða ákvörðun byggða á því mati, sem framkvæmt hafi verið fyrir gildistöku laga nr. 101/2019.

Fyrir liggi ítarlegt mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar ásamt valkostagreiningu. Matið byggi á því að hvíld milli kynslóða sjókvíaeldissvæðis sé 9-12 mánuðir og sé það óbreytt samkvæmt tillögu framkvæmdaraðila. Með breytingunni sé fóðrun minnkuð og seiðum í sjó fækkað. Þá sé ítarleg umfjöllun um möguleg áhrif á æðarvarp í mati á umhverfisáhrifum. Í vöktunaráætlun framkvæmdaraðila, sem samþykkt sé af Umhverfisstofnun, sé gert ráð fyrir vöktun áhrifa eldis á fuglalíf. Ekki hafi fundist laxalús á eldisfiski á Austfjörðum, en fiskilús hafi fundist og sé hún talin meinlaus.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að í athugasemdum framkvæmdaraðila komi fram að breyting á útsetningaráætlun feli í sér breytingu á framleiðslumagni á frjóum fiski úr 6.000 tonnum í 9.800 tonn. Liggi því fyrir að með hinni kærðu ákvörðun hafi ekki verið tekin afstaða til matsskyldu vegna eins þeirra meginþátta sem hin tilkynnta breyting hafi lotið að. Óháð því hvort það eigi rætur að rekja til annmarka á tilkynningu framkvæmdaraðila eða ófullnægjandi mats og rannsóknar Skipulagsstofnunar sé hin kærða ákvörðun að þessu leyti haldin verulegum annmarka sem leiði óhjákvæmilega til þess að hún verði felld úr gildi.

Áréttað sé að hin kærða ákvörðun feli ekki í sér að breyting á eldi á frjóum laxi úr 6.000 tonnum í 9.800 tonn sé ekki matsskyld af þeirri ástæðu að umhverfisáhrif breyttrar framkvæmdar hafi þegar verið metin með fyrirliggjandi mati á umhverfisáhrifum. Eins og skýrlega komi fram í umsögn Skipulagsstofnunar hafi stofnunin ekki tekið efnislega afstöðu til þess hvort þessi breyting á framkvæmdinni sé matsskyld. Ekki reyni því á gildissvið fyrirliggjandi mats á umhverfisáhrifum að þessu leyti við úrlausn kærumálsins. Mat á umhverfisáhrifum skv. 4. gr. a í samnefndum lögum nr. 106/2000 samanstandi af sex þáttum sem þar séu nánar tilgreindir, þ.m.t. athugun Skipulagsstofnunar á matsskýrslu framkvæmdaraðila, áliti stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar og að álit stofnunarinnar sé lagt til grundvallar við afgreiðslu umsóknar um leyfi til framkvæmda. Hvað sem líða kunni áformum framkvæmdaraðila um síðari breytingar hafi álit Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2018 á matsskýrslu framkvæmdaraðila skýrlega verið reist á þeirri forsendu, sem einnig komi fram í matsskýrslunni, að í hinni metnu framkvæmd fælist framleiðsla á að hámarki 6.000 tonnum á ári af frjóum laxi í Berufirði.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar að breyting á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Berufirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kemur fram að þeir einir sem eiga lögvarinna hagsmuni að gæta geti kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga teljist eiga lögvarinna hagsmuna að gæta vegna tilgreindra ákvarðana, enda samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að. Samkvæmt 4. mgr. 4. gr. teljast umhverfisverndarsamtök samtök sem hafa umhverfisvernd að meginmarkmiði. Útivistarsamtök teljast samtök sem hafa útivist og umhverfisvernd að markmiði. Samtök skv. 1. og 2. málsl. skulu vera opin fyrir almennri aðild, gefa út ársskýrslur um starfsemi sína og hafa endurskoðað bókhald. Meðal þeirra ákvarðana sem framangreind samtök geta kært eru ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda samkvæmt 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. a-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Fyrir úrskurðarnefndinni liggja gögn er sýna fram á að kærendur uppfylla fyrrnefnd skilyrði kæruaðildar. Þá verða fyrirliggjandi umboð samtakanna til lögmanns ekki talin ófullnægjandi, svo sem framkvæmdaraðili heldur fram.

Fyrirhuguð framkvæmd var tilkynnt til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu samkvæmt flokki B, sbr. lið 13.02 í 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B skulu háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 6. gr. nefndra laga. Þegar framkvæmdaraðili hefur tilkynnt Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd í flokki B, sbr. 2. mgr. nefndrar 6. gr., tekur stofnunin ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum í samræmi við 3. mgr. lagagreinarinnar.

Í p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 eru umhverfisáhrif skilgreind sem umtalsverð ef um er að ræða „veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.“ Niðurstöðu sína um hvort framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum skal Skipulagsstofnun skv. 3. mgr. nefndrar 6. gr., svo sem henni var breytt með lögum nr. 96/2019, rökstyðja með hliðsjón af þeim viðmiðum sem talin eru upp í 2. viðauka laga nr. 106/2000, en þau eru í þremur töluliðum. Varða þeir eðli framkvæmdar, staðsetningu og gerð og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar, sbr. 1.-3. tl. í 2. viðauka, en undir hverjum tölulið er svo talinn upp fjöldi annarra liða. Skal Skipulagsstofnun taka matsskylduákvörðun innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi gögn berast um framkvæmdina og er stofnuninni heimilt að setja fram ábendingar um tilhögun hennar sé hún ekki matsskyld að áliti stofnunarinnar. Í frumvarpi með breytingalögum nr. 96/2019 er tekið fram að með breytingunni sé gerð skýrari krafa um innihald ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu. Henni beri við rökstuðning niðurstöðu sinnar að horfa til þeirra þátta í 2. viðauka sem skipti mestu máli hvað varðar framkvæmdina. Rökstuðningur eigi bæði við um ákvörðun um að framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum og ákvörðun um að framkvæmd skuli ekki háð slíku mati. Skipulagsstofnun skuli byggja ákvörðun sína um matsskyldu á upplýsingum frá framkvæmdaraðila, en sé einnig heimilt að byggja hana á öðrum gögnum. Þar undir gætu til dæmis fallið forprófanir eða mat á umhverfisáhrifum sem fram hafi farið á grundvelli annarra laga og ábendingar sem stofnuninni berist, til dæmis frá öðrum stofnunum og almenningi.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna Múlaþings, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Austurlands, Matvælastofnunar, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Vegagerðarinnar og Umhverfisstofnunar í samræmi við 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, eins og rakið er í málavaxtalýsingu. Telur Umhverfisstofnun í sinni umsögn að breytingin muni ekki koma til með að hafa neikvæð áhrif og að áhrif framkvæmdarinnar liggi ljós fyrir. Í umsögn Hafrannsóknastofnunar er vísað til þess að breytingin hafi ekki áhrif á burðarþolsmat stofnunarinnar fyrir Berufjörð. Fiskistofa bendir á að breytingin muni ekki hafa miklar afleiðingar í för með sér varðandi þá áhættuþætti sem snúi að hugsanlega áhrifum á villta laxa- og silungastofna. Í umsögn Vegagerðarinnar kemur fram að þau eldissvæði sem fyrirhugað sé að breyta og bæta við í Berufirði séu utan hafnarmarka Djúpavogshafnar. Telja fyrrgreindar stofnanir ekki nauðsyn á að mat á umhverfisáhrifum fari fram vegna breytingarinnar. Minjastofnun gerir þá kröfu í umsögn sinni að stofnuninni verði kynnt gögn sem kunni að liggja fyrir vegna skönnunar á botni eldissvæða í Berufirði eða vegna köfunar sem fram hafi farið á svæðinu. Þess sé óskað að teknar verði myndir af þeim stöðum þar sem fyrirhugað sé að koma fyrir botnfestingum og að stofnuninni verði gefinn kostur á að koma að athugasemdum við staðsetningu áður en gengið verði frá festingum. Að því gefnu að gengið verði að kröfum stofnunarinnar telji hún breytinguna ekki háða mati á umhverfisáhrifum. Matvælastofnun telur ekki ástæðu til þess fram fari mat á umhverfisáhrifum breytingarinnar verði gætt að hvíld milli tæmingar og útsetningar á eldissvæðum Glímeyrar og Svarthamarsvíkur, sbr. 46. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Þá telur Múlaþing í sinni umsögn ekki ástæðu til að meta umhverfisáhrif breytingarinnar þótt rökstyðja þurfi betur ýmsa þætti fyrirhugaðrar breytingar ásamt því að fjalla þurfi um mótvægisaðgerðir við hugsanleg áhrif á fjöruvistgerðir í fjarðarbotni. Hins vegar kemur fram í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands að það sé mat stofnunarinnar að meta skuli umhverfisáhrif breytingarinnar í ljósi þess að um sé að ræða starfsemi á alþjóðlega mikilvægu fuglasvæði, auk þess sem umfjöllun um áhrif á fugla hafi verið verulega áfátt í upphaflegri matsskýrslu. Bent sé á að flórgoðar haldi m.a. til við Gautavík en þangað verði eldissvæði flutt.

Hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar skiptist í nokkra kafla. Fyrirhugaðri framkvæmd er lýst, þ.e. áformum framkvæmdaraðila um tilfærslu eldissvæða og breytta útsetningaráætlun, fjallað er um umhverfisáhrif breytingar framkvæmdarinnar, eins og þeim var lýst í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila og umsögnum umsagnaraðila. Fram kemur að vegna fyrrgreindrar umsagnar Náttúrufræðistofnunar Íslands hafi framkvæmdaraðili í samstarfi við RORUM og Náttúrustofu Austfjarða hafið vöktun á nýtingu fugla, einkum flórgoða, duggandar og himbrima á Berufirði og Berufjarðarströnd. Rannsóknin muni standa yfir í eitt ár og taka sérstaklega til þeirra atriða sem nefnd hafi verið af Náttúrufræðistofnun Íslands. Í framhaldinu verði lögð fram endurskoðuð vöktunaráætlun sem taki mið af niðurstöðum rannsóknarinnar, en samkvæmt útsetningaráætlun fyrir eldissvæðið í Gautavík sé gert ráð fyrir að útsetning eigi sér stað í ágúst 2023. Þá hafi framkvæmdaraðili, vegna umsagnar Minjastofnunar, upplýst um að Köfunarþjónustan ehf. hafi gert fjölgeislamælingu vegna fyrirhugaðrar uppsetningar eldiskvía í og við Gautavík. Samkvæmt mælingu sem gerð hafi verið í lok október 2020 sé ekkert sem bendi til að menningarminjar séu á svæðinu. Komi síðar fram eitthvað sem bendi til að fornleifar séu á sjávarbotni verði Minjastofnun gert vart við og þeim afhent viðeigandi gögn. Í frekari viðbrögðum stofnunarinnar komi fram að hún telji gögnin fullnægjandi svar við athugasemdum þeim sem fram hafi komið í umsögn hennar. Að lokum er í kafla um skipulag og leyfi vikið að þeim leyfum sem framkvæmdin er háð.

Í niðurstöðukafla sínum vísar Skipulagsstofnun til þess að við mat á því hvort tilkynningarskyld framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum skuli taka mið af eðli hennar, m.a. stærð og umfangi og úrgangsmyndun. Einnig skuli taka mið af staðsetningu framkvæmdar, m.t.t. hversu viðkvæm þau svæði séu sem líklegt sé að framkvæmd hafi áhrif á, s.s. með tilliti til þeirrar landnotkunar sem fyrir sé og álagsþols náttúrunnar, þ.m.t. strandsvæða og kjörlendi dýra. Þá beri að skoða áhrif framkvæmdar í ljósi eiginleika hugsanlegra áhrifa, einkum með tilliti til svæðis sem ætla megi að verði fyrir áhrifum, stærðar og fjölbreytileika áhrifa og tímalengdar.

Í umfjöllun Skipulagsstofnunar um staðsetningu og eðli framkvæmdar er vísað til þess að fyrir liggi álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum allt að 20.800 tonna framleiðslu á laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði frá 14. júní 2018. Um sé að ræða breytingu á þeirri framkvæmd sem felist í því að breyta staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Berufirði. Gera megi ráð fyrir því að uppsöfnun næringarefna verði að einhverju leyti sambærileg því sem gert hafi verið ráð fyrir í matsskýrslu. Að mati stofnunarinnar sé óvissa um áhrif fyrirhugaðs eldis í Berufirði á súrefnisinnihald við botn og þá sér í lagi í nágrenni eldissvæðis við Glímeyri, þar sem eldissvæðið sé staðsett nokkuð innarlega í firðinum og að hluta til innan við þröskuld yfir hvilft. Í ljósi þess að Hafrannsóknastofnun geri ekki athugasemd við áform framkvæmdaraðila um breytt fyrirkomulag og telji breytinguna ekki þurfa að fara í mat á umhverfisáhrifum telji Skipulagsstofnun ólíkt að fyrirhuguð breyting hafi umtalsverð áhrif á súrefnisstyrk. Með hliðsjón af reynslu af fiskeldi hérlendis telji stofnunin að miklar breytingar verði á botndýralífi undir sjókvíum sem færist þó líklega í svipað ástand á ný ef nægileg hvíld verði á uppsöfnun lífrænna leifa eða ef uppsöfnun hætti alfarið. Framkvæmdaraðili áformi að hvíla eldissvæði á milli kynslóða. Að mati stofnunarinnar þurfi vöktun að leiða í ljós árangur þeirrar hvíldar, en dæmi séu um að botn beri einkenni raskaðs ástands eftir níu mánaða hvíld. Telji stofnunin mikilvægt að í starfsleyfi verði skýrt kveðið á um við hvaða umhverfisaðstæður heimilt sé að setja út seiði. Þá bendir stofnunin á að í Berufirði sé að finna mikilvæg fuglasvæði, en flórgoðar haldi til í Gautavík þar sem fyrirhugað sé að koma fyrir nýju eldissvæði. Í kjölfar umsagnar Náttúrufræðistofnunar Íslands hafi framkvæmdaraðili lagt fram áætlun um fuglatalningar í Berufirði með sérstaka áherslu á flórgoða og Gautavík. Fuglaathuganir muni standa yfir í eitt ár og á grundvelli þeirra verði lögð fram endurskoðuð vöktunaráætlun áður en til útsetningar komi í Gautavík. Í ljósi þess telji Skipulagsstofnun ólíklegt að áhrif fyrirhugaðra breytinga á fugla verði umtalsverð, enda sé auðvelt að færa eldiskvíar til ef vöktun gefi tilefni til. Mikilvægt sé við útgáfu starfsleyfis að kveða á um að útsetning í Gautavík fari ekki fram fyrr en fyrir liggi endurskoðuð vöktunaráætlun að loknum þeim athugunum sem framkvæmdaraðili hafi boðað og að skýrt verði kveðið á um vöktun á fuglum. Þá muni tilfærsla eldissvæðanna ekki breyta áhrifum fiskeldis á ásýnd frá því sem nú sé. Til að mynda muni eldissvæði færast fjær Teigarhorni sem sé að hluta friðlýst sem náttúruvætti og sem fólkvangur. Að lokum sé fyrirhuguð breyting á framkvæmd ekki líkleg til að auka hættu á slysasleppingum eða auka álag á villta laxfiska vegna laxalúsa eða sjúkdóma. Hvað eiginleika hugsanlegra áhrifa breytingarinnar varði telur stofnunin umhverfisáhrif muni að mestu verða sambærileg fyrri framkvæmd. Var niðurstaða Skipulagsstofnunar, eins og fyrr greinir, sú að hin umdeilda breyting skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 skal framkvæmdaraðili tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd í flokki B í 1. viðauka laganna. Ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar skal Skipulagsstofnun byggja á þeim upplýsingum sem framkvæmdaraðili hefur lagt fram, sbr. 2. mgr., og öðrum gögnum um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar, ef við á. Tilkynning framkvæmdaraðila einskorðaðist við breytingu á eldissvæðum og útsetningaráætlun. Í texta tilkynningarinnar kemur fram að sett verði út seiði á hverju ári þannig að almennt verði tvö svæði í notkun og tvö svæði í hvíld á hverjum tíma. Fjallað er um fjölda og stærð seiða og tekið fram að lífmassi muni aldrei fara yfir 9.800 tonn, en ekki hver skipting verði í frjóan lax og ófrjóan. Ný útsetningar- og eldisáætlun í viðauka 1 með tilkynningunni tilgreinir sömu atriði, sömuleiðis án þess að slík skipting komi fram. Þótt vikið sé að þeirri fyrirætlan framkvæmdaraðila að fá leyfum sínum breytt á þann veg að meira magn frjós lax verði alið er ljóst að tilkynning hans lýtur ekki að þeim breytingum. Var því Skipulagsstofnun ekki skylt að fjalla um aukningu á eldi á frjóum laxi, svo sem kærendur telja að stofnuninni hafi borið að gera. Að sama skapi er það ekki ágalli á þeim umsögnum sem Skipulagsstofnun aflaði sem hluta af rannsókn málsins á grundvelli 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að ekki hafi verið fjallað um aukna framleiðslu á frjóum laxi. Samkvæmt 3. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum skal í umsögn umsagnaraðila koma fram hvort tilkynning geri nægilega grein fyrir framkvæmd, umhverfi, umhverfisáhrifum, mótvægisaðgerðum og vöktun, eftir því sem við á. Þegar litið er til eðlis og umfangs þeirrar breytingar á framkvæmd sem um ræðir verður ekki talið að frekari umfjöllun eða rökstuðningur umsagnaraðila hafi átt við í skilningi nefnds reglugerðarákvæðis.

Svo sem henni bar lagði Skipulagsstofnun að lokum sjálfstætt mat á það hvort breytingin á framkvæmdinni skyldi háð mati á umhverfisáhrifum, en taldi að svo væri ekki. Ljóst er að ekki er ætlast til þess að í ákvörðun um matsskyldu, vegna breytingar á framkvæmd sem undirgengist hefur mat á umhverfisáhrifum, séu metin að nýju umhverfisáhrif hinnar upprunalegu framkvæmdar heldur einskorðast ákvörðunin við þau áhrif sem breytingin getur kallað fram. Verður að skoða röksemdir Skipulagsstofnunar fyrir niðurstöðu hennar í því ljósi. Þá fer það eðli máls samkvæmt eftir þeirri breytingu á framkvæmd sem ákvörðun snýst um hvaða atriði sem tiltekin eru í 1.-3. tl. 2. viðauka laga nr. 106/2000 vega þyngra en aðrir við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif breytingarinnar teljist umtalsverð. Það að breyting framkvæmdar falli undir einhvern liðanna leiðir ekki sjálfkrafa til matsskyldu, en kann eftir atvikum að gefa tilefni til að kanna sérstaklega samspil allra þeirra liða sem upp eru taldir í 2. viðauka. Reynsla af upprunalegu framkvæmdinni, vöktun og mótvægisaðgerðum kann að gefa vísbendingu um hver áhrif breytingarinnar kunni að verða. Að þessu virtu var að áliti úrskurðarnefndarinnar lagt mat á þá þætti sem máli skiptu um það hvort umtalsverð umhverfisáhrif hlytust af framkvæmdinni, svo sem hún var kynnt af framkvæmdaraðila. Þá tók Skipulagsstofnun við það mat, sem áður er fjallað um, viðhlítandi tillit til viðeigandi viðmiða 2. viðauka nefndra laga.

Kærendur byggja m.a. á því að áður en hin kærða matsskylduákvörðun var tekin hafi umhverfismat áætlana samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana ekki farið fram vegna mats Hafrannsóknastofnunar á áhættu af erfðablöndun frjórra eldislaxa við villta laxastofna, sbr. 6. gr. a í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 gilda þau um umhverfismat þeirra skipulags- og framkvæmdaáætlana og breytingar á þeim sem marka stefnu er varðar leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar eru í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdar er undanfari leyfis til framkvæmda sem fellur undir lög nr. 106/2000, s.s. þegar um er að ræða leyfi fyrir fiskeldi, en ákvörðunin sjálf felur ekki í sér slíkt leyfi. Raskar því skortur á umhverfismati áætlana, óháð því hvort það hefði átt að fara fram eða ekki vegna hinnar upprunalegu framkvæmdar, ekki gildi hinnar kærðu ákvörðunar.

Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að Skipulagsstofnun hafi séð til þess að málið væri nægjanlega upplýst áður en hún tók hin kærðu matsskylduákvörðun, lagt tilhlýðilegt mat á efni málsins og rökstutt niðurstöðu sína með fullnægjandi hætti. Þar sem enga þá annmarka er að finna á hinni kærðu ákvörðun sem leiða ættu til ógildingar verður kröfu kærenda þar um hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 28. apríl 2021 um að breyting á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun sjókvíaeldis í Berufirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

okt 18
Love0

66/2021 Stekkjarsel

Með

Árið 2021, föstudaginn 15. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson vara­­formaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 66/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 2. mars 2021 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir áður gerðum breytingum, sem fólust í því að óútgröfnu rými og geymslu í kjallara var breytt í íbúðarrými, bætt var við gluggum og dyrum á norðurhlið og gluggar stækkaðir á austurhlið einbýlishússins að Stekkjarseli 7.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. maí 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Stekkjarseli 7, Reykjavík, þá ákvörðun byggingar­fulltrúans í Reykjavík frá 2. mars 2021 að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir áður gerðum breytingum sem fólust í því að óútgröfnu rými og geymslu í kjallara var breytt í íbúðarrými, bætt var við gluggum og dyrum á norðurhlið og gluggar stækkaðir á austurhlið einbýlishússins nr. 7 við Stekkjarsel. Fer kærandi fram á að umsóttar breytingar verði samþykktar með sama hætti og gert hafi verið í tilviki Stekkjarsels 5. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að gerð sé krafa um að ákvörðunin verði felld úr gildi.

 

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 28. júní 2021.

Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 2. mars 2021 var umsókn kæranda um leyfi fyrir áður gerðum breytingum á einbýlishúsinu að Stekkjarseli 7 synjað með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 15. janúar s.á. Var kæranda tilkynnt um afgreiðslu málsins með bréfi, dags. 3. mars s.á. Kærandi lagði fram nýjar teikningar 16. s.m. og var erindi hans þá tekið fyrir að nýju hjá byggingarfulltrúa 12. maí s.á., ásamt umsögn verkefnisstjóra, og er þar enn óafgreitt.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að byggingarfulltrúi hafi áður leyst úr samkynja álitamáli þegar umsókn um byggingarleyfi var samþykkt í máli nágranna hans 18. mars 2003 vegna Stekkjarsels 5. Ákvörðunin muni hafa gríðarleg áhrif á hagsmuni kæranda þar sem hann hefði keypt húsið í góðri trú um að mál hans fengi sambærilega meðferð hjá byggingarfulltrúa og mál nágrannans og að eigendur gætu selt sinn hluta í húsinu án þess að þurfa að krefjast þess að eignin væri seld í heild sinni. Þá yrði eignin talsvert verðmætari þegar búið væri að skipta henni upp í þrjár aðskildar fasteignir. Um sé að ræða eðlislík mál sem snúist um fasteignir sem hafi verið byggðar á sama tíma og standi hlið við hlið. Því sé vísað til jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Engin lög eða reglugerðir sem varði niðurstöðu þessara mála hafi breyst og eigi málin því að hljóta sömu niðurstöðu.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að breytingarnar séu ekki í samræmi gildandi deiliskipulag, m.a. vegna þess að núverandi nýtingarhlutfall lóðar kæranda sé þegar komið yfir tilskilið hámark samkvæmt skipulaginu og að ekki sé heimild fyrir fleiri en tveimur íbúðum á lóðinni. Þá sé á það bent að þær framkvæmdir sem kærandi vísi til í Stekkjarseli 5 hafi verið í samræmi við þágildandi ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 79/1997 og þá­gildandi skipulag þegar þær hafi verið samþykktar öfugt við framkvæmdir samkvæmt umsókn kæranda sem ekki samræmdust gildandi deiliskipulagi.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að umsóttar breytingar séu í samræmi við núverandi frágang hússins og óski hann því eftir því að skráning þess taki mið af því. Fyrir liggi burðarvirkis- og lagnateikningar hjá byggingarfulltrúa, stimplaðar af honum á byggingartíma hússins, sem sýni öll þau rými sem sótt sé um leyfi fyrir. Ekki sé verið að óska eftir stækkun hússins. Sama deiliskipulag sé í gildi og verið hafi þegar breytingar hafi verið samþykktar af byggingarfulltrúa vegna Stekkjarsels 5. Skipulagslög hafi í engu breyst þannig að þau standi í vegi fyrir sömu niður­stöðu í báðum málum. Borgaryfirvöld færi engin lagarök fyrir því að sett lög og reglur hafi að einhverju leyti breyst að því er varði þetta mál. Lágmarkskrafa sé að greinargóð skil séu gerð á því hvaða lagaheimildir það séu sem hafi breyst sem hamli því að umsókn kæranda hljóti sömu niðurstöðu og umsóknin varðandi Stekkjarsel 5. Um íþyngjandi ákvörðun sé að ræða og því beri að rökstyðja hana með lagarökum. Kærandi byggi kröfu sína aðallega á jafnræðis­reglu stjórnsýslulaga, jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 14. gr. mannréttinda­sáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu, og á óskráðri réttarreglu um bann við mismunun.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um synjun Reykjavíkurborgar á byggingarleyfi fyrir áður gerðum breytingum á einbýlishúsinu nr. 7 við Stekkjarsel. Hin kærða ákvörðun var rök­studd á þann veg að umsóttar breytingar færu í bága við skipulag.

 Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt, eða mátti vera kunnugt, um þá ákvörðun sem kæra skal. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að taka hana til meðferðar, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kæranda var tilkynnt um hina kærðu ákvörðun með bréfi, dags. 3. mars 2021. Í bréfinu var leiðbeint um málskotsrétt með eftirfarandi hætti: „Í slíkum tilvikum er heimilt að skjóta málinu til æðra stjórnvalds, sem er úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Úrskurðarnefndin starfar á grundvelli laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011.“ Þá var í bréfinu upplýst um netfang og vefsíðu úrskurðarnefndarinnar. Kærufrests var ekki sérstaklega getið svo sem mælt er fyrir um í 2. tl. 20. gr. stjórnsýslulaga. Í ljósi greinds annmarka á leiðbeiningum til kæranda þykir afsakanlegt að kæran hafi borist að liðnum kærufresti og verður málið því tekið til efnismeðferðar með hliðsjón af 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

­Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlut­verk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um að umsóttar breytingar verði samþykktar.

Í umsóttum breytingum fólst að „óútgröfnu rými“ og geymslu í kjallara umrædds húss yrði breytt í íbúðir, bætt yrði við gluggum og dyrum á norðurhlið hússins og gluggar stækkaðir á austurhlið. Sótt var um samþykki fyrir „afmörkun áður gerðra séreigna“ á þann veg að efri hæð og bílskúr yrðu skilgreind sem ein eign, íbúð á neðri hæð fengi sérstakt fasteignanúmer og önnur íbúð í kjallara yrði skráð sem ósamþykkt íbúð með sérstakt fasteignanúmer.

Á svæðinu er í gildi deiliskipulag Seljahverfis, Selhryggur, sem samþykkt var í borgarráði 17. desember 1974. Samkvæmt skilmálum deiliskipulagsins er heimild fyrir tveimur íbúðum á lóð. Önnur íbúðin má ekki vera stærri en 70 m2 og skulu gluggar vera á henni í minnst tvær áttir. Hámarksnýtingarhlutfall á lóð er 0,4.

Í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands er skráð stærð hússins 311,8 m2. Núverandi nýtingarhlutfall er samkvæmt því 0,43 og er því þegar umfram leyfilegt nýtingarhlutfall samkvæmt deili­skipulaginu. Með umsókn kæranda var óskað eftir að húsinu yrði skipt í þrjár eignir og fengju þær hver sitt fasteignanúmer. Samrýmast þær breytingar ekki gildandi deiliskipulagi sem heimilar einungis tvær íbúðir á lóðinni að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Var því ekki heimilt að óbreyttu deiliskipulagi að samþykkja byggingarleyfisumsókn kæranda, en skilyrði fyrir sam­þykkt og útgáfu byggingar­­­leyfis er m.a. að mannvirkið og notkun þess samræmist skipulags­­áætlunum á svæðinu, sbr. 11. gr. og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 2. mars 2021 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breytingum á einbýlishúsi að Stekkjarseli 7.

okt 18
Love0

48/2021 Furugerði

Með

Árið 2021, föstudaginn 15. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 48/2021, kæra á ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 2. febrúar 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Espigerðis vegna lóðarinnar nr. 23 við Furugerði.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. apríl 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Furugerði 12, Reykjavík, þá ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 2. febrúar 2021 að samþykkja breytingu á deili­skipulagi Espigerðis vegna lóðarinnar nr. 23 við Furugerði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 3. júní 2021.

Málavextir: Mál þetta hefur áður komið til kasta úrskurðarnefndarinnar. Hinn 28. nóvember 2019 samþykkti borgarráð Reykjavíkur breytingu á deiliskipulagi Espigerðis vegna umræddrar lóðar og var þeirri ákvörðun skotið til úrskurðarnefndarinnar með kröfu um ógildingu hennar. Með úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 11/2020, uppkveðnum 20. maí 2020, var málinu vísað frá þar sem auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins var ekki birt í B-deild Stjórnar­tíðinda innan árs frá því athugasemdafresti tillögu til deiliskipulagsins lauk og það því ógilt skv. 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Hinn 12. ágúst 2020 samþykkti skipulags- og samgönguráð á ný að auglýsa tillögu um breyt­ingu á deiliskipulagi Espigerðis vegna lóðarinnar nr. 23 við Furugerði. Í tillögunni fólst aðallega að fjarlægja núverandi mannvirki og koma fyrir 30 íbúðum í húsum á lóðinni. Borgarráð samþykkti tillöguna til auglýsingar á fundi 20. s.m. og vísaði henni til endanlegrar afgreiðslu borgarstjórnar, sem samþykkti þá afgreiðslu á fundi 1. september s.á. Deiliskipulagstillagan var auglýst með athugasemdafresti frá 16. s.m. til og með 28. október s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kærendum. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 11. janúar 2021, var tekin afstaða til framkominna athugasemda.

Á fundi skipulags- og samgönguráðs 13. janúar 2021 var deiliskipulagsbreytingin samþykkt og vísað til borgarráðs, sem samþykkti hana á fundi 21. s.m. Borgarstjórn samþykkti tillöguna 2. febrúar s.á. og var hún send Skipulagsstofnun til lögboðinnar meðferðar. Í bréfi sínu, dags. 3. mars 2021, gerði stofnunin ekki athugasemdir við birtingu auglýsingar deiliskipulags­breytingarinnar og tók hún gildi með slíkri birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 16. mars 2021.

Samhliða umræddri deiliskipulagsbreytingu voru gerðar breytingar á Aðalskipulagi Reykja­víkurborgar 2010-2030. Skipulagsstofnun samþykkti breytinguna 11. mars 2021 og tók hún gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 12. s.m.

Málsrök kærenda: Kærendur telja deiliskipulagið og undirbúning þess fara í bága við aðal­skipulag, sem og ákvæði skipulagslaga og stjórnsýslulaga. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé lóðin að Furugerði 23 á skilgreindu íbúðarsvæði, ÍB33, og fjarri þeim svæðum sem í aðalskipulaginu séu skilgreind sem helstu byggingarsvæði vestan Elliðaáa á gildistíma skipulagsins. Fyrir nýjustu breytingu á aðalskipulaginu hafi eftirfarandi komið fram: „Svæðið er að mestu fullbyggt og fastmótað. Möguleiki er á lítilsháttar þéttingu íbúðarbyggðar (4-6 íbúðir) við Furugerði, næst Bústaðavegi (Gróðrarstöðin Grænahlíð).“ Með því að tilgreina lóðina að Furugerði 23 og mögulegt byggingarmagn sérstaklega í greinargerð aðalskipulagsins hafi réttmætar væntingar verið skapaðar hjá nágrönnum lóðarinnar um hvert yrði leyfilegt byggingarmagn á lóðinni við útfærslu deiliskipulags. Þótt gerðar hafi verið breytingar á aðal­skipulagi Reykjavíkurborgar sem nái til Furugerðis 23 telji kærendur enn að deiliskipulagið fari í bága við ákvæði aðalskipulags og réttmætar væntingar þeirra.

Í aðalskipulagi Reykjavíkurborgar sé bindandi rammi um það hvernig heimilt sé að standa að þéttingu byggðar á minni þéttingarreitum. Kveðið sé á um að hverfisskipulag sé nauðsynlegur undanfari þéttingar byggðar í deiliskipulagi. Þar sem ekkert hverfisskipulag liggi fyrir hafi kröfur aðalskipulagsins um málsmeðferð vegna þéttingar byggðar ekki verið uppfylltar. Þá geri aðalskipulagið kröfu um að slík uppbygging komi ekki niður á lífsgæðum í hverfunum. Þessi áskilnaður hafi ekki heldur verið uppfylltur.

Skipulagsáætlanir verði að uppfylla öll skilyrði viðeigandi laga og reglugerða sem settar séu til verndar heilsu fólks og umhverfis. Í 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga sé við gerð skipulagsáætlana gerð krafa um að gera skuli grein fyrir áhrifum áætlunarinnar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið. Markmið skipulagslaga komi fram í 1. gr. laganna og ráðist lögmæti skipulag­sáætlana m.a. af því hvort þau markmið séu uppfyllt. Samþykkt deiliskipulag fyrir Furugerði 23 uppfylli á engan hátt markmið a-liðar 1. gr. skipulagslaga um að heilbrigði landsmanna og öryggi sé haft að leiðarljósi og b-liðar nefnds lagaákvæðis um að skipulagsáætlanir skuli stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða. Ítarlegar málsmeðferðarreglur séu í skipulagslögum sem byggi á meginreglum stjórnsýsluréttarins um málsmeðferð, svo sem rannsóknarreglunni, andmælareglunni og upplýsingarétti málsaðila. Málsmeðferð Reykja­víkur­borgar við undirbúning deiliskipulagsbreytingarinnar hafi verið verulega áfátt og falið í sér brot á framangreindum ákvæðum.

Furugerði sé svo þröng gata að aðeins sé rými fyrir örmjóa gangstétt öðrum megin götunnar en hinum megin séu bílastæði að mestu í séreign. Leið margra liggi um götuna þar sem grunnskóli og leikskóli séu í næsta nágrenni. Íbúar við götuna séu þegar margir, bílastæði fá og viðvarandi bílastæðaskortur. Aðgengi frá götunni sé því erfitt og mikil slysahætta sökum þrengsla og skerts útsýnis. Gatan þoli engan veginn þá auknu umferð sem fylgja muni 30 íbúða viðbót innst í henni. Ekki hafi farið fram formlegt samgöngumat vegna uppbyggingarinnar, en áætlað sé að umferð um Furugerði aukist um 20-30%. Sé því haldið fram að það sé ekki mikil aukning, en gatan geti ekki tekið við meiri umferð en sé nú þegar um hana. Mat borgaryfirvalda um aukna umferð sé órökstutt. Deiliskipulagsbreytingin geri ráð fyrir að bílakjallari fyrir ný hús verði við Furugerði og því megi búast við að meginþungi umferðarinnar fari þar um með tilheyrandi ónæði, mengun og aukinni slysahættu. Breytingin sé ávísun á alvarlegt ástand í þegar erfiðum bílastæðamálum við götuna. Hlutfall bílastæða við Furugerði 23 verði eftir deiliskipulags­breytinguna 0,75-1 bílastæði á íbúð. Ekki liggi fyrir hvar hægt verði að leggja öllum þeim bílum sem komi til með að tilheyra íbúum að Furugerði 23 eða koma til með að vera þar gestkomandi. Augljóst sé að innst í götunni verði ófremdarástand sem muni ekki síst bitna á kærendum. Vanræksla á því að gera greiningu á áhrifum deiliskipulagsbreytingarinnar á umferð um götuna sé brot á 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. einnig gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Skipulagsstofnun hafi séð ástæðu til að benda Reykjavíkurborg á þessa skyldu sína í bréfi, dags. 20. september 2019, en sú ábending hafi verið að engu höfð af hálfu borgarinnar.

Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 28. maí 2018, komi fram að æskilegra væri að fyrirhuguð íbúðarhús stæðu fjær Bústaðavegi vegna loftmengunar frá umferð, einkum svifryks­mengunar. Í seinni umsögn eftirlitsins, dags. 21. október 2020, sé aftur varað við aukinni mengun á þessu svæði. Engin önnur gögn hafi verið lögð fram sem feli í sér mat á því hvort ákvæði laga og reglugerðar um hámarksgildi loftmengunar fyrir íbúðarsvæði yrðu uppfyllt. Deiliskipulagstillagan hafi tekið breytingum eftir að fyrri umsögn heilbrigðiseftirlitsins hafi verið veitt. Hafi fyrirhugaðar byggingar á lóðinni verið færðar enn nær Bústaðavegi með tilheyrandi neikvæðum áhrifum á loftgæði og hljóðvist fyrir íbúðir að Furugerði 23. Heimild til byggingar 30 íbúða samkvæmt deiliskipulagsbreytingunni, með tilheyrandi umhverfisáhrifum og neikvæðum áhrifum á lífsgæði íbúa, fari í bága við gildandi ákvæði aðalskipulags Reykjavíkurborgar og sé þar með brot gegn 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða skuli við skipulagsgerð miða við að hljóðstig verði undir mörkum sem fram komi í viðauka við reglugerðina. Skipulagsyfirvöld geti þó við skipulagsgerð byggt á undanþáguheimild hljóðvistarstaðals, en þá þurfi öll skilyrði hans að vera uppfyllt, enda beri að túlka allar undanþágur frá meginreglum laga og reglugerða þröngt. Í skilmálum samþykkts deiliskipulags segi að viðmiðunarkröfum í staðli ÍST 45:2016 skuli framfylgja við hönnun bygginga og einnig að tryggja skuli að hljóðvist utanhúss sé hugsuð m.t.t. íverusvæða. Þá segi einnig að hægt sé að uppfylla viðmiðunargildi fyrir hljóðstig á útisvæðum með mótvægisaðgerðum. Þessar mótvægisaðgerðir séu hins vegar ekki útfærðar í hinu samþykkta deiliskipulagi, eins og skylt sé samkvæmt ákvæðum reglugerðar um hávaða. Í tölvupósti frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkurborgar 13. apríl 2021 segi að hljóðstig skuli alltaf vera undir 55 dB þar sem dvalarsvæði sé skilgreint á lóð. Þá segi einnig að taka þurfi fram í skipulagsskilmálum að nýta eigi undanþáguna og á hvaða svæði hún gildi. Á samþykktum deiliskipulagsuppdrætti og í hljóðvistarskýrslu sem vísað sé til í skilmálum skipulagsins sé hvorki að finna afmörkun dvalarsvæða né hávaðaútreikninga á þeim afmörkunum. Þá komi einnig fram í tölvupóstinum að sú lausn sem lögð sé til í skýrslunni, þ.e. hlífðargler fyrir utan opnanlegan glugga, sé ekki í samræmi við reglur enda skuli viðmiðunarmörkin uppfyllt utan við glugga.

Í bréfi Skipulagsstofnunar til umhverfis- og skipulagssviðs, dags. 20. september 2019, segi að ef ákvæði séu í hljóðvistarskýrslu sem skuli farið eftir við útfærslu skipulagsins þurfi það að koma fram í greinargerð og skýrslan að vera fylgiskjal með deiliskipulaginu. Ekki sé að finna slík gild ákvæði í umræddri hljóðvistarskýrslu og sé ekkert um það í skilmálum deili­skipulagsins eða á uppdráttum um að notast skuli við tilteknar lausnir til að tryggja að hávaði verði ekki yfir mörkum. Aðeins segi með almennum hætti að hægt verði að leysa málið síðar. Hljóðvistarskýrslan sem vísað sé til í skilmálum deiliskipulagsins taki ekki mið af deiliskipulagsáætluninni, eins og hún hafi endanlega verið samþykkt. Ekki hafi því verið lögð fram gögn sem sýni að ákvæði reglugerðar um hávaða verði uppfyllt. Hvergi sé minnst á minnisblað tilgreindrar verkfræðistofu, dags. 14. ágúst 2020, sem hafi falið í sér ákveðna útreikninga miðað við breyttar forsendur. Því verði ekki byggt á minnisblaðinu sem skilmálum. Auk þess sé það ófullnægjandi þar sem það feli ekki í sér útfærslu á því hvernig hljóðvistarkröfur verði uppfylltar heldur tekin dæmi og gerðar tillögur og sérstaklega tiltekið að þær þurfi að útfæra nánar síðar. Þar sem um undanþágu frá reglugerð sé að ræða, sem verði virk við gerð skipulagsáætlunar, þurfi að sýna fram á það við gerð og samþykkt skipulagsáætlunarinnar að skilyrði fyrir undanþágunni séu uppfyllt. Ekki nægi að vísa til þess að þessir þættir verði útfærðir nánar þegar byggingarnefndarteikningar berist byggingar­fulltrúa. Í breyttu deiliskipulagi segi í kafla 3.7 að ef þörf sé á hljóðvegg við austurhlið hússins þá sé heimild fyrir þeim aðgerðum, en hvorki sé að finna útfærslu á slíkum vegg né tilvísun til hljóðvistarskýrslu sem taki tillit til hans við útreikninga á hljóðstigi. Þá sé óljóst hver eigi að bera ábyrgð á að reisa slíkan hljóðvegg og hvort það sé gerlegt.

Undanþáguheimild reglugerðar um hávaða byggi á því að hús hafi eina hljóðláta hlið sem sé jafnframt sú hlið þar sem íbúar dveljist utandyra. Slíkar aðstæður séu ekki fyrir hendi á lóðinni, en kyrrláta hliðin sé norðan við húsið þar sem aðkoma sé að húsinu. Lóðin henti því einfaldlega ekki fyrir áformað byggingarmagn vegna lögunar hennar og nálægðar við Bústaðaveg og Grensásveg. Hafi enda á árinu 2007 verið hafnað fyrirspurn um hvort byggja mætti fjölbýlishús á lóðinni með þeim rökum að ekki væri mögulegt að koma þar fyrir íbúðarbyggingu vegna nálægðar við Bústaðaveg, auk þess sem ekki væri unnt að uppfylla ítrustu hljóðvistarkröfur. Þessi staða sé enn fyrir hendi.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að lóðin nr. 23 við Furugerði sé á íbúðarsvæði og á sérstaklega skilgreindum reit, sem heimili allt að 32 íbúðir samkvæmt breytingu sem gerð hafi verið á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 og varði stefnu um íbúðarbyggð. Skipulagsstofnun hafi samþykkt aðalskipulagsbreytinguna 11. mars 2021 og auglýsing um gildistöku hennar birst í B-deild Stjórnartíðinda 12. s.m.

Gerð hverfisskipulags sé ekki nauðsynlegur undanfari þéttingar byggðar. Með umræddri setningu í aðalskipulagi, sem ekki sé bindandi, sé undirstrikað og boðað að þéttingarmöguleikar verði almennt skoðaðir í hverfisskipulagi, en það útiloki ekki að fjölgun íbúða sé ákvörðuð í deiliskipulagi einstakra reita. Þótt þéttingarmöguleikar verði markvisst skoðaðir í hverfis­skipulagi útiloki það ekki fjölgun íbúða frá 1-49 innan núverandi byggðar. Hverfis­skipulag sé langtímaverkefni sem nái til gróinnar íbúðarbyggðar í öllum borgarhlutum Reykja­víkur. Hverfisskipulagi sé lokið fyrir aðeins einn borgarhluta og sé því með öllu óraunhæft að líta svo á að gerð slíks skipulags skuli vera undanfari allrar deiliskipulagsgerðar í gróinni byggð. Slík túlkun á aðalskipulaginu hefði í för með sér stöðnun í uppbyggingu í fjölmörgum borgarhlutum. Hámarksfjölda íbúða hafi verið breytt frá upphaflegri auglýstri tillögu að deili­skipulags­­breytingu úr 32 í 30. Sé því ljóst að fjöldi íbúða sé innan heimilda Aðalskipulags Reykjavíkur, enda íbúðafjöldi undir 32.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé áhersla lögð á þéttingu byggðar. Gert sé ráð fyrir því að a.m.k. 90% allra nýrra íbúða á skipulagstímabilinu rísi innan núverandi þéttbýlismarka. Með þéttari byggð sé almennt dregið úr vegalengdum, samgöngukostnaði og umhverfisáhrifum samgangna. Slík þétting sé í samræmi við markmið um skynsamlega og hagkvæma nýtingu lands og landgæða, sbr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Ekki hafi verið gerð sérstök greining á áhrifum tillögunnar á umferð í hverfinu. Almennt sé slík greining ekki unnin þegar ekki sé um stærri uppbyggingarreit að ræða. Aðkoma að fyrir­huguðum bílakjallara sé frá Furugerði, en það sé mat Reykjavíkurborgar að ekki verði um verulega umferðaraukningu að ræða miðað við þann íbúðafjölda sem gert sé ráð fyrir á lóðinni. Ekki sé gert ráð fyrir að íbúar verði með tvo bíla á hverja íbúð. Gert sé ráð fyrir umferð sorphirðubíla um bæði Furugerði og Espigerði. Þar sem ekki sé um tíðar ferðir að ræða sé ekki talið að umferð hirðubíla muni valda nágrönnum verulegu ónæði.

Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hafi í umsögnum, dags. 28. maí 2018 og 21. október 2020, bent á að æskilegt væri að fyrirhuguð íbúðarhús stæðu fjær Bústaðavegi vegna loftmengunar frá umferð. Í eldri tillögu hafi skilgreint dvalarsvæði fyrir íbúa verið við suðurhlið fyrirhugaðrar byggðar meðfram Bústaðavegi. Í samþykktum uppdráttum, dags. 16. júlí 2020, síðast breytt 11. janúar 2021, hafi dvalarsvæði verið færð yfir á norðurhlið þar sem bæði hljóðvist og loftgæði séu talsvert betri en við Bústaðaveg. Þannig hafi verið komið til móts við athugasemd frá heilbrigðiseftirliti.

Engin krafa sé um að endanlegar mótvægisaðgerðir vegna hljóðvistar liggi fyrir á skipulags­stigi, enda sé um að ræða byggingartæknilegar lausnir sem útfæra þurfi á hönnunarstigi. Í deiliskipulaginu sé skýringaruppdráttur þar sem fjallað sé um hljóðhönnun og samantekt úr hljóðskýrslu verkfræðistofu, dags. 14. ágúst 2020. Í byggingarlýsingu skuli gera grein fyrir hvernig hljóðvistarkröfur séu uppfylltar. Í kafla 11.1 í byggingarreglugerðinni sé svo fjallað um kröfur sem gerðar séu til varna vegna hávaða.

Í kæru sé því haldið fram að hljóðstig við húsvegg á hljóðlátri hlið og á langflestum útisvæðum Furugerðis 23 verði yfir 50 dB og þar með yfir mörkum undanþáguheimildar reglugerðar um hávaða. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um hávaða nr. 724/2008 geti skipulagsyfirvöld ákveðið að í stað viðmiðunarmarka reglugerðarinnar gildi um íbúðarhúsnæði á afmörkuðum svæðum staðallinn ÍST 45:2003 (nú ÍST 45:2016). Í flokki C í staðlinum megi sjá lágmarks­viðmið fyrir nýjar íbúðir. Í tillögunni sé þessi möguleiki virkjaður og því sé mögulegt að uppfylla hljóðvistarkröfur við útvegg hafi íbúð a.m.k. eina hljóðláta hlið. Því sé ekki rétt að tillagan geti ekki uppfyllt gildandi hljóðvistarkröfur. Í fyrrgreindri hljóðskýrslu sé reiknað hljóðstig við núverandi aðstæður, hljóðstig við fyrirhugaða uppbyggingu og nefnd dæmi um mótvægisaðgerðir. Í samantekt skýrslunnar komi m.a. fram að viðmiðunarmörk ÍST 45:2016 fyrir hljóðstig á útisvæði og fyrir utan glugga við NA-húshlið verði uppfyllt með einföldum mótvægisaðgerðum, hægt sé að uppfylla viðmiðunargildi fyrir hljóðstig á útisvæðum með mótvægisaðgerðum og hljóðstig við húshlið sé af þeirri stærðargráðu að hægt sé að nota hefðbundnar byggingartæknilegar lausnir. Dæmi um lausnir til að uppfylla kröfur um hljóðstig utan við húsin séu hljóðveggur eða -mön á horni Bústaðavegar og Grensásvegar. Það þyrfti þó að útfæra nánar. Tillagan heimili að skoðuð verði hljóðmanarlausn á því horni, en ekki sé heimild fyrir hljóðmön meðfram suðurhlið íbúðarhúsanna. Þá sýni hljóðvistarskýrslan að hljóðvist á útisvæðum núverandi byggðar við Furugerði og Espigerði batni með tilkomu nýrra bygginga meðfram Bústaðavegi.

Farið verði yfir nánari útfærslu og lausnir varðandi hljóðvist þegar byggingarnefndarteikningar berist byggingarfulltrúa, enda fari fullnaðarhönnun íbúða og lóðar fram á síðari stigum. Ekki sé hægt að gera þá kröfu til deiliskipulags, þar sem verið sé að ákveða byggingarreiti og bygg­ingar­magn, að sýnt sé með óyggjandi hætti hvernig öllum kröfum um hljóðvist verði fullnægt, enda eigi sú vinna sér einnig stað við lokahönnun mannvirkja. Við gerð og samþykkt deiliskipulags sé ekki nauðsynlegt að sýna fram á að skilyrði fyrir undanþágu hljóðvistarstaðals ÍST 45:2016 séu uppfyllt. Ekkert komi í veg fyrir að útfæra megi þessa þætti nánar við endanlega hönnun, enda geri byggingarreglugerð ráð fyrir að hljóðvistarkröfur séu uppfylltar við útgáfu byggingarleyfa vegna m.a. stórra fjölbýlishúsa, sbr. gr. 11.1.2. í byggingarreglugerð, en þar komi m.a. fram að hönnuðir skuli ávallt leggja fram greinargerð vegna hljóðvistar með öðrum hönnunargögnum, sbr. gr. 4.5.3. í reglugerðinni. Því verði ekki samþykktar íbúðir sem uppfylli ekki hljóðvistarkröfur.

 Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti breytingar á deiliskipulagi fyrir Espigerði vegna lóðarinnar nr. 23 við Furugerði. Með breytingunni er heimilað að fjarlægja núverandi mannvirki og koma fyrir 30 íbúðum í húsum á lóðinni. Annars vegar 20 íbúðum í tveggja hæða húsum á reit A og hins vegar 10 íbúðum á tveimur hæðum í raðhúsum á reit B.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 fara sveitarfélög með vald til gerðar deiliskipulagsáætlana. Við beitingu þess valds ber m.a. að haga málsmeðferð þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn, þó svo að hagur heildarinnar verði hafður að leiðarljósi, sbr. 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga. Í skipulagsvaldi sveitarfélaga felst víðtæk heimild til breytinga á þegar gerðum deiliskipulagsáætlunum, sbr. 1. mgr. 43. gr. laganna. Þessu valdi eru aðallega settar skorður með kröfu um samræmi við aðal­skipulagsáætlanir, sbr. 7. mgr. 12. gr. laganna, og lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 segir að þéttingarmöguleikar verði kannaðir frekar í hverfisskipulagi en í aðalskipulagi sé aðeins sett fram bindandi stefna fyrir reiti sem geri ráð fyrir fleiri en 50 almennum íbúðum eða sambærilegri uppbyggingu. Með þessu er ekki útilokað að skilgreindir verði sambærilegir minni þéttingarreitir með deiliskipulagi enda er um sams­konar skipulagsáætlanir að ræða að mestu leyti, sbr. gr. 1.3. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, þar sem hverfisskipulag er skilgreint sem tegund deiliskipulags fyrir þegar byggð hverfi þar sem vikið sé frá kröfum sem gerðar séu um framsetningu deiliskipulags fyrir nýja byggð. Líkt og fram hefur komið var aðalskipulagi Reykjavíkur breytt 12. mars 2021. Með breytingunni var umrætt svæði skilgreint sem sérstakur byggingarreitur fyrir nýja íbúðarbyggð og heimild veitt til byggingar 30 íbúða á reitnum. Hin kærða deiliskipulagsbreyting er því í samræmi við gildandi aðalskipulag og stefnu þess, sbr. áðurgreinda 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Tillagan að umdeildri deiliskipulagsbreytingu var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga frá 16. september til 28. október 2021. Áttu kærendur kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar, sem þeir og gerðu. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við þeim var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Stofnunin gerði ekki athugasemdir við deiliskipulagsbreytinguna og tók hún gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 16. mars 2021. Var málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar því í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu gerðu kærendur og aðrir nágrannar athugasemdir við auglýsta tillögu að deiliskipulagsbreytingu. Lutu þær m.a. að skorti á bílastæðum og aukningu umferðar. Í svörum við athugasemdum var tekið fram að í samræmi við bíla- og hjólastæða­stefnu væri gert ráð fyrir 0,75 bílastæðum á íbúð en heimilt væri að gera allt að eitt bílastæði á íbúð. Breytingar hefðu verið gerðar á deiliskipulagstillögunni til að skapa möguleika á að skoða á byggingarnefndarstigi mismunandi útfærslur bílastæða, s.s. hvort unnt væri að koma fyrir á lóðinni hefðbundnu bílastæði sem opið væri gestum. Var þannig reynt að koma til móts við athugasemdir um skort á bílastæðum. Einnig kom fram í svörum við athugasemdum að ekki hefði farið fram formlegt samgöngumat og að almennt væri ekki þörf á slíkri greiningu þegar ekki væri um að ræða stærri byggingarreit, en búast mætti við 20-30% umferðaraukningu í götunni. Að áliti úrskurðarnefndarinnar er það mat forsvaranlegt og verður ekki talið að þörf hafi verið á að leggja frekara mat á umferðaraukningu í götunni. Þá er sú aukning ekki meiri en búast má við í þéttbýli og má í þessu sambandi benda á að þótt vestan megin Furugerðis standi einungis fimm einbýlishús og eitt tvíbýlishús þá er austan megin að finna nokkur fjöleignarhús og fjölbýlishús með á áttunda tug þjónustuíbúða fyrir aldraða.

Kveðið er á um í 1. mgr. gr. 5.3.2.6 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að á svæðum fyrir íbúðir og starfsemi þar sem gildi viðmiðunarmörk fyrir leyfilegan hávaða utanhúss skuli sýna fram á að sá hávaði verði undir mörkum þar sem þess sé krafist og setja skilmála um hvernig það skuli tryggt ef með þarf. Í 5. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða kemur fram að við skipulagsgerð skuli miðað við að hljóðstig verði undir mörkum tilgreindum í viðauka. Skipulagsyfirvöld geti þó ákveðið að í stað marka í viðauka gildi um íbúðarhúsnæði á afmörkuðum svæðum staðallinn ÍST 45:2003: Hljóðvist – Flokkun íbúðarhúsnæðis, nú ÍST 45:2016. Flokkur C í staðlinum sé lágmarkskrafa fyrir nýjar íbúðir. Samkvæmt viðauka reglugerðarinnar eru mörk fyrir leyfilegan hávaða á íbúðarsvæðum vegna umferðar ökutækja við húsvegg 55 dB(A) en 30 dB(A) innanhúss, en í ÍST 45:2016 kemur fram að hámarksgildi fyrir hljóðstig í íbúðum í flokki C sé 30 dB(A) vegna umferðar og 55 dB(A) á útisvæðum og fyrir utan glugga við a.m.k. eina hlið íbúðar í þeim flokki.

Í skilmálum hins kærða deiliskipulags segir í köflum 2.7 og 3.7 um hljóðvist að framfylgja skuli viðmiðunarkröfum í staðli ÍST 45:2016 við hönnun bygginga. Byggingarnar þurfi að hanna sérstaklega m.t.t. hljóðvistar innanhúss og einnig skuli tryggja að hljóðvist utanhúss sé hugsuð m.t.t. íverusvæða. Vísað er til samantektar úr hljóðskýrslu frá 1. júní 2018 um að við­miðunar­mörk ÍST 45:2016 fyrir hljóðstig á útisvæði og fyrir utan glugga við NA-húshlið verði uppfyllt með einföldum mótvægisaðgerðum. Flokkur C í staðlinum sé lágmarkskrafa fyrir nýjar íbúðir. Hljóðeinangrun útveggja og glerja þurfi að reikna á síðari stigum. Hljóðstig við húshlið sé af þeirri stærðargráðu að hægt sé að nota hefðbundnar byggingartæknilegar lausnir. Þá kemur fram að hönnun á hljóðvist innanhúss hafi ekki verið unnin en það þurfi að gera á síðari stigum verkefnisins. Loks segir í kafla 3.7 að ef þörf sé á frekari aðgerðum, eins og hljóðvegg við austurhlið húss vegna hljóðvistar að innan, þá sé heimild fyrir þeim aðgerðum til að uppfylla lágmarkskröfur samkvæmt reglugerð. Á skýringaruppdrætti sem fylgdi hinu kærða deiliskipulagi er einnig að finna tilvísun til samantektar í hljóðskýrslu verkfræðistofu frá 14. ágúst 2020 og tekið fram að hægt sé að uppfylla viðmiðunargildi á útisvæðum með mótvægisaðgerðum. Nefnd eru dæmi um lausnir til að uppfylla kröfur um hljóðstig utan við húsin eins og hljóðvegg eða hljóðmön á horni Bústaðavegar og Grensásvegar og eru sýndar myndir sem sýna hljóðstig vegna umferðar fyrir breytingu, eftir breytingu og eftir breytingu með hljóðmön. Útreikningar í nefndri hljóðskýrslu sýna að hljóðstig verði innan við 50 dB(A) norðan við húsin, verði reist 2,5 m há hljóðmön, en tekið er fram að einnig komi til greina að reisa vegg frekar en að nota mön.

Fram komu athugasemdir af hálfu Skipulagsstofnunar í bréfi, dags. 20. september 2019, sem lutu m.a. að hljóðvist og mótvægisaðgerðum vegna þeirra og einnig að hljóðskýrsla frá árinu 2018 taki ekki mið af þeirri deiliskipulagsbreytingu sem endanlega hafi verið samþykkt. Þeim athugasemdum var svarað af hálfu borgaryfirvalda með bréfi, dags. 14. nóvember 2019, m.a. með vísan til áðurgreindrar hljóðskýrslu frá 2018 sem ekki hafði fylgt gögnum málsins til Skipulagsstofnunar. Var þar tekið fram að þótt deiliskipulagstillaga hefði tekið breytingum teldist skýrslan engu að síður varpa ljósi á aðstæður og mögulegar mótvægisaðgerðir. Um­ræddar athugasemdir Skipulagsstofnunar komu fram við málsmeðferð þeirrar deiliskipulags­breytingar sem síðar reyndist ógild skv. 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga, en í kjölfarið var aflað hljóðskýrslu, sbr. minnisblað verkfræðistofu frá 14. ágúst 2020, sem áður er vísað til. Gerði Skipulagsstofnun ekki athugasemdir að nýju við birtingu auglýsingar um samþykkt þeirrar deiliskipulagsbreytingar sem nú er kærð.

Með hliðsjón af þeim gögnum sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni verður að telja að efni hins kærða deiliskipulags sé hvað hljóðvist varðar í samræmi við áðurgreind ákvæði skipulagsreglugerðar og reglugerðar um hávaða, sbr. og ÍST 45:2016. Liggur enda fyrir að kröfum um hljóðvist á dvalarsvæðum íbúa við norðurhlið húsa á lóðinni Furugerði 23 verður fullnægt með mótvægisaðgerðum sem heimilaðar eru í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu. Hins vegar verður hljóðvist innanhúss ekki leyst á skipulagsstigi heldur við hönnun bygginga á lóðinni í samræmi við ákvæði í byggingarreglugerð nr. 112/2012, t.a.m. í gr. 11.1 um varnir gegn hávaða, og skal í byggingarlýsingu gera grein fyrir hljóðvistarkröfum og hvernig þær séu uppfylltar, sbr. m-lið í gr. 4.3.9. í reglugerðinni.

Samkvæmt 10. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði skulu skipulagsyfirvöld m.a. við gerð deiliskipulags hafa hliðsjón af niðurstöðum vöktunar og loftgæðarannsóknum sem fram­kvæmdar eru samkvæmt reglugerðinni, svo og af áliti eftirlitsaðila, sbr. einnig skipulags­reglugerð. Í samræmi við nefnt ákvæði var álits Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur aflað og í umsögn, dags. 28. maí 2018, kemur fram að eftirlitið telji æskilegra að fyrirhuguð íbúðarhús stæðu fjær Bústaðavegi vegna loftmengunar frá umferð, einkum svifryksmengunar. Engar nýlegar mælingar séu til á loftgæðum á þessu svæði en árið 2010 hafi loftgæði í nágrenninu verið mæld og hefðu svifryksgildi farið einu sinni yfir sólarhringsheilsuverndarmörk á mælitímanum, sem hefði verið frá mars fram í apríl. Í umsögn eftirlitsins, dags. 21. október 2020, segir og að eftirlitið telji reit fyrir íbúðarbyggð við Furugerði vera of nálægt umferðarþungri götu og að líkur séu á að loftgæði verði ekki góð. Þótt það megi til sanns vegar færa benda umsagnir eftirlitsins þó ekki til þess að styrkur þeirra efna sem reglugerð nr. 787/1999 tekur til, þ.m.t. svifryks, verði almennt eða of oft yfir heilsuverndarmörkum. Verður því að telja að áskilnaði 10. gr. reglugerðarinnar hafi verið fullnægt með ásættanlegum hætti en verði raunin sú að loftmengun verði of mikil hafa íbúar þann kost að snúa sér til heilbrigðiseftirlitsins til að hún verði mæld og krafist úrbóta, t.a.m. í samræmi við 6. gr. reglugerðarinnar.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður hvorki talið að hagsmunir kærenda hafi verið fyrir borð bornir í skilningi c-liðar 1. gr. skipulagslaga né að þeir form- eða efnisannmarkar liggi fyrir sem leiða beri til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Rétt þykir þó að benda á að geti kærendur sýnt fram á tjón vegna hinnar kærðu deiliskipulags­breytingar geta þeir eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulags­laga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur dómstóla.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 2. febrúar 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Espigerðis vegna lóðarinnar nr. 23 við Furugerði.

okt 18
Love0

136/2021 Nesvegur

Með

Árið 2021, föstudaginn 15. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 136/2021, kæra á ákvörðun bæjarráðs Grundarfjarðar frá 2. júlí 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar nr. 4a við Nesveg og ákvörðun byggingarfulltrúa Grundarfjarðar frá 6. s.m. um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir húsi á sömu lóð.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. ágúst 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Kamski ehf., lóðarhafi Nesvegar 6, Grundarfirði, þá ákvörðun bæjarráðs Grundarfjarðar frá 2. júlí 2021 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar nr. 4a við Nesveg og ákvörðun byggingarfulltrúa Grundarfjarðar frá 6. s.m. um að samþykkja byggingarleyfi fyrir húsi á sömu lóð. Er þess krafist að greindar ákvarðanir verði felldar úr gildi.

Kærandi gerir jafnframt þá kröfu að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grundarfjarðarbæ 26. ágúst 2021.

Málavextir: Á svæðinu sem um ræðir er í gildi deiliskipulag frá árinu 2008. Samkvæmt skipulaginu var lóð kæranda nr. 6 við Nesveg 1.400 m2 að flatarmáli, með 700 m2 byggingarreit, lóð nr. 4a við Nesveg var 2.140 m2 að flatarmáli, með 1.080 m2 byggingarreit, og á milli þessara lóða var Nesvegur 4b með 655 m2 lóð sem á var olíutankur. Árið 2016 var samþykkt breyting á deiliskipulaginu sem fólst í sameiningu lóðarinnar nr. 4b við lóðina nr. 6 og á sú lóð sameiginleg mörk með lóð 4a.

Hinn 12. maí 2021 var grenndarkynnt breyting á umræddu deiliskipulagi. Fólst hún í því að byggingarreitur Nesvegar 4a yrði stækkaður til suðurs og vesturs. Náði grenndarkynningin til lóðarhafa Nesvegar 4 og 4b og til Norðurgarðs D og C. Var þeim veittur frestur til 11. júní s.á. til að skila inn athugasemdum. Athugasemd barst frá lóðarhafa Nesvegar 4b varðandi fjarlægð olíutanks frá fyrirhugaðri byggingu á lóð 4a og að gera þyrfti áhættumat vegna hennar.

Skipulags- og umhverfisnefnd samþykkti deiliskipulagstillöguna á fundi 1. júlí 2021 og fól byggingarfulltrúa að auglýsa gildistöku hennar í B-deild Stjórnartíðinda. Á sama fundi samþykkti nefndin byggingaráform lóðarhafa Nesvegar 4a fyrir sitt leyti með fyrirvara um gildistöku deiliskipulags­breytingarinnar. Á fundi bæjarráðs 2. s.m. voru afgreiðslur nefndarinnar samþykktar. Sama dag óskaði byggingarstjóri fyrir hönd lóðarhafa Nesvegar 4a eftir heimild til að kanna jarðveg á framkvæmda­svæðinu, sbr. 4. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, og samþykkti byggingar­­fulltrúi þá beiðni 5. s.m. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar var birt í B-deild Stjórnartíðinda 6. júlí 2021 og samþykkti byggingarfulltrúi byggingarleyfi sama dag. Byggingarleyfi var síðan gefið út 9. s.m.

 Málsrök kæranda: Kærandi kveðst hafa orðið þess áskynja að framkvæmdir hefðu hafist við byggingu húss að Nesvegi 4a, er liggi að lóð hans nr. 6 við Nesveg. Við eftirgrennslan hafi komið í ljós að gerð hefði verið það sem talin hefði verið óveruleg breyting á deiliskipulagi fyrir lóðina Nesveg 4a, að undangenginni grenndarkynningu, en kæranda hefði þó ekki verið send umrædd grenndarkynning þrátt fyrir að vera lóðarhafi grannlóðar. Hefði honum því ekki verið kunnugt um umrædda skipulagsbreytingu og verði því að teljast afsakanlegt að kæra hafi ekki borist fyrr en raunin varð.

Þá hafi deiliskipulagsbreytingin falið í sér annað og meira en að mörk lóðar Nesvegar 4a hafi verið færð til suðvesturs og byggingarreitur stækkaður til suðurs og vesturs og því hafi ekki getað verið um óverulega deiliskipulagsbreytingu að ræða. Ef skoðað sé það deiliskipulag sem í gildi sé á svæðinu frá því í mars 2008 komi fram að á lóðinni 4a sé hús en hvergi komi fram í skilmálum skipulagsins að heimilt sé að rífa hús sem fyrir hafi verið á lóðinni. Þvert á móti sé þar tekið fram þar að þar sem þegar byggð mannvirki séu á byggingarreit skuli botnplötukóti nýrra mannvirkja taka mið af þeim sem fyrir séu og telji kærandi þetta benda til þess að mannvirki sem fyrir séu á svæðinu skuli standa áfram.

Í málsgögnum komi fram að hús það sem staðið hefði að Nesvegi 4a hefði þegar verið rifið þegar tillaga að breyttu deiliskipulagi hefði verið grenndarkynnt. Hafi það niðurrif verið ólögmætt samkvæmt því sem að framan sé rakið en með hinni kærðu breytingu á skipulaginu hafi í raun verið sköpuð heimild fyrir niðurrifi sem þegar hafi átt sér stað og jafnframt fyrir nýbyggingu á lóðinni og sé fráleitt að slík breyting geti talist svo óveruleg að láta megi við það sitja að hún sé einungis grenndarkynnt. Hafi því ekki verið fyrir hendi skilyrði til þess að beita undanþáguheimild 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Verði ekki fallist á framanritað telji kærandi að ágalli hafi verið á grenndarkynningu tillögunnar sem leiða eigi til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar þar sem kynningunni hefði ekki verið beint til allra þeirra sem átt hefðu hagsmuna að gæta. Komi fram í grenndarkynningarbréfi að því sé beint að lóðarhöfum Nesvegar 4 og 4b auk Norðurgarðs D og Norðurgarðs C. Virðist með þessu hafa verið litið til þess að lóðirnar nr. 4 og 4b við Nesveg eigi mörk að lóð nr. 4a en erfitt sé að sjá hvaða hagsmuni eigendur atvinnulóða við Norðurgarð, sem liggi handan götu, geti átt vegna breytingarinnar. Hins vegar blasi við að kærandi, sem eigandi Nesvegar 6, hljóti að teljast meðal aðila sem geti átt hagsmuna að gæta, bæði vegna nálægðar við lóð 4a en ekki síður vegna þeirrar hótelstarfsemi sem hann reki í húsinu að Nesvegi 6. Skjóti skökku við að kynna eiganda olíutanks á lóð 4b breytinguna en ekki eiganda hótels þó það sé nokkrum metrum fjær. Við allt þetta bætist svo að með breytingu sem gerð hafi verið á skipulagi svæðisins í febrúar 2016 hafi lóðin nr. 4b við Nesveg verið sameinuð lóð nr. 6 og séu þessar lóðir eftir það ein lóð sem merkt sé sem nr. 6 við Nesveg. Liggi sú lóð því að Nesvegi 4a. Hafi af þessari ástæðu borið að grenndarkynna tillöguna fyrir kæranda. Af framansögðu leiði að grenndarkynning tillögunnar hafi ekki verið í samræmi við 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga.

Krafa um ógildingu byggingarleyfis fyrir nýbyggingu að Nesvegi 4a sé aðallega byggð á því að þar sem áðurnefnd breyting a deiliskipulagi vegna lóðarinnar hafi verið ólögmæt hafi byggingarleyfið ekki verið í samræmi við gildandi skipulag, svo sem áskilið sé skv. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

 Málsrök Grundafjarðar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að kæra í máli þessu hafi borist að liðnum kærufresti. Augljóst sé að það leiði a.m.k. til frávísunar málsins að því er varði breytingu á deiliskipulaginu. Ákvæði laga séu skýr að þessu leyti. Ef um sé að ræða ákvarðanir eins og deiliskipulag, sem sæti opinberri birtingu, þá teljist kærufrestur frá birtingu ákvörðunar, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Sá frestur sé ekki háður neinu mati og að sama skapi geti ekki talist afsakanlegt að hafa ekki vitað af stjórnvaldsreglum sem birtar séu með þeim hætti. Kæra í máli þessu hafi borist 12. ágúst 2021, þ.e. mánuði og fimm dögum eftir birtingu, og rökstuðningur með kærunni hafi borist síðar. Hið kærða byggingarleyfi hafi verið gefið út 9. júlí s.á og kærufrestur vegna þess hafi því runnið út 9. ágúst. Kæranda hafi mátt vera kunnugt um leyfisveitinguna ekki síðar en 9. júlí enda hafi jarðvegsframkvæmdir byrjað ekki síðar en þann dag. Kæra vegna byggingarleyfisins sé því líka of seint fram komin og því beri að vísa henni frá. Auk framangreinds sé rétt að geta þess að sýnilegar framkvæmdir hafi verið í gangi við fráveitulagnir á og að lóðinni við Nesveg 4A á vegum sveitarfélagsins í maí og júní 2021.

Einu málsástæðurnar sem kærandi hafi fært fram fyrir ógildingu byggingarleyfisins séu þær að deiliskipulagsbreytingin sé ógild og af því leiði að byggingarleyfið sé ógilt. Engar sjálfstæðar efnislegar málsástæður séu því fyrir ógildingu byggingarleyfisins. Frávísun á kæru deiliskipu­lagsins leiði því einnig til frávísunar eða a.m.k. höfnunar á kröfu kæranda um ógildingu leyfisins enda málsástæður og forsendur fyrir þeirri kröfu engar eftir frávísun málsins hvað deiliskipulagið varði. Kærandi hafi ekki fært fram nein efnisrök fyrir því að hann hafi átt hagsmuna að gæta vegna skipulagsbreytingarinnar. Bent sé á að allar málsástæður kæranda eigi jafnt við um skipulagið áður en því hafi verið breytt og um hina kærðu breytingu. Ástæða þess sé sú að hin kærða breyting hafi engin neikvæð áhrif umfram það sem verið hafi fyrir breytinguna.

Telja verði að bæði skipulagið frá 2008 og hin kærða breyting sem gerð hafi verið á því geri ráð fyrir að byggingarreitur innan hverrar lóðar nái til sama flatar og hús sem þar standi eða hafi staðið og að auki til byggingarreita sem sýndir séu með rauðum punktalínum á skipulags­uppdráttum. Í þessu hafi ekki falist nein breyting með hinni grenndarkynntu tillögu. Ekki hafi því verið um verulega breytingu að ræða enda sé framsetningin nánast eins á upphaflegu skipulagi og samkvæmt breytingunni. Jafnvel þótt litið væri svo á að með hinni kærðu skipulagsbreytingu væri byggingarreitnum breytt í heild og veitt heimild fyrir niðurrifi eldra húss teldist það ekki veruleg breyting enda séu skilmálar deiliskipulagsbreytingarinnar allir ívilnandi fremur en íþyngjandi hvað varði stærðir og byggingarmagn, hvort sem litið væri til eldra húss eða fyrra deiliskipulags.

Hugleiðingum kæranda um að óheimilt hafi verið að rífa eldra hús þar sem ekki hafi verið bein heimild til þess í skipulagi sé mótmælt enda eigi sú fullyrðing sér enga stoð í lögum. Hún hafi að auki enga þýðingu fyrir hagsmuni kæranda eða lögmæti skipulagsbreytingarinnar. Meint ólögmætt byggingarleyfi til niðurrifs geti ekki leitt til ógildingar deiliskipulagsbreytingar.

Ekki hafi þurft að grenndarkynna umdeilda skipulagsbreytingu fyrir kæranda með hliðsjón af því að breytingin sé að öllu leyti ívilnandi hvað varði hagsmuni hans. Þá sé áréttað að kærandi hafi ekki fært fram nein efnisleg rök fyrir því að hvaða leyti breytingin hafi neikvæð grenndaráhrif umfram skipulag fyrir breytingu.

Þrátt fyrir að umræddu deiliskipulagi hafi verið breytt árið 2016 og þar gert ráð fyrir mögulegri stækkun lóðar kæranda með sameiningu við lóð 4b við Nesveg þá hafi ekki orðið af þeirri breytingu þar sem samkomulag þar um milli eigenda hafi ekki raungerst. Lóðasamningum eða lóðafyrirkomulagi hafi því ekki verið breytt til samræmis við skipulagið. Raunar sé það svo að lóð kæranda sé mun minni en hún sé sýnd á upphaflega deiliskipulaginu frá árinu 2008. Hún sé þar sýnd 1.400 m2, en samkvæmt gildandi lóðarleigusamningi sé hún um 800 m2.

Fullyrðingum kæranda, um að gert sé ráð fyrir að ekið verði um lóð hans til að komast að umræddu húsi eða framkvæmdum við það, sé mótmælt. Hvorki skipulag né samþykktir uppdrættir geri ráð fyrir því. Þá sé alls ekki gert ráð fyrir að framkvæmdaraðilar keyri yfir lóð kæranda til að komast að umræddum framkvæmdum. Málið hafi verið rætt við verktaka eftir að þessi ábending hafi komið fram og þeir inntir eftir þessu. Þeir þvertaki fyrir að sköpuð hafi verið aðstaða með því að aka yfir lóð kæranda. Jafnvel þótt svo væri, þ.e. að verktakar hefðu einhverju sinni ekið yfir þá lóð, myndi það hvorki leiða til ógildingar skipulagsbreytingarinnar eða byggingarleyfisins né leiða til þess að stöðva þyrfti framkvæmdir.

Auk framangreinds sé minnt á að húsnæði kæranda sé á hafnarsvæði þar sem búast megi við starfsemi af þeim toga sem hér um ræði og breytingum á húsnæði, m.t.t. þess að þar fari fram fjölbreytt hafnsækin atvinnustarfsemi sem sé breytingum háð. Telja verði að breytt notkun á lóðinni nr. 4a, þar sem fyrir hafi verið húsnæði undir bræðslu og beinaverksmiðju, sé hins vegar verulega ívilnandi fyrir kæranda.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að gengið sé út frá því í kæru að kærufrestur hafi verið liðinn vegna deiliskipulagsbreytingarinnar og sé ekki um það deilt. Hins vegar vísi kærandi til 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 því til stuðnings að taka beri kæruna til meðferðar, þrátt fyrir að kærufrestur hafi verið liðinn, enda hafi verið afsakanlegt að hún hafi borist of seint. Við mat á því beri m.a. að líta til þess að kærandi hafi verið sniðgenginn við grenndarkynningu málsins og því ekki fengið að vita af málinu við undirbúning þess, eins og hann hefði þó átt að geta treyst. Þá hafi algjörlega skort kæru­leiðbeiningar í hinni kærðu ákvörðun. Verði ekki fallist á kröfu kæranda um að taka kæruna á skipulagsbreytingunni til meðferðar telji kærandi að úrskurðarnefndin verði samt sem áður að huga að annmörkum á skipulaginu við umfjöllun sína um hið kærða byggingarleyfi og vísist um það til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9116/2016. Um kærufrest vegna byggingar­leyfisins sé vert að taka fram að framkvæmdir við fráveitulagnir á lóðinni hafi ekki gefið tilefni til að ætla að þær tengdust byggingu á lóðinni enda hafi þær allt eins getað verið liður í eðlilegri endurnýjun gamalla lagna, sem eftir atvikum tengist fleiri lóðum og þjóni stærra svæði.

 —–

 Leyfishafa var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna málsins, en engar slíkar hafa borist úrskurðarnefndinni af hans hálfu.

 Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Hin kærða deiliskipulagsbreyting var birt í B-deild Stjórnartíðinda 6. júlí 2021. Tók kærufrestur því að líða 7. s.m., sbr. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Mátti kæranda vera kunnugt um hina kærðu deiliskipulagsákvörðun frá opinberri birtingu hennar. Kæra í máli þessu barst 12. ágúst s.á., eða fimm dögum eftir að kærufresti lauk.

Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess ef kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar. Tiltekið er í athugasemdum með 28. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum að við mat á því hvort skilyrði séu til að taka mál til meðferðar að loknum kærufresti þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo sé rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningartilvikum. En svo háttar í máli þessu að lóðarhafi Nesvegar 4a á andstæðra hagsmuna að gæta í málinu þar sem hin kærða skipulagsbreyting fól í sér stækkun byggingarreits á lóð hans.

Með vísan til þess sem að framan er rakið, og þar sem ekki verður talið að hin kærða breyting raski veigamiklum hagsmunum kæranda, verður kröfu um ógildingu hinnar kærðu deiliskipulags­breytingar vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem skilyrði 28. gr. stjórnsýslulaga fyrir töku máls til efnismeðferðar að liðnum kærufresti þykja ekki uppfyllt í máli þessu.

Að framangreindri niðurstöðu fenginni á hið kærða byggingarleyfi sér stoð í gildandi deili­skipulagi umrædds svæðis, svo sem því var breytt með áðurgreindri skipulagsákvörðun. Af þeim sökum og þar sem ekki liggur fyrir að annmarkar hafi verið á málsmeðferð byggingar­leyfisins verður gildi þess ekki raskað.

 Úrskurðarorð:

 Vísað er frá kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarráðs Grundarfjarðar frá 2. júlí 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar nr. 4a við Nesveg.

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Grundar­fjarðar frá 6. júlí 2021 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir húsi á lóðinni Nesvegi 4a.

okt 18
Love0

115/2021 Borgarvogur

Með

Árið 2021, föstudaginn 15. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 115/2021, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 10. júní 2021 um að samþykkja að veita deild umhverfis- og framkvæmdamála sveitarfélagsins fram­kvæmdaleyfi fyrir strandstíg meðfram Borgarvogi, bak við lóðirnar Kveldúlfsgötu 17 til 27, að undangenginni málsmeðferð skv. 8. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmda­leyfi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Kveldúlfsgötu 27, Borgarbyggð, þá ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar frá 10. júní 2021 að samþykkja að veita deild umhverfis- og framkvæmdamála sveitarfélagsins framkvæmdaleyfi fyrir strandstíg meðfram Borgarvogi, bak við lóðirnar Kveldúlfsgötu 17 til 27, að undangenginni málsmeðferð skv. 8. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er kærð sú ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 10. júní 2021 að synja beiðni kærenda um að fjarlægja það efni sem keyrt hefði verið út á ströndina við Borgarvog. Er þess krafist að lagt verði fyrir sveitarfélagið að fjarlægja hina ólöglegu framkvæmd. Þá er þess krafist að úrskurðað verði að framkvæmdirnar sæti mati á umhverfisáhrifum, sbr. ákvæði áður­gildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, eða að lagt verði fyrir sveitarstjórn að tilkynna framkvæmdina til Skipulagsstofnunar, sbr. 6. gr. sömu laga. Að lokum er krafist stöðvunar framkvæmda. Fyrir liggur að umdeildar framkvæmdir hafa legið niðri frá því að mál þetta barst úrskurðarnefndinni og þykir málið nú nægjanlega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar. Verður af framangreindum ástæðum ekki tekin afstaða til framkominnar stöðvunar­kröfu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Borgarbyggð 14. júlí 2021.

Málavextir: Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Borgarbyggðar 3. apríl 2020 var samþykkt lega göngu- og hjólreiðastígs meðfram Borgarvogi og að fyrirhuguðu útivistarsvæði í landi Kára­staða og Hamars. Staðfesti sveitarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum 8. s.m. Skipulagsfulltrúi veitti umhverfis- og skipulagssviði framkvæmdaleyfi 17. ágúst s.á. fyrir gerð göngu- og hjólreiðastígs á landi Borgarbyggðar frá Dílahæð, meðfram Blikkvík og Granastöðum og að Hrafnakletti við þjóðveg nr. 1. Um miðjan maí 2021 var hluti göngustígsins lagður meðfram lóð nr. 27 við Kveldúlfsgötu og út á Dílatanga. Hinn 17. s.m. funduðu kærendur og fulltrúar sveitarfélagsins vegna málsins. Í kjölfar fundarins var af hálfu kærenda sendur tölvupóstur á skipulagsfulltrúa þar sem farið var fram á að framkvæmdaleyfið yrði fellt úr gildi þar sem grenndarkynning hefði ekki farið fram lögum samkvæmt, sbr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, og bent á að deiliskipulag væri ekki í gildi á svæðinu. Í svari skipulagsfulltrúa 19. s.m. voru kærendur upplýstir um að framkvæmdir hefðu verið stöðvaðar. Göngustígurinn væri skilgreindur í Aðalskipulagi Borgarbyggðar 2010-2022 en þar sem ekki væri í gildi deili­skipulag þyrfti að grenndarkynna framkvæmdina. Sama dag var af hálfu kærenda óskað eftir því að það efni sem hefði verið keyrt út vegna framkvæmdarinnar yrði fjarlægt. Hinn 10. júní 2021 synjað skipulagsfulltrúi beiðni kærenda með vísan til þess að ekki bæri knýjandi nauðsyn til að fjarlægja göngustíginn.

Hinn 30. maí 2021 sótti deild umhverfis- og framkvæmdamála Borgabyggðar um framkvæmdaleyfi fyrir hluta strandstígs í Borgarbyggð, frá Kveldúlfsgötu 17 út á Dílatanga. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 7. júní s.á. var umsóknin tekin fyrir og samþykkt að veita umbeðið framkvæmdaleyfi að undangenginni málsmeðferð í samræmi við 8. gr. reglu­gerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Grenndarkynnt skyldi fyrir lóðarhöfum aðliggjandi lóða nr. 17, 19, 21, 23, 25 og 27 við Kveldúlfsgötu. Staðfesti sveitarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum 10. júní 2021.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að göngustígur á ströndinni meðfram lóðum nr. 17 til og með nr. 27 við Kveldúlfsgötu hafi verið lagður í heimildarleysi. Stígurinn sé mikið mann­virki, breiður vegur með grjótvörn úr sprengdu burðargrjóti. Með framkvæmdinni hafi ásýnd, viðkvæmu umhverfi og náttúrminjum strandlengjunnar verið spillt. Kærendur hafi gert bindandi kauptilboð í Kveldúlfsgötu 27, sem samþykkt hafi verið 28. apríl 2021, en á þeim tíma hefðu umhverfisspjöll hinnar ólöglegu framkvæmdar ekki enn átt sér stað.

Sá hluti Borgarvogs sem mál þetta taki til njóti friðunar þar sem svæðið sé á náttúruminjaskrá. Í umsögn Umhverfisstofnunar frá 24. júní 2019 um tillögu að deiliskipulagi fyrir Dílatanga sé mælt fyrir um að við mat á leyfisumsókn beri að vega saman mikilvægi náttúruminja sem í húfi séu og hagsmuni af fyrirhugaðri framkvæmd. Einnig sé bent á nauðsyn þess að valkostir séu skoðaðir varðandi lagningu stígs meðfram ströndinni, „leiðarval, undirlag o.s.frv.“ til að komast hjá raski á náttúru og verndargildi náttúruminja. Þá gangi stofnunin lengra í viðbótar­umsögn sinni frá 18. júní 2020, en þar segi að þar sem skipulagssvæðið falli undir 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd sé æskilegt að áhrif deiliskipulagstillögunnar verði metin í umhverfismati. Kærendur telji að sveitarstjórn hafi borið að gæta að meginreglum laganna, sbr. 6. gr. um almenna aðgæsluskyldu og 7. gr. um meginsjónarmið við ákvarðanatöku. Fráleitt sé að hafa leiðbeiningar Umhverfisstofnunar að engu við meðferð málsins en tilmæli stofnun­arinnar um að umhverfismat skuli fara fram vegi þungt. Sé því krafist að úrskurðað verði að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar fari fram í samræmi við lög nr. 106/2000 eða að lagt verði fyrir sveitarstjórn að tilkynna framkvæmdina til Skipulagsstofnunar, sbr. 6. gr. sömu laga.

Samkvæmt gr. 5.9.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé skipulagsnefnd skylt að grenndar­kynna umsókn um framkvæmdaleyfi á svæði þar sem deiliskipulag liggi ekki fyrir. Það hafi ekki verið gert og þess í stað hafi sveitarstjórn samþykkt á fundi sínum 10. júní 2021 að veita framkvæmdaleyfið „þannig að framkvæmdin yrði grenndarkynnt“ fyrir lóðarhöfum aðliggjandi lóða. Reglugerðin mæli hins vegar fyrir um að grenndarkynning skuli fara fram áður en tekin sé ákvörðun um leyfisveitinguna. Samhljóða ákvæði sé að finna í 8. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Aðrir valkostir hafi ekki verið metnir og mikilvægi náttúru­minja sem í húfi séu hafi ekki verið vegnir saman við hagsmuni af fyrirhugaðri framkvæmd. Allt séu þetta atriði sem sveitarstjórn beri að fjalla sérstaklega um áður en framkvæmdaleyfið sjálft sé tekið fyrir. Málsmeðferð framkvæmdaleyfisins sé slíkum annmörkum háð að ógilda skuli alla málsmeðferðina. Boðuð grenndarkynning sé aðeins til málamynda. Slík stjórnsýsla sé óheimil.

Fyrir liggi að gerð göngustígsins hafi verið óheimil og haft í för með sér verulega röskun jarð­minja á svæðinu. Brotið hafi verið á grenndarrétti eigenda lóða í nágrenni við stíginn. Kærendur hafi krafist þess að grjót og möl sem keyrt hafi verið út til stígagerðar yrði fjarlægt og jarðrask afmáð, í samræmi við fyrirmæli 1.-3. mgr. 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en þeirri kröfu hafi sveitarfélagið hafnað. Í því sambandi verði að líta til þess að sveitarfélagið sé bæði umsækjandi, umsagnaraðili, leyfisveitandi og jafnframt sá aðili sem ákveði hvort fjarlægja skuli hina ólöglegu framkvæmd. Sú staða geri ríka kröfu um vandaða stjórnsýslu, en vanhæfis­ástæður 3. gr. laga nr. 37/1993 kunni að vera fyrir hendi. Af þeim sökum sé farið fram á að úrskurðarnefndin leggi fyrir sveitarfélagið að fjarlægja það efni sem hafi verið ekið út til stígagerðarinnar og færa ásýnd svæðisins í fyrra horf.

Málsrök Borgarbyggðar: Sveitarfélagið bendir á að framkvæmdir vegna strandstígs meðfram Borgarvogi hafi verið stöðvaðar þar sem ekki hafi verið gilt framkvæmdaleyfi fyrir fram­kvæmdinni. Ekki sé nauðsynlegt að fjalla sérstaklega um þá ágalla sem hafi verið á fyrra framkvæmdaleyfi. Sótt hafi verið að nýju um framkvæmdaleyfi fyrir strandstígnum og þrátt fyrir að orðalag í bókun skipulags- og byggingarnefndar hafi verið á þá leið að framkvæmdaleyfi væri gefið út þá standi grenndarkynning yfir. Að henni lokinni verði málið lagt að nýju fyrir skipulags- og byggingarnefnd og eftir atvikum sveitarstjórn til samþykktar eða synjunar. Málsmeðferð muni því verða í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Ekkert sé til í staðhæfingu kærenda um að málsmeðferðin sé eingöngu til málamynda. Farið verði yfir þær athugasemdir sem muni berast og afstaða verði tekin til þess hvort veita skuli leyfi fyrir framkvæmdinni. Afstaða verði einnig tekin til áhrifa á náttúruminjar og hvort framkvæmdin kalli á mat á umhverfisáhrifum. Þó sé bent á að yfir standi málsmeðferð sem stefni að friðlýsingu Borgarvogsins. Hluti þess sé að gera drög að friðlýsingarskilmálum. Þeir skilmálar séu útbúnir af Umhverfisstofnun og miði við aðstæður eins og þær séu í dag, þ.m.t. þann göngustíg sem þegar liggi um hluta leiðarinnar. Engar athugasemdir hafi borist um þann göngustíg af hálfu stofnunarinnar og jafnframt hafi því verið lýst að komi til friðlýsingar verði gerð göngustígs um Borgarvoginn hluti af stjórnunar- og verndaráætlun svæðisins. Telji stofnunin æskilegt og jafnvel nauðsynlegt að auka aðgengi að svæðinu með göngustígagerð. Í umsögn stofnunarinnar um tillögu að breytingu á aðalskipulagi og deiliskipulagi við Dílatanga komi eingöngu fram að í greinargerð með deiliskipulagi þurfi að koma fram hver áhrif tillögunnar séu á ásýnd svæðisins og hvort tillagan hafi neikvæð áhrif á fuglalíf og verndargildi náttúruminja.

Í 5. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 komi fram að ákveði leyfisveitandi að veita leyfi þar sem til staðar sé sérstök vernd skv. 1. og 2. mgr. ákvæðisins þá þurfi að rökstyðja þá ákvörðun sérstak­lega og gera grein fyrir öðrum kostum sem skoðaðir hafi verið sem mögulegir valkostir við útfærslu framkvæmdarinnar. Afstaða verði tekin til þessara atriða við afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar og þá hvort þau hafi áhrif á veitingu framkvæmdaleyfis eður ei. Jafnframt verði Skipulagsstofnun tilkynnt um fyrirhugaða framkvæmd í samræmi við 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum til ákvörðunar um hvort um tilkynningarskylda fram­kvæmd sé að ræða og þá hvort framkvæmdin sé háð mati á umhverfisáhrifum.

Af 1.-3. mgr. 53. gr. skipulagslaga, sbr. einnig 1. og 2. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, sé ljóst að ekki sé skylt að fjarlægja í öllum tilvikum framkvæmd þó ekki hafi fengist framkvæmdarleyfi fyrir henni. Um heimildarákvæði sé að ræða en ekki skylduákvæði. Við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvarðana beri að gæta meðalhófs og meta hvort brýnir hagsmunir séu fyrir hendi. Að mati sveitarfélagsins sé ekki til staðar nein knýjandi nauðsyn á að fjarlægja umræddan göngustíg. Ekkert liggi fyrir um að kærendur hafi orðið fyrir verulega ónæði eða að hagsmunir þeirra skertir með nokkrum hætti. Ekki liggi fyrir að nokkur áhrif hafi orðið á þær jarðminjar sem séu við strönd Borgarvogs. Þá liggi jafnframt fyrir að staðsetning stígsins sé í samræmi við gildandi Aðalskipulag Borgarbyggðar 2010-2022 og drög að deiliskipulagi svæðisins. Ef umrædd framkvæmd yrði fjarlægð væri jafnframt um sóun almannafjár að ræða fengist síðar leyfi fyrir framkvæmdinni. Fáist ekki leyfi verði afstaða tekin að nýju til kröfu kærenda um að afmá allt jarðrask. Þá sé túlkun kærenda á vanhæfisreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ótæk, enda séu engin lagaskilyrði til þess að fela öðrum en skipulagsfulltrúa það vald sem honum sé falið með lögum. Skipulagsfulltrúi sé sjálfstæður í störfum sínum og hafi heimild til töku íþyngjandi stjórnvaldsákvarðana, m.a. gagnvart sveitar­félaginu, séu lagaskilyrði fyrir hendi.

Sveitarfélagið telji legu strandstígsins og gerð hans ekki þess eðlis að hún hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi laga nr. 106/2000 og því sé óþarft að óska eftir mati á umhverfisáhrifum. Stígurinn hafi það að markmiði að bæta aðgengi fyrir alla að náttúrminjum svæðisins og komi hann ekki í veg fyrir aðgengi þeirra sem getu hafi til þess að ganga í fjörunni og meðfram strandlengjunni, enda sé stígurinn eins lítið uppbyggður og kostur sé.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að Umhverfisstofnun hafi í tvígang bent sveitarfélaginu á að æskilegt sé að umrædd framkvæmd sæti mati á umhverfisáhrifum. Ekki verði litið fram hjá því að sveitarstjórn hafi á fundi sínum 10. júní 2021 tekið ákvörðun um að veita framkvæmdaleyfi að undangenginni grenndarkynningu. Sveitarstjórn hafi lögum sam­kvæmt ekki getað gengið lengra en að taka ákvörðun um grenndarkynningu fram­kvæmdarinnar. Samþykki um útgáfu framkvæmdaleyfis hafi því ekki verið heimil á þessu stigi málsins. Af yfirlýsingum sveitarfélagsins sé ljóst að ásetningur sé til þess að gefa út fram­kvæmdaleyfi þegar skyldubundinni málsmeðferð sé lokið. Allur málatilbúnaður sveitarfélagsins beri með sér að ákvörðun um framtíð strandstígsins liggi í raun fyrir og aðeins tímaspursmál um afgreiðslu þess. Því sé mikilvægt að úrskurðað verði um stöðvun framkvæmda þar til endanleg niðurstaða sé fengin varðandi mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.

Gerð sé athugasemd við þá lýsingu sveitarfélagsins á strandstígnum að hann sé eins lítið upp­byggður og kostur sé. Staðreyndin sé sú að um mikið rask sé að ræða þar sem stígurinn sé breiður og allmikið uppbyggður í fjörinni með grófri grjótvörn sjávarmegin. Aðgengi að ströndinni sé stórlega skert þar sem klöngrast þurfi niður stórgrýti.

Niðurstaða: Hlutverk úrskurðarnefndarinnar er að meginstefnu til að úrskurða um lögmæti ákvarðana stjórnvalda, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011. Það fellur því utan valdsviðs nefndarinnar að taka nýja ákvörðun í máli eða leggja fyrir stjórnvald að taka ákvörðun með tilteknu efni. Verður því ekki tekin afstaða til þeirra krafna kærenda að úrskurðað verði að umhverfisáhrif framkvæmdar hins umdeilda göngustígs sæti mati á umhverfisáhrifum, sbr. áðurgildandi ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, eða að lagt verði fyrir sveitarstjórn að tilkynna fram­kvæmdina til Skipulagsstofnunar, sbr. 6. gr. sömu laga.

Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verða ákvarðanir sem ekki binda enda á mál ekki kærðar til æðra stjórnvalds. Þrátt fyrir það orðalag þeirrar kærðu ákvörðunar sveitar­stjórnar Borgarbyggðar frá 10. júní 2021 að samþykkja að veita deild umhverfis- og framkvæmdamála sveitarfélagsins framkvæmdaleyfi er ljóst af síðari hluta bókunarinnar, þ.e. „að undan­genginni málsmeðferð skv. 8. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi“, að ekki var í raun um veitingu framkvæmdaleyfis að ræða heldur ákvörðun um grenndarkynningu. Er því kærð ákvörðun sveitarstjórnarinnar ekki stjórnvalds­ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga heldur aðeins liður í málsmeðferð umsóknar um framkvæmdaleyfi. Verður þeim hluta kærunnar því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Í máli þessu er einnig kærð sú ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 10. júní 2021 að synja beiðni kærenda um að fjarlægja það efni sem keyrt hefði verið út á ströndina við Borgarvog. Gera kærendur þá kröfu að lagt verði fyrir sveitarfélagið að fjarlægja hina ólöglegu framkvæmd. Svo sem fyrr er rakið telur úrskurðarnefndin það falla utan valdsviðs síns að leggja fyrir stjórnvald að taka ákvörðun með tilteknu efni og verður því ekki tekin afstaða til nefndrar kröfu kærenda. Þó telur úrskurðarnefndin rétt að taka lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar til efnislegrar skoðunar og líta svo á að þess sé í raun krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Í 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er fjallað um framkvæmdir sem brjóta í bága við skipulag eða eru án leyfis. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að ef framkvæmdaleyfisskyld framkvæmd sé hafin án þess að framkvæmdaleyfi sé fengið fyrir henni, framkvæmdaleyfi brjóti í bága við skipulag eða sé fallið úr gildi eigi skipulagsfulltrúi að stöðva slíkar framkvæmdir tafarlaust og leita staðfestingar sveitarstjórnar. Þá segir í 2. mgr. fyrrnefnds ákvæðis að ef framkvæmd er í ósamræmi við útgefið framkvæmdaleyfi eða skilyrði þess skuli skipulagsfulltrúi stöðva framkvæmdina þar til úr hafi verið bætt og tilkynna sveitarstjórn þá ákvörðun. Að lokum er í 3. mgr. tekið fram að ef skilyrði 1. og 2. mgr. eigi við geti skipulagsfulltrúi krafist þess að hin ólöglega framkvæmd sé fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Sinni framkvæmdaraðili ekki þeirri kröfu sé heimilt að framkvæma slíkar aðgerðir á hans kostnað. Líkt og sjá má af ákvæðinu er ekki gert ráð fyrir öðru en að skipulagsfulltrúi taki ákvörðun um að ólögleg framkvæmd verði fjarlægð. Verður því ekki talið að skipulagsfulltrúi sé vanhæfur til meðferðar á beiðni kærenda um beitingu þvingunarúrræða af þeirri ástæðu einni að framkvæmdirnar hafi verið á vegum sveitarfélagsins.

Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræðis er háð mati stjórnvalds hverju sinni. Framangreind heimild 53. gr. skipulagslaga fyrir beitingu þvingunarúrræða gefur sveitarfélögum kost á að bregðast við ef framkvæmdaleyfisskyld framkvæmd gengur gegn almannahagsmunum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum, og eiga einstaklingar því ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram beitingu nefndra þvingunarúrræða vegna einkaréttarlegra hagsmuna sinna. Við mat stjórnvaldsins þarf þó sem endranær að fylgja meginreglum stjórnsýslu­réttarins, svo sem um rannsókn máls og um að ákvörðun sé byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Hin kærða ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 10. júní 2021 var studd þeim rökum að ekki væri knýjandi nauðsyn til að fjarlægja umræddan göngustíg þar sem staðsetning stígsins væri í samræmi við gildandi aðalskipulag og drög að deiliskipulagi svæðisins, auk þess sem skipulagsfulltrúi hefði þegar stöðvað fram­kvæmdir. Að lokum var bent á að fengist ekki framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdinni myndi skipulagsfulltrúi taka að nýju afstöðu til kröfu kærenda. Það mat skipulagsfulltrúa að beita ekki frekari þvingunarúrræðum var því stutt efnisrökum sem telja verður málefnaleg og verður því mati ekki hnekkt.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður hafnað kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar skipulagsfulltrúa um að synja beiðni um beitingu þvingunarúrræða vegna göngustígs. Kröfum kærenda verður að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefndinni.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 10. júní 2021 um að synja beiðni kærenda um að fjarlægja það efni sem keyrt hefði verið út á strönd við Borgar­vog. Kröfum kærenda er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefndinni.