99/2025 Vindmælingamastur

Árið 2025, fimmtudaginn 31. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson varaformaður, Geir Oddsson auðlindafræðingur, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt um fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 99/2025, kæra á ákvörðun forsætisráðuneytis frá 3. maí 2024 um að veita leyfi til rannsókna á svæðinu við Dyraveg á Ölfusafrétti, ákvörðun bæjar­stjórnar sveitarfélagsins Ölfuss frá 27. júní 2024 um að veita framkvæmdaleyfi vegna vindmælingamasturs auk aðkomuslóða og ákvörðun skipulags- og umhverfisnefndar Ölfuss frá 2. apríl 2025 um að veita stöðuleyfi fyrir „varaafls-rafgámi“.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

 Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. júlí 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir Landvernd eftirtaldar ákvarðanir: Ákvörðun forsætisráðuneytis frá 3. maí 2024 um að veita leyfi til rannsókna á svæðinu við Dyraveg á Ölfusafrétti; ákvörðun bæjarstjórnar sveitarfélagsins Ölfuss frá 27. júní 2024 um að veita framkvæmdaleyfi vegna vindmælingamasturs og aðkomuslóða; ákvörðun skipulags- og umhverfisnefndar Ölfuss frá 2. apríl 2025 um að veita stöðuleyfi fyrir „varaafls-rafgámi“. Er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá sveitarfélaginu Ölfusi 16. júlí 2025.

Málavextir: Hinn 28. júní 2023 var á vefsíðu Orkuveitu Reykjavíkur birt frétt þess efnis að til skoðunar væri af hálfu félagsins að reisa vindorkugarða í nágrenni Hellisheiðar og lögð hefði verið fram beiðni til Orkustofnunar um að verkefnastjórn rammaáætlunar fjallaði um þrjá vind­orkukosti í nágrenni Hellisheiðar auk mögulegrar dæluvirkjunar sem nýtt yrði sem jöfnunarafl. Kom þar fram að ef ákveðið væri að halda áfram undirbúningsvinnu yrði ráðist í rannsóknir á vindskilyrðum með mastri sem og á mikilvægum umhverfisþáttum. Einn þeirra vindorkukosta sem greint frá var 50–80 MW „vindorkugarður“ við Dyraveg í sveitarfélaginu Ölfusi.

Í tölvupósti forsætisráðuneytisins til Orkuveitunnar 3. maí 2024 var með vísan til heimildar í 2. mgr. 3. gr. laga um þjóðlendur nr. 58/1998 veitt leyfi fyrir nánar tilteknum rannsóknum á svæðinu við Dyraveg, sem fólu m.a. í sér lagningu vegslóða. Fyrirvari var um að öll tilskilin leyfi, t.a.m. framkvæmda- og byggingarleyfi sveitarfélags, lægju fyrir við upphaf rannsókna og aðeins væri um leyfi til rannsókna að ræða.

Með umsókn, dags. 5. júní 2024, til sveitarfélagsins Ölfuss óskaði Orkuveitan eftir framkvæmdaleyfi vegna framkvæmda og til að reisa vindmælingamastur á sunnanverðri Mosfellsheiði, um einn km sunnan Nesjavallavegar, auk aðkomuslóða frá Nesjavallavegi. Mastrið stæði að hámarki í tvö ár en yrði fjarlægt að þeim tíma liðnum. Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar sveitarfélagsins Ölfuss 19. júní 2024 var umsóknin tekin fyrir sem 13. liður og bókað í fundargerð að sótt væri um framkvæmdaleyfi vegna framkvæmda og reisingar vindmælingamasturs á sunnanverðri Mosfellsheiði, auk aðkomuslóða. Mastrið yrði 125 m hátt og stæði að hámarki í tvö ár á meðan vindmælingar stæðu yfir. Um afgreiðsluna var bókað: „Framkvæmdaleyfi veitt“. Fundargerðin var síðan tekin fyrir í heild sinni og staðfest af bæjar­stjórn 27. s.m. sem jafnframt bókaði að niðurstaða nefndarinnar um 13. lið, sem varðaði vindmælinga­mastur við Nesjavallaveg, væri staðfest. Var framkvæmdaleyfi til framkvæmda við að reisa vindmælingamastur gefið út 27. febrúar 2025. Þá var á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 2. apríl s.á. samþykkt að veita stöðuleyfi til eins árs fyrir „varaafls-rafgám“ fyrir mastrið.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er m.a. vísað til þess að svo virðist sem framkvæmdin hafi hvorki verið tilkynnt Skipulagsstofnun samkvæmt 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfis­mat framkvæmda og áætlana né verið umhverfismetin samkvæmt 18. gr. sömu laga. Beri því að fella leyfin úr gildi. Þá hafi stjórnvöld ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni en svæðið sem um ræði kunni að vera verndarsvæði, sbr. iii. lið 2. mgr. 2. viðauka við sömu lög. Gæta hefði þurft sérstakrar varkárni við veitingu heimildar til veglagningar um ósnortið land, þar sem alls óvíst sé að af frekari framkvæmdum verði og engin gögn liggi fyrir um það hvort fýsilegt sé að beisla vindorku á þessum stað. Með vísan til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefði því ekki átt að heimila framkvæmdirnar. Þá hafi verið brotið gegn meginreglu umhverfisréttar um þátttökurétt almennings þar sem ákvarðanirnar hefðu ekki fengið kynningu á grundvelli laga nr. 111/2021, sbr. 19., 20. og 23. gr. laganna.

Um sé að ræða veglagningu inn á gróið víðerni sem feli í sér mikil náttúruspjöll og líta verði á vegagerðina, 125 metra hátt mastrið og gáminn sem eina framkvæmd en ekki horfa á hverja ákvörðun fyrir sig við mat á því hvort skylda til umhverfismats hafi verið fyrir hendi. Svo virðist sem verið sé að beita aðferð sem á ensku sé kölluð salami slicing þar sem í raun sé um að ræða byrjun á mun stærri framkvæmd, þ.e. vindorkugarði sem verði með allt að 108 MW uppsett afl og orkuvinnslugetu upp á 426 GWh/ári með um 15 vindmyllum þar sem hæð spaða í efstu stöðu verði mest 210 m. Meta eigi framkvæmdina í einu lagi.

Málsrök sveitarfélagsins Ölfuss: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að um sé að ræða framkvæmd sem feli í sér tímabundið rask á afmarkaðri leið og ætlað sé að fjarlægja að mælingartíma loknum. Ekki megi líta á hana sem uppskiptingu stærri framkvæmdar í smærri einingar í því skyni að komast hjá umhverfismati, enda liggi ekki fyrir nein áform eða heimildir til frekari framkvæmda á svæðinu á þessu stigi. Aðeins sé verið að safna gögnum til að meta hvort frekari áform séu fýsileg. Þá hafi kæranda mátt vera kunnugt um hinar kærðu ákvarðanir ekki seinna en 16. apríl 2025 en þann dag hafi fulltrúar kæranda sótt kynningarfund framkvæmdaraðila þar sem framkvæmdin hafi verið kynnt.

Málsrök Orkuveitu Reykjavíkur: Af hálfu framkvæmdaraðila er vísað til þess að kæra í málinu sé of seint fram komin. Fundargerðir bæði bæjarstjórnar sveitarfélagsins Ölfuss og skipulags- og umhverfisnefndar séu birtar á heimasíðu sveitarfélagsins. Þá hafi tillaga að starfsleyfi verið í auglýsingu 9. apríl til 6. maí 2025 og leyfið verið gefið út 15. maí s.á. Þá hafi Orkuveitan átt kynningarfund með fulltrúum Landverndar 16. apríl s.á. þar sem m.a. hafi verið kynnt fyrirhuguð uppsetning á mastri við Dyraveg.

Þær framkvæmdir sem um sé deilt í máli þessu falli ekki undir ákvæði 1. viðauka með lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og hafi Orkuveitan fengið staðfest hjá Skipulagsstofnun að vindmælingamastur félli ekki undir lögin. Leiði rannsóknir hins vegar í ljós að svæðið sé ákjósanlegt til uppsetningar á vindorkuveri verði umhverfisáhrif metin. Þá séu framkvæmdirnar ekki tilkynningarskyldar til Skipulagsstofnunar á grundvelli 19. gr. laga nr. 111/2021, sbr. iii. lið 2. mgr. 2. viðauka. Skráning menningarminja verði hluti umhverfismats vindorkuvers við Dyraveg, sem sé í undirbúningi. Þau gögn sem aflað verði með rannsóknum sem hin umdeildu leyfi heimili sé ætlað að veita upplýsingar vegna þess umhverfismats.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu Landverndar er bent á að á kynningarfundi framkvæmdaraðila 16. apríl 2025 hafi ekki verið upplýst um vindmælingamastrið og lagningu aðkomuslóða. Á fundinum hefði verið fjallað um fjarlæg og möguleg áform um vindorkugarð á svæðinu, en ekki hin kærðu leyfi né hefði verið rætt um stóran og uppbyggðan veg og „risamastur“ til rannsókna sem til stæði að fara í, án kynningar. Fundurinn hafi ekki getað gefið tilefni til að ætla að ákvörðun hefði þegar verið tekin. Aldrei hafi komið fram, hvorki í glærum né samtali, að til stæði innan fárra vikna að hefja stórfellt landbrot og valda óafturkræfum skemmdum til að reisa vindmælingamastur. Lagning fullbúins vegar sé hvorki tímabundin né með takmörkuðu raski, en augljóst sé að rask af honum sé varanlegt en búið sé að setja stóran upp­fyllingarpúða við enda hans. Þá skuli samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laga um menningarminjar nr. 80/2012 fara fram skráning á vettvangi áður en leyfi til framkvæmda eða rannsókna sé gefið út, en það hafi ekki verið gert og beri því að fella leyfin úr gildi.

Megininntak varúðarreglunnar, meginreglu íslensks umhverfisréttar, sbr. m.a. 9. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, sé að skortur á vísindalegri fullvissu skuli ekki notaður sem röksemd fyrir því að fresta eða láta hjá líða að grípa til aðgerða til að koma í veg fyrir hugsanleg alvarleg og óafturkræf umhverfis spjöll. Svo virðist sem að í þessu tilviki hafi það gerst að heimiluð hafi verið óafturkræf spjöll til vísindalegra rannsókna. Varúðarreglan vegi hér mun þyngra en meðalhófsreglan sem sé ekki sett til verndar opinberum aðilum líkt og Orkuveitu Reykjavíkur.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvarðana sem tengjast rannsóknum á vindorku við Dyraveg á Ölfusafrétti. Heimild til að kæra framkvæmdaleyfi til úrskurðarnefndarinnar er í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Um heimild til að kæra ákvarðanir um veitingu stöðuleyfis til nefndarinnar fer skv. 59. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Ráðstöfun landsréttinda og hlunninda í þjóðlendum skv. 2. mgr. 3. gr. laga um þjóðlendur nr. 58/1998 verður á hinn bóginn ekki borin undir úrskurðarnefndina og verður því þegar vísað frá nefndinni.

Það er skilyrði kæruaðildar að málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta fyrir nefndinni að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, sbr. nánar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Meðal ákvarðana sem slíkum samtökum er heimilt að bera undir nefndina eru ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, m.a. vegna ætlaðs brots á þátttökuréttindum almennings með athöfnum eða athafnaleysi eða annars ágalla sem kann að hafa verið á málsmeðferð, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Í athugasemdum með 4. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kemur m.a. fram að undir téðan b-lið falli leyfi vegna framkvæmda sem mats­skyldar séu skv. III. kafla þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þar undir falli framkvæmdir sem alltaf séu matsskyldar, sbr. 5. gr. laganna og 1. viðauka þeirra, tilkynningarskyldar framkvæmdir sem ákveðið hafi verið að skuli háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 6. gr. laganna og 2. viðauka þeirra, og framkvæmdir sem ákvörðun ráðherra liggur fyrir um, sbr. 7. gr. laganna. Nái þessi töluliður til þeirra ákvarðana sem vísað sé til í a- og b-liðum 1. tölul. 6. gr. Árósasamningsins. Þau leyfi sem um ræði séu öll leyfi stjórnvalda sem sæti kæru til nefndarinnar og nauðsynleg séu svo ráðast megi í framkvæmd sem háð sé mati á umhverfisáhrifum.

Samkvæmt 18. gr. laga nr. 111/2021 skulu framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki A í 1. viðauka við lögin ávallt háðar umhverfismati. Framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B í 1. viðauka skulu háðar umhverfismati þegar þær eru taldar líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar skv. 2. viðauka. Þá eigi það sama við um framkvæmdir sem eru að umfangi undir viðmiðunarmörkum í flokki B ef þær eru fyrirhugaðar á verndarsvæði, sbr. iii. lið 2. tölul. 2. viðauka. Í greindum lið er að finna upptalningu verndarsvæða og þ. á m. eru svæði sem njóta verndar vegna grunnvatns- og strandmengunar og mengunar í ám og vötnum í samræmi við reglugerð um varnir gegn mengun vatns og reglugerð um neysluvatn.

Framkvæmdaraðila ber að tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd í flokki B í 1. viðauka við lögin, sbr. 19. gr. laganna. Er óheimilt skv. 1. mgr. 14. gr. skipulagslaga og 1. mgr. 25. gr. laga nr. 111/2021 að gefa út leyfi til framkvæmdar sem fellur undir lögin fyrr en álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdar skv. 24. gr. liggur fyrir eða ákvörðun stofnunarinnar skv. 19. gr. laganna um að framkvæmdin skuli ekki háð umhverfismati. Það er forsenda kæruaðildar umhverfisverndarsamtaka samkvæmt framanröktu að fyrir liggi ákvörðun um matsskyldu framkvæmda og áætlana, svo sem ef kærandi telur athafnir eða athafnaleysi hafa brotið gegn þátttökuréttindum almennings eða annan ágalla hafa verið á málsmeðferð. Þar sem slíkri ákvörðun Skipulagsstofnunar er ekki til að dreifa í máli þessu getur kærandi ekki átt aðild að því og verður því þegar af þeirri ástæðu að vísa kæru hans frá nefndinni.

Vegna sjónarmiða kæranda um að framkvæmdasvæðið sem um ræði kunni að vera verndarsvæði má taka fram að mikilvægt er að við undirbúning ákvarðana um leyfi til framkvæmda sé gætt að þeim skyldum sem hvíla á sveitarstjórn að tryggja að framkvæmdaraðili tilkynni um framkvæmdir til Skipulagsstofnunar þegar þær eru taldar líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Ekki verður séð að tekin hafi verið afstaða til leyfisumsóknar í málinu er varðar veglagningu á grundvelli þess að svæðið sem um ræðir tilheyrir fjarsvæði vatnsverndar, en slík svæði eru á meðal þeirra svæða sem njóta verndar í samræmi við reglugerð um varnir gegn mengun vatns nr. 796/1999 og reglugerð um neysluvatn nr. 536/2001. Kunna framkvæmdir á þeim því að vera tilkynningarskyldar þrátt fyrir að umfang þeirra sé undir viðmiðunarmörkum framkvæmda í flokki B.

Með gildistöku laga nr. 111/2021 var fellt brott ákvæði sem var í 6. gr. laga nr. 106/2000 um að unnt væri að bera fram fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdar. Verður ekkert talið standa því í vegi að slík fyrirspurn verði borin upp við stofnunina á óskráðum grundvelli, enda fer hún með framkvæmd laga nr. 111/2021 og reglugerða sem settar eru samkvæmt þeim, sem og ráðgjafar- og leiðbeiningarhlutverk, sbr. 6. gr. laganna. Er stofnuninni jafnframt heimilt skv. 32 gr. laga nr. 111/2021 að leggja stjórnvaldssektir á framkvæmdaraðila sem hefur hafið framkvæmd sem fellur í flokk B skv. 1. viðauka án þess að tilkynna hana til ákvörðunar um matsskyldu, en slík ákvörðun verður aðeins borin undir dómstóla, sbr. 5. mgr. 32. gr. laganna.

Samkvæmt framanröktu verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefndinni kæru á ákvörðun forsætisráðuneytis frá 3. maí 2024 um að veita leyfi til rannsókna á svæðinu við Dyraveg á Ölfusafrétti; ákvörðun bæjar­stjórnar sveitarfélagsins Ölfuss frá 27. júní 2024 um að veita framkvæmdaleyfi vegna vindmælinga­masturs auk aðkomuslóða og ákvörðun skipulags- og umhverfis­nefndar Ölfuss frá 2. apríl 2025 um að veita stöðuleyfi fyrir „varaafls-rafgámi“.