Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

96/2015 Borholur á Kröflusvæði

Árið 2015, fimmtudaginn 3. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 96/2015, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps frá 30. september 2015 um að veita framkvæmdaleyfi vegna tveggja borhola á Kröflusvæði.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. október 2015, er barst nefndinni sama dag, kæra landeigendur Reykjahlíðar ehf., þá ákvörðun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps frá 30. september 2015 að veita framkvæmdaleyfi vegna tveggja borhola á Kröflusvæði.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þá er gerð krafa um að kveðinn verði upp úrskurður til bráðabirgða um stöðvun framkvæmda á grundvelli hins kærða leyfis. Er málið nú tekið til úrskurðar um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda.

Málavextir: Með bréfi, dags. 12. ágúst 2015, sótti Landsvirkjun um framkvæmdaleyfi fyrir borun tveggja háhitaborhola K-41 og K-42 á Kröflusvæði. Kom fram í umsókninni að um væri að ræða 1700-2000 m holur og að tilgangur með borun þeirra væri að afla gufu fyrir Kröflustöð. Önnur holan yrði stefnuboruð undir vesturhlíðar Kröflu frá borteig ofan Vítis en þar væru fyrir borholur K-34, K-36, K-38 og K-40. Hin holan yrði stefnuboruð einnig undir vesturhlíðar Kröflu frá borteig hola K-15, K-32 og K-33. Ekki væri þörf á vegagerð en mögulega þyrfti að stækka borteiga lítillega. Umsókninni fylgdi loftmynd sem sýndi áætlaða staðsetningu nefndra hola. Var tekið fram í umsókn að báðar borholur væru á skilgreindu iðnaðarsvæði skv. gildandi aðalskipulagi og deiliskipulagi sveitarfélagsins og innan núverandi vinnslusvæðis Kröflustöðvar.

Á fundi skipulagsnefndar Skútustaðahrepps 17. ágúst 2015 var lagt til við sveitarstjórn að hún samþykkti nefnda umsókn. Athugasemdir komu fram af hálfu kæranda í tölvupósti 24. s.m. og beindi framkvæmdaraðili erindi til sveitarstjórnar með bréfi, , dags. 25. s.m., þar sem afstaða hans til athugasemdanna voru skýrð. Á fundi sínum 26. s.m. frestaði sveitarstjórn afgreiðslu málsins og aflaði álits lögfræðings um málið. Skipulagsnefnd tók málið fyrir að nýju á fundi sínum 7. september s.á. og lagði til við sveitarstjórn að framkvæmdaleyfi yrði veitt fyrir holu K-42, en frestaði því að fjalla um leyfi vegna holu K-41 vegna vafa um hvort sú hola hefði fengið umfjöllun í ferli mats á umhverfisáhrifum. Sveitarstjórn frestaði málinu að nýju á fundi 9. s.m. í ljósi ágreinings aðila, en sveitarstjórn vildi gefa þeim aukinn tíma til að koma málinu á hreint þannig að sveitarstjórn gæti tekið vel upplýsta ákvörðun varðandi veitingu framkvæmdaleyfis. Sama dag barst tölvupóstur Skipulagsstofnunar um að viðeigandi málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum hefði farið fram vegna fyrirhugaðra viðhaldshola K-41 og K-42 í mati á umhverfisáhrifum Kröflustöðvar árið 2001.

Sveitarstjórn tók málið fyrir að nýju 30. september 2015 og samþykkti að veita framkvæmdaleyfið, sem svo var gefið út 5. október s.á. Hefur framangreind afgreiðsla verið kærð til úrskurðarnefndarinnar eins og áður greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi telur hina kærðu ákvörðun ganga bæði gegn lögum og gildandi skipulagi. Framkvæmdaleyfisumsókn hafi ekki uppfyllt ákvæði 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. ákvæði 5. kafla skipulagsreglugerðar nr. 90/2013, um þau gögn sem fylgja skuli slíkri umsókn. Útilokað hafi verið fyrir sveitarstjórn að leggja mat á fyrirhugaðar framkvæmdir á grundvelli umsóknarinnar og hafi undirbúningi og rannsókn hinnar kærðu ákvörðunar verið augljóslega áfátt.

Framkvæmdaraðili sé ekki eigandi þess lands sem framkvæmdaleyfi taki til heldur telji hann aðeins til eignarréttar yfir jarðhitaréttindum á svæðinu og mannvirkjagerðar til nýtingar hans. Kærandi sé enn eigandi þess lands þar sem framkvæmdaraðili hafi fengið útgefið framkvæmdaleyfi. Um nokkuð viðamiklar framkvæmdir sé að ræða sem muni óhjákvæmilega hafa veruleg áhrif á eignarland kæranda og fela í sér röskun á hagsmunum hans. Samþykki kæranda eða gild ákvörðun um eignarnám hafi þurft að liggja fyrir. Ekkert liggi fyrir um með hvaða hætti réttur kæranda verði tryggður vegna fyrirhugaðra framkvæmda. Sveitarstjórn hafi áður tekið til þess afstöðu að framkvæmdaleyfi yrði ekki veitt á umræddu svæði án þess að réttur framkvæmdaraðila til landsins væri áður tryggður, bókun þar um fylgi núgildandi deiliskipulagi og sé hluti af því. Sé hin kærða ákvörðun ólögmæt með vísan til þessa. Loks hafi málsmeðferð verið í ýmsu ábótavant.

Vegna stöðvunarkröfu sinnar bendir kærandi á að framkvæmdir séu yfirvofandi. Allar líkur séu á að fallist verði á kröfu hans um ógildingu og beri því að stöðva framkvæmdir.

Málsrök Skútustaðahrepps: Sveitarfélagið bendir á að veiting framkvæmdaleyfis hafi farið fram í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010 og stjórnsýslulög nr. 37/1993. Þá samræmist leyfið gildandi skipulagsáætlunum, sbr. einkum deiliskipulag um stækkun Kröfluvirkjunar.

Athugasemdir kæranda lúti einkum að ágreiningi um eignarréttarlegar heimildir framkvæmdaraðila til framkvæmda á því svæði sem leyfið varði. Ljóst sé að útgáfa framkvæmdaleyfis varði einkum stöðu framkvæmdar út frá skipulagsáætlunum en veiting slíkra leyfa almennt þýði ekki að tekin sé afstaða til eignarréttarlegra heimilda framkvæmdaraðila. Bókun sveitarstjórnar við deiliskipulag Kröfluvirkjunar vísi til dóms Hæstaréttar í máli nr. 560/2009. Sveitarstjórn hafi aflað lögfræðiálits við undirbúning framkvæmdaleyfisins sem m.a. hafi fjallað um þetta atriði. Í ljósi þess álits, og skoðunar á ákvæðum samnings aðila frá mars 1971 og heimilda framkvæmdaraðila samkvæmt honum til nýtingar jarðhitaréttinda, hafi við útgáfu hins kærða framkvæmdaleyfis verið byggt á að það varði mannvirki til nýtingar jarðhitaréttinda sem framkvæmdaraðili hafi yfir að ráða. Framkvæmdaleyfið varði einungis slíka mannvirkjagerð.

Vísað sé til reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Framkvæmdinni hafi verið lýst í umsókn og sé í raun einföld viðhaldsframkvæmd fyrir Kröfluvirkjun. Eðli máls samkvæmt taki umfang framkvæmdaleyfisumsóknar mið af eðli framkvæmdar, hvort deiliskipulag liggi fyrir og að leyfisveitandi geti þegar haft önnur þau gögn sem nauðsynleg séu vegna útgáfu framkvæmdaleyfis. Þá hafi sveitarfélagið aflað álits Skipulagsstofnunar um stöðu framkvæmdar vegna mats á umhverfisáhrifum. Sé því mótmælt að stjórnsýsla sveitarfélagsins hafi verið óvönduð.

Málsrök leyfishafa: Leyfishafi bendir á að öll lagaskilyrði hafi verið fyrir hendi til útgáfu umrædds framkvæmdaleyfis skv. skipulagslögum nr. 123/2010 og reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Leyfið sé í samræmi við skipulagsáætlanir. Í gildandi aðalskipulagi sé umrætt borsvæði skilgreint sem iðnaðarsvæði. Í deiliskipulagi sé fjallað um borholur og á uppdrætti sé fyrirhugað framkvæmdasvæði skilgreint sem iðnaðarsvæði. Borteigar séu afmarkaðir á uppdrættinum með sérstökum lit og verði fyrirhugaðar viðhaldsholur boraðar innan umræddra borteiga. Allar tengingar verði innan fyrirliggjandi teiga við lagnir sem fyrir séu. Rúmist framkvæmdin því alfarið innan marka deiliskipulagsins.

Umræddar holur séu viðhaldsholur ætlaðar til að viðhalda fullri vinnslu Kröflustöðvar sem byggð hafi verið á árunum 1975-1977. Árið 2001 hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum fyrir 40MW stækkun virkjunarinnar og hafi þar verið gert ráð fyrir að afla gufu á núverandi borsvæðum. Matið hafi því m.a. fjallað um fyrirhugaðar viðhaldsholur. Sveitarstjórn hafi leitað til Skipulagsstofnunar til að kanna hvort framkvæmdir við umræddar borholur væru í samræmi við mat á umhverfisáhrifum. Hafi sá skilningur verið staðfestur af Skipulagsstofnun að svo sé.

Ríkissjóður hafi yfirtekið jarðhitaréttindi í landi Reykjahlíðar með samningi frá árinu 1971 og á árinu 2006 hafi verið gert samkomulag milli íslenska ríkisins og framkvæmdaraðila um afnot af jarðhitaréttindum, m.a. samkvæmt samningnum frá 1971. Fjöldi fordæma séu fyrir því að framkvæmdaraðili hafi fengið útgefin leyfi fyrir framkvæmdum á svæðinu, án athugasemda. Hafi verið litið svo á að íslenska ríkið og framkvæmdaraðili hafi öðlast umráð til nýtingar lands vegna jarðhita samkvæmt samningi aðila frá 1971 og hafi sú túlkun verið staðfest með dómi Hæstaréttar í máli nr. 560/2009.

Vegna stöðvunarkröfu sé tekið fram að henni beri að hafna, en um mikla fjárhagslega hagsmuni leyfishafa sé að ræða.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem felur ekki í sér heimild til framkvæmda, komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og er ákvörðun um slíka frestun undantekning frá þeirri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda.

Ljóst er að verulegir hagsmunir bæði kæranda og framkvæmdaraðila geta verið bundnir við þá framkvæmd sem hin kærða ákvörðun heimilar og krafist hefur verið stöðvunar á. Framkvæmdin er yfirvofandi en framkvæmdaraðili hefur nýtt jarðhitaréttindi á svæði því sem um ræðir um langt skeið. Langvarandi deilur hafa spunnist um þau eignarréttindi sem þeirri nýtingu tengjast og í kærumáli þessu er meðal annars deilt um þýðingu dóms Hæstaréttar í máli nr. 560/2009 í því samhengi. Þá er deilt um hvort hið kærða leyfi samræmist ákvæðum í deiliskipulagi sem lúta að nefndum eignarréttindum, sem og um málsmeðferð vegna leyfisins. Hin umdeilda framkvæmd er fyrirhuguð á svæði sem þegar er nýtt af framkvæmdaraðila til virkjunar jarðvarma í verulegu mæli. Verður að telja hagsmuni hans af frekari nýtingu jarðvarma á svæðinu vega þyngra en hagsmuni kæranda af því að þola hana. Þegar litið er til alls framangreinds verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé á að fallast á kröfu kæranda um frestun framkvæmda, enda ber framkvæmdaraðili af þeim alla áhættu verði hin kærða ákvörðun felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda vegna hinnar kærðu ákvörðunar.

_______________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson