Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

96/2013 Sveinbjarnargerði

Árið 2015, föstudaginn 24. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 96/2013 kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra frá 11. september 2013 um að hafna kröfu Sveitahótelsins í Sveinbjarnargerði um að stöðva rekstur alifuglabús Græneggs ehf. í Sveinbjarnargerði, Svalbarðsstrandarhreppi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. október 2013, sem barst nefndinni 10. s.m., kærir Ólafur Rúnar Ólafsson hrl., f.h. J og Sveitahótelsins í Sveinbjarnargerði, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra frá 11. september 2013 að hafna því að stöðva rekstur alifuglabús Grænegg ehf. í Sveinbjarnargerði, Svalbarðsstrandarhreppi.

Gögn málsins bárust frá heilbrigðisnefnd Norðurlands eystra 17. desember 2013.

Málavextir: Alifuglarækt mun hafa verið stunduð í Sveinbjarnargerði um áratuga skeið en hinn 1. september 2012 tók Grænegg ehf. við rekstri alifuglabúsins. Á sömu bújörð hefur verið stundaður hótel- og veitingarekstur í rúman áratug. Hinn 22. ágúst 2013 sendu kærendur beiðni til heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra um stöðvun á starfsemi alifuglabúsins þar sem starfsleyfi væri ekki fyrir hendi og búið væri í of miklu nábýli við hótelið og íbúðarhúsnæði kærenda.

Á fundi heilbrigðisnefndar 11. september s.á. var beiðni kærenda synjað í ljósi þess að rekstraraðilar búsins hefðu þegar gert ýmsar úrbætur til að koma í veg fyrir og lágmarka líkur á að viðskiptavinir ferðaþjónustu á bújörðinni yrðu fyrir óþægindum. Var eftirfarandi fært til bókar: „… að teknu tilliti til þess að heilbrigðisnefnd nýtti sér á sínum tíma leiðbeiningu Hollustuverndar ríkisins þess efnis að ef vafi lægi á því hvort telja eigi alifuglabú með í hópi starfsleyfisskyldra fyrirtækja, þá mætti taka mið af því hvort viðkomandi starfsemi hefði í vinnu aðkeyptan starfskraft eða ekki; þá hafnar heilbrigðisnefnd kröfu Sveitahótelsins í Sveinbjarnargerði þess efnis að rekstur alifuglabúsins „Grænegg ehf.“ í Sveinbjarnargerði verði stöðvaður.“ Þá vísaði nefndin til eldri bókunar sinnar um mikilvægi deiliskipulags og ítrekaði nauðsyn þess að hagsmunaaðilar hefðu frumkvæði og samstarf um vinnslu deiliskipulags fyrir bújörðina í heild til samræmis við aðalskipulag Svalbarðsstrandarhrepps. Loks var bókað: „Deiliskipulag er forsenda þess að heilbrigðisnefnd geti tekið afstöðu til umsókna um ný starfsleyfi og endurnýjun starfsleyfa í Sveinbjarnargerði og þannig er afar brýnt að ljúka skipulagsvinnu fyrir bújörðina.“

Á árinu 2014 tóku nýir aðilar við rekstri hótelsins en kærendur búa enn á bújörðinni.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að ekki hafi verið gefið út starfsleyfi fyrir rekstri alifuglabúsins frá heilbrigðisnefnd Norðurlands eystra. Hafi rekstur alifuglabúsins hafist 1. september 2012 og hýsi það um 9.000 hænur til framleiðslu eggja. Samrýmist starfsemi alifuglabúsins hvorki hagsmunum þeirra aðila sem búi í Sveinbjarnargerði né starfseminni sem þar sé rekin og sé í raun ekki heimilt að reka slíka starfsemi á svæðinu. Kærendur telji að rekstur alifuglabús, líkt og það sem sé rekið í Sveinbjarnargerði II, sé starfsleyfisskyldur skv. 7. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun. Komi fram í greininni að óheimilt sé að hefja starfsleyfisskyldan rekstur án þess að starfsleyfi hafi verið gefið út. Samkvæmt lið 6.2 í fylgiskjali 2 með reglugerðinni segi að alifuglarækt með 40.000 stæði eða færri sé háð starfsleyfi heilbrigðisnefnda sveitarfélaga. Að auki sé óheimilt að hafa alifuglabú í minni fjarlægð en 500 m frá öðrum mannabústöðum en búinu sjálfu, sbr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti. Gerðar séu athugasemdir við skilning heilbrigðisnefndarinnar um að ekki þurfi starfsleyfi þar sem um hefðbundinn fjölskyldurekstur á lögbýli sé að ræða. Um sé að ræða nokkur þúsund fugla en ekki einungis nýtingu fjölskyldu á afurðunum og haldi einkahlutafélag utan um reksturinn. Að auki sé bent á að afurðir búsins séu seldar samkvæmt framleiðsluleyfi frá Matvælastofnun. Telji kærendur að ekki sé unnt að veita starfsleyfi til reksturs alifuglabús á þessum stað og því full ástæða til að stöðva rekstur þess enda ekki talið heimilt að reka slíka mengandi starfsemi á svæðinu. Þrátt fyrir að kærendur hafi ekki lengur rekstur sveitahótelsins með höndum búi þeir enn á jörðinni og sé ónæði af starfseminni fyrir íbúa.

Málsrök heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra: Af hálfu heilbrigðisnefndar er skírskotað til þess að alifuglaræktun hafi verið í Sveinbjarnargerði í um 50 ár en ferðaþjónusta hafi byggst upp á bújörðinni á árunum 1998-2002. Hafi sú þróun átt sér stað að húsakosti til landbúnaðarframleiðslu hafi verið breytt til að reka ferðaþjónustu jafnhliða landbúnaðartengdri starfsemi. Samkvæmt aðalskipulagi Svalbarðsstrandarhrepps sé Sveinbjarnargerði á landbúnaðarsvæði. Að auki sé Sveinbjarnargerði merkt með hringtákni í aðalskipulaginu, sem veiti heimild til verslunar- og þjónustustarfsemi umfram almennar heimildir skipulagsins. Merkingin takmarki hins vegar ekki heimildir til búrekstrar. Starfsemi eggjaframleiðslu og ferðaþjónustu í Sveinbjarnargerði sé í samræmi við aðalskipulag. Verði að skoða 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti í samræmi við aðalskipulag á svæðinu og þá heilbrigðisreglugerð sem hafi verið í gildi þegar alifuglarækt hafi verið á jörðinni. Samkvæmt aðalskipulagi sé heimilt að nýta og reisa byggingar fyrir atvinnustarfsemi sem falli vel að búrekstri, og samkvæmt ákvæði 137.3 í eldri heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990 hafi verið heimilt að reisa slík bú nær mannabústöðum, þar með töldum sumarbústöðum á aðliggjandi bújörðum, með samþykki hlutaðeigandi ábúenda og eigenda. Hafi sveitarstjórn heimilað að breyta Sveinbjarnargerði II b, c og d í sveitahótel á þeim tíma sem greint ákvæði hafi verið í gildi og á þeim grundvelli hafi heilbrigðisnefnd veitt starfsleyfi fyrir ferðaþjónustunni.

Á sínum tíma hafi verið skoðað hvort starfsleyfi þyrfti fyrir rekstri alifuglaræktunar í Sveinbjarnargerði og hafi leiðbeiningum Hollustuverndar ríkisins verið fylgt. Þar hafi verið kveðið á um að ef vafi léki á því hvort telja ætti alifuglabú með í hópi starfsleyfisskyldra fyrirtækja mætti taka mið af því hvort viðkomandi starfsemi hefði aðkeyptan starfskraft eða ekki. Hafi ákvæðið átt við á sínum tíma. Samkvæmt þeim upplýsingum sem heilbrigðiseftirlitið hafi um rekstur Græneggs ehf. sé um fjölskyldufyrirtæki að ræða og sé því ekki hægt að stöðva reksturinn. Að auki sé ein forsendan fyrir því að hægt sé að taka afstöðu til umsókna um ný starfsleyfi fyrir deiliskipulag af starfssvæði starfsleyfisskyldrar starfsemi liggi fyrir, sbr. gr. 10.1 og 10.2 í reglugerð nr. 785/1999. Ekkert deiliskipulag sé hins vegar til fyrir umrædda bújörð. Á það hafi verið bent og aðilar hvattir til að vinna að slíku skipulagi fyrir bújörðina í samræmi við aðalskipulag. Á undanförnum mánuðum hafi Grænegg ehf. gripið til ýmissa endurbóta og mótvægisaðgerða til að koma í veg fyrir og lágmarka líkur á að viðskiptavinir ferðaþjónustunnar verði fyrir óþægindum frá búrekstri á lögbýlinu. Sé áréttað að á meðan ekki liggi fyrir deiliskipulag fyrir bújörðina sé hvorki hægt að gefa út starfsleyfi né stöðva starfsemi Græneggs ehf., enda þurfi að liggja fyrir veigamikil rök svo að landbúnaðartengdri starfsemi á bújörð verði útrýmt. Hafi slík rök ekki verið lögð fram í málinu.

Athugasemdir Græneggs ehf: Grænegg ehf. bendir á að ekki sé um nýjan rekstur að ræða heldur hafi eggjabú verið rekið á lögbýlinu Sveinbjarnargerði samfleytt í rúm 50 ár. Félagið hafi hins vegar hafið rekstur 1. september 2012 og fengið endurnýjaða framleiðsluheimild á vistvænum eggjum. Að auki hafi það heimild Matvælastofnunar til sölu og dreifingar á eggjum, sem og sérstaka heimild til framleiðslu á eggjamassa. Það sé því rangt að eggjabúið hafi ekki tilskilin leyfi til eggjaframleiðslu. Að auki sé því mótmælt að eggjaframleiðslan hafi verið óveruleg síðastliðin ár. Við það að hverfa frá búreldi og fara í vistvæna eggjaframleiðslu hafi tímabundið orðið veruleg fækkun á varpfuglum, eða úr 10.000 í um 4.000, en vistvæn eggjaframleiðsla krefjist um þrefalt stærri gólfflatar en búreldi. Bent sé á að sveitarstjórn Svalbarðsstrandarhrepps hafi óskað meðmæla Skipulagsstofnunar vegna breyttrar notkunar á aflögðu alifuglahúsi, sem nú hýsi gistiálmu sveitahótelsins, og standi hvað næst varphænsnahúsi eggjabúsins. Skipulagsstofnun hafi engar athugasemdir gert við að sveitarstjórn afgreiddi umrætt erindi. Hvorki hafi verið leitað umsagna þáverandi rekstraraðila eggjabúsins vegna breytinganna á húsinu né verið sótt um sérstaka undanþágu frá 500 m reglunni um fjarlægð starfsemi frá mannabústöðum. Geti umrædd 500 m regla því ekki takmarkað rekstur eggjabúsins þar sem ferðaþjónustan hafi komið til síðar. Jörðin Sveinbjarnargerði sé á svæði sem í Aðalskipulagi Svalbarðsstrandarhrepps 2008-2020 sé skilgreint sem landbúnaðarsvæði L1, en samkvæmt skilgreiningunni sé búvöruframleiðsla heimiluð þar. Samræmist rekstur eggjabúsins því aðalskipulaginu.

Eggjaframleiðsla og annar búskapur sé eftirlitsskyldur og hafi eggjabúið alltaf haft þau leyfi sem krafist hafi verið á hverjum tíma. Snúi eftirlit heilbrigðisnefnda fyrst og fremst að mengunarþætti. Heilbrigðisnefnd Norðurlands eystra hafi túlkað tilmæli Hollustuverndar ríkisins frá árinu 2000 þannig að eggjabú eins og hér um ræðir væri ekki starfsleyfisskylt út frá mengunarsjónarmiðum og um væri að ræða fjölskyldubúrekstur á lögbýli. Skipti rekstrarform búsins því engu máli.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um synjun heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra á kröfu kærenda um stöðvun á rekstri alifuglabús Græneggs ehf. í Sveinbjarnargerði, en kærendur eru búsettir á sömu bújörð og ráku þar áður sveitahótel.

Hinni kærðu ákvörðun er lýst í málavöxtum og verður af bókun heilbrigðisnefndar ráðið að hún hafi einkum byggst á tvennu. Annars vegar á því að nefndin hafi ekki talið að um starfsleyfisskyldan rekstur væri að ræða, með vísan til nánar tilgreindra sjónarmiða, og því væri ekki rétt, að teknu tilliti til meðalhófs, að stöðva starfsemina. Hins vegar á því að deiliskipulag væri forsenda þess að afstaða yrði tekin til umsókna um ný starfsleyfi og endurnýjun starfsleyfa í Sveinbjarnargerði.

Um hollustuhætti og mengunarvarnir gilda lög nr. 7/1998 og er markmið þeirra að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi, sbr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 5. gr. laganna setur ráðherra reglugerð til að stuðla að framkvæmd mengunarvarnaeftirlits og skulu þar m.a. vera almenn ákvæði um starfsleyfi fyrir allan atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun, sbr. 1. tl. nefndrar lagagreinar. Reglugerð þess efnis, nr. 785/1999 með síðari breytingum, hefur verið sett og í fylgiskjali 2 með henni er talinn upp sá atvinnurekstur sem heilbrigðisnefnd veitir starfsleyfi, þ. á m. alifuglarækt með 40.000 stæði eða færri, sbr. lið 6.2. Í 7. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um starfsleyfisskyldu og samkvæmt 1. mgr. skal allur atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi, sbr. m.a. áðurnefnt fylgiskjal 2. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að óheimilt sé að hefja starfsleyfisskyldan atvinnurekstur án þess að starfsleyfi hafi verið gefið út. Í reglugerðinni er jafnframt að finna ákvæði til bráðabirgða og segir þar í ákvæði II að atvinnurekstur, sem falli undir fylgiskjal 2 og sé starfandi við gildistöku reglugerðarinnar, hafi þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr. 7. gr. frest til 1. janúar 2001 til að afla sér starfsleyfis. Samkvæmt 2. mgr. bráðabirgðaákvæðisins skyldu heilbrigðisnefndir gera áætlun fyrir 1. mars 2000 um útgáfu starfsleyfis til handa atvinnurekstri sem starfandi var án starfsleyfis í umdæmi þeirra við gildistöku reglugerðarinnar.

Ágreiningslaust er að nokkur þúsund alifuglar eru haldnir til Sveinbjarnargerði vegna eggjaframleiðslu og fellur sú starfsemi því undir lið 6.2 í fylgiskjali 2 með reglugerðinni. Samkvæmt ákvæði II til bráðabirgða bar að afla sér starfsleyfis fyrir slíkan atvinnurekstur fyrir 1. janúar 2001 og var með því gefinn ákveðinn aðlögunartími frá gildistöku reglugerðarinnar til að starfandi atvinnurekstur gæti aflað sér tilskilinna leyfa. Stóðu nefnd reglugerðarákvæði því í vegi að heilbrigðisnefnd gæti á því byggt, við töku hinnar kærðu ákvörðunar í september 2013, að nefndin hefði áður ekki talið um starfsleyfisskyldan rekstur að ræða.

Í gr. 10.2 í reglugerð nr. 785/1999 er talið upp hvaða gögn skuli fylgja umsóknum um starfsleyfi en jafnframt tekið fram að þau gögn skuli fylgja eins og við eigi hverju sinni. Afrit af staðfestu deiliskipulagi var tilgreint sem eitt slíkra gagna í þágildandi b-lið ákvæðisins, sem samkvæmt núverandi hljóðan ákvæðisins tilgreinir afrit af gildandi deiliskipulagi eða gildandi aðalskipulagi sé deiliskipulag ekki til staðar. Samkvæmt Aðalskipulagi Svalbarðsstrandarhrepps 2008-2020 er Sveinbjarnargerði á landbúnaðarsvæði sem merkt er L1. Segir um svæðið að um sé að ræða gott landbúnaðarland sem vel sé fallið til ræktunar og búvöruframleiðslu, sem skuli vera meginlandnotkun á svæðinu. Jafnframt verði heimilt að nýta og reisa byggingar fyrir atvinnustarfsemi sem falli vel að búrekstri og nýtingu viðkomandi jarðar og hafi ekki neikvæð áhrif á umhverfi sitt. Fyrst og fremst sé átt við atvinnugreinar sem séu eðlileg viðbót við búreksturinn og stoðgreinar við landbúnað, sem áfram verði meginlandnotkun á svæðinu. Þetta eigi t.d. við um almenna ferðaþjónustu, s.s. „ferðaþjónustu bænda,“ gistiaðstöðu og greiðasölu í tengslum við hana. Meginregla verði sú að uppbygging verði samkvæmt deiliskipulagi. Þá segir í kafla 4.6 um verslunar- og þjónustusvæði að á sveitarfélagsuppdrætti megi merkja þjónustustarfsemi með hringtákni á viðkomandi lögbýli í stað ákveðinnar landfræðilegrar afmörkunar. Hefur slík merking verið gerð vegna hótelsins að Sveinbjarnargerði, sem merkt er með hring V3, og segir að uppbygging sé samkvæmt deiliskipulagi. Verður hvorki séð að tilvitnað reglugerðarákvæði né aðalskipulag standi því í vegi að leyfi sé veitt fyrir starfsemi eggjabúsins án þess að fyrir liggi deiliskipulag og gat heilbrigðisnefnd því ekki byggt hina kærðu ákvörðun á því.

Af öllu framangreindu er ljóst að hin kærða ákvörðun byggði á röngum forsendum og verður hún því felld úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra frá 11. september 2013 um að hafna því að stöðva rekstur alifuglabús Grænegg ehf. í Sveinbjarnargerði.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson