Árið 2023, mánudaginn 16. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 90/2023, kæra á ákvörðun Sveitarfélagsins Ölfuss frá 29. júní 2023 um að deiliskipulag verði útbúið, lagt fram og samþykkt í tengslum við stofnun nýrrar lóðar og sameiningu hennar við aðra lóð.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. júlí 2023, er barst nefndinni sama dag kærir eigandi jarðarinnar Þóroddsstaðir 2 lóð 1, lnr. 222137 þá ákvörðun Sveitarfélagsins Ölfuss frá 29. júní 2023 að samþykkja umsókn kæranda um stofnun lóðar og sameiningu hennar við aðra lóð með þeim fyrirvara að lagt verði fram deiliskipulag fyrir breytingunni sem samræmist aðalskipulagi sveitarfélagsins. Þurfi deiliskipulagið að sýna fyrirkomulag uppbyggingar á sameinaðri lóð sem lagt yrði fyrir skipulags- og umhverfisnefnd sveitarfélagsins, samþykkt þar og tekið gildi. Þess er krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Ölfusi 18. ágúst 2023.
Málavextir: Kærandi í máli þessu gerði samkomulag við eiganda jarðarinnar Þóroddstaða 2, lnr. 171825, í Sveitarfélaginu Ölfusi um kaup á landskika úr jörðinni. Í samkomulaginu fólst að kaupandi bæri kostnað af stofnun sjálfstæðrar fasteignar á skikanum. Umsókn kæranda um stofnun fasteignar á þessum grundvelli var tekin fyrir á fundi skipulags- og umhverfisnefndar Ölfuss 7. júní 2023. Í fundargerð nefndarinnar segir að landeigandi óski eftir að stofna lóð og sameina hana annarri. Hugmyndin væri að gera deiliskipulag fyrir íbúðarlóðir á sameinaðri lóð í framtíðinni. Lóðin sem sótt sé um að stofna sé merkt 2C á uppdrætti og yrði síðar sameinuð Þóroddsstöðum 2, lóð 1. Var umsóknin samþykkt á fundi nefndarinnar með fyrirvara um að stofna mætti lóðina eftir að deiliskipulag sem samræmist aðalskipulagi sveitarfélagsins og sýni fyrirkomulag uppbygginga á sameinaðri lóð hafi verið lagt fyrir nefndina, samþykkt þar og tekið gildi. Var ákvörðunin staðfest á fundi bæjarstjórnar Ölfuss 29. júní s.á.
Málsrök kæranda: Kærandi kveðst ekki sætta sig við skilyrði um að deiliskipuleggja þurfi stofnun landskikans með tilheyrandi kostnaði. Samkvæmt aðalskipulagi séu bæði jörðin og landskikinn á landbúnaðarsvæði og ekki standi til að framkvæma eða breyta neinu á landskikanum. Það eina sem kæmi til með að breytast væri landamerki. Engar forsendur í lögum styðji það að deiliskipuleggja þurfi stofnun landskika. Sé því óskiljanlegt hvaða tilgangi það þjóni að krefjast deiliskipulags þar sem síðar standi til að sameina núverandi land kaupandans við landskikann.
Með hinni kærðu ákvörðun hafi meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verið sniðgengin. Samkvæmt fundargerð skipulags- og umhverfisnefndar, dags. 7. júní 2023, hafi verið búið að snúa málinu á þann veg að fyrirhugað væri að skipuleggja íbúðabyggð á svæðinu. Sá misskilningur hafi verið leiðréttur, en skipulagsyfirvöld hafi ekki talið það breyta forsendum ákvörðunarinnar.
Málsrök Sveitarfélagsins Ölfuss: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til 1. mgr. 6. gr. jarðalaga nr. 81/2004 eins og þeim var breytt með lögum nr. 53/2021. Þar segi að skipting lands á landbúnaðarsvæðum, sbr. 48. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, skuli samrýmast skipulagsáætlun. Samkvæmt 48. gr. skipulagslaga sé óheimilt að skipta jörðum, löndum, lóðum eða breyta landamerkjum og lóðamörkum nema samþykki sveitarstjórnar komi til.
Skilningur sveitarfélagsins sé að með skipulagsáætlun í 6. gr. jarðalaga sé átt við deiliskipulag. Því fari sveitarfélagið fram á að við skiptingu lands eða sameiningu lands sé lagt fram deiliskipulag sem sýni fyrirhugaðar breytingar. Sé slíkt mikilvægt til þess að unnt sé að meta áhrif stofnunar lóða eða samruna, m.a. á notkun lands sem landbúnaðarlands, sem og aðkomu að nýjum lóðum. Kærandi hafi beint fyrirspurn til Skipulagsstofnunar varðandi málið sem svarað hafi verið með tölvupósti 22. júní 2023. Í svarinu vísi lögfræðingur stofnunarinnar til 6. gr. jarðalaga og segi að samkvæmt ákvæðinu þurfi skipting lands að vera í samræmi við skipulagsáætlun. Sé ekki fyrir hendi deiliskipulag á því svæði sem landskikinn tilheyri þurfi að gera deiliskipulag.
Með vísan til framangreinds telji sveitarfélagið sig hafa við meðferð málsins farið eftir þeim skilyrðum sem sett séu samkvæmt skipulagslögum og jarðalögum með því að kalla eftir því að landeigandi leggi fram deiliskipulag svæðisins eins og það verði eftir stofnun nýrrar fasteignar. Þessu verklagi hafi verið fylgt eftir frá því breyting var gerð á jarðalögum. Ekki sé um mismunun að ræða heldur sé sveitarfélagið að vinna eftir lögum.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Ítrekað er að ekki standi til að framkvæma nokkuð á landinu sem um sé að ræða. Fram komi í 6. gr. jarðalaga að skipting lands skuli samrýmast skipulagsáætlun. Samkvæmt lögunum skiptist skipulag í aðalskipulag, deiliskipulag og svæðisskipulag. Í gildandi aðalskipulagi fyrir svæðið sé það flokkað sem landbúnaðarsvæði og ekkert í framangreindum lögum kveði á um skyldu til að deiliskipuleggja það.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar sveitarstjórnar sveitarfélagsins Ölfuss að deiliskipulag verði útbúið, lagt fram og samþykkt í tengslum við stofnun nýrrar lóðar og sameiningu hennar við aðra lóð.
Samkvæmt 48. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er óheimilt að skipta jörðum, löndum eða lóðum eða breyta landamerkjum og lóðamörkum nema samþykki sveitarstjórnar komi til. Í máli þessu er afstaða sveitarstjórnar til landskipta byggð á 6. gr. jarðalaga, en þar eru sérstök skilyrði sett fyrir landskiptum á landbúnaðarsvæðum. Nánar tiltekið segir þar að skipting lands á landbúnaðarsvæðum, sbr. 48. gr. skipulagslaga, skuli samrýmast skipulagsáætlun, en samkvæmt Aðalskipulagi Ölfuss 2020–2036 er jörðin Þóroddsstaðir 2 á skilgreindu landbúnaðarsvæði. Þá er í svörum sveitarfélagsins vísað til stjórnsýsluframkvæmdar sem skilja verður svo að ávalt sé krafist deiliskipulags við stofnun og eða sameiningu lóða á landbúnaðarsvæðum í sveitarfélaginu.
Af hálfu sveitarstjórnar hefur við meðferð þessa máls verið lýst þeirri áherslu að mikilvægt sé að við skiptingu lands eða sameiningu sé lagt fram deiliskipulag sem sýni breytingar svo að unnt sé að meta áhrif stofnunar eða samruna m.a. á notkun lands sem landbúnaðarlands sem og aðkomu að nýjum lóðum o.fl. Rök sveitarfélagsins eru að þessu leyti í samræmi við þær áherslur sem greinir í skýringum með lögum nr. 85/2020 og 53/2021 sem vörðuðu fyrirmæli þau sem nú eru 6. gr. jarðalaga nr. 81/2004. Varða þær áherslur mikilvægi þess að skipulagsákvörðun liggi fyrir samhliða eða áður en beiðni um landskipti eða sameiningu jarða er afgreidd þannig að komið sé í veg fyrir að möguleikar til að stýra landnýtingu og þróun byggðar með skipulagi skerðist, sem geti gerst ef landareignir og lóðir eru festar í sessi áður en skipulag er unnið. Í skýringum með lögunum nr. 85/2020 var tilgangi þessara breytinga m.a. lýst þannig að stefnt væri að því að jarðalög yrðu landbúnaðarpólitískt verkfæri í höndum sveitarstjórna þannig að markmiðum þeirra yrði fylgt eftir við töku ákvarðana um landnotkun.
Við töku hinnar kærðu ákvörðunar studdist sveitarfélagið Ölfuss við álit Skipulagsstofnunar varðandi túlkun á 1. mgr. 6. gr. jarðalaga. Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér álitið. Að áliti nefndarinnar var það afdráttarlausara en efni stóðu til í ljósi þess að skipulagsáætlanir sveitarfélaga skiptast í þrjá flokka skv. 19. tl. 2. gr. skipulagslaga, þ.e. svæðisskipulag, aðalskipulag og deiliskipulag. Af þessu tilefni má einnig vísa til 2. mgr. 6. gr. jarðalaga þar sem segir að við beiðni um skiptingu eða sameiningu lands á landbúnaðarsvæðum sé sveitarstjórn heimilt að krefjast þess að umsækjandi geri grein fyrir áhrifum hennar á búrekstrarskilyrði. Ekki er tekið fram í greininni að krafa um slíkan rökstuðning sé háð gerð deiliskipulags. Þá er í sömu málsgrein sett fram það markmið að ákvörðun sveitarstjórnar um hvort fallist verði á landskipti skuli reist á heildstæðu mati á áhrifum þeirra samkvæmt skipulagsáætlun. Með vísan til þessara fyrirmæla hefði verið rétt af sveitarfélaginu að meta nánar hvað fælist í áformum kæranda með hliðsjón af aðalskipulagi sveitarfélagsins og valdheimildum 6. gr. jarðalaga í stað þess að gera það að ófrávíkjanlegu skilyrði við afgreiðslu umræddrar umsóknar kæranda að fyrir lægi samþykkt deiliskipulag fyrir hina sameinuðu lóð.
Að því virtu og með vísan til framanrakins verður að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Sveitarfélagsins Ölfuss frá 29. júní 2023 um að samþykkja umsókn um stofnun lóðar og sameiningu hennar við aðra lóð með þeim fyrirvara að lagt verði fram deiliskipulag fyrir breytingunni sem samræmist aðalskipulagi sveitarfélagsins.
