Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

90/2015 Kjalvegur

Árið 2016, fimmtudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 90/2015, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 3. september 2015 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir áframhaldandi lagfæringum á Kjalvegi á 2,9 km kafla norðan Hvítár að Árbúðum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. október 2015, er barst nefndinni sama dag, kærir Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, Þórunnartúni 6, Reykjavík, þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 3. september 2015 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir áframhaldandi lagfæringum á Kjalvegi á 2,9 km kafla norðan Hvítár að Árbúðum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Enn fremur er þess krafist að framkvæmdin verði stöðvuð til bráðabirgða ef hún hefur hafist eða getur talist vera yfirvofandi, sbr. 1. og 2. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Samkvæmt þeim upplýsingum sem úrskurðarnefndin aflaði sér eru framkvæmdir ekki fyrirhugaðar fyrr en að liðnum júnímánuði 2016. Verður málið nú tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust frá Bláskógabyggð 29. október og 17. nóvember 2015.

Málavextir: Með bréfi, dags. 31. ágúst 2015, sótti Vegagerðin um framkvæmdaleyfi til að halda áfram lagfæringum á Kjalvegi frá enda þess kafla sem lokið hafði verið við á árinu 2014. Kom fram að fyrirhugað væri að gera endurbætur á 2,9 km löngum kafla á Kjalvegi, sem hæfist 6,4 km norðan Hvítár og endaði við Árbúðir. Gert væri ráð fyrir að taka samtals um 7.000 m³ af efni í þennan áfanga úr námu C, sem væri skering við enda þess kafla sem lokið hefði verið við á árinu 2014, og úr skeringu í blindhæð u.þ.b. 300 m norðan við námu C. Var upplýst um það í umsókninni að framkvæmdin hefði verið til meðferðar hjá Skipulagsstofnun, sem hefði komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar þar um fylgdi umsókninni, sem og kynning Vegagerðarinnar á lagfæringunum frá júlí 2015.

Sveitarstjórn Bláskógabyggðar tók umsókn Vegagerðarinnar til afgreiðslu á fundi sínum 3. september 2015. Bókað var í fundargerð að um væri að ræða endurbætur á 2,9 km kafla sem byrjaði norðan Hvítár frá enda þess kafla sem lokið hefði verið við 2014 og endaði við Árbúðir. Jafnframt var bókað að fyrir lægi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 21. ágúst 2015 um að framkvæmdin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum framkvæmda. Meðfylgjandi umsókninni væri skýrsla frá júlí 2015 þar sem farið væri yfir hvernig staðið yrði að framkvæmdum. Samþykkti sveitarstjórn að fela skipulagsfulltrúa að gefa út framkvæmdaleyfi í samræmi við umsóknina.

Skipulagsfulltrúi gaf hinn 17. nóvember 2015 út leyfi vegna framkvæmdanna og lá þá fyrir þeim samþykki forsætisráðuneytisins skv. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 58/1998 um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, sbr. bréf þess efnis, dags. 3. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi telur hina umdeildu vegagerð og efnistöku háða mati á umhverfisáhrifum. Niðurstaða Skipulagsstofnunar um að svo sé ekki sé í andstöðu við lög og hafi kærandi kært þá ákvörðun. Allt frá árinu 1995 hafi Vegagerðin í áföngum unnið að breytingum á Kjalvegi, síðast árið 2014. Vegagerðin hyggist nú enn halda áfram framkvæmdum við uppbyggingu á Kjalvegi eftir því sem fjárveitingar leyfi, einnig á kaflanum norðan Árbúða. Þá hafi Vegagerðin allt frá árinu 1995 tekið efni sem talið hafi verið nauðsynlegt til framkvæmdarinnar.

Framkvæmdin hafi verið unnin í áföngum, sem hver um sig sé svo lítill að ekki sé skylt að láta þá sæta mati á umhverfisáhrifum. Þetta sé alþekkt aðferð framkvæmdaraðila til þess að skjóta sér undan umhverfismati, svokallaður „pylsuskurður“ eða „salami-slicing“. Það sé margreynt fyrir Evrópudómstólnum að þetta vinnulag standist ekki löggjöf um umhverfismat framkvæmda, nú tilskipun 2011/92/ESB, áður tilskipun 85/337/EBE, með breytingum. Dómstóllinn hafi dæmt það óheimilt að fara á svig við markmið tilskipunarinnar með því að skipta upp framkvæmd. Í þessu sambandi megi benda á eftirfarandi dóma Evrópudómstólsins: C-392/96, Framkvæmdastjórnin gegn Írlandi, málsgreinar 76 og 82; C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, málsgrein 44; C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten, málsgrein 53; C-2/07, Abraham o.fl., málsgrein 27; C-275/09. Brussels Hoofdstedelijk Gewest o.fl., málsgrein 36.

Skipulagsstofnun hafi verið fulljóst hvernig leyfishafi hafi hagað skiptingu framkvæmdarinnar á undanförnum árum, m.a. vegna samskipta þeirra á árinu 2006, og hafi stofnuninni því borið að krefjast meðferðar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, þ.e. ef framkvæmdinni yrði ekki þegar hafnað vegna skorts á áætlanamati. Um þetta hafi sveitarstjórn Bláskógabyggðar verið fullkunnugt og hafi sem leyfisveitanda borið að rannsaka málið og taka til þess rökstudda afstöðu.

Hafa verði í huga að umhverfismatslöggjöf byggi á heildarmati á umhverfisáhrifum framkvæmdar eða breytinga á framkvæmd. Hvorki Skipulagsstofnun né Bláskógabyggð hafi hugað að heildaráhrifum umræddrar vegbreytingar, t.d. hver heildaráhrif yrðu af breyttum vegi á hálendisumferð, ásókn á hálendið og á þolmörk þess. Þessir aðilar hafi ekki gætt að því hver samlegðaráhrif kynnu að verða af breyttum vegi og uppbyggingaráformum í hálendismiðstöðinni í Kerlingafjöllum, sem sé á sama svæði og Kjalvegur.

Jafnvel minniháttar framkvæmd geti haft umtalsverð umhverfisáhrif sé staðsetning hennar á þann veg að umhverfisþættir sem tilgreindir séu í 3. gr. tilskipunar 2011/92/ESB, s.s. dýr og plöntur, jarðvegur, vatn, loftslag, landslag eða menningararfleifð, séu viðkvæmir fyrir minnstu breytingum, sbr. einnig dóm Evrópudómstólsins í máli C-392/96, málsgrein 66. Skipulagsstofnun og sveitarstjórn hafi láðst að gæta að þessari lögskýringu, sem einnig gildi við skýringu laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Naumast verði um það deilt að framkvæmd sú sem um ræði sé fyrirhuguð á einu viðkvæmasta svæði í íslenskri náttúru, þ.e. á miðhálendi Íslands. Beri því að gæta ströngustu málsmeðferðarreglna við töku allra ákvarðana sem snerti framkvæmdir á svæðinu.
Ekki verði séð á hvaða lagagrunni sveitarstjórn hafi veitt umbeðið framkvæmdaleyfi. Sveitarstjórn hafi hvorki efnt til kynningar meðal almennings á leyfisbeiðni né leitað álits umsagnaraðila og almennings áður en til ákvörðunartöku hafi komið. Ekki hafi verið hugað að öðrum atriðum, svo sem skylt sé skv. 13. og 14. gr. skipulagslaga og reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, sbr. 2.-6. mgr. 6. gr. tilskipunar 2011/92/ESB. Þá sé engan rökstuðning að finna fyrir ákvörðuninni, sbr. að nokkru 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga og 2. mgr. 10. gr. fyrrnefndrar reglugerðar, en þó aðallega með hliðsjón af b-lið 1. mgr. 9. gr. nefndrar tilskipunar, sem skýra beri íslensku lagaákvæðin til samræmis við. Loks hafi sveitarstjórn vanrækt rannsóknarskyldu sína, en ekki sjái þess stað að hún hafi kannað hvort afla þyrfti frekari upplýsinga eða hvort framkvæmdin væri í samræmi við skipulagsáætlanir.

Í umhverfismetinni samgönguáætlun hafi ekki verið gert ráð fyrir breytingum á Kjalvegi og tengdum framkvæmdum, s.s. efnistöku. Sé það andstætt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og tilskipun 2011/42/EB. Hefðu Skipulagsstofnun og sveitarstjórn átt að hafna framkvæmdinni, m.a. með vísan til þessa.

Óhjákvæmilegt sé að ógilda hina kærðu ákvörðun sveitarstjórnar. Við meðferð málsins hafi sveitarstjórnin brotið gegn löggjöf um umhverfismat áætlana, lögum um mat á umhverfisáhrifum, tilskipun Evrópusambandsins um umhverfismat framkvæmda, sem og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hin kærða ákvörðun, og undirbúningur hennar af hálfu sveitarstjórnar, sé því haldin verulegum annmörkum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar sé sömuleiðis haldin ógildingarannmörkum og hafi sveitarstjórn borið að líta til þess við málsmeðferð sína.

Loks sé bent á að þörf geti verið á áliti EFTA-dómstólsins við úrlausn málsins þar sem málið muni væntanlega snúast að verulegu leyti um túlkun laga sem byggð séu á samningnum um Evrópska efnahagssvæðið.

Málsrök Bláskógabyggðar: Gögn málsins bárust frá sveitarfélaginu og var því jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um kæruefnið. Athugasemdir þess hafa hins vegar ekki borist úrskurðarnefndinni að öðru leyti en varðar stöðvunarkröfu kæranda, sem ekki verður fjallað um, svo sem áður greinir.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi tekur fram að hann hafi á árinu 2014 hafist handa við lagfæringar á 6,4 km kafla Kjalvegar norðan Hvítár. Hafi verkið verið unnið án athugasemda þar til fram hefðu komið ábendingar um að verkið kynni að þurfa málsmeðferð skv. lögum um mat á umhverfiáhrifum. Verið sé að ljúka við frágang vegfláa á þeim kafla sem búið sé að vinna að og sé verkinu að mestu lokið. Verk sem kæra beinist að sé 2,9 km kafli sem taki þar við og endi við Árbúðir, ásamt tilheyrandi 7.000 m³ efnistöku vegna umræddra lagfæringa. Annars vegar verði tekið úr námu C, sem sé skering við enda þeirra lagfæringa sem ráðist hafi verið í á árinu 2014, og hins vegar úr skeringu u.þ.b. 300 m norðan við námu C. Umræddar framkvæmdir séu í samræmi við framkvæmdamarkmið samgönguáætlunar 2011-2022, þar sem fram komi að hefja eigi endurbætur á helstu stofnvegum á hálendinu.

Umsókn um framkvæmdaleyfi hafi fylgt kynningarskýrsla frá júlí 2015 þar sem gerð sé grein fyrir fyrirhuguðum framkvæmdum. Þær séu minniháttar með tilliti til umhverfisáhrifa. Þær felist í lagfæringu og lítilsháttar tilfærslu vegar á 2,9 km löngum vegarkafla, lyftingu hans um 0,5-0,7 m og því að rétta af krappar beygjur. Í raun felist verkið að mestu í því að ekið sé þunnu lagi af jarðefni á vegbreiddina, það þjappað og jafnað út auk tilheyrandi efnistöku og lítilsháttar skeringu. Ítarleg skoðun hafi farið fram af hálfu Skipulagsstofnunar sem hafi komist að þeirri niðurstöðu að verkið sé ekki til þess fallið að valda umtalsverðum áhrifum á umhverfið með tilliti til staðsetningar, eðlis og hugsanlegra áhrifa, sbr. viðmið 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Í niðurstöðukafla ákvörðunar stofnunarinnar komi m.a. fram að í Svæðisskipulagi miðhálendis Íslands og aðalskipulagi Bláskógabyggðar sé tiltekið að stefnt sé að endurbótum á Kjalvegi. Um sé að ræða verk sem sé að fullu afturkræft þar sem um minniháttar breytingar á umhverfi vegarins sé að ræða sem myndu hverfa á stuttum tíma ef fjarlægja þyrfti jarðefnið úr veginum.

Á það sé bent að tilefni kæru í máli þessu virðist ekki fyrst og fremst vera sú framkvæmd sem hin kærða ákvörðun leyfi, heldur öðru fremur þegar orðnar og fyrirhugaðar endurbætur á Kjalvegi. Komi fram í kæru að kærandi telji að meta eigi umhverfisáhrif framkvæmda við veginn í heild, 170 km, með hliðsjón af samlegðaráhrifum framkvæmda, en ljóst sé að ekki liggi fyrir áform um að ráðast í slíkar framkvæmdir á næstunni.

Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 23. júní 2016.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 3. september 2015 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir lagfæringum á Kjalvegi á 2,9 km kafla norðan Hvítár að Árbúðum, en í því fólst jafnframt nám á um 7.000 m³ af efni.

Um málsmeðferð og kæruaðild að máli þessu fer eftir 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en skv. 3. mgr. hennar geta umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök kært nánar tilgreindar ákvarðanir, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni. Þar á meðal geta slík samtök kært ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið nefndrar 3. mgr. 4. gr. Þegar frumvarp til nefndra laga var til umfjöllunar á Alþingi var orðalagi nefnds b-liðar breytt, án þess þó að efnisinnihald hans breyttist. Í athugasemdum með frumvarpinu segir um nefndan lið að ákvörðun um matsskyldu ráði því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda. Hér undir falli m.a. framkvæmdir sem ákveðið hafi verið að skuli háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þau leyfi sem um sé að ræða séu öll leyfi stjórnvalda sem sæti kæru til nefndarinnar og nauðsynleg séu svo ráðast megi í framkvæmd sem sé háð mati á umhverfisáhrifum.

Með úrskurði uppkveðnum fyrr í dag í máli nr. 83/2015 hafnaði úrskurðarnefndin þeirri kröfu kæranda að fella úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 21. ágúst 2015 þess efnis að framkvæmd sú sem hér er um deilt skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Þar sem framangreindri ákvörðun hefur ekki verið hnekkt á kærandi, sem er umhverfisverndarsamtök, ekki kæruaðild á grundvelli framangreinds b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Þá verður heldur ekki séð að kærandi eigi kæruaðild á grundvelli lögvarinna hagsmuna. Verður máli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ómar Stefánsson                                                    Aðalheiður Jóhannsdóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson