60/2015 Kerlingarfjöll

Árið 2016, fimmtudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 60/2015, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 1. júlí 2015 um að 1. áfangi í uppbyggingu gisti- og þjónustuaðstöðu hálendismiðstöðvarinnar í Kerlingarfjöllum skuli ekki háður mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. ágúst 2015, er barst nefndinni sama dag, kærir Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, Þórunnartúni 6, Reykjavík, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 1. júlí 2015 að 1. áfangi í uppbyggingu gisti- og þjónustuaðstöðu við hálendismiðstöðina í Kerlingarfjöllum skuli ekki háður mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi kæranda til úrskurðarnefndarinnar, dags. 3. mars 2016, er móttekið var 4. s.m., var jafnframt gerð krafa um að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað eða framkvæmdir stöðvaðar. Hin kærða ákvörðun veitir ekki heimild til framkvæmda og þótti því ekki tilefni til að taka afstöðu til þessarar kröfu kæranda. Þykir málið nú nægilega upplýst til að taka það til efnislegrar úrlausnar.

Gögn málsins bárust frá Skipulagsstofnun 25. september 2015 og 7. apríl 2016.

Málavextir: Árið 1964 var gerður samningur milli Hrunamannahrepps og félagsins Fannborgar til 50 ára um afnot af svæði í Kerlingarfjöllum og byggðist þar upp starfsemi tengd rekstri skíðaskóla, einkum í Ásgarði, dal við norðurjarðar Kerlingarfjallasvæðisins. Um aldamótin 2000 var horfið frá því að bjóða upp á skíðakennslu á svæðinu og er nú starfrækt ferðaþjónusta í Ásgarði.

Kerlingarfjöll eru skilgreind sem hálendismiðstöð í þágildandi svæðisskipulagi miðhálendisins. Árið 2014 tók gildi deiliskipulag fyrir hálendismiðstöðina er gerði m.a. ráð fyrir nýjum gisti- og þjónustuhúsum á svæðinu og því að nokkur eldri hús yrðu stækkuð. Breyting á nefndu skipulagi tók gildi árið 2015, sem heimilaði aukið byggingarmagn auk tilfærslu mannvirkja. Hinn 25. ágúst 2015 gerði Fannborg ehf. lóðarleigusamning til 25 ára við Hrunamannahrepp um 5,5 ha lóð undir fyrrgreinda hálendismiðstöð. Umrætt svæði er þjóðlenda og með vísan til laga nr. 58/1998 um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta samþykkti forsætisráðherra téðan samning.

Með bréfi til Skipulagsstofnunar, dags. 15. apríl 2015, tilkynnti Fannborg ehf. um áformaða uppbyggingu hálendismiðstöðvar í Ásgarði. Fram kom í tilkynningu að fyrirhugað væri m.a. að fjölga gistirýmum á svæðinu og reisa hótelálmu, með allt að 120 herbergjum, sem tengd yrði svonefndri aðalbyggingu. Að framkvæmdum loknum myndi gistirýmum fjölga úr 177 í 342 og heildargrunnflötur bygginga aukast úr 1.077 m² í 2.650 m². Færu framkvæmdir fram í þremur áföngum.

Áætlað væri að framkvæmdir við 1. áfanga yrðu árin 2015-2017. Á því tímabili yrði gistirýmum í eldri húsum fækkað úr 177 rýmum í 102 vegna endurbóta, auk þess sem nokkur hús yrðu rifin. Fyrrnefnd hótelálma yrði byggð að hluta, með gistirými fyrir 80 manns í 40 tveggja manna herbergjum. Í heild myndi því gistirýmum, að loknum 1. áfanga, fjölga úr 177 í 182. Grunnflötur bygginga á svæðinu myndi á sama tíma breytast úr 1.077 m² í 1.690 m². Einnig ætti m.a. að endurbyggja aðalbyggingu. Í 2. áfanga, árin 2019-2020 yrði gistirýmum fjölgað um 80 í áðurnefndri hótelálmu, með 40 tveggja manna herbergjum, sem og í 3. áfanga, árin 2022-2023, þ.e. alls um 120 herbergi.

Aðrar framkvæmdir fælu t.a.m. í sér efnistöku, tilfærslu mannvirkja, uppbyggingu þjónustu fyrir tjaldstæðisgesti og gerð göngustíga.

Skipulagsstofnun leitaði umsagna Hrunamannahrepps, Ferðamálastofu, forsætisráðuneytisins, Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, Minjastofnunar Íslands og Umhverfisstofnunar. Töldu Hrunamannahreppur og Minjastofnun Íslands að fyrirhugaðar framkvæmdir skyldu ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Var mat forsætisráðuneytisins á sömu lund, en ráðuneytið taldi einnig að skýra þyrfti betur og nákvæmar í hverju framkvæmdin fælist.

Niðurstaða Heilbrigðiseftirlits Suðurlands í bréfi, dags. 13. maí 2015, var sú að miðað við fyrirliggjandi gögn væri ekki unnt að taka afstöðu til þess hvort þörf væri á mati á umhverfisáhrifum. Taldi eftirlitið að gera þyrfti betur grein fyrir ákveðnum þáttum um möguleg umhverfisáhrif fyrirhugaðrar uppbyggingar og mótvægisaðgerðir vegna þeirra. Eðlilegt væri að litið yrði til umfangs og áhrifa uppbyggingar svæðisins í heild sinni, en ekki einungis hluta hennar, eins og gert væri í tilkynningu. Í kjölfar þessa kom framkvæmdaraðili að skýringum og nánari upplýsingum og með bréfi heilbrigðiseftirlitsins, dags. 2. júní s.á., var talið að miðað við framlögð gögn bæri ekki nauðsyn til þess að fram færi mat á umhverfisáhrifum.

Umhverfisstofnun taldi að brýnt væri að ráðast í þolmarkagreiningu á svæðinu. Jafnframt taldi stofnunin að héldist uppbygging í Kerlingarfjöllum í hendur við styrkingu og gæði innviða, þannig að álag á umhverfið ykist ekki þótt ferðamönnun myndi fjölga á svæðinu, myndi framkvæmdin ekki hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér.

Í umsögn Ferðamálastofu kom m.a. fram að mikilvægt væri að samhliða fjölgun gistirýma yrði tryggt að ferðamannaleiðir væru útfærðar þannig að tekið væri tillit til viðkvæmrar náttúru og áætlaðrar fjölgunar ferðamanna. Við útlitshönnun fyrirhugaðs hótels væri horfið frá uppbyggingu í anda fjallaskála. Þjónustustig yrði hækkað og yrði nær því sem þekktist í þéttbýliskjörnum. Ætla mætti að þetta myndi breyta samsetningu gestahópsins og kröfum þeirra um þjónustu. Taldi Ferðamálastofa að nauðsynlegt væri að Skipulagsstofnun tæki til alvarlegrar skoðunar hvort rétt væri að fram færi mat á umhverfisáhrifum. Gæti slíkt mat stuðlað að því að dregið yrði úr mögulegum neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdanna og stuðlað að samvinnu hagsmunaaðila. Jafnframt fengi almenningur kynningu á þeim mögulegu umhverfisáhrifum sem framkvæmdunum fylgdi.
Hinn 1. júlí 2015 lá fyrir niðurstaða Skipulagsstofnunar um að sú heildaruppbygging sem tilkynnt hefði verið um í Kerlingarfjöllum kynni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Væri sú niðurstaða einkum byggð á þeim viðmiðum sem tilgreind væru í 1. og 2. tl. í 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Samkvæmt 1. tl. bæri að líta til eðlis framkvæmdar með tilliti til stærðar og umfangs, mögulegra samlegðaráhrifa, úrgangs og mengunar. Í 2. tl. kæmi fram að horfa ætti til staðsetningu framkvæmdar með tilliti til skipulagsákvæða, verndarsvæða og álagsþols náttúrunnar, svo sem nánar var tilgreint.

Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar var og tekið fram að stofnunin teldi hins vegar að forsendur væru til þess að uppbygging sem áformuð væri í 1. áfanga skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum þar sem þar yrði um að ræða mun óverulegri aukningu á umfangi og eðlisbreytingu á mannvirkjagerð og þjónustu en þegar horft væri til allra þriggja áfanga uppbyggingarinnar og einnig þar sem framkvæmdaraðili hefði í tilkynningu og viðbrögðum við umsögnum sýnt fram á að þær framkvæmdir væru ekki líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Helstu neikvæðu áhrif framkvæmda í 1. áfanga yrðu staðbundin sjónræn áhrif í Ásgarðsdal vegna nýrra bygginga og rasks á gróðri á afmörkuðum svæðum, m.a. mýrlendi. Teldi Skipulagsstofnun að framangreind áhrif yrðu nokkuð neikvæð, en að framkvæmdir í 1. áfanga væru ekki líklegar til að hafa neikvæð áhrif á vatnafar, þ.e. einkum vatnsgæði og rennsli Ásgarðsár.

Einnig var bent á að framkvæmdin væri háð framkvæmdaleyfi og byggingarleyfi Hrunamannahrepps, sem og starfsleyfi Heilbrigðiseftirlits Suðurlands. Var sérstök athygli vakin á því að þar til að mati á umhverfisáhrifum heildarframkvæmdarinnar yrði lokið væri eingöngu heimilt að veita leyfi til þeirra framkvæmda sem féllu undir 1. áfanga hennar. Þá ítrekaði Skipulagsstofnun mikilvægi þess að Fannborg ehf. og aðrir sem að framkvæmdinni kæmu viðhefðu þá verktilhögun og mótvægisaðgerðir sem kynntar hefðu verið við meðferð málsins og vöktun á aðgerðum og áhrifum, þannig að framkvæmdin væri ekki líkleg til að valda verulegum og óafturkræfum áhrifum á umhverfið.

Hefur sú ákvörðun Skipulagsstofnunar að 1. áfangi framkvæmda við uppbyggingu hálendismiðstöðvar í Kerlingarfjöllum skuli ekki háður mati á umhverfisáhrifum verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, eins og að framan greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að mat á umhverfisáhrifum skuli ná til allra áfanga framkvæmdarinnar, einnig þess fyrsta, enda séu þeir allir hluti af sömu framkvæmd. Um umfangsmikla framkvæmd sé að ræða, sem líkleg sé til að hafa umfangsmikil umhverfisáhrif. Þá stangist hún á við stefnu um landsskipulag og kunni að breyta samsetningu og kröfum ferðamanna sem sæki staðinn, með ófyrirsjáanlegum afleiðingum.

Skipting framkvæmdarinnar í áfanga og tilkynning um hvern og einn þeirra til Skipulagsstofnunar, í stað þess að fjalla um þá alla í einu, sé til þess fallin að fara í kringum löggjöf um mat á umhverfisáhrifum. Um svonefnda „salami slicing“ sé að ræða og sé í því sambandi bent á stefnumarkandi dóm Evrópudómstólsins í máli nr. C-392/96, þar sem bent sé á að með þessu háttalagi kunni framkvæmdaraðili að komast hjá mati á umhverfisáhrifum þrátt fyrir umtalsverð umhverfisáhrif í heild sinni.

Óheimilt sé að skipta framkvæmd upp og komast þannig hjá mati á umhverfisáhrifum einstakra hluta hennar, sbr. nú tilskipun 2011/92/ESB. Hafi Evrópudómstólinn áréttað að vanræksla þess að taka mið af samlegðaráhrifum nokkurra framkvæmda megi ekki leiða til þess að þær sleppi undan matsskyldu, þegar svo hátti til að líklegt sé að þær hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif skv. 1. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar, sbr. a- lið 1. gr. og 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Megi í þessu sambandi benda á dóma Evrópudómstólsins í málum nr. C-142/07, nr. C-275/09 og áðurnefndan dóm.

Byggi umhverfismatslöggjöfin á heildarmati á umhverfisáhrifum framkvæmdar eða breytinga á framkvæmd. Sé það andstætt þeirri hugsun að meta aðeins bein áhrif framkvæmdar en sleppa þeim umhverfisáhrifum, sem hlotist geti af notkun og nýtingu sjálfrar framkvæmdarinnar, sbr. dóma Evrópudómstólsins í málum nr. C-2/07 og nr. C-142/07. Hafi Skipulagsstofnun ekki hugað að heildaráhrifum 1. áfanga sem hluta af heildarframkvæmdinni, t.d. hver heildaráhrif yrðu af framkvæmdum sem miði að hærra þjónustustigi og kröfum um breytta vegi fyrir hálendisumferð, ásókn á hálendið og á þolmörk þess í því samhengi. Ekki hafi verið athugað hver samlegðaráhrif kynnu að verða af uppbyggingaráformum í gistingu og á kröfu um betri vegi og uppbyggða, en til þessara þátta hafi borið að líta.

Líklegt sé að þörf verði fyrir álit EFTA-dómstólsins við úrlausn máls þessa. Uppfylli úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála öll þau skilyrði sem EFTA- dómstólinn hafi talið að úrskurðarnefndir á stjórnsýslustigi þurfi að fullnægja til þess að vera til þess bærar að leita álits dómstólsins. Sé vísað til mála EFTA-dómstólsins, E-1/94, E-1/11 og fordæmi frá ESB dómstólnum séu fjölmörg, t.d. C-393/92. Byggi heimild EES réttar til álitsumleitana úrskurðarnefnda á 34. gr. samnings milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er bent á að í c-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og a-lið 2. mgr. 1. gr. tilskipunar 2011/92/ESB sé að finna skilgreiningu á hugtökunum framkvæmd og framkvæmdir. Samkvæmt orðanna hljóðan sé ljóst að tiltekinn áfangi framkvæmdar falli undir hugtökin, þ.e. áfangi teljist sérstök framkvæmd í skilningi umræddra laga og tilskipunar. Megi til hliðsjónar benda á dóm Evrópudómstólsins í máli nr. C-227/01. Sé 1. áfangi við umrædda gisti- og þjónustuaðstöðu sérstök framkvæmd.

Atvik í máli nr. C-392/96 sem kærandi vísi til, séu ekki sambærileg atvikum sem á hafi reynt í hinni kærðu ákvörðun. Niðurstaðan í fyrrnefnda málinu hafi ekki beint ráðist af „salami slicing“ heldur hvort tilskipun 85/337/EBE hefði verið innleidd í írskan rétt með réttum hætti, en svo hefði ekki verið. Dómurinn hafi þ.a.l. ekki fordæmisgildi.

Því sé hafnað að ákvörðun Skipulagsstofnunar um 1. áfanga sé til þess fallin að fara í kringum lög um mat á umhverfisáhrifum. Uppbygging sem þar sé áformuð feli í sér mun óverulegri aukningu á umfangi og eðlisbreytingu á mannvirkjagerð og þjónustu en þegar horft sé til allra áfanganna. Einnig hafi framkvæmdaraðili í tilkynningu og viðbrögðum við umsögnum sýnt fram á að framkvæmdin í 1. áfanga sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Heildaruppbyggingin sem slík kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Verði Skipulagsstofnun að virða sjónarmið um meðalhóf í störfum sínum, sbr. hina ólögfestu meginreglu stjórnsýsluréttar um meðalhóf og 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvörðunin sé í fullu samræmi við þau sjónarmið.

Sé lögð áhersla á að í matsferlinu sem fari fram skv. IV. kafla laga nr. 106/2000 þurfi við mat á áhrifum framkvæmdarinnar á umhverfið að taka tillit til samlegðaráhrifa þeirrar uppbyggingar sem áformuð sé í 1. áfanga. Hafi í ákvörðun Skipulagsstofnunar verið vikið að samlegð umhverfisáhrifa þeirrar uppbyggingar sem fyrirhuguð sé í Kerlingarfjöllum og annarra framkvæmda. Tekið hafi verið undir umsögn Ferðamálastofu um mögulega aukna þyrluumferð. Einnig að leggja þurfi mat á það hvort sú uppbygging og fjárfesting sem fyrirhuguð sé miði við bættan veg og lengri opnunartíma á svæðinu og skapi þannig þrýsting á uppbyggingu heilsársvegar yfir Kjöl og meiri þjónustu við hann.

Vikið sé að álagsþoli náttúrunnar í ákvörðun Skipulagsstofnunar. Taki stofnunin undir mikilvægi þess að ekki séu teknar endanlegar ákvarðarnir um verulega aukið umfang og breytingar á mannvirkjagerð og þjónustu á þessu viðkvæma svæði án þess að lagt sé þar til grundvallar mat á álagsþoli náttúrunnar. Jafnframt að það yrði nýtt til að leggja mat á hvers konar uppbygging sé best til þess fallin að veita ferðafólki viðeigandi þjónustu um leið og tryggt sé að ekki verði gengið á álagsþol náttúrunnar og sérstöðu svæðisins.

Ekki sé tekið undir að ekki hafi verið hugað að heildaráhrifum 1. áfanga sem hluta af heildarframkvæmdinni. Lögð sé áhersla á að með heildaruppbyggingu sé átt við framkvæmdir í öllum áföngum. Í samræmi við framangreint hafi stofnunin haft í huga samlegðaráhrif þessara framkvæmda og áhrif þeirra á álagsþol náttúrunnar. Þá þurfi í umhverfismati fyrir heildaruppbygginguna að koma fram upplýsingar um 1. áfanga, sbr. d-lið 2. tl. 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum. Jafnframt þurfi að gera grein fyrir sammögnunaráhrifum 2. og 3. áfanga með 1. áfanga, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000.

Athugasemdir framkvæmdaraðila: Framkvæmdaraðili gerir þá kröfu að kæru verði vísað frá úrskurðarnefndinni á þeim grundvelli að ekki sé sýnt fram á skilyrði kæruaðildar í kæru, en til vara að kröfum verði hafnað.

Því sé alfarið hafnað að reynt sé að fara í kringum löggjöf um mat á umhverfisáhrifum eða að dómar sem kærandi vísi í eigi við í máli þessu. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar sé tekinn af allur vafi um samhengi framkvæmdanna. Hafi stofnunin með fyrirmælum sínum girt fyrir þann möguleika að hægt sé að tilkynna framkvæmdina í mörgum smááföngum til að komast hjá mati á umhverfisáhrifum heildarframkvæmdarinnar. Jafnframt sé ljóst að Skipulagsstofnun taki afstöðu til framkvæmdanna eins og um eina framkvæmd sé að ræða.

Í ákvörðun Skipulagsstofnunar sé með rökstuddum hætti tekin rétt afstaða til 1. áfanga. Hafi í kæru ekki verið sýnt fram á hið gagnstæða. Geti fjölgun gistirýma um fimm með engu móti talist veruleg eða umtalsverð. Sé litið til þess hvernig afkastageta hálendismiðstöðvarinnar muni þróast geti það ekki talist umtalsverð aukning frá því sem nú er. Þá sé ekki efnislega sýnt fram á að áfanginn geti haft umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Fram muni fara mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdanna og starfseminnar almennt, enda áformað að byggja alla þrjá áfanga. Hafi umsagnaraðilar ítrekað verið minntir á að tilkynningin lyti að öllum áföngunum.

Málatilbúnaður kæranda sé á misskilningi byggður, enda verði hin kærða ákvörðun ekki með nokkru móti skilin svo að með henni sé ekki tekið mið af samlegðaráhrifum hinna fyrirhuguðu framkvæmdar. Sé afstaða Skipulagsstofnunar skýr hvað samlegðaráhrif heildarframkvæmdarinnar varði, þ.e. framkvæmdin í heild sinni skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Verði ákvörðun Skipulagsstofnunar ekki skilin á þá leið að heimilt sé að ráðast í alla þrjá áfanga heildarframkvæmdarinnar í sitt hvoru lagi og koma sér þannig hjá mati á umhverfisáhrifum. Þvert á móti verði að telja að í ákvörðuninni felist skilyrt afstaða að því leytinu að hyggi framkvæmdaraðili á framkvæmdir umfram þær sem áformaðar séu samkvæmt 1. áfanga skuli framkvæmdin í heild sinni háð mati á umhverfisáhrifum. Þessu til samræmis hafi framkvæmdaraðili falið verkfræðistofu að vinna drög að tillögu að matsáætlun þar sem fjallað sé um umhverfisáhrif allra þriggja áfanganna í einu.

Þá sé því hafnað að það geti verið annmarki á ákvörðun Skipulagsstofnunar að líta ekki til þeirra umhverfisáhrifa sem hlotist geti af notkun og nýtingu sjálfrar framkvæmdarinnar. Sé það ekki hlutverk Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum nr. 106/2000 að meta umhverfisáhrif framkvæmdarinnar, heldur einskorðist hlutverk stofnunarinnar á þessu stigi við að taka ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati samkvæmt lögunum á grundvelli þeirra viðmiða sem þar komi fram, sbr. 6. gr. laganna. Þau atriði sem kærandi vilji að litið sé til og metin verði því metin í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Þar muni koma fram áhrifaþættir framkvæmdar. Jafnframt sé þar vísað til grunnþolmarkrannsóknar frá árinu 2015 á áhrifum ferðamennsku og útivistar fyrir Kerlingarfjallasvæðið. Gerð verði nánari grein fyrir skýrslunni og helstu niðurstöðum um mat á þolmörkum svæðisins í frummatsskýrslu. Með hliðsjón af þeirri vinnu sem nú sé yfirstandandi þyki vandséð hvaða hagsmuni máli þessu sé ætlað að vernda.

Að öllu framangreindu virtu verði atvikum í máli þessu ekki með nokkru móti jafnað við atvik í tilvitnuðum dómum Evrópudómstólsins sem kærandi byggi málatilbúnað sinn á. Kröfu um að leitað skuli álits EFTA-dómstólsins í málinu sé hafnað, enda verði það ekki gert undir rekstri máls fyrir stjórnvöldum, heldur eingöngu dómstólum, sbr. skýr ákvæði laga nr. 21/1994 um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið.

Athugasemdir kæranda við málsrökum sveitarfélagsins og framkvæmdaraðila: Kærandi áréttar sjónarmið sín og bendir á dóma Evrópudómstólsins máli sínu til stuðnings. Sú meginregla gildi í umhverfisrétti, mótuð af dómstólum að lög um mat á umhverfisáhrifum skuli túlka rúmt. Gögn með tilkynningu hafi borið skýrlega með að sér að um eina framkvæmd væri að ræða og ekki sé til staðar lagaheimild fyrir því að skipta framkvæmdinni upp. Breyti engu í þessu samhengi að framkvæmdin hafi verið tilkynnt sem áfangaskipt.

Styðji íslensk lög og dómafordæmi ekki þá niðurstöðu Skipulagsstofnunar að unnt sé að ákveða að framkvæmdin sem slík sé umhverfismatsskyld en ekki einhverjir hlutar hennar. Séu þeir þættir framkvæmdarinnar sem stofnunin telji að skuli umhverfismeta háðir því að sá hluti framkvæmdar, sem ekki þurfi að umhverfismeta, verði byggður. Nauðsynlegt sé að meta umhverfisáhrif saman, óháð því hvort um eina framkvæmd teljist að ræða, eða fleiri, m.a. í þeim tilvikum þar sem ein framkvæmd taki við af annarri. Skipti í raun ekki mestu máli hvort framkvæmdin teljist hluti annarrar framkvæmdar eða sjálfstæð framkvæmd. Ráði heildarumhverfisáhrif framkvæmdanna því hvort framkvæmd skuli metin. Næsta fráleitt sé þó að telja 1. áfanga þeirrar framkvæmdar sem hér sé fjallað um sem sjálfstæða framkvæmd, þegar af þeirri ástæðu að hinir áfangarnir séu algjörlega háðir honum.

Skipulagsstofnun hafi borið að taka tillit til þeirra samlegðaráhrifa sem nauðsynleg orkuöflun hefði á framkvæmdina. Slíkt hafi ekki verið gert og beri því að ógilda ákvörðunina. Einnig hafi ekki verið tekin afstaða til niðurrifs sem fylgi tilkynntri framkvæmd, þar á meðal 1. áfanga hennar. Hafi hin kærða ákvörðun því ekki verið í samræmi við lög um mat á umhverfisáhrifum. Jafnframt hafi Skipulagsstofnun borið að fjalla sérstaklega um þær breytingar á byggingum sem fyrir séu og taka afstöðu til umhverfismats þeirra. Þá sé bent á að í deiliskipulagi sé gert ráð fyrir mun færri gistirýmum en í tilkynningu.

Athugasemdir framkvæmdaraðila við athugasemdum kæranda: Framkvæmdaraðili ítrekar sjónarmið sín. Ljóst sé að það sé forsenda þess að heimilt sé að ráðast í 2. og 3. áfanga framkvæmdarinnar að allir þrír áfangar hinnar fyrirhuguðu uppbyggingar sæti sameiginlegu mati á umhverfisáhrifum. Fáist ekki með nokkru móti séð á hvaða grundvelli kærandi telji að verið sé að koma framkvæmdinni að hluta eða í heild sinni hjá umhverfismati með því að hluta hana niður. Vísi framkvæmdaraðili máli sínu til stuðnings í mál Evrópudómstólsins nr. C-244/12. Sé skilningur framkvæmdarhafa sá að honum sé heimilt að hefja framkvæmdir við 1. áfanga án þess að sá hluti sæti mati á umhverfisáhrifum, en að framkvæmdir við 2. og 3. áfanga geti ekki hafist fyrr en umhverfisáhrif allra þriggja áfanganna hafi verið metin í heild sinni. Þá sé því hafnað að dómur Evrópudómstólsins í máli nr. C-227/01 hafi fordæmisgildi. Öllum órökstuddum og röngum staðhæfingum um meintan orkuskort á svæðinu sé hafnað og vísað til þess er fram komi í tillögum að matsáætlun vegna framkvæmda við 1.-3. áfanga. Rangt sé að Skipulagsstofnun hafi ekki tekið tillit til þess að framkvæmdin feli í sér breytingar á eldri mannvirkjum, þ.m.t. niðurrif.

——-

Aðilar máls hafa fært fram frekari rök fyrir máli sínu sem ekki verða rakin nánar hér, en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 23. júní 2016.

Niðurstaða: Í máli þessu hefur kærandi meðal annars bent á að þörf sé á áliti EFTA- dómstólsins við úrlausn málsins. Í lögum nr. 21/1994 um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið er kveðið á um heimildir dómara til að afla ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins vegna mála sem rekin eru fyrir héraðsdómstólum, Félags-dómi og Hæstarétti. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að nefndum lögum kemur fram að í 34. gr. samnings milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls sé kveðið á um lögsögu EFTA-dómstólsins til þess að gefa ráðgefandi álit um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið. Segir svo að EFTA-ríkjunum sé veitt heimild í ákvæðinu til að takmarka rétt dómstóla sinna til að leita álits sem þessa við þá dómstóla sem kveði upp úrlausnir sem sæti ekki málskoti samkvæmt lögum. Þá er tekið fram að sú leið sé valin að leggja til að héraðsdómstólum verði veitt þessi heimild til jafns við Hæstarétt. Einnig er tekið fram að taka verði tillit til þess að Félagsdómur kveði upp endanlega dóma á sínu sviði en á vettvangi hans geti reynt á atriði sem lúti að skýringu EES-reglna.

Hvorki er í nefndum lögum né frumvarpi vikið að heimildum úrskurðarnefnda til að leita álits EFTA-dómstólsins. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála var sett á fót með lögum nr. 130/2011, sem tóku gildi 1. janúar 2012. Á sama tíma fóru fram viðamiklar lagabreytingar, sbr. einkum lög nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins. Löggjafinn breytti hins vegar ekki lögum nr. 21/1994 af því tilefni. Verður ekki séð af framangreindu að úrskurðarnefndin geti leitað ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins og þykir rétt að árétta í því sambandi að úrskurðum nefndarinnar verður skotið til dómstóla, sem eftir atvikum geta kosið að leita slíks álits.

Þjónustumiðstöðvar fyrir ferðamenn á hálendi og á verndarsvæðum á láglendi utan þéttbýlis, orlofsþorp, hótel og tengdar framkvæmdir utan þéttbýlis eru samkvæmt lið 12.05 í 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum meðal framkvæmda sem meta skal í hverju tilviki hvort sæta skuli mati á umhverfisáhrifum. Með vísan til þess tilkynnti framkvæmdaraðili um áform sín um uppbyggingu hálendismiðstöðvar í Kerlingarfjöllum til Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. 6. gr. laganna. Í tilkynningu hans, dags. 15. apríl 2015, var tekið fram að tilkynnt væri um framkvæmdaáform árin 2015-2017 og þeim nánar lýst. Jafnframt fylgdi með greinargerð er bar heitið „Tilkynning um uppbyggingaráform og tilheyrandi framkvæmdir“ þar sem greint var ítarlega frá framkvæmdum við heildaruppbyggingu hálendismiðstöðvarinnar. Tekið var fram að áformað væri að ráðast í framkvæmdir í þremur áföngum. Gert væri ráð fyrir gistirýmum fyrir 342 á svæðinu að framkvæmdum loknum, en m.a. ætti að reisa 120 herbergja hótelálmu er tengd yrði svonefndri aðalbyggingu. Eins og rakið hefur verið lá ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda fyrir 1. júlí 2015. Var niðurstaða hennar sú að heildaruppbygging sem tilkynnt hefði verið um skyldi háð mati á umhverfisáhrifum m.t.t. viðmiða sem tilgreind væru í 2. viðauka laganna.

Uppbygging sem áformuð væri í 1. áfanga skyldi hins vegar ekki háð mati á umhverfisáhrifum þar sem um yrði að ræða mun óverulegri aukningu á umfangi og eðlisbreytingu á mannvirkjagerð og þjónustu en þegar horft væri til allra þriggja uppbyggingaráfanganna. Jafnframt var litið til þess að framkvæmdaraðili hefði í tilkynningu og viðbrögðum við umsögnum sýnt fram á að þær framkvæmdir væru ekki líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Snýst deila málsins um þennan þátt ákvörðunar Skipulagsstofnunar.

Telur kærandi að Skipulagsstofnun hafi ekki verið unnt að undanþiggja 1. áfanga framkvæmda við uppbyggingu hálendismiðstöðvar frá því mati sínu að heildaruppbygging skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Framkvæmdaraðili hafnar þeirri túlkun. Ákvörðun Skipulagsstofnunar verði ekki skilin á annan veg en þann að hyggi framkvæmdaraðili á frekari framkvæmdir en samkvæmt 1. áfanga þá skuli framkvæmdin í heild sinni háð mati á umhverfisáhrifum. Forsenda þess að framkvæmdaraðila sé heimilt að ráðast í 2. og 3. áfanga framkvæmdarinnar sé að allir þrír áfangarnir sæti sameiginlegu mati á umhverfisáhrifum.

Í 1. gr. laga nr. 106/2000 er gerð grein fyrir markmiðum laganna. Eiga þau m.a. að tryggja að mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Jafnframt er það meðal annarra markmiða laganna að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar, en það nýmæli kom inn í lögin með breytingarlögum nr. 74/2005. Í athugasemdum með frumvarpi til þeirra laga er rakið að af aðfaraorðum og ákvæðum Evróputilskipunar þeirrar er lögin byggi á megi ráða að matsferli því sem tilskipanir kveði á um sé fyrst og fremst ætlað að tryggja að við veitingu framkvæmdaleyfis liggi fyrir helstu upplýsingar um þá þætti umhverfisáhrifa framkvæmdar sem máli skipti, og nánar sé lýst í tilskipuninni, og að m.a. sé tekið mið af þessum upplýsingum. Er enda m.a. tiltekið í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 að óheimilt sé að gefa út leyfi til framkvæmdar fyrr en fyrir liggi álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Þá er áréttað í 2. mgr., sbr. 3. mgr. 13. gr., að við útgáfu leyfis til framkvæmdar, þegar fyrir liggi ákvörðun um að framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum, skuli leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar.

Svo sem áður greinir er ákvörðun Skipulagsstofnunar tvíþætt og var það aðalefni hennar að framkvæmdin í heild sinni kynni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi hún því háð mati á umhverfisáhrifum, en að auki var ákveðið það sem hér er um deilt, að uppbygging í 1. áfanga skyldi ekki háð slíku mati.

Í tilkynningu framkvæmdaraðila kom fram að gistirýmum myndi fjölga úr 177 í 342 og að heildargrunnflötur bygginga myndi aukast úr 1.077 m² í 2.650 m² að framkvæmdum loknum, en framkvæmdin færi fram í þremur áföngum. Samkvæmt skilgreiningu e-liðar 1. mgr. 3. gr. laga nr. 106/2000 telst framkvæmd fyrirhuguð þegar hún er tæk til málsmeðferðar skv. IV. kafla laganna og er heildaruppbyggingin í kjölfar ákvörðunar Skipulagsstofnunar öll undir þeirri málsmeðferð, enda var tilkynnt um hana alla af framkvæmdaraðila. Eðli máls samkvæmt, og með hliðsjón af þeim markmiðum laga nr. 106/2000 sem áður hafa verið rakin, verður þeirri heildaruppbyggingu ekki skipt upp í smærri þætti þegar hún er öll fyrirhuguð. Þykir sá hluti ákvörðunarinnar ekki samrýmanlegur aðalefni hennar. Sú ákvörðun að 1. áfangi fyrirhugaðrar uppbyggingar skuli ekki háður mati á umhverfisáhrifum, þrátt fyrir að meta skuli áhrif heildaruppbyggingar á umhverfið, fer þannig í berhögg við þau fyrirmæli 1. mgr. 1. gr. laganna að mat hafi farið fram á áhrifum framkvæmdar áður en leyfi fyrir henni sé veitt, kunni hún að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Að öðrum kosti fengi leyfisveitandi ekki færi á að taka afstöðu til framkvæmdarinnar að fengnum þeim upplýsingum sem lögin miða við að hann hafi undir höndum við þá ákvörðunartöku. Þegar svo háttar til kemur ekki til álita að beita sjónarmiðum um meðalhóf til að komast að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin skuli að hluta ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Þegar af greindum ástæðum verður ekki hjá því komist að fella úr gildi þann hluta ákvörðunarinnar sem lýtur að 1. áfanga framkvæmdarinnar.

Að auki verður ekki séð að sú forsenda Skipulagsstofnunar eigi við rök að styðjast að framkvæmdir við 1. áfanga myndu valda óverulegri aukningu á umfangi og eðlisbreytingu á mannvirkjagerð og þjónustu borið saman við áhrif af öllum þremur áföngum uppbyggingarinnar. Af könnun úrskurðarnefndarinnar á vettvangi virðist þvert á móti ljóst að t.a.m. eðli þeirrar gistiþjónustu sem í boði verður muni breytast þegar að 1. áfanga loknum.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 1. júlí 2015 um að 1. áfangi í uppbyggingu gisti- og þjónustuaðstöðu hálendismiðstöðvarinnar í Kerlingarfjöllum skuli ekki háður mati á umhverfisáhrifum.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ómar Stefánsson                                                   Aðalheiður Jóhannsdóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson