87/2018 Þrastargata

Árið 2019, fimmtudaginn 9. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 87/2018, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 16. maí 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Fálkagötureits vegna hússins að Þrastargötu 7b.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. júní 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi húss að Þrastargötu 7, Reykjavík, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 16. maí 2018 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Fálkagötureits vegna hússins að Þrastargötu 7b. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 7. júlí 2018.

Málavextir: Í gildi er deiliskipulag Fálkagötureits frá árinu 2008 sem tekur m.a. til lóðarinnar Fálkagötu 7b. Meðal markmiða skipulagsins samkvæmt greinargerð þess er að stuðla að hæfilegri uppbyggingu og endurnýjun á reitnum á forsendum þeirrar byggðar sem þar er fyrir. Þá segir í skilmálum um byggðamynstur að hafa beri í huga mælikvarða þeirrar byggðar sem fyrir sé á svæðinu. Samkvæmt grein 1.A í skilmálum deiliskipulagsins er heimilt að byggja kvisti á risþök á helmingi þakflatar og skal fjarlægð þeirra frá þakenda eigi vera minni en 1,0 m. Gæta skuli þess að kvistar fari húsum vel og falli vel að byggingarstíl þeirra.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 29. ágúst 2017 var samþykkt umsókn um byggingarleyfi fyrir byggingu kvists á norðurhlið hússins að Þrastargötu 7b. Kærandi í máli þessu kærði þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar, en eftir að kæra barst voru breytingar á leyfinu samþykktar í tvígang. Með úrskurði uppkveðnum 22. desember s.á., í kærumáli nr. 100/2017, var byggingarleyfið fellt úr gildi þar sem það var ekki talið vera í samræmi við skilmála gildandi deiliskipulags Fálkagötureits.

Á fundi skipulagsfulltrúa 23. febrúar 2018 var lögð fram tillaga umhverfis- og skipulagsráðs um breytingu á skilmálum deiliskipulags Fálkagötureits vegna lóðarinnar Þrastargötu 7b. Í breytingunni fólst að heimilt yrði að byggja kvist á norðurhlið hússins og mætti hann ekki vera stærri en sem næmi 70% af þakfleti þess Auk þess yrði heimilt að byggja á lóðinni 6 m2 viðbyggingu/sólskála við suðurhlið hússins. Samþykkt var að grenndarkynna tillöguna fyrir hagsmunaaðilum. Að lokinni grenndarkynningu vísaði skipulagsfulltrúi tillögunni til umsagnar verkefnisstjóra á fundi sínum 6. apríl s.á. Tillagan var svo samþykkt á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 16. maí 2018 með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa frá sama degi. Tók skipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 25. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 100/2017 hafi nefndin komist að þeirri niðurstöðu að kvistur á norðurhlið hússins að Þrastargötu 7b samræmdist ekki almennum skilmálum deiliskipulags Fálkagötureits. Kvistur hafi verið á húsinu sunnanverðu í samræmi við skilmála deili­skipulags, sbr. samþykktar teikningar frá 12. maí 2015. Framkvæmdir hafi hafist við gerð kvistsins á norðurhlið hússins um leið og byggingaráform hafi verið samþykkt. Á sama tíma hafi kvistur á suðurhlið þess verið hækkaður og breikkaður til samræmis við samþykktan kvist á norðurhliðinni án tilskilins leyfis. Því liggi fyrir að bæði kvistur á norðurhlið og suðurhlið hússins séu í andstöðu við gildandi deiliskipulag Fálkagötureits.

Kærandi sé eigandi Þrastargötu 7 sem standi gegnt norðurhlið hússins að Þrastargötu 7b. Hann hafi því verulegra grenndarhagsmuna að gæta í málinu. Stækkun á suðurkvisti hafi verið í ósamræmi við skilmála deiliskipulags Fálkagötureits þar sem hann nái yfir meira en helming þakflatar á húsinu að Þrastargötu 7b, líkt og kvistur á norðurhlið þess.

Hin kærða ákvörðun sé haldin verulegum annmörkum sem leiða eigi til ógildingar hennar. Í fyrsta lagi sé deiliskipulagsbreytingin í andstöðu við eðli og markmið deiliskipulagsins. Í greinargerð með deiliskipulagi Fálkagötureits sé byggðamynstur við Þrastargötu verndað. Með deiliskipulagi sé mörkuð heildarstefna fyrir tiltekinn reit eða svæði. Borgarar verði að geta treyst því að ekki sé ráðist í breytingar á skipulagi sem móti byggð á skipulagssvæðinu nema að veigamiklar ástæður eða skipulagsrök mæli með því. Uppbyggingarmöguleikar hafi verið færðir inni í deiliskipulag Fálkagötureits árið 2008 í kjölfar rannsóknar skipulagsyfirvalda til að varðveita sem best byggðamynstur. Við þá rannsókn hafi m.a. verið leitað til Borgarsögusafns við mat á heimiluðum breytingum á húsum á deiliskipulagssvæðinu. Ekki sé því tækt að breyta deiliskipulagi svæðisins svo oft sem raun beri vitni. Skipulagsbreytingar sem þessar hafi fordæmisgildi um nýtingu annarra lóða á svæðinu á grundvelli jafnræðissjónarmiða. Þar af leiðandi hafi þær víðtæk áhrif og breyti byggðamynstri og núverandi nýtingarhlutfalli skipulagssvæðisins ásamt ásýnd og hlutföllum húsa.

Hvorki séu til staðar veigamiklar ástæður eða skipulagsrök fyrir deiliskipulagsbreytingunni. Heimild til að stækka kvist sé réttlætt með vísan til þess að kvistur á suðurhlið hússins sé af sömu stærð. Ekki liggi fyrir leyfi fyrir stækkun kvists á suðurhlið hússins þannig að þau rök standist ekki. Ekki sé hægt að réttlæta framkvæmd með óleyfisframkvæmd. Þá komi fram að risið sé illnýtanlegt. Það sé tilvikið með mörg hús á skipulagssvæðinu. Til að breytingin standist skoðun þurfi að gera breytingu á almennum deiliskipulagsskilmálum svo öllum standi það jafnt til boða, sbr. 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. til hliðsjónar úrskurð úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála nr. 19/2002.

Í öðru lagi hafi ekki verið heimilt að fara með deiliskipulagsbreytinguna samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, enda sé verið að víkja frá almennum skilmálum deiliskipulags, sem hafi fordæmisgildi fyrir aðra lóðarhluta sem tilheyri sameiginlegri lóð Þrastargötu 3-11 og Smyrilsvegar 29-31. Í þriðja lagi hafi verið óheimilt að breyta skilmálatöflu þannig að farið væri gegn almennum byggingarskilmálum deiliskipulags Fálkagötureits, sbr. grein 1.A í skilmálum skipulagsins. Með tilliti til úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hefði þurft að breyta hinum almennu skilmálum til þess að stækkunin á kvistum hússins gæti staðist.

Samkvæmt deiliskipulagsbreytingunni sé heimilað að byggja viðbyggingu/sólskála á lóðar­hlutanum að Þrastargötu 7b. Í almennum skilmálum deiliskipulags Fálkagötureits sé heimilt að byggja annars vegar litlar viðbyggingar og hins vegar litlar geymslur/sólstofur á baklóðum allt að 6 m2 þar sem aðstæður leyfi. Á lóðarhlutanum að Þrastargötu 7b hafi þegar verið byggð geymsla. Kærandi byggi því í fjórða lagi á því að ekki séu skilyrði fyrir hendi til þess að heimila viðbyggingu/sólskála við suðurhlið hússins.

Í fimmta lagi liggi ekki fyrir að Minjastofnun hafi fjallað um fyrirspurn eigenda Þrastargötu 7b um heimild til að byggja kvisti á húsið í þeirri stærð sem þeir hafi verið byggðir. Því skorti á að rannsóknarskyldu hafi verið framfylgt, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Í umsögn skipulagsfulltrúa komi fram að Minjastofnun hafi borist til umsagnar erindi um að reisa kvist á norðurhlið hússins að Þrastargötu 7b. Þær teikningar sem lagðar voru fyrir stofnunina hafi tekið mið af kvisti í samræmi við stærðarhlutföll almennra skilmála deiliskipulags Fálkagötureits. Því séu framangreindar upplýsingar í umsögn skipulagsfulltrúa rangar.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að með deili­skipulagsbreytingunni hafi verið gerðir sérskilmálar fyrir Þrastargötu 7b um að heimilt væri að byggja kvist á norðurhlið, sem yrði í samræmi við eldri kvist á suðurhlið hússins, en sá kvistur nái aðeins yfir helming þakflatar. Um sé að ræða minni háttar framkvæmd við kvist á litlu gömlu einbýlishúsi. Verið sé að viðhalda gömlu húsi með möguleika á smávægilegri stækkun, sem sé í samræmi við markmið deiliskipulagsins, þ.e. að vernda þá byggð sem sé þarna til staðar.

Samkvæmt 30. gr. laga um menningarminjar nr. 80/2012 sé eigendum húsa og mannvirkja sem byggð hafi verið 1925 eða fyrr skylt að leita álits hjá Minjastofnun Íslands ef þeir hyggðust breyta þeim, flytja þau eða rífa. Þrastargata 7b sé hluti af bráðabirgðaskúrbyggingum einstaklinga sem reistar hafi verið á árunum 1926-1929. Eigendur Þrastargötu 7b hafi sótt um leyfi hjá byggingarfulltrúa til að byggja kvist árið 2015 og hafi sömu teikningar verið lagðar til Minjastofnunar. Í áliti stofnunarinnar frá 24. mars 2015 segi: „Þar sem húsið Þrastargata 7b stendur á baklóð, þétt inn á milli annarra húsa, er breytingin vart sýnileg frá Þrastargötu og hefur lítil sem engin áhrif á heildaryfirbragð svæðisins. Hönnun viðbygginga tekur mið af stærð og formi hússins. Minjastofnun gerir ekki athugasemd við erindið.“

Það hafi verið mat skipulagsfulltrúa að ekki væri heillavænlegt að opna á útvíkkun almennra skilmála varðandi stækkun kvista á rishæðum. Byggðin við Þrastargötu sé „sprottin af smáum auðmjúkum skala og því ákaflega viðkvæm fyrir hverskyns breytingum.“ Embættið telji rétt að hver fyrirspurn sem lúti að stækkun kvista eða annarra viðbygginga umfram heimildir skuli skoðast sem undantekning frá almennum skilmálum. Húsið við Þrastargötu 7b sé mun minna en mörg hús á reitnum, eða 85,3 m2. Það segi sig sjálft að þegar rýmkuð sé heimild um nokkur prósent þá hafi það mun meiri áhrif á stærri hús en þau sem séu minni. Kvistur á norðurhluta hússins sé dreginn rúmlega 1,0 m frá þakenda og stækki í raun einungis um 36 cm frá núverandi heimild, þ.e. 18 cm til hvorrar hliðar, en það sé minni háttar breyting. Deiliskipulagsbreytingin hafi verið auglýst skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en ákvæðið heimili breytingu á deiliskipulagi með grenndarkynningu að vissum skilyrðum uppfylltum. Breytingin verði að teljast óveruleg, en við það mat skuli taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis.

Leitað hafi verið eftir umsögn Minjastofnunar þegar byggingarleyfisumsókn hafi verið send inn árið 2015 vegna kvista og sólskála, þ.e. sömu framkvæmd sem deiliskipulagsbreytingin lúti að. Sérstaklega sé tekið fram í umsögninni að umsóknin lúti að kvisti norðan megin hússins „sem sé sambærilegur að stærð og gerð og kvistur sem fyrir er á suðurhlið hússins“, enda sá kvistur löngu byggður. Bæði á skipulagsstigi og byggingarstigi hafi verið leitað álits Minjastofnunar og hafi verið tekið vel í þessar breytingar af hálfu stofnunarinnar.

Niðurstaða: Hin kærða breyting á deiliskipulagi Fálkagötureits felur í sér heimild til að byggja kvist á norðurhlið hússins að Þrastargötu 7b og má kvisturinn ekki vera stærri en sem nemur 70% af þakfleti hússins. Auk þess er heimilað að byggja 6 m2 viðbyggingu/sólskála við suðurhlið. Kærandi er eigandi húss að Þrastargötu 7 og byggir kröfu sína um ógildingu ákvörðunarinnar m.a. á því að breytingin sé í andstöðu við eðli, markmið og almenna skilmála deiliskipulags Fálkagötureits, að ekki hafi verið heimilt að fara með breytinguna eftir 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og að málsmeðferðin hafi verið andstæð rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna, og eru skipulagsyfirvöld þar af leiðandi ekki bundin við skilmála eldra deiliskipulags við slíka breytingu.

Tillaga að hinni umdeildu breytingu var grenndarkynnt í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga, en samkvæmt því ákvæði er heimilt að grenndarkynna óverulega breytingu á deiliskipulagi að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Skal við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar er jafnframt tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni.

Heimilaðar breytingar eru ekki til þess fallnar að breyta útliti og formi byggðar á viðkomandi svæði umfram það sem heimilað var samkvæmt skilmálum deiliskipulags Fálkagötureits fyrir umrædda breytingu. Deiliskipulagsbreytingin hefur ekki í för með sér breytingu á notkun hinnar sameiginlegu lóðar og nýtingarhlutfall hennar eykst lítillega. Samkvæmt framangreindu var heimilt að breyta deiliskipulaginu með grenndarkynningu í stað auglýsingar. Átti kærandi þess kost að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna breytingarinnar, sem hann og gerði, og að lokinni grenndarkynningu var tekin afstaða til athugasemda hans og þeim svarað í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 16. maí 2018. Umhverfis- og skipulagsráð fjallaði um tillöguna á fundi sínum sama dag og samþykkti hana með vísan til a-liðar 1. gr. í viðauka 1.1 um fullnaðarafgreiðslur umhverfis- og skipulagsráðs án staðfestingar borgarráðs. Skipulagsyfirvöldum bar ekki skylda til að afla álits Minjastofnunar þrátt fyrir að fyrri umsögn stofnunarinnar hafi tekið mið af öðrum teikningum. Auglýsing um gildistöku tillögunnar var birt í B-deild Stjórnartíðinda 24. maí 2018. Var málsmeðferð tillögunnar því í samræmi við skipulagslög.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting felur í sér heimild til að stækka húsið að Þrastargötu 7b úr 85,3 m2 í 121,4 m2 og verður stærð hússins sambærileg því sem gengur og gerist á sameiginlegu lóð Þrastargötu 3-11 og Smyrilsvegar 29-31. Af gögnum málsins verður ráðið að grenndaráhrif kvistsins með tilliti til skuggavarps og útsýnis verði óveruleg en að einhver innsýn verði frá kvistinum á fasteign kæranda, en þau grenndaráhrif teljast þó ekki umtalsverð.

Að öllu framangreindu virtu þykir hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 16. maí 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Fálkagötureits vegna hússins að Þrastargötu 7b.