Árið 2019, fimmtudaginn 16. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Geir Oddsson auðlindafræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundi nefndarinnar í gegnum fjarfundarbúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 26/2019, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 19. mars 2019 um að gefa út starfsleyfi fyrir eldi á 11.000 tonnum af laxi á ári í sjókvíum í Fáskrúðsfirði, þar af að hámarki 6.000 tonnum af frjóum laxi.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
úrskurður
um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. apríl 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Íslands, náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Veiðifélag Breiðdæla, Veiðifélag Hofsár og Sunnudalsár, Veiðifélag Selár og Veiðifélag Vesturdalsár þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 19. mars 2019 að gefa út starfsleyfi fyrir eldi á 11.000 tonnum af laxi á ári í sjókvíum í Fáskrúðsfirði á vegum Fiskeldis Austfjarða hf., þar af að hámarki 6.000 tonnum af frjóum laxi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Jafnframt er gerð krafa um að réttaráhrifum hins kærða leyfis verði frestað eða framkvæmdir stöðvaðar. Verður nú tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda.
Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 7. maí 2019.
Málavextir: Hinn 19. september 2017 lagði Fiskeldi Austfjarða hf. fram frummatsskýrslu um eldi á allt að 21.000 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Matsskýrsla, dags. 19. mars 2018, var lögð fram og var leitað álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Álit stofnunarinnar þar um er frá 14. júní 2018.
Í kjölfarið voru gefin út rekstrarleyfi og starfsleyfi til handa Fiskeldi Austfjarða vegna framkvæmdarinnar.
Hinn 19. mars 2019 gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi á 11.000 tonna ársframleiðslu á laxi í Fáskrúðsfirði, þar af að hámarki 6.000 tonnum af frjóum laxi. Skyldi leyfið öðlast gildi við afhendingu Matvælastofnunar á því til rekstraraðila. Auglýsing um útgáfu starfsleyfisins birtist á vefsíðu Umhverfisstofnunar 22. mars 2019 og var leyfið kært til úrskurðarnefndarinnar 22. apríl s.á., eins og áður greinir.
Umhverfisstofnun hefur einnig gefið út starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi á 9.800 tonna ársframleiðslu á laxi í Berufirði, þar af séu að hámarki 6.000 tonn af frjóum laxi. Hefur það leyfi jafnframt verið kært til úrskurðarnefndarinnar og er það kærumál nr. 28/2019.
Matvælastofnun gaf hinn 21. mars 2019 út rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði. Tekur leyfið til 11.000 tonna ársframleiðslu af laxi, þar af 6.000 tonna af frjóum laxi. Hefur leyfið einnig verið kært til úrskurðarnefndarinnar og er það kærumál nr. 29/2019.
Sama dag gaf Matvælastofnun út rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi í Berufirði. Tekur leyfið til 9.800 tonna ársframleiðslu af laxi, þar af 6.000 tonna af frjóum laxi. Hefur það leyfi jafnframt verið kært til úrskurðarnefndarinnar og er það kærumál nr. 30/2019.
Hafa kærendur krafist frestunar réttaráhrifa kærðra leyfa í kærumálum nr. 26, 28, 29 og 30/2019.
Málsrök kærenda: Kærendur kveðast eiga mikilla hagsmuna að gæta af því að ekki verði stefnt í hættu lífríki Breiðdalsár, Hofsár, Sunnudalsár, Vesturdalsár og Selár, þar á meðal hinum villtu laxa- og silungastofnum ánna, m.a. með lúsafári og erfðamengun frá framandi og kynbættum eldislaxi, sem enginn mótmæli að muni sleppa í meira eða minna mæli úr fyrirhuguðu sjókvíaeldi. Víst sé að eldisfiskurinn muni dreifa sér í veiðiár allt í kringum landið, eins og nýleg reynsla sýni, en þó mest í veiðiár á Austfjörðum, að ekki sé minnst á lúsafár, sjúkdómasmit og stórfellda saur- og fóðurleyfamengun í nágrenni eldiskvíanna.
Byggi kærendur ógildingarkröfu sína á ýmiss konar vanrækslu framkvæmdaraðila og leyfisveitanda og því að verulegir annmarkar séu á starfsleyfinu og þeirri málmeðferð sem leitt hafi til útgáfu þess. Beri að fresta réttaráhrifum hins kærða starfsleyfis eða stöðva framkvæmdir samkvæmt því.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Umhverfisstofnun kveðst hafa gefið út nýtt starfsleyfi til leyfishafa 19. mars 2019 fyrir framleiðslu á 11.000 tonnum af laxi í Fáskrúðsfirði, þar af verði að hámarki 6.000 tonn með frjóum fiski. Við gildistöku þess falli niður eldra starfsleyfi leyfishafa fyrir framleiðslu á regnbogasilungi.
Varðandi kröfu kærenda um frestun framkvæmda bendi stofnunin á að í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála komi fram sú meginregla að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. og meginreglu 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og almennar meginreglur stjórnsýsluréttar. Í undantekningartilfellum sem skýra beri þröngt sé úrskurðarnefndinni heimilt að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar, þar sem ástæður mæli með því, á meðan kæra sé til efnislegrar meðferðar hjá nefndinni.
Við mat á því hvort ástæður mæli með frestun réttaráhrifa verði að líta til þess hvort án frestunar réttaráhrifa myndi gæta röskunar sem væri óafturkræf eða hefði með öðrum hætti þungbærar afleiðingar. Það liggi ekki fyrir í þessu máli. Í kæru sé engin umfjöllun um forsendur og hagsmuni sem leiða ættu til þeirrar niðurstöðu að fresta ætti réttaráhrifum þar til efnisúrskurður gengi í málinu. Það liggi þó í hlutarins eðli að frestun réttaráhrifa hefði gríðarlega mikil áhrif á leyfishafa og starfsemi hans.
Starfsleyfið sé gefið út samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og í samræmi við burðarþolsmat fjarðarins. Leyfið taki mið af áhættumati erfðablöndunar, sé í samræmi við útgefið rekstrarleyfi Matvælastofnunar og mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram. Þá séu kröfur í starfsleyfi um vöktun og hvíldartíma svæða. Í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar leggist stofnunin gegn því að réttaráhrifum verði frestað, enda hafi ekki verið sýnt fram á neinar þær ástæður sem leiða eigi til slíkrar niðurstöðu.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi gerir þá kröfu að málinu verði vísað frá í heild sinni þar sem ekki liggi fyrir fullnægjandi umboð kærenda til þess lögmanns er riti undir kæruna. Ekki liggi fyrir umboð frá öllum kærendum og þau umboð sem liggi fyrir séu óvottuð og því ógild. Ekki verði heldur séð að þeir sem undirriti umboðin hafi heimild til slíks. Þá uppfylli náttúruverndarfélagið Laxinn lifi ekki skilyrði aðildar skv. 3. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Of seint sé að bæta úr greindum annmörkum. Þá sé byggt á því að í umboðunum felist ekki heimild til að krefjast frestunar réttaráhrifa, umboðin séu öll efnislega samhljóða og nái einvörðungu til þess að kæra starfsleyfið til ógildingar. Úrskurður um frestun yrði meira íþyngjandi og hefði alvarlegri réttaráhrif fyrir leyfishafa en úrskurður um ógildingu leyfis þar sem útgáfa bráðabirgðaleyfis sé heimil í kjölfar ógildingar, en ekki ef ákvörðun sé tekin um frestun réttaráhrifa.
Kröfugerð í kæru sé óljós og vanreifuð og uppfylli ekki kröfur 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Skortur sé á lögvörðum hagsmunum, sbr. 3. mgr. 4. gr. laganna, en kærendur hafi ekki lagt fram nein gögn um hvaða hagsmuni þeir kunni að hafa af úrlausn málsins. Þá skorti kærendur heimild til að krefjast frestunar réttaráhrifa en 5. gr. laga nr. 130/2011 heimili einungis, samkvæmt skýru orðalagi sínu, að kærendur geti krafist stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða. Það skorti því lagaheimild til að krefjast „frestunar réttaráhrifa eða að framkvæmdir verði stöðvaðar“ og því beri að vísa þeim kröfulið frá.
Gerð sé sú krafa til vara að hafnað verði kröfu um að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað eða framkvæmdir stöðvaðar. Meginregla stjórnsýsluréttar sé sú að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum, sbr. 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hagsmunir leyfishafa séu gríðarlegir í málinu og varði bæði fjárhagslega hagsmuni og hagsmuni allra þeirra starfsmanna sem starfi hjá leyfishafa, auk þess sem hagsmunir sveitarfélagsins komi líka til skoðunar. Frestun réttaráhrifa myndi valda leyfishafa slíku tjóni að það væri ekki vafa undirorpið að félagið hætti þar með starfsemi. Ekkert í málinu gefi til kynna að kæruheimild verði þýðingarlaus verði réttaráhrifum ekki frestað. Engin rök séu færð fram fyrir þessum kröfum kærenda, enda engin málefnaleg sjónarmið sem leiði til þess að rétt sé að fresta réttaráhrifum gildandi leyfis.
Miklir hagsmunir séu í húfi fyrir leyfishafa og telji hann að kærendur hafi engra slíkra hagsmuna að gæta sem réttlæti frestun réttaráhrifa. Til grundvallar liggi atvinnufrelsi leyfishafa, sem varið sé í stjórnarskrá Íslands. Fiskeldi í Reyðarfirði hafi sömu áhrif samkvæmt áhættumati og eldi í Fáskrúðsfirði. Sé á því byggt að hættan sem kærendur haldi fram að skapist við umrædda framkvæmd sé þegar komin fram og aukist ekkert eða lítið við framkvæmdina sjálfa.
Komi til frestunar réttaráhrifa fari öll fjárfesting í mannvirkjum fyrir bí og slátra þurfi öllum lífmassa leyfishafa. Það þurfi ekki að orðlengja um hvað yrði um félagið sjálft og starfsmenn þess, en félagið sé stærsti vinnuveitandinn á sunnanverðum Austfjörðum. Samkvæmt áhættumati Hafrannsóknarstofnunar sé Breiðdalsá eina áin sem sé í hættu á Austfjörðum. Í Breiðdalsá hafi verið stundaðar seiðasleppingar í tugþúsundatali á hverju ári síðan 1966. Efast megi réttilega um að þar hafi nokkurn tíma verið villtur laxastofn, en öruggt sé að svo sé ekki í dag.
Niðurstaða: Í málinu er því haldið fram auk annars að fyrirliggjandi umboð umboðsmanns kærenda séu haldin ágöllum, meðal annars hvað varðar heimild umboðsmannsins til að gera kröfu fyrir þeirra hönd um frestun réttaráhrifa eða stöðvun framkvæmda. Sú meginregla er viðurkennd að sá sem fram kemur sem umboðsmaður annars manns ábyrgist að hann hafi nægilegt umboð til þess sem hann aðhefst í nafni umbjóðanda síns, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1936 um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga. Þá liggur ekkert fyrir í málinu að svo stöddu sem gefur tilefni til að vefengja umboðin almennt. Verður því tekin efnisleg afstaða til framkominnar kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar.
Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi og getur úrskurðarnefndin með sömu skilmálum frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem ekki felur í sér stöðvun framkvæmda, sbr. 3. mgr. lagagreinarinnar. Um undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar og ber að skýra slíkar undantekningar þröngt. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar. Þó sé mikilvægt að gætt sé að því að efnislegar forsendur liggi að baki kæru, þ.e. að horft sé til þess hversu líklegt sé að kæra breyti efni ákvörðunar.
Kærendur byggja í kæru sinni á því að gífurlegt magn úrgangs stafi frá eldinu og að því fylgi hætta á lúsafári, sjúkdómasmiti og erfðamengun. Áður en hið kærða leyfi var veitt hafði Fiskeldi Austfjarða starfsleyfi til 3.000 tonna ársframleiðslu af regnbogasilungi í sjókvíum í Fáskrúðsfirði. Sótt var um nýtt starfsleyfi 5. janúar 2017 til aukinnar framleiðslu auk þess sem sótt var um tegundarbreytingu. Tekur nýtt starfsleyfi til 11.000 tonna ársframleiðslu á laxi, þar af séu að hámarki 6.000 tonn af frjóum laxi.
Undir rekstri málsins aflaði úrskurðarnefndin upplýsinga frá leyfishafa um fyrirhugaða útsetningu seiða. Mun útsetning fyrirhuguð í júní 2019 í Fáskrúðsfirði á alls 120.000 geldseiðum og 1.080.000 frjóum seiðum. Í Fáskrúðsfirði hefur ekki verið stundað laxeldi áður og verður því almennt að telja að hætta á að fram komi þau umhverfisáhrif sem kærendur halda fram muni aukast frá því sem áður var. Hins vegar eru til staðar leyfi til handa öðru fyrirtæki til framleiðslu á 6.000 tonnum af laxi í Reyðarfirði. Er í því sambandi rétt að benda á að í áhættumati Hafrannsóknastofnunar vegna mögulegrar erfðablöndunar milli eldislaxa og náttúrulegra laxastofna á Íslandi er lögð fram tillaga um æskilegt hámarkseldi á hverju svæði fyrir sig samkvæmt útreikningum áhættumatslíkans. Er lagt til 15.000 tonna hámarkseldi á svæðinu Fáskrúðsfjörður og Reyðarfjörður og er tekið fram að ekki skipti höfuðmáli hvernig eldið skiptist milli fjarðanna hvað varði áhættu. Sú hætta sem kærendur vísa til varðandi erfðamengun hefur því vart aukist að því marki við útgáfu hins kærða leyfis að hætta sé á óafturkræfu tjóni. Þá benda gögn málsins ekki til þess að sjúkdómar og lúsasmit, sem óvíst er að komi upp í hinu kærða eldi, muni hafa í för með sér svo yfirvofandi neikvæð umhverfisáhrif á meðan á meðferð málsins stendur að kæruheimild verði þýðingarlaus. Að sama skapi verður að telja hættu á að frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar myndi hafa í för með sér tjón fyrir leyfishafa.
Samkvæmt því sem að framan er rakið eru ekki forsendur til að beita undantekningarheimild 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 og fresta réttaráhrifum hins kærða leyfis. Þó skal á það bent að ýmis álitaefni eru uppi í málinu og ber leyfishafi alla áhættu af því að hefja nýtingu á grundvelli hins kærða leyfis á meðan ekki liggur fyrir endanleg niðurstaða um lögmæti þess.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 19. mars 2019 um að gefa út starfsleyfi fyrir eldi á 11.000 tonnum af laxi á ári í sjókvíum í Fáskrúðsfirði á vegum Fiskeldis Austfjarða hf., þar af að hámarki 6.000 tonnum af frjóum laxi.
