Ár 2007, miðvikudaginn 4. júlí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 87/2006, kæra á samþykktum sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 7. desember 2005 og 21. september 2006 um breytt deiliskipulag orlofs- og sumarhúsasvæðis í landi Kiðjabergs í Grímsnesi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 1. nóvember 2006, er barst nefndinni hinn 3. sama mánaðar, kærir Ívar Pálsson hdl., f.h. Þ og Þ, Glaðheimum 14, Reykjavík, eigenda sumarhúss á lóðinni nr. 111 í landi Kiðjabergs í Grímsnesi, samþykktir sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 7. desember 2005 og 21. september 2006 um breytt deiliskipulag orlofs- og sumarhúsasvæðis í landi Kiðjabergs.
Gera kærendur þá kröfu að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Þá er og gerð krafa um að réttaráhrif hinna kærðu ákvarðana verði þegar stöðvuð. Í kæru var boðuð frekari greinargerð er barst úrskurðarnefndinni hinn 29. maí 2007. Verður ekki fjallað sérstaklega um kröfu um stöðvun réttaráhrifa heldur kveðinn upp efnisúrskurður í kærumálinu.
Málavextir: Forsaga máls þessa er sú að tillaga að breyttu deiliskipulagi frístunda-húsasvæðis í landi Kiðjabergs í Grímsnesi var auglýst í október 2002, en í gildi var deiliskipulag svæðisins frá árinu 1990. Nokkrar athugasemdir bárust, m.a. frá kærendum. Tillagan var samþykkt á fundi sveitarstjórnar hinn 5. febrúar 2003. Með bréfi Skipulagsstofnunar til sveitarstjórnar, dags. 20. febrúar 2003, voru gerðar athugasemdir við samþykktina og framsetningu hennar, m.a. að samræmi þyrfti að vera á milli deiliskipulags og samþykkts aðalskipulags.
Á árinu 2004 var auglýst tillaga að breyttu aðalskipulagi sveitarfélagsins sem og tillaga að breyttu deiliskipulagi orlofs- og sumarhúsasvæðis í landi Kiðjabergs. Fól tillaga að breyttu deiliskipulagi í sér m.a. stækkun golfvallar ásamt því að gerðar voru breytingar á stærð og staðsetningu sumarhúsalóða. Sagði í auglýsingunni að vegna ágalla við fyrra ferli væri tillagan auglýst í annað sinn með nokkrum breytingum í kjölfar athugasemda við fyrri auglýsingu. Var aðalskipulagsbreytingin staðfest af ráðherra í júlí 2004. Tillaga að breyttu deiliskipulagi var auglýst frá 28. apríl til 26. maí 2004 með athugasemdafresti til 9. júní 2004. Engar athugasemdir bárust og samþykkti sveitarstjórn tillöguna á fundi hinn 7. desember 2005. Skipulagsstofnun gerði ekki athugasemd við að sveitarstjórn birti auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar og birtist auglýsing þess efnis hinn 23. ágúst 2006.
Sveitarstjórn samþykkti nýja tillögu að breyttu deiliskipulagi í Kiðjabergslandi sem var til kynningar frá 13. júlí til 10. ágúst 2006 með athugasemdafresti til 24. ágúst. Fól tillagan m.a. í sér heimild fyrir því að frístundahús í Kiðjabergslandi mættu vera allt að 250 fermetrar að stærð og skyldu þau vera á einni hæð, með 5,0 metra hámarkshæð yfir gólfi en frá jörðu 6,5 metra. Þar sem aðstæður gæfu tilefni til væri heimilt að byggja geymslukjallara undir húsi. Óheimilt væri að hafa opið undir gólf, hærra en 1,5 metra. Kærendur gerðu athugasemdir við tillöguna. Var tillaga að breyttu deiliskipulagi samþykkt á fundi sveitarstjórnar hinn 6. september 2006 með eftirfarandi bókun: „Sveitarstjórn samþykkir deiliskipulagið skv. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga með eftirfarandi breytingum á auglýstri tillögu: Við bætist að leyfilegt byggingarmagn á lóð verði að hámarki 3% af stærð lóðar. Hámarksstærð frístundahúsa verður áfram 250 fm auk allt að 25 fm aukahúss. Hámarkshæð húsa frá gólfi verður 5,5 m í stað 5 m. Ákvæði um að „óheimilt sé að hafa opið undir gólf, hærra en 1,50 m“ er fellt út. Sveitarstjórn felur skipulagsfulltrúa að svara þeirri athugasemd sem barst á grundvelli afgreiðslu sveitarstjórnar.“
Á fundi skipulagsnefndar uppsveita Árnessýslu hinn 13. september 2006 var eftirfarandi fært til bókar: „Lögð fram tillaga að breytingu á skilmálum deiliskipulags Kiðjabergs, orlofs- og sumarhúsasvæðis Meistarafélags húsasmiða. Í tillögunni felst að gerð er breyting á skilmálum er varða stærð og útlit húsa, m.a. að stærð frístundahúsa verði allt að 250 m² og að byggja megi allt að 25 m² geymsluhús/gestahús auk annarra minniháttar breytinga. Tillagan var í kynningu frá 13. júlí til 10. ágúst 2006 með athugasemdafresti til 24. ágúst. Ein athugasemd barst og er hún lögð fram ásamt tillögu að umsögn um hana. Sveitarstjórn samþykkti tillöguna með breytingum þann 6. september 2006 en þar sem rétt gögn lágu ekki fyrir er tillagan lögð fram að nýju. Drög að umsögn um athugasemdir lögð fram. Skipulagsnefnd samþykkir deiliskipulagið skv. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga með eftirfarandi breytingum á auglýstri tillögu. Við bætist að leyfilegt byggingarmagn á lóð verði að hámarki 3% af stærð lóðar. Hámarksstærð frístundahúsa verður áfram 250 fm auk allt að 25 fm aukahúss. Hámarkshæð húsa frá gólfi verður 6 m í stað 5 m. Hámarkshæð frá jörðu verður áfram 6,5 m. Ákvæði um að „hús skulu vera á einni hæð“ er fellt út. Ákvæði um að „óheimilt sé að hafa opið undir gólf, hærra en 1,50 m“ er fellt út. Skipulagsfulltrúa er falið að svara athugasemd í samræmi við ofangreinda afgreiðslu og í samráði við sveitarstjórn.“ Var framangreint staðfest á fundi sveitarstjórnar hinn 21. september 2006.
Í bréfi Skipulagsstofnunar til sveitarstjórnar, dags. 27. september 2006, var ekki gerð athugasemd við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsbreytingar-innar í B-deild Stjórnartíðinda en þó var frekari skýringa þörf. Auglýsing um gildistöku breytingarinnar birtist hinn 9. október 2006.
Framangreindum samþykktum sveitarstjórnar hafa kærendur skotið til úrskurðar-nefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að þeir hafi gert athugasemdir er tillaga að breyttu deiliskipulagi svæðisins hafi verið auglýst á árinu 2002 enda hafi þeir, ásamt öðrum þeim er athugasemdir hafi gert, talið verulega gengið á rétt sinn. Í tillögunni hafi aðkoma að lóð kærenda ekki verið sýnd eins og hún hefði verið frá upphafi auk þess sem ekki hafi verið gert ráð fyrir stækkun á lóð kærenda, en lóðir í kringum hana stækkaðar á kostnað sameiginlegs útivistarsvæðis. Ítrekað hafi kærendur óskað eftir stækkun lóðar, sem sé ein sú minnsta á svæðinu, en ekki fengið.
Þar sem deiliskipulagstillagan hafi ekki verið í samræmi við aðalskipulag sveitarfélagsins hafi auglýsing hennar verið ólögmæt. Tillagan muni hafa verið auglýst aftur ásamt tillögu að breytingu á aðalskipulagi hinn 23. apríl 2004. Hafi þeim sem gert hefðu athugasemdir við tillöguna á fyrri stigum hvorki verið tilkynnt þar um né athygli þeirra vakin á auglýsingunni. Kærendur hafi ekki komist að því fyrr en um mitt ár 2005 að tillaga að breyttu deiliskipulagi hafi verið auglýst að nýju og líklega verið samþykkt aftur án athugasemda. Er kærendum hafi verið þetta ljóst hafi þau leitað sér lögmannsaðstoðar. Hafi lögmaður þeirra ritað skipulagsfulltrúa bréf, dags. 8. júlí 2005, sem ítrekað hafi verið 23. ágúst sama ár, þar sem m.a. hafi verið óskað upplýsinga um framgang deiliskipulagssamþykktarinnar og útgefin byggingarleyfi á svæðinu. Afrit af bréfinu hafi verið sent byggingarfulltrúa uppsveita Árnessýslu og til landeiganda. Engin svör eða gögn hafi borist frá embættunum þrátt fyrir framangreind bréf og samtöl við þáverandi skipulagsfulltrúa.
Hinn 13. október 2005 hafi lögmaður kærenda brugðið á það ráð að senda byggingar-fulltrúa bréf þar sem kærendur hafi talið hugsanlegt að framkvæmdir væru hafnar á grundvelli hins nýja deiliskipulags þó það hefði þá ekki öðlast gildi. Hafi verið óskað eftir upplýsingum um öll byggingarleyfi sem veitt hefðu verið frá áramótum 2004 og á grundvelli hvaða skipulags þau hefðu verið veitt. Ekkert svar hafi borist við bréfi þessu.
Rétt fyrir jól árið 2005 hafi lögmaður kærenda verið í sambandi við landeiganda, Meistarafélag húsasmiða, til að leita lausna á vanda þeirra. Eftir símtöl við starfsmann félagsins hafi lögmaðurinn ritað landeiganda bréf, dags. 28. nóvember og 7. desember 2005. Hinn 8. desember 2005 hafi lögmaðurinn átt fund með þáverandi skipulagsfulltrúa. Á þeim fundi hafi skipulagsfulltrúi lofað að leita leiða til að finna lausn á vanda kærenda og leita sátta milli þeirra og landeiganda. Í kjölfar fundarins hafi lögmaðurinn sent skipulagsfulltrúa tölvupósta, eða hinn 8. desember 2005 og 17. janúar 2006. Hvorki erindi lögmanns kærenda til skipulagsfulltrúans né landeigandans hafi verið svarað. Nokkru síðar hafi lögmaður kærenda komist að því að á fundi sveitarstjórnar hinn 7. desember 2005, hafi sveitarstjórn samþykkt hina kærðu deiliskipulagsbreytingu.
Kærendur hafi ætlað að kæra deiliskipulagsbreytinguna en hafi ekki getað það þar sem málsmeðferð hennar hafi ekki verið lokið og ákvörðunin því ekki kæranleg. Hafi lögmaður kærenda farið yfir það með framkvæmdastjóra úrskurðarnefndarinnar sem staðfest hafi að á meðan auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins hefði ekki verið birt í B-deild Stjórnartíðinda yrði öllum kærum varðandi skipulagið vísað frá nefndinni. Lögmaður kærenda hafi því fylgst vel með auglýsingum frá Grímsnes- og Grafnings-hreppi í B-deild Stjórnartíðinda. Í byrjun sumars 2006 hafi því enn verið í gildi deiliskipulag af svæðinu sem samþykkt hafi verið á fundi skipulagsstjóra ríkisins hinn 9. maí 1990. Lóð kærenda sé nr. 120 samkvæmt því deiliskipulagi en nr. 111 samkvæmt deiliskipulagi sem hafði verið samþykkt af sveitarstjórn en ekki öðlast gildi.
Í byrjun júní árið 2006, er kærendur hafi verið staddir í sumarbústað sínum í Kiðjabergi, hafi þeir orðið varir við að framkvæmdir væru hafnar við byggingu sumarbústaða á lóðunum norðan við þeirra lóð, þ.e. lóðunum sem eru nr. 112 og 113, að því er virtist samkvæmt hinu nýja deiliskipulagi sem ekki hefði öðlast gildi. Hafi kærendur verið þess fullvissir að framkvæmdirnar samræmdust ekki þágildandi deiliskipulagi, samþykktu 9. maí 1990. Þrátt fyrir að hafa verið meinað um aðgang að gögnum um umrædd hús og skipulagsgögn hafi kærendur kært byggingarleyfin hinn 6. júní 2006 og krafist stöðvunar framkvæmda.
Enn hafi verið reynt að beina málinu í eðlilegan farveg með bréfi til sveitarfélagsins, dags. 13. júní 2006, þar sem óskað hafi verið eftir að erindum kærenda, sem sum hafi verið orðin rúmlega ársgömul, yrði svarað, allar framkvæmdir í ósamræmi við skipulag frá 1990 yrðu stöðvaðar, byggingarleyfi og framkvæmdaleyfi sem ekki væru í samræmi við skipulagið afturkölluð auk þess sem óskað hafi verið eftir fundi með sveitarstjóra. Hinn 15. júní 2006 hafi lögmanni kærenda borist frá úrskurðarnefndinni bréf byggingarfulltrúa, dags. 12. júní 2006, þar sem tilkynnt hafi verið að handhöfum lóða nr. 112 og 113 hafi verið send beiðni um að stöðva framkvæmdir. Þrátt fyrir framangreint og hina meintu stöðvun framkvæmda hafi í skjóli nætur, aðfararnótt hins 26. júní 2006, verið flutt hús á lóðina nr. 113 og það sett þar niður. Lögmaður kærenda hafi sent myndbréf til byggingarfulltrúa hinn 27. júní 2006 og krafist þess að húsið yrði þegar flutt burt af lóðinni en því hafi ekki verið sinnt.
Í byrjun júlí 2006 hafi kærendur orðið varir við að hafnar væru framkvæmdir á lóðinni nr. 109. Hinn 7. júlí 2006 hafi þeir kært það byggingarleyfi á sömu forsendum og áður. Þrátt fyrir framangreint hafi framkvæmdir haldið áfram að einhverju marki við þau hús sem byggingarfulltrúi hafi sagst hafa stöðvað framkvæmdir við. Í júlímánuði hafi lögmaður kærenda margoft verið í sambandi við byggingarfulltrúa vegna kvartana þeirra um að framkvæmdum væri haldið fram. Hafi úrskurðarnefndin loks 2. ágúst 2006 stöðvað framkvæmdir á umræddum lóðum til bráðabirgða.
Samhliða framangreindu hafi lögmaður kærenda ritað Skipulagsstofnun bréf til að koma þeim sjónarmiðum á framfæri við stofnunina að málsmeðferð skipulagstillögu svæðisins hafi verið ólögmæt sem og sú efnislega afstaða sem tekin hafi verið með skipulaginu. Erindinu hafi verið svarað með bréfi, dags. 24. júlí 2006. Þar hafi komið fram að skipulagið hefði borist stofnuninni og verið gerðar athugasemdir við það og jafnframt yrði tekin afstaða til skipulagsins þegar ný gögn lægju fyrir. Í ljósi þessara upplýsinga og þar sem kærendur hafi haft í hyggju að kæra deiliskipulagið yrði gildistaka þess auglýst í B-deild Stjórnartíðinda, hafi lögmaður þeirra fylgst mjög með auglýsingum frá Grímsnes- og Grafningshreppi í B-deild Stjórnartíðinda, þ.e. hafi athugað með u.þ.b. viku millibili hvort auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins hefði birst en allt kom fyrir ekki. Með vísan til allrar forsögu málsins hafi hann þó ekki sérstaklega kippt sér upp við að auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins hefði ekki enn birst.
Með bréfi til Skipulagsstofnunar, dags. 19. október 2006, hafi lögmaður kærenda óskað eftir upplýsingum um stöðu málsins og afritum af bréfaskiptum Skipulagsstofnunar og skipulagsfulltrúa. Fram hafi komið í tölvupósti Skipulagsstofnunar, dags. 1. nóvember 2006, að erindinu hafi ekki verið svarað fyrr en þann dag. Í útprentun úr málaskrá Skipulagsstofnunar komi fram númer auglýsingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda. Þá fyrst hafi lögmanni kærenda verið það ljóst að auglýsingin hefði verið birt og þá undir nafni skipulagsfulltrúans en ekki sveitarfélagsins. Samdægurs hafi deiliskipulagsbreytingin, sem samþykkt hafi verið í sveitarstjórn hinn 5. desember 2005, verið kærð til úrskurðarnefndarinnar.
Vegna þess langa tíma sem liðið hafi frá birtingu auglýsingar um gildistöku fyrri deiliskipulagsbreytingarinnar sé rétt að taka eftirfarandi fram. Hvorki kærendur né lögmaður þeirra hafi haft vitneskju um að auglýsing um gildistöku breytingarinnar hafi verið birt þrátt fyrir að hafa óskað þess sérstaklega í bréfum til skipulagsyfirvalda sveitarfélagsins að þeim yrði tilkynnt um birtingu gildistökuauglýsingar breytingarinnar. Auk þess að bæði kærendur og lögmaður þeirra hafi átt regluleg samskipti við Skipulagsstofnun og fulltrúa sveitarfélagsins, sem ekki hafi upplýst um framangreint, hafi verið fylgst vel með birtingum auglýsinga undir Grímsnes- og Grafningshreppi í hinni rafrænu útgáfu B-deildar Stjórnartíðinda. Engin auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins hafi birst þar. Auglýsingin hafi aftur á móti verið birt undir nafni skipulagsfulltrúa uppsveita Árnessýslu en ekki í nafni sveitarfélagsins. Framangreint hafi ekki uppgötvast fyrr en lögmaður kærenda hafi óskað eftir upplýsingum um stöðu málsins frá Skipulagsstofnun eins og gerð hafi verið grein fyrir. Kærendur telji því afsakanlegt að kæra vegna ákvörðunar sveitarstjórnarinnar frá 7. desember 2005 hafi ekki verið send úrskurðarnefndinni fyrr en hinn 1. nóvember 2006, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærendur telji báðar hinar kærðu breytingar ólögmætar m.t.t. þess hve veruleg neikvæð áhrif þær hafi á grenndarrétt þeirra og friðhelgi. Þær leiði báðar til þess að nú megi byggja mun stærri og hærri hús en kærendur hafi mátt gera ráð fyrir á þeim tíma er þeir hafi keypt lóðarréttindin. Það hafi sérstaka þýðingu fyrir kærendur vegna staðsetningar lóðarinnar og þeirrar staðreyndar að lóð þeirra sé ein sú minnsta á svæðinu.
Kærendur vísi einnig til sjónarmiða um réttmætar væntingar og þess að um nýlegt skipulag sé að ræða. Telji kærendur að ólögmætt sé að gera slíkar grundvallarbreytingar á svo nýju deiliskipulagi á svæði þar sem menn hafi byggt upp á ákveðnum forsendum. Vísi kærendur máli sínu til stuðnings til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 31 frá 2007. Verði breytingarnar látnar standa sé forsenda fyrir veru kærenda á svæðinu brostin þar sem það næði og friðhelgi sem þau hafi mátt gera ráð fyrir að njóta, enda um sumarhúsasvæði að ræða, hafi verið að engu gerð með þessum breytingum.
Framkvæmdir við hús nr. 109, 112 og 113 hafi verið hafnar og langt komnar þegar hinar kærðu deiliskipulagsbreytingar hafi öðlast gildi. Fyrir liggi að umrædd hús hafi ekki verið í samræmi við deiliskipulag svæðisins óbreytt. Samkvæmt 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga sé óheimilt að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hafi verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging eða byggingarhluti hafi verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Allar tilgreindar byggingarframkvæmdir hafi verið í ósamræmi við eldra skipulag. Óheimilt hafi því verið að breyta skipulaginu fyrr en þessi hús eða þær framkvæmdir sem byrjað hafi verið á, í ósamræmi við skipulagið, hefðu verið fjarlægðar. Báðar breytingarnar séu ólögmætar á framangreindum forsendum.
Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er þess aðallega krafist að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að ákvarðanir sveitarstjórnar verði staðfestar.
Aðalkrafa um frávísun málsins sé byggð á því að kæra vegna ákvörðunar frá 7. desember 2005 sé of seint fram komin auk þess sem kærendur hafi ekki lögvarða hagsmuni tengda slíkri kröfu. Þá eigi kærendur ekki kæruaðild vegna breytingar á deiliskipulagsuppdráttum.
Samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé frestur til að skjóta máli til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda hafi mátt vera kunnugt um eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra eigi. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæti opinberri birtingu teljist kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Hinar kærðu ákvarðanir hafi verið teknar á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps hinn 7. desember 2005, vegna breytinga á deiliskipulagsuppdrætti og hinn 23. ágúst 2006 (sic) vegna breytinga á deiliskipulagsskilmálum. Auglýsing um gildistöku fyrri deiliskipulagsbreytingarinnar vegna ákvörðunar sveitarstjórnar frá 7. desember 2005 hafi birst í B-deild Stjórnartíðinda hinn 23. ágúst 2006. Auglýsing um gildistöku síðari deiliskipulagsbreytingarinnar hafi birst í B-deild Stjórnartíðinda hinn 9. október 2006. Kynning og auglýsing þessara skipulagstillagna hafi verið framkvæmd með sama hætti og tíðkist með aðrar skipulagsbreytingar hjá sveitarfélögum uppsveita Árnessýslu. Kærendum hafi einnig verið tilkynnt munnlega um meðferð tillagnanna og auglýsingu.
Kæra í málinu sé dagsett 1. nóvember 2006. Kærufrestur hafi því verið liðinn varðandi breytingu á deiliskipulagsuppdrætti er öðlast hafi gildi hinn 23. ágúst 2006 þegar kærendur hafi skotið máli sínu til nefndarinnar. Beri því að vísa þeim hluta málsins frá úrskurðarnefndinni, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Undanþáguákvæði 1. tl. 28. gr. stjórnsýslulaga geti ekki komið til álita þar sem kærendur hafi áður skotið málum sínum til úrskurðarnefndarinnar og hafi notið lögmannsaðstoðar við sinn málarekstur. Þá geti undanþáguákvæði 2. tl. 28. gr. stjórnsýslulaga ekki átt við. Hér megi einnig vísa til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 32/2007, þar sem sambærilegt álitaefni hafi verið afgreitt með greindum hætti.
Þá sé vísað til þess að kærendur geti ekki átt aðild að kröfu um ógildingu skipulags-ákvörðunar sveitarstjórnar frá 7. desember 2005. Þeir hafi engar athugasemdir gert vegna hins kærða deiliskipulags fyrr en með kæru sinni hinn 1. nóvember 2006 og raunverulega ekki fyrr en með greinargerð sinni, dags. 25. maí 2007. Þeim hafi hins vegar verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum á kynningartíma tillögunnar. Það hafi þau ekki gert en minna megi á að þau hafi notið lögmannsaðstoðar í málarekstri sínum.
Í 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 segi að hver sá sem ekki geri athugasemdir við auglýsta tillögu innan tilskilins frests teljist samþykkur henni. Af því leiði að þeir sem ekki komi á framfæri athugasemdum sínum vegna auglýsingar á tillögu að deiliskipulagi teljist vera samþykkir henni. Þar sem kærendur teljist að lögum vera samþykkir umræddri skipulagstillögu geti þeir ekki síðar haft uppi í kærumáli kröfur um ógildingu skipulagsákvörðunar sem samþykkt hafi verið á grundvelli tillögunnar án breytinga er varðað geti hagsmuni þeirra. Kærendur eigi því ekki kæruaðild í málinu er varði ákvörðun sveitarstjórnar frá 7. desember 2005 og beri að vísa því frá nefndinni, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar í máli nr. 6/2007.
Sveitarfélagið byggi einnig á því að kærendur eigi ekki einstaklegra lögákveðinna hagsmuna að gæta samkvæmt 5. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997. Hvorki í kæru né greinargerð kærenda sé gerð grein fyrir því hvaða lögvörðu hagsmuni þeir eigi vegna breytinga á deiliskipulagsskilmálum Kiðjabergs. Þá sé ekki með nokkrum hætti gerð grein fyrir því með hvaða hætti þeir telji að framkvæmdir á lóðum nr. 109, 112 og 113 brjóti gegn greindum skipulagsskilmálum, þrátt fyrir að það sé boðað í kæru. Minnt sé á að með þessari breytingu hafi skilmálum fyrir allt það svæði sem deiliskipulag Kiðjabergs nái yfir, þ.e. svæði A-Háls, B-Holt og C-Kambar, þ.m.t. lóð kærenda, verið breytt.
Hinar kærðu deiliskipulagsbreytingar hafi verið fullkomlega lögmætar og í samræmi við 23. og 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Vakin sé athygli á að hvorki í kæru né greinargerð sé vísað til þess að sveitarstjórn hafi brotið gegn tilteknum ákvæðum greindra laga við málsmeðferð sína. Kynning og auglýsing umræddra skipulagstillagna hafi verið framkvæmd á sama hátt og tíðkist með aðrar skipulagsbreytingar sem séu til meðferðar hjá sveitarfélögum uppsveita Árnessýslu, þ.e.a.s. auglýsing hafi verið birt í Lögbirtingablaðinu, Fréttablaðinu, Sunnlenska fréttablaðinu og Glugganum. Skipulags-tillögur séu auglýstar í Fréttablaðinu þar sem það hafi meiri dreifingu en Morgunblaðið. Auk þessa hafi kærendum verið tilkynnt munnlega að umrædd tillaga hafi verið tekin fyrir í skipulagsnefnd og yrði auglýst í júlí eða ágúst. Kynningargögn hafi einnig verið ljósrituð án gjalds og afhent kærendum þegar eftir því hafi verið óskað. Að mati sveitarstjórnar hafi lóðarhafar haft nægan tíma til að kynna sér tillöguna og koma með athugasemdir við hana.
Af hálfu sveitarfélagsins sé á því byggt að deiliskipulagsbreytingarnar hafi ekki neikvæð áhrif á grenndarrétt kærenda. Ljóst sé að hús sem séu að rísa á lóðum 109 og 112 séu stærri en gert hafi verið ráð fyrir í upphaflegu skipulagi, en hús á lóð 113 samræmist eldri skilmálum.
Þá sé mótmælt þeirri staðhæfingu, sem fram komi í greinargerð, að hér sé um að ræða grundvallarbreytingu á nýlegu skipulagi. Ekki sé hægt að segja að skipulagið í Kiðjabergi sé nýlegt því það sé eitt af þeim fyrstu sem unnið hafi verið í sveitarfélaginu. Einnig sé vísað til umsagnar sveitarstjórnar við athugasemdum kærenda, sbr. bréf skipulagsfulltrúa 22. september 2006.
Á þeim tíma þegar upphaflegt deiliskipulag hafi verið unnið hafi í lögum ekki verið heimilt að byggja stærri frístundahús en 60 fermetra og hafi skipulagið miðast við þá stærð. Í dag sé ekki kveðið á um hámarksstærð frístundahúsa í lögum og ef litið sé til þróunar síðustu ára þá hafi frístundahús smám saman verið að stækka í samræmi við kröfur húsbyggjenda. Að mati sveitarfélagsins sé það ekki talið óeðlilegt að þessi þróun nái einnig til byggðarinnar í Kiðjabergi, sérstaklega í ljósi þess að þangað til nýlega hafi fjölmargar lóðir á svæðinu verið óseldar.
Leyfilegt byggingarmagn á hverri lóð megi nú ekki vera hærra en 3%, þó svo að áfram verði miðað við 250 fermetra hámarksstærð. Þetta þýði t.d. að á lóð sem sé 0,5 ha megi byggingarmagn ekki fara upp fyrir 150 fermetra. Gildi það fyrir allt svæðið. Leyfileg hámarksstærð frístundahúsa eftir breytinguna sé í góðu samræmi við þróun annarra svæða í Grímsnes- og Grafningshreppi sem og í grannsveitarfélögum. Því til stuðnings megi benda á að nýlega hafi verið gerðar breytingar á skilmálum eldri frístundabyggðar í landi Norðurkots og Ormsstaða. Fordæmi fyrir byggingu húsa í þegar byggðum hverfum sé því fyrir hendi.
Ekki sé gert ráð fyrir að umferð um svæðið aukist miðað við það sem áður hafi verið gert ráð fyrir þó svo að heimilt verði að byggja stærri hús. Stærri hús kalli ekki endilega á fleira fólk því í flestum ef ekki öllum tilvikum sé það ein fjölskylda sem eigi hvert hús, enda séu að jafnaði ekki fleiri svefnherbergi í stærri húsum. Stækkað rými sé oftar en ekki nýtt í stærri stofur, baðherbergi og aðstöðu í tengslum við það, t.d. gufubað eða heita potta.
Af framangreindu leiði að athugasemdum kærenda um grundvallarbreytingar á nýju deiliskipulagi beri að hafna. Fordæmi það sem kærendur vísi til varðandi úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 31/2007 eigi hér ekki við, enda aðstæður ekki sambærilegar.
Af hálfu kærenda sé því haldið fram að deiliskipulagsbreytingin sé ólögmæt með vísan til 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997, þ.e. að rífa hefði þurft byggingar á lóðum nr. 109, 112 og 113 áður en unnt hefði verið að breyta skipulagi svæðisins. Þessum skilningi sé alfarið mótmælt af hálfu sveitarfélagsins.
Skipulags- og byggingarnefnd sé ekki skylt að lögum að láta fjarlægja sumarhús á greindum lóðum eða öðrum lóðum á svæðinu áður en að gerð sé breyting á deiliskipulaginu, þrátt fyrir að byggingarleyfi hafi verið afturkölluð. Ekki sé unnt að túlka ákvæði 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga með þeim hætti. Í 56. gr. laganna sé ekki kveðið með skýrum hætti á um hvernig með skuli fara þegar mannvirki, sem þegar hafi verið reist á grundvelli byggingarleyfis, sé síðar ógilt eða afturkallað. Engin fyrirmæli séu í greindum lögum sem skyldi byggingarnefnd til að taka ákvörðun um fjarlægingu mannvirkis, sem þegar hafi verið reist, sé síðar ógilt eða afturkallað. Þá verði að skoða ákvæði 4. mgr. í samhengi við önnur þvingunarúrræði 56. gr. Ákvæði 2., 3. og 4. mgr. 56. gr. eigi fyrst og fremst við um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir skv. IV. kafla laga nr. 73/1997 og taki þá fyrst og fremst til framkvæmda, sem hafnar séu án þess að fengin séu tilskilin leyfi.
Ákvæði 4. mgr. 56. gr. geti þ.a.l. ekki átt við í því tilviki er bygging hafi verið reist á grundvelli gilds byggingarleyfis sem talið hafi verið í samræmi við skipulag á þeim tíma sem leyfi hafi verið veitt. Ákvæðinu sé fyrst og fremst ætlað að taka á þeim tilvikum þegar framkvæmt sé án allra tilskilinna leyfa. Slík túlkun sé einnig í samræmi við forsögu þessa lagaákvæðis og tilgang þess. Þá sé hér um að ræða undantekningarreglu og verði að beita þröngri lögskýringu við túlkun hennar. Þröng skýring leiði til þess að ákvæðið verði aldrei túlkað á þann veg sem kærendur krefjist. Hér verði einnig að hafa í huga að um leið og mannvirki hafi verið reist á grundvelli byggingarleyfis komi til önnur sjónarmið, m.a. um eyðileggingu verðmæta o.fl., sem geti komið í veg fyrir að unnt sé að rífa eða fjarlægja eign, sem reist hafi verið. Einnig þurfi að líta til skipulagssjónarmiða sem og hagsmuna eiganda þess húss, sem risið sé, en fjarlæging eða niðurrif eignar hans væri augljóslega verulega íþyngjandi fyrir hann. Einnig þurfi að gæta meðalhófs í slíkum ákvörðunum sem og jafnræðisreglu.
Sjónarmið landeiganda: Af hálfu landeiganda er tekið undir með kærendum að lóð þeirra sé ein sú minnsta á svæðinu. Af 45 lóðum séu sjö minni en lóð kærenda og bent á að kærendur hafi valið umrædda lóð. Mótmælt sé fullyrðingum kærenda þess efnis að þeir hafi ekki getað fengið stækkun á lóð sinni. Hið rétta sé að kærendum hafi gefist kostur á stækkun lóðarinnar en að sjálfsögðu aðeins gegn gjaldi. Því hafi kærendur ekki viljað una.
Andsvör kærenda við málsrökum Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu kærenda er því mótmælt að kærur þeirra séu of seint fram komnar. Augljóst sé að kæran á seinni deiliskipulagsbreytinguni sé innan tímafrests og kæran á fyrri breytingunni hafi verið lögð fram um leið og kærendur hafi vitað að auglýsing um gildistöku hennar hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda.
Bent sé á að kærendum sé ekki kunnugt um að sveitarfélagið hafi auglýst niðurstöðu sveitarstjórnar að lokinni afgreiðslu þess eins og skylt sé skv. 1. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Af hálfu sveitarfélagsins sé því haldið fram að kærendum hafi verið tilkynnt munnlega um meðferð tillagnanna og auglýsingu. Þessari fullyrðingu sé mótmælt sem hreinum ósannindum.
Einu gildi varðandi framangreint hvort kærendur hafi notið lögmannsaðstoðar. Hafi lögmaðurinn gert tvennt til að gæta hagsmuna kærenda. Í fyrsta lagi hafi hann óskað eftir tilkynningu frá sveitarfélaginu um að hann yrði látinn vita um auglýsinguna. Í öðru lagi hafi lögmaðurinn farið reglulega yfir auglýsingar sveitarfélagsins Grímsness- og Grafningshrepps í hinni rafrænu útgáfu Stjórnartíðinda en engar auglýsingar hafi birst þar.
Kærendur mótmæli því að kæruaðild sé ekki til staðar vegna ákvörðunar frá 7. desember 2005. Í fyrsta lagi sé rétt að minna á að tillagan sem samþykkt hafi verið hinn 7. desember 2005 hafi verið auglýst til kynningar frá 28. apríl til 26. maí 2004 og með athugasemdafresti til 9. júní s.á. eða einu og hálfu ári áður en hún hafi verið afgreidd og hafi raunar fyrst verið auglýst árið 2003. Kærendur hafi þá engrar lögmannsaðstoðar notið og ekki vitað af auglýsingu tillögunnar. Þeir hafi hins vegar gert athugasemdir við tillöguna þegar hún hafi verið auglýst árið 2003 en þá hafi afgreiðslu málsins verið frestað og óskað eftir athugsemdum skipulagshönnuðar.
Því sé hafnað að úrskurður úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 6 frá 2007 hafi fordæmisgildi í máli þessu.
Kærendur mótmæli því að þeir eigi ekki lögvarða hagsmuni. Hin kærða breyting snerti hagsmuni þeirra beint og verulega enda lúti breytingin að þeirra lóð. Þannig séu gerðar umfangsmiklar breytingar á lóðum alveg upp við þeirra lóð, ekki sé orðið við athugasemdum þeirra um lóðarstækkun, gengið á útivistarsvæði í kringum þeirra lóð og á svæðinu öllu, svæði undir golfvöll stækkað á kostnað annarra útivistarsvæða og svo mætti lengi telja.
Aðilar máls þessa hafa fært fram frekari rök til stuðnings kröfum sínum og hefur úrskurðarnefndin haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi breytinga sem gerðar voru á deiliskipulagi frá árinu 1990 fyrir frístundabyggð í landi Kiðjabergs í Grímsnesi og öðluðust gildi með auglýsingum í B-deild Stjórnartíðinda hinn 23. ágúst 2006 og hinn 9. október 2006.
Af hálfu sveitarfélagsins er krafist frávísunar málsins, m.a. sökum aðildarskorts kærenda og að kæra hafi borist nefndinni of seint.
Deiliskipulagsbreyting sú er öðlaðist gildi hinn 23. ágúst 2006 tekur til orlofs- og sumarhúsasvæðis í landi Kiðjabergs, svæðis C, og eru kærendur máls þessa lóðarhafar lóðar nr. 111 innan umrædds svæðis. Breytingin felur m.a. í sér að lóðamörkum og byggingarreitum á næstu lóðum og í nágrenni við kærendur er breytt. Seinni deiliskipulagsbreytingin varðar stærðir húsa og tekur til allra sumarhúsalóða í landi Kiðjabergs, þ.m.t. á svæði C. Verður af þessum sökum ekki fallist á sjónarmið sveitarfélagins um að kærendur eigi ekki einstaklegra og lögvarinna hagsmuna að gæta um gildi deiliskipulagsbreytinganna. Verður málinu því ekki vísað frá af þeim sökum.
Eins og mál þetta liggur fyrir kemur til skoðunar hvort kærufresturinn vegna deiliskipulagsbreytingarinnar frá 23. ágúst 2006 hafi verið liðinn þegar kæra í málinu barst úrskurðarnefndinni hinn 3. nóvember 2006. Í 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 segir að kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar sé einn mánuður og varðandi ákvarðanir er sæti opinberri birtingu teljist kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Kæra í málinu barst úrskurðarnefndinni hinn 3. nóvember 2006. Auglýsing um gildistöku þessarar breytingar var birt í B-deild Stjórnartíðindi hinn 23. ágúst 2006 og var því kærufrestur samkvæmt tilvitnuðu lagaákvæði liðinn er kæra barst nefndinni hvað hana varðar.
Af hálfu kærenda er því haldið fram að afsakanlegt hafi verið að kæran hafi borist úrskurðarnefndinni eftir kærufrest, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í málsrökum kærenda hér að framan eru ítarlega rakin samskipti þeirra og lögmanns þeirra við skipulagsyfirvöld á þeim tíma er samþykktin var enn til meðferðar og liggja fyrir úrskurðarnefndinni afrit bréfa og tölvupósta þar að lútandi. Þar er einnig greint frá því hvernig staðið var að gildistökuauglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda sem sett var fram í nafni skipulagsfulltrúa uppsveita Árnessýslu í stað þess stjórnvalds er ákvörðunina tók.
Ekki er á færi úrskurðarnefndarinnar að skera úr um hvort framsetning hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið lögum samkvæmt eða hvort viðhafður hafi verið réttur birtingarmáti hennar. Þá þykir ekki skipta máli hér þótt kærendur og lögmaður þeirra hafi ítrekað átt samskipti við skipulagsyfirvöld í sveitarfélaginu eða talið sig hafa sett fram ósk um að vera tilkynnt sérstaklega um birtingu hinnar kærðu ákvörðunar. Verður því ekki fallist á að afsakanlegt hafi verið að kæran hafi borist úrskurðarnefndinni of seint og ber því, samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, að vísa henni frá úrskurðarnefndinni hvað varðar deiliskipulagsbreytingu þá er öðlaðist gildi hinn 23. ágúst 2006.
Seinni deiliskipulagsbreytingin sem kærð er í málinu er breyting á skipulagsskilmálum er gilt höfðu frá árinu 1990 og nær til allra svæða sem deiliskipulag frístundabyggðar í landi Kiðjabergs gildir um. Í auglýsingu um tillögu að breyttu deiliskipulagi svæðisins segir að í henni felist að gerð sé breyting á skilmálum er varði stærð og útlit húsa, h-lið í greinargerð deiliskipulagsins. Gert sé ráð fyrir að heimilt verði að reisa allt að 250 fermetra frístundahús og allt að 25 fermetra geymslu/gestahús auk breytinga er varði m.a. mænishæð og þakhalla. Nánar segir m.a. í tillögu að breytingunni að aðalhús skulu vera á einni hæð og ekki stærri en 250 fermetrar, með 5,0 metra hámarkshæð miðað við gólfhæð, en 6,5 metra frá jörðu. Þar sem aðstæður gefi tilefni til sé heimilt að byggja geymslukjallara undir húsi. Óheimilt sé að hafa opið undir gólf hærra en 1,5 metra. Gerðu kærendur athugasemdir vegna tillögunnar.
Hinn 6. september 2006 samþykkti sveitarstjórn tillögu að breyttu deiliskipulagi með þeim breytingum að leyfilegt byggingarmagn á hverri lóð yrði að hámarki 3% af stærð lóðar en hámarksstærð frístundahúsa yrði áfram 250 fermetrar auk allt að 25 fermetra aukahúss. Hámarkshæð húsa frá gólfi var hækkuð úr 5 metrum í 5,5 metra. Ákvæði um að óheimilt væri að hafa opið undir gólf hærra en 1,5 metra var fellt niður. Viku síðar, eða hinn 13. september 2006, var málið á ný til umfjöllunar á fundi skipulagsnefndar uppsveita Árnessýslu og segir í bókun nefndarinnar að sveitarstjórn hafi samþykkt deiliskipulagsbreytinguna en þar sem rétt gögn hafi þá ekki legið fyrir sé tillagan lögð fram að nýju í skipulagsnefnd. Var eftirfarandi fært til bókar: „Skipulagsnefnd samþykkir deiliskipulagið skv. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga með eftirfarandi breytingum á auglýstri tillögu. Við bætist að leyfilegt byggingarmagn á lóð verði að hámarki 3% af stærð lóðar … Hámarkshæð húsa frá gólfi verður 6 m í stað 5 m. Hámarkshæð frá jörðu verður áfram 6,5 m. Ákvæði um að „hús skulu vera á einni hæð“ er fellt út. Ákvæði um að „óheimilt sé að hafa opið undir gólf, hærra en 1,50 m“ er fellt út.“ Var framangreint staðfest á fundi sveitarstjórnar hinn 21. september 2006.
Í 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er fjallað um kynningu, samþykkt og gildistöku deiliskipulags. Í 2. mgr. segir að ákveði sveitarstjórn að breyta auglýstri tillögu í grundvallaratriðum skuli hin breytta tillaga auglýst á nýjan leik.
Eins og að framan er rakið gerði sveitarstjórn tvívegis breytingar á tillögu þeirri er auglýst hafði verið eftir að frestur til að koma að athugasemdum var liðinn, m.a. í þá veru að hámarkshæð húsa á öllu svæðinu var hækkuð um einn metra ásamt því að ákvæði þess efnis að hús skyldu vera á einni hæð var fellt út. Úrskurðarnefndin telur að framangreindar breytingar sveitarstjórnar á tillögunni séu svo verulegar, þegar litið er til umfangs og eðlis þeirra, að auglýsa hefði þurft að nýju tillögu að breyttu deiliskipulagi svæðisins í samræmi við ákvæði 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Verður deiliskipulagsbreytingin því felld úr gildi af þessum sökum.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kröfu kærenda um ógildingu samþykktar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 7. desember 2005 um breytt deiliskipulag orlofs- og sumarhúsasvæðis í landi Kiðjabergs á svæði C er vísað frá úrskurðarnefndinni.
Samþykkt sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 21. september 2006 um breytt deiliskipulag orlofs- og sumarhúsasvæðis í landi Kiðjabergs í Grímsnesi er felld úr gildi.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _______________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
