Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

93/2020 Lónsbraut

Árið 2020, þriðjudaginn 15. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 93/2020, kæra á ákvörðunum byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 9. september 2020 um að leggja á 20.000 króna dagsektir á eigendur Lónsbrautar 52 og 54.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. október 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Lónsbrautar 52, persónulega og fyrir hönd einkahlutafélags síns Thorco ehf., eiganda Lónsbrautar 54, ákvarðanir byggingarfulltrúa Hafnar­fjarðar um að leggja 20.000 króna dagsektir á hvorn eiganda nefndra lóða. Er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 6. nóvember 2020.

Málavextir: Annar kærenda eignaðist fasteignina Lónsbraut 52 árið 2007 en hús á þeirri lóð var reist árið 1970 samkvæmt Þjóðskrá Íslands. Félag í eigu hans keypti Lónsbraut 54 árið 2017 og samkvæmt kaupsamingi var aðeins um að ræða grunn sem hafði verið steyptur árið 2004 og var fasteignin fullbyggð árið 2019 samkvæmt greindri heimild. Fasteignin Lónsbraut 52 var boðin til sölu með fasteignaauglýsingu í febrúar 2020 og kom þar fram að húsið hafi verið endur­byggt 2007, steyptir upp veggir og nýr grunnur gerður.

Með tölvupósti frá 11. febrúar 2020 tilkynnti byggingarfulltrúi öðrum kærenda að frágangur á báta­skýli sem hann væri með til sölu að Lónsbraut 52 væri ekki í samræmi við deiliskipulag og þær reglur sem um mannvirkið giltu, þar sem ekki væri heimilt að vera með verönd í átt að lóninu og það sama ætti við bátaskýli að Lónsbraut 54. Var bent á að ekki væri heimilt að hafa steypta verönd og að ekki væri gert ráð fyrir því að í bátaskýlinu að Lónsbraut 52 væri baðherbergi. Var þessum tölvupósti fylgt eftir með bréfum, dags. 12. febrúar s.á., þar sem skorað var á kærendur að fjarlægja verönd við Lónsbraut 52 og 54 og baðherbergi í Lónsbraut 52 innan tveggja vikna frá dagsetningu bréfanna. Kom fram að ef þessum tilmælum yrði ekki sinnt myndi byggingarfulltrúi taka ákvörðun um framhald málsins með hliðsjón af ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.9.2. í byggingar­reglugerð nr. 112/2012. Gæti sú ákvörðun falið í sér að ráðist yrði í úrbætur á kostnað eiganda, beitingu dagsektarákvæða eða lokun á húsnæðinu, sbr. 55. og 56. gr. laga um mannvirki. Bent var á andmælarétt skv. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og jafnframt bent á að heimilt væri að kæra niðurstöðu og afgreiðslu byggingarfulltrúa til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Með tölvupósti til annars kærenda 18. maí 2020 ítrekaði byggingarfulltrúi afstöðu sína og benti á að ekki væri heimilt að vera með salerni í húsinu að Lónsbraut 52. Frekari ítrekanir voru sendar með bréfum, dags. 29. maí og 20. ágúst s.á., og með tölvupósti 9. september s.á. ítrekaði byggingarfulltrúi enn afstöðu sína. Á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 10. s.m. var samþykkt að leggja dagsektir á kærendur enda hafi ekki verið brugðist við áskorunum byggingarfulltrúa og bætt úr óleyfisframkvæmdum. Kom fram að dagsektir, kr. 20.000, yrðu lagðar á frá og með 23. september 2020.

Í kjölfar framangreinds óskaði annar kærenda eftir fundi vegna málsins sem fór fram 22. september 2020. Eftir þann fund voru lóðarmörk Lónsbrautar 52 og 54 mæld og kom í ljós að hluti áðurnefndrar verandar stóð út fyrir lóðarmörkin. Hafa kærendur skotið umræddri ákvörðun byggingarfulltrúa til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er tekið fram að þegar þeir hafi keypt umræddar fasteignir árin 2007 og 2017 hafi umrædd verönd, eða þeir veggir sem umlykja það sem nefnt sé verönd í bréfum Hafnarfjarðarbæjar, verið til staðar. Aðilar viti ekki hvenær umræddir veggir hafi verið byggðir, en eins og útskýrt verði síðar geti verið að þeir hafi verið byggðir í kringum 1970.

Eftir að bréf Hafnarfjarðarbæjar hafi borist kærendum hafi þeir bent á að þeir hafi ekki staðið að þeim framkvæmdum sem taldar væru ólögmætar. Í kjölfar þess hafi annar kærenda sent bréf til bæjaryfirvalda og óskað eftir fundi. Fundur hafi verið haldinn 22. september 2020 og mættu fulltrúar bæði kærenda og sveitarfélagsins. Tilgangur fundarins hafi verið að útskýra að umræddir veggir væru fyrir utan lóðir kærenda. Þegar það hafi verið útskýrt á teikningu hafi fulltrúar bæjarins sagst ætla að senda mælingarmann til að kanna það. Kærendur hafi álitið að þegar bæjaryfirvöld gerðu sér grein fyrir að umrædd framkvæmd væri utan lóða þeirra og að kærendur hafi aldrei komið nálægt umræddri framkvæmd yrði málið látið niður falla. Svo hafi ekki orðið og eftir að kærendur hafi krafist svara hafi lögmaður Hafnarfjarðar svarað með eftirfarandi tölvupósti 1. október 2020 þar sem m.a. sagði: „Varðandi mál umbjóðanda þíns og ábendingar byggingar­fulltrúa þá liggur fyrir að steyptir pallar liggja frá húsunum og út fyrir lóðarmörk. Pallarnir eru ekki í samræmi við deiliskipulag og ekki hefur verið veitt leyfi fyrir framkvæmdunum og er því um óleyfisframkvæmdir að ræða. Hefur byggingarfulltrúi gert kröfu um að hin ólöglegu mannvirki skuli fjarlægð, sbr. 2. mgr. 55. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 að viðlögðum dagsektum. Umbjóðanda þínum hefur verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum, sem hann og gerði á m.a. á fundi okkar um daginn.“ Einnig hafi komið fram að: „Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga nr. 160/2010 er skýrt að eigandi mannvirkis ber ábyrgð á því að við hönnun, byggingu og rekstur mannvirkis sé farið að kröfum laganna og reglugerða sem settar eru á grundvelli þeirra. Byggingarfulltrúi hefur því réttilega beint kröfum sínum að núverandi eigendum mannvirkjanna og að virtu framangreindu er ekki ástæða til að afturkalla þessar ákvarðanir byggingarfulltrúa um að krefjast úrbóta.“

Kærendur hafi svarað þessu með tölvupósti, dags. 1. október 2020, þar sem m.a. hafi eftir­farandi komið fram: „Ég var að benda á að tómlæti gæti orðið til þess að framkvæmdir stæðu þó þær væru ekki í samræmi við lög og reglur. Í því máli sem hér er til umfjöllunar var þó fyrst og fremst vísað til þess að þær framkvæmdir sem vísað væri til væru ekki á lóð þess sem erindinu var beint að. Eins og kom fram á fundinum kom þessi málsástæða byggingarfulltrúa á óvart og sagðist hún mundi senda mann til að mæla hvort svo væri sem við [kærandi] héldum fram og mátti þá áætla að það breytti öllu að umræddir veggir væru utan lóða [kærenda] og töldum við þá að málinu væri lokið, að öðrum kosti hefði verið óþarfi að senda mælingamann á staðinn.“ Hafi einnig komið fram: „[Kærandi] eða hans fyrirtæki reisti ekki umrædda veggi og veit ekkert hver gerði það eða hvenær þeir voru reistir. Umræddir veggir eru utan lóðar [kæranda] og þess vegna undarlegt að beina kröfunni að honum, þar sem kröfunni ætti að öllum líkindum að vera beint að Hafnarfjarðarbæ eða Hafnarfjarðarhöfn, spurning er hins vegar hvort það er of seint vegna tómlætis?“

Til að byggja hús þurfi leyfi byggingarfulltrúa. Í lögum nr. 160/2010 um mannvirki sé hvergi tekið beinlínis fram að byggingarfulltrúi skuli ekki gefa öðrum en eiganda heimild til að byggja hús. Um þetta sé þó fjallað með óbeinum hætti í fjórða kafla laganna, þar sem fjallað sé um ábyrgð eiganda mannvirkis. Byggingarfulltrúi geti þess vegna einungis gefið út leyfi til handa eiganda hvort sem sé til að byggja eða rífa mannvirki. Byggingarfulltrúi fjalli um framkvæmdir að því er varði byggingar tiltekinna eigenda. Byggingarfulltrúi sé ekki lögregla. Þetta komi fram í frétt á mbl.is 11. september 2020 þar sem byggingarfulltrúi Reykjavíkur segi eftirfarandi: „Við höfum stöðvað framkvæmdir og það verður því ekkert gert á lóðinni í bili. Við munum kæra niðurrifið til lögreglu, væntanlega í dag.“ Telja verði að bæjaryfirvöld hefðu átt að gera það sama í því máli sem hér sé fjallað um, þ.e. að kæra málið til lögreglu hafi sveitarfélagið talið að um ólögmætar framkvæmdir sé að ræða.

Kærendur viti ekki hver hafi byggt umræddan vegg en sýnt hafi verið fram á að þeir hafi ekki byggt vegginn þar sem hann hafi verið byggður 2005 eða fyrr. Umræddur veggur sé á lóð er heyri undir Hafnarfjarðarhöfn eða Hafnarfjarðarbæ. Hvers vegna umræddri kröfu sé beint að kærendum sé með öllu óskiljanlegt. Hvers vegna kröfu sé ekki beint að lóðareiganda, þ.e. Hafnarfjarðarhöfn eða Hafnarfjarðarbæ sem væri eðlilegra þar sem um ákvörðun byggingar­fulltrúa sé að ræða. Ef einhver reisi mannvirki í óleyfi á lóð annars aðila þá sé það ekki á verksviði byggingarfulltrúa að fjalla um það mál heldur lögreglu. Um sé að ræða lögreglumál. Rannsaka þurfi málið og finna út hver hafi reist umræddan vegg og gera þann aðila ábyrgan ef hann finnst.

Í tölvupósti lögmanns Hafnarfjarðarbæjar sem gerð hafi verið grein fyrir hér að framan hafi komið fram að rökstuðningur sveitarfélagsins fyrir hinni kærðu ákvörðun sé byggður á að fjarlægja skuli umrædda veggi á grundvelli 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 og 1. mgr. 15. gr. sömu laga. Í 2. mgr. 55. gr. laganna komi skýrum orðum fram að byggingarfulltrúi geti beint kröfu að eiganda mannvirkis. Kærendur séu ekki eigendur umræddra veggja. Í 2. gr. laga nr. 40/2002 um fasteignakaup sé hugtakið fasteign skilgreint. Þar segi: „Fasteign samkvæmt lögum þessum telst vera afmarkaður hluti lands, ásamt eðlilegum hlutum þess, lífrænum og ólífrænum, og mannvirki sem varanlega eru við landið skeytt. Með fasteign er einnig átt við eignarhluta í húsi eða öðru mannvirki sem skiptist í fleiri en einn slíkan.“ Fasteign sé sem sagt afmarkaður hluti lands og mannvirki sem skeytt sé við landið. Sá sem eigi landið eigi það sem skeytt sé við það. Sýnt hafi verið fram á það að kærendur eigi ekki það land sem um ræði og þess vegna ekki þau mannvirki sem við það séu skeytt. Málinu sé því beint að röngum aðila. Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga nr. 160/2010 beri eigandi ábyrgð á því að við hönnun, byggingu og rekstur mann­virkis sé farið að kröfum laga þessara og reglugerða sem settar séu á grundvelli þeirra. Kærendur séu ekki eigendur umræddra veggja og þess vegna ekki ábyrgir fyrir þeim.

Ef ekki sé fallist á rökstuðning kærenda verði að telja að um sé að ræða tómlæti af hálfu sveitarfélagsins. Hafnarfjarðarbær hafi vitað af umræddum veggjum að minnsta kosti frá árinu 2005 og hafi ekkert haft við þá að athuga fyrr en árið 2020. Samkvæmt fasteignaryfirliti hafi Lónsbraut 52 verið fullbyggð 1970. Ef veggirnir hafi verið tengdir byggingu húsanna eins og sveitarfélagið virðist álíta gætu þeir verið frá því fyrir 1970. Telja verði þess vegna að hér sé um tómlæti að ræða þar sem bærinn hefði getað brugðist við, jafnvel fyrir hálfri öld, en ekki gert það.

Fallist úrskurðarnefndin á málatilbúnað sveitarfélagsins sé farið fram á að dagsektir komi ekki til fyrr en í fyrsta lagi að liðnum 90 dögum frá úrskurði nefndarinnar.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er á það bent að upphaf málsins megi rekja til þess að byggingarfulltrúi hafi upplýst annan kærenda um það með tölvupósti 11. febrúar 2020 að frágangur á húsnæði sem hann hafi haft til sölu að Lónsbraut væri ekki í samræmi við deiliskipulag og þær reglur sem um húsnæðið gildi. Hafi byggingarfulltrúi bent m.a. á að steypt verönd væri ekki heimil samkvæmt gildandi deiliskipulagi sem og að þarna hafi ekki verið gert ráð fyrir að í húsum væri baðherbergi líkt og myndir hafi sýnt. Hafi byggingarfulltrúi fylgt þessu eftir með bréfum, dags. 12. s.m., þar sem skorað hafi verið á kæranda að fjarlægja umrædda verönd ásamt því að fjarlægja baðherbergi í bátaskýli að Lónsbraut 52.

Byggingarfulltrúi hafi ítrekað áskorun sína í tölvupósti 18. maí 2020 og jafnframt bent á að ekki sé heimilt að vera með salerni í húsnæðinu. Kærendum hafi verið send ítrekun 29. maí og aftur 20. ágúst s.á. Byggingarfulltrúi hafi enn ítrekað áskorun sína í tölvupósti 9. september 2020. Daginn eftir hafi verið samþykkt á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa að leggja dagsektir á kærendur enda hafi ekki verið brugðist við greindum áskorunum og bætt úr óleyfisframkvæmdum en eins og sjá megi séu forsendur fyrir ákvörðun dagsekta ólíkar milli húsa. Í framhaldinu hafi annar kærenda óskað eftir fundi vegna málsins sem hafi farið fram 22. september s.á. Á fundinum hafi kærandi mótmælt því að um óleyfisframkvæmdir væri að ræða sem og mótmælt í fyrstu að salerni væri í húsinu að Lónsbraut 52 en viðurkennt það þó síðar á fundinum. Þá hafi aðilar fjallað um meinta ólöglega búsetu í húsnæðinu að Lónsbraut 52 og staðfesti sveitarfélagið við kæranda að meint ólögleg búseta hafi ekki verið grundvöllur fyrir dagsektum vegna Lónsbrautar 52 heldur aðeins umræddar óleyfisframkvæmdir.

Um Lónsbraut gildi deiliskipulag Suðurhafnar frá árinu 2000 ásamt síðari breytingum. Þar sé sérstaklega tekið fram að engar útbyggingar skuli leyfðar eins og svalir eða verandir. Þá sé óheimilt að koma fyrir rotþróm á svæðinu en fyrir liggi að kærandi hafi ekki tengt sig við frárennslislagnir bæjarins enda engar slíkar á svæðinu. Skýrt sé tekið fram í gildandi deili­skipulagi að umrædd bátaskýli skuli einungis nýtt í tengslum við uppsátur og geymslu báta. Þá sé skýrt tekið fram í gildandi skipulagsskilmálum að hafa þurfi samráð við Umhverfisstofnun vegna skipulags og framkvæmda enda liggi svæðið við Hvaleyrarlón sem sé viðkvæmt svæði sem hafi verið friðlýst til að vernda lífríkið þar.

Byggingarfulltrúi hafi eftirlit með mannvirkjagerð sem falli undir 1. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laganna sé m.a. óheimilt að breyta húsnæði, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Sömu reglur komi fram í gr. 2.3.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Samkvæmt 1. mgr. 56. gr. laga um mannvirki sé byggingarfulltrúa hreinlega skylt að bregðast við verði hann þess var að mannvirki sé ekki í samræmi við samþykkta uppdrætti, lög, reglugerðir o.fl. Skuli byggingarfulltrúi gera eiganda eða umráðamanni þess aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt sé. Þá sé honum heimilt að beita dagsektum til að knýja á um úrbætur, sbr. 2. mgr. sömu greinar.

Fyrir liggi að steyptir hafi verið pallar eða verönd sem liggi frá grunni húsanna og út fyrir lóðar­mörk. Pallarnir séu ekki í samræmi við deiliskipulag og ekki hafi verið veitt leyfi fyrir fram­kvæmdunum og sé því um óleyfisframkvæmdir að ræða. Til viðbótar hafi byggingarfulltrúi gert kröfu um að baðherbergi sem sé að finna í Lónsbraut 52 verði fjarlægt enda ekki heimild fyrir slíku og hafi kærandi ekki tengst við frárennslislagnir bæjarins. Megi því gera ráð fyrir að frárennsli frá húsinu sé beint í hið friðaða lón. Vegna þessa hafi verið gerð krafa um að hin ólöglegu mannvirki verði fjarlægð, sbr. 2. mgr. 55. gr. laga um mannvirki að viðlögðum dagsektum. Kærendum hafi verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum sem og þeir hafi gert. Þeir hafi mótmælt aðgerðum byggingarfulltrúa en ekki brugðist við áskorun um að gera úrbætur og hafi byggingarfulltrúi því tekið ákvörðun um að leggja dagsektir á kærendur þar til úr hefði verið bætt.

Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga um mannvirki sé skýrt að eigandi mannvirkis beri ábyrgð á því að við hönnun, byggingu og rekstur mannvirkis sé farið að kröfum laganna og reglugerða sem settar séu á grundvelli þeirra. Byggingarfulltrúi hafi fyrst fengið upplýsingar um umrædda óleyfisframkvæmd í febrúar 2020 og sé fullyrðingum kærendum um annað mótmælt sem röngum enda liggi engar upplýsingar því til grundvallar. Hafi byggingarfulltrúi því réttilega beint kröfum sínum að kærendum. Allra nauðsynlegra upplýsinga hafi verið aflað til að málefnalegt mat yrði lagt á málið. Áréttað skuli að enginn ágreiningur sé uppi um að umræddur pallur sé reistur án leyfis og sé ekki í samræmi við deiliskipulag sem og að veröndin nái út fyrir lóðarmörk. Þá sé fullyrðingum kærenda um að þeir beri ekki ábyrgð á framkvæmdum utan lóðar mótmælt enda ekki á neinum rökum reistar. Þannig liggi fyrir að umræddir steyptir pallar séu tengdir grunni húsanna og að hluta til utan lóðar. Auk þess hafi kærendur ekki mótmælt því að umræddir pallar hafi verið steyptir af eiganda húsanna.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur mótmæla því að hafa sagt rangt frá um atvika­lýsingu eða eitthvað annað í þessu máli. Vísað sé til tölvupósta þeirra er liggi fyrir í máli þessu um þá atvikalýsingu.

Þá sé það ekki gott að sveitarfélagið haldi því fram að hafa fyrst fengið upplýsingar um umræddan vegg í febrúar 2020, þar sem í kæru sem barst úrskurðarnefndarinni árið 2005, á vegum eiganda fasteignar við Lónsbraut, hafi verið greint frá umræddum veggjum. Þá staðreynd hafi sveitarfélaginu átt að vera kunnugt um frá þeim tíma enda verði að ætla að þeim hafi verið kynnt niðurstaða málsins og gögn. Sveitarfélagið haldi því fram að svo hafi ekki verið gert en telja verði að það beri sönnunarbyrðina fyrir því. Sveitarfélagið hafi því vitað af umræddum veggjum síðan 2005 að minnsta kosti.

Þá sé ómögulegt að skilja hvers vegna sveitarfélagið tali um steypta palla. Það séu engir steyptir pallar í þessu máli og þess vegna hafi steyptum pöllum ekki verið mótmælt sérstaklega. Fullyrðingu um steypta palla hafi hins vegar verið mótmælt í kæru. Af því megi sjá að það sé einkennilegt af sveitarfélaginu að halda því fram að kærandi hafi ekki mótmælt því að um steypta palla sé að ræða. Telja verði að annað hvort hafi bæjaryfirvöld ekki lesið kæruna eða sé að halda einhverju fram gegn betri vitund. Til vara sé þó rétt að lýsa því yfir að kærendur mótmæli því að hafa steypt palla, það sé með öllu rangt.

Ef skyldur byggingarfulltrúa til að gæta þess að framkvæmt sé í samræmi við gildandi lög og reglur séu svo brýnar, meðal annars þar sem aðliggjandi svæði hafi verið friðlýst, sé kærendum með öllu óskiljanlegt hvers vegna hann hafi ekki brugðist við árið 2005 þegar kæra vegna framkvæmda við umrædd hús hafi verið lögð fram. Enn óskiljanlegra sé að byggingarfulltrúi krefjist þess að óviðkomandi aðilar, þ.e. kærendur, fari inn á þetta friðlýsta svæði þar sem lífríki sé verndað og brjóti niður veggi sem þeir hafi engin umráð yfir og hafi ekki byggt og standi utan lóða þeirra. Ekki sé tilefni til að hugleiða hvað væri hægt að kæra þá fyrir ef farið yrði inn á lóð annarra og mannvirki brotin niður á svæði sem sé friðlýst. Ljóst sé að niðurbrot umræddra veggja myndi hafa í för með sér þónokkuð rask og þess vegna í raun einkennilegt að byggingarfulltrúi sé almennt að krefjast þess að umræddir veggir séu brotnir niður þótt ekki sé vegna annars en að líta til meðalhófs gagnvart hinu friðlýsta svæði.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 14. desember 2020 að viðstöddum fyrirsvarsmönnum kærenda og fulltrúa Hafnarfjarðarbæjar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvarðana byggingarfulltrúa um beitingu dag­sekta vegna steypts stoðveggjar sjávarmegin við bátaskýli kærenda að Lónsbraut 52 og 54 í Hafnarfirði og salernis- og hreinlætisaðstöðu í öðru bátaskýlinu. Bátaskýlin standa ásamt fjölda annarra í fjöruborði Hvaleyrarlóns. Eru umdeildar ákvarðanir á því byggðar að um óleyfisframkvæmdir sé að ræða sem fari gegn deiliskipulagi svæðisins. Kærendur andmæla hins vegar ákvörðuninni með þeim rökum að þeir hafi ekki staðið að umdeildum framkvæmdum og beri því enga ábyrgð á þeim.

Í 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki kemur fram að ef byggingarleyfisskyld framkvæmd skv. 9. gr. sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni, ekki sótt um leyfi fyrir breyttri notkun mannvirkis, það byggt á annan hátt en leyfi stendur til, mannvirkið eða notkun þess brjóti í bága við skipulag, mannvirki sé tekið í notkun án þess að öryggisúttekt hafi farið fram eða ef mann­virki sé tekið til annarra nota en heimilt er samkvæmt útgefnu byggingarleyfi geti byggingar­fulltrúi stöðvað slíkar framkvæmdir eða notkun tafarlaust og fyrirskipað lokun mannvirkisins. Sama gildi ef ekki sé að öðru leyti fylgt ákvæðum laganna eða reglugerða sem settar séu samkvæmt þeim við byggingarframkvæmdina. Ef byggingarframkvæmd sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu sé heimilt að vinna slík verk á hans kostnað. Í 56. gr. laganna er byggingarfulltrúa veitt heimild til að beita dagsektum til að knýja fram úrbætur, m.a. ef hús eða mannvirki og notkun þess er ekki í samræmi við samþykkta uppdrætti byggingarleyfis eða brjóti í bága við skipulag.

Ákvörðun um beitingu dagsekta er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem samkvæmt fyrr­greindum ákvæðum laga um mannvirki er háð mati stjórnvalds en er ekki skyldubundin svo sem var í gildistíð eldri skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. 2. mgr. 56. gr þeirra laga,  þegar um var að ræða fram­kvæmd sem fór í bága við gildandi deiliskipulag. Við mat á því hvort beita eigi dagsektum þarf sem endranær að fylgja meginreglum stjórnsýsluréttarins svo sem um meðalhóf, rannsókn máls og að baki ákvörðun búi málefnaleg sjónarmið. Við mat á því hvort beita eigi þvingunar­aðgerðum, svo sem dagsektum, geta komið til álita ýmis sjónarmið svo sem hversu íþyngjandi aðgerða er krafist af þeim sem úrræðin beinast að, hvort og með hvaða hætti þeir tengjast meintum lögbrotum, hversu mikilvæga almannahagsmuni er verið að tryggja og hversu langur tími er liðinn frá atburði þar til ætlunin er að grípa til aðgerða af hálfu stjórnvalda.

Af hálfu Hafnarfjarðarbæjar er byggt á því að hin umþrætta verönd, eða þeir veggir sem standa út frá húsum kærenda, séu ekki í samræmi við deiliskipulag svæðisins sem leggi bann við útbyggingum, þ.e. svölum og veröndum, á bátaskýlunum. Fyrirliggjandi upplýsingar og gögn gefa vísbendingar um að umdeildar framkvæmdir hafi átt sér stað áður en kærendur eignuðust bátaskýlin að Lónsbraut 52 og 54, í gildistíð deiliskipulags svæðisins frá árinu 2000. Í almennum skilmálum þess kom fram að byggingar skyldu vera í samræmi við skipulagsskilmála, gildandi byggingarreglugerð, mæli- og hæðarblöð og aðrar reglugerðir og staðla sem um þetta kynnu að gilda. Í skilmálum fyrir svæðið við Hvaleyrarlón sagði um yfirbragð bygginga að heimilt væri að endurbyggja skýli á núverandi byggingarreitum. Allar byggingar skyldu vera klæddar báruðum klæðningum, þó máttu sökklar vera óklæddir upp í 0,5 m hæð fyrir gólfplötu. Þakform bygginga var bundið núverandi A-formi. Leyft yrði að hækka sökkla undir þeim skýlum sem lægst stóðu í landi um allt að 1,5 m vegna sjávarhæðar. Þetta átti helst við um elstu skýlin vestast á svæðinu. Hæð skýlanna sjálfra mætti vera skv. þeim nýjustu austast á svæðinu og taka skyldi mið af efni og útliti skýlanna. Það var fyrst með deiliskipulagsbreytingu sem samþykkt var árið 2013 sem bann við útbyggingum kom inn í deiliskipulag svæðisins. Þá liggur fyrir að hinn 19. september 2005 samþykkti byggingarfulltrúi lagnateikningu fyrir báta­skýlið að Lónsbraut 52 þar sem gert er ráð fyrir salerni ásamt frárennslislögn með tengingu við væntanlega bæjarveitu. Samþykkt sama efnis var gerð 20. september s.á. fyrir bátaskýlið að Lónsbraut 54. Þá kom og fram við vettvangsskoðun að lagt hefði verið heitt og kalt vatn í bátaskýli kærenda, en friðlýsing sú sem bæjaryfirvöld vísa til í athugasemdum sínum kom síðar til, eða árið 2009.

Í 1. mgr. 15. gr. laga um mannvirki er kveðið á um að eigandi beri ábyrgð á því að við hönnun, byggingu og rekstur mannvirkis sé farið að kröfum þeirra laga og reglugerða sem settar séu á grundvelli þeirra og hafa bæjaryfirvöld vísað til þessa ákvæðis varðandi ábyrgð kærenda á þeim framkvæmdum sem hin kærða ákvörðun byggi á. Nefnt ákvæði laga um mannvirki verður að mati úrskurðarnefndarinnar ekki túlkað á þann veg að eigandi mannvirkis beri ábyrgð á hönnun þess og breytingum sem eiga sér stað þegar viðkomandi mannvirki er í eigu annars aðila. Slík hlutlæg ábyrgð verður að eiga ótvíræða stoð í lögum og mælir orðalag d. liðar 4. mgr. ákvæðisins raunar því í mót. Þar er tekið fram að sé mannvirki selt í heild eða að hluta áður en lokaúttekt fer fram beri fyrri eigandi ábyrgð skv. 1. mgr. ásamt nýjum eiganda nema um annað sé samið í skriflegum samningi milli þeirra. Skuli þá koma skýrt fram að nýr eigandi gangi inn í samning fyrri eiganda við byggingarstjóra mannvirkisins eða nýr byggingarstjóri sé ráðinn fyrir mannvirkið í heild. Verða kærendur því ekki taldir bera hlutlæga ábyrgð samkvæmt nefndu lagaákvæði á fram­kvæmdum sem kunna að hafa átt sér stað áður en þeir eignuðust fyrrnefndar fasteignir.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður að telja rannsókn málsins og rökstuðning hinna kærðu ákvarðana haldin þeim annmörkum að ógildingu varði.

Úrskurðarorð:

Felldar eru úr gildi ákvarðanir byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 9. september 2020 um að leggja 20.000 króna dagsektir á eigendur Lónsbrautar 52 og 54.