83/2015 Kjalvegur

Árið 2016, fimmtudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 83/2015, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 21. ágúst 2015 um að fyrirhuguð framkvæmd Vegagerðarinnar við breytingar á Kjalvegi á þriggja km kafla norðan Hvítár að Árbúðum, Bláskógabyggð, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. september 2015, er barst nefndinni sama dag, kærir Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, Þórunnartúni 6, Reykjavík, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 21. ágúst 2015 að fyrirhuguð framkvæmd Vegagerðarinnar við breytingar á Kjalvegi á þriggja km kafla norðan Hvítár að Árbúðum, Bláskógabyggð, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Enn fremur er þess krafist að framkvæmdin verði stöðvuð til bráðabirgða ef hún hefur hafist eða getur talist vera yfirvofandi, sbr. 1. og 2. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum 15. október 2015 var þeirri kröfu kæranda hafnað. Verður málið nú tekið til endanlegs úrskurðar.

Gögn málsins bárust frá Skipulagsstofnun 1.  og 29. október 2015.

Málavextir:
Mál þetta á sér nokkra forsögu. Með bréfi, dags. 25. mars 2014, sótti Vegagerðin um framkvæmdaleyfi vegna framkvæmda við Kjalveg. Fram kom að um endurbætur á Kjalvegi væri að ræða umfram það sem hefðbundið væri, m.a. vegna opnunar að vori, og yrði vegurinn styrktur að hluta. Var farið fram á framkvæmdaleyfi fyrir efnistöku úr 10 námum, alls um 42.000 m3. Efni yrði einnig tekið úr „skeringum í vegarstæðinu“, en lega Kjalvegar myndi ekki breytast að ráði. Umsóknin var tekin fyrir á fundi skipulagsnefndar Bláskógabyggðar 27. s.m., sem gerði ekki athugasemd við það að sveitarstjórn veitti framkvæmdaleyfi þar sem námurnar væru í aðalskipulagi. Umsókn Vegagerðarinnar var samþykkt á fundi sveitarstjórnar 3. apríl s.á. og óskaði hún eftir lagfærðum gögnum í samræmi við reglugerð um framkvæmdaleyfi.

Í nóvember 2014 bárust Skipulagsstofnun ábendingar og fyrirspurnir, m.a. frá kæranda, um framkvæmdir við uppbyggingu Kjalvegar norðan Hvítár í Bláskógabyggð. Stofnunin svaraði kæranda með tölvupósti og tók fram að ekki hefði borist fyrirspurn eða annað erindi frá Vegagerðinni um endurbætur, enduruppbyggingu eða nýlagningu vegar á Kili. Þá greindi stofnunin kæranda frá samskiptum sínum við Vegagerðina á árinu 2006 vegna framkvæmda á Kjalvegi. Vegagerðin hefði þá aðspurð greint stofnuninni frá því í bréfi, dags. 19. júlí 2006, að unnið hefði verið að endurbyggingu Kjalvegar frá Gullfossi að Sandá í nokkrum áföngum, alls um 10 km, á undanförnum árum, og hefði verið um að ræða endurbyggingu ofan á þann veg sem fyrir hefði verið. Sama vinnulag væri fyrirhugað frá Sandá að Fremstaveri sunnan Bláfellsháls og Hvítár. Því hafi Vegagerðin litið svo á að ekki væri um matsskylda framkvæmd að ræða. Til stæði að fara í frekari vinnu, a.m.k. norður að Hvítá, og þar sem fara þyrfti nokkuð út fyrir núverandi veglínu frá þeim kafla sem verið væri að vinna og norður fyrir Hvítá myndi líklega a.m.k. verða send inn fyrirspurn um matsskyldu.

Í kjölfar framangreindra ábendinga og samskipta sendi Skipulagsstofnun bréf til Bláskógabyggðar, dags. 13. nóvember 2014. Þar benti stofnunin á að síðastliðin 10-15 ár hefði Vegagerðin unnið að endurbyggingu Kjalvegar frá Gullfossi í nokkrum áföngum. Skipulagsstofnun hafi sent Vegagerðinni fyrirspurn, dags. 28. júní 2006, þar sem stofnunin hafi óskað eftir upplýsingum um hvernig fyrirhugað væri að standa að endurbyggingu Kjalvegar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Í svarbréfi Vegagerðarinnar, dags. 19. júlí 2006, hafi komið fram að ekki lægi fyrir hönnun endurbyggingar Kjalvegar norðan afleggjara að Fremstaveri. Þó lægi fyrir að fara yrði nokkuð frá núverandi vegi og „því líklegt að a.m.k. verði að senda inn fyrirspurn um matsskyldu“. Í niðurlagi bréfs Skipulagsstofnunar til Bláskógabyggðar er áréttað að stofnuninni hafi ekki borist slík fyrirspurn eða tilkynning til ákvörðunar um matsskyldu endurbyggingar á Kjalvegi. Óskaði stofnunin eftir upplýsingum frá sveitarfélaginu um útgefin framkvæmdaleyfi allt frá árinu 2006 vegna framkvæmda á Kjalvegi ásamt uppdráttum og hönnunargögnum sem legið hefðu slíkum leyfum til grundvallar. Svaraði skipulagsfulltrúi Bláskógabyggðar fyrirspurninni með tölvupósti 27. nóvember 2014. Upplýsti hann um samþykki sveitarstjórnar frá 3. apríl 2014 á framkvæmdaleyfi vegna efnistöku úr 10 námum, alls um 42.000 m³, þar sem fyrirhugað væri að vinna meira í Kjalvegi en hefðbundið hefði verið. Tölvupóstinum fylgdi erindi Vegagerðarinnar og teikningar, auk umsagnar forsætisráðuneytisins.  

Með bréfi, dags. 13. janúar 2015, ítrekaði Skipulagsstofnun ósk sína um uppdrætti og hönnunarforsendur sem lagðar hefðu verið til grundvallar framkvæmdaleyfum, í þeim tilgangi m.a. að geta séð staðsetningu hvers efnistökusvæðis miðað við Kjalveg og afmörkun einstakra efnistökusvæða. Stofnunin vakti jafnframt athygli á því að heimildir sveitarstjórnar næðu aðeins til efnistöku á tilteknum efnistökustöðum, tilgreindum í aðalskipulagi, og væri því óskað eftir upplýsingum um hvort frekari framkvæmdaleyfi hefðu verið veitt „svo sem til efnistöku úr skeringum eða til breytinga á legu Kjalvegar“. Skipulagsfulltrúi Bláskógabyggðar svaraði bréfi stofnunarinnar með tölvupósti 20. febrúar 2015 og tiltók að ekki lægju fyrir önnur gögn en þau sem send hefðu verið stofnuninni. Framkvæmdir hafi eingöngu snúið að viðhaldi/endurbótum á Kjalvegi og því ekki verið útbúin nákvæm hönnunargögn eins og gert væri þegar um nýjan veg væri að ræða. Sveitarstjórn, en ekki Skipulagsstofnun, hafi gefið út framkvæmdaleyfið og hafi sveitarstjórn gert sér fyllilega grein fyrir í hverju leyfið fælist, m.a. að tekið yrði efni úr skeringum auk efnistöku úr 10 námum.

Í minnisblaði Skipulagsstofnunar, dags. 8. maí 2015, er greint frá fundi stofnunarinnar með fulltrúum Vegagerðarinnar. Kemur þar m.a. fram að á það hafi verið bent af hálfu stofnunarinnar að þær námur sem sótt hafi verið um framkvæmdaleyfi fyrir hafi falið í sér nám á svæði sem væri samtals stærra en 25.000 m2 viðmið í lið 2.03 í 1. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Auk þess væri verið að breyta framkvæmd, sbr. lið 13.02 í sama viðauka. Þá hafi ekki farið fram nein stefnumarkandi umræða um lagningu vegar yfir Kjöl meðal hagsmunaaðila. Stofnunin teldi að Vegagerðin yrði að vinna minnisblað/greinargerð um þær framkvæmdir sem lokið væri frá Hvítá. Í minnisblaði Vegagerðarinnar frá 2. júní 2015 er fjallað um viðhald Kjalvegar. Er þar gerð grein fyrir ástandi Kjalvegar frá Gullfossi, m.a. hvað varðar viðhaldsaðgerðir á malarslóða, framkvæmdir á árinu 2014 og áform Vegagerðarinnar um áframhaldandi viðhald á árinu 2015. Í kjölfar þessa áttu sér stað frekari samskipti. Þá kynnti Skipulagsstofnun sér aðstæður á vettvangi 12. júní 2015 og voru skoðaðar framkvæmdir við veginn frá Gullfossi upp að Grjótá, yfir Bláfellsháls að Hvítá og á 6,5 km kafla norðan Hvítár.

Skipulagsstofnun taldi í kjölfarið að fyrirhuguð framkvæmd við veglagningu á um 3,5 km kafla norður að Árbúðum væri tilkynningarskyld framkvæmd, skv. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og flokki B tölulið 13.02 í 1. viðauka laganna. Í minnisblaði stofnunarinnar þar um, dags. 12. júní 2015, segir m.a: „Ljóst er að á fyrrnefndum 6,5 km kafla hefur verið gerð breyting á þeim vegi sem var fyrir, bæði hefur hann verið færður mismikið á löngum köflum frá upprunalegu vegstæði og einnig verið byggður nokkuð upp auk þess sem á 3 stöðum hefur verið tekið nokkuð magn efnis. Fyrirhugað er, skv. upplýsingum Vegagerðarinnar, að standa eins að verki við þann 3,5 km langa hluta sem eftir er að Árbúðum og þarf í tilkynningu Vegagerðarinnar að leggja fram gögn skv. 10. gr. reglugerðar um mat á umhverfiáhrifum og á hefðbundinn hátt að gera grein fyrir fyrirhuguðum framkvæmdum og leggja mat á áhrif þeirra.“

Hinn 3. júlí 2015 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá Vegagerðinni um fyrirhugaðar framkvæmdir á Kjalvegi, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og lið 13.02 í 1. viðauka laganna. Fyrirhugaðar væru lagfæringar á 2,9 km kafla norðan Hvítár, að Árbúðum. Kom fram í meðfylgjandi greinargerð að gert væri ráð fyrir að vegarkaflinn myndi fylgja núverandi vegi á rúmlega eins km kafla en á um tveggja km kafla yrði hann lagður utan núverandi vegstæðis. Gert væri ráð fyrir að vegurinn yrði sex metra breiður og nokkuð byggður upp, eða um 0,5-0,7 m yfir aðliggjandi landi, en fyllingar kynnu að verða hærri á sumum köflum. Var og tekið fram að framkvæmdin raskaði náttúruverndarsvæði sem skilgreint væri í svæðisskipulagi miðhálendisins.

Skipulagsstofnun leitaði álits Bláskógabyggðar, Ferðamálastofu, forsætisráðuneytis, Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, Minjastofnunar Íslands og Umhverfisstofnunar. Umsagnir bárust í júlí og ágústmánuði 2015 og taldi enginn umsagnaraðila þörf á mati á umhverfisáhrifum.

Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar frá 21. ágúst 2015 er tiltekið að um sé að ræða enduruppbyggingu á um þriggja km vegarkafla á Kjalvegi norðan Hvítár að Árbúðum. Veglagningin sé framhald af uppbyggingu á rúmlega sex km kafla frá Hvítá sem ráðist hafi verið í árið 2014. Í Svæðisskipulagi miðhálendis Íslands sé Kjalvegur skilgreindur sem aðalfjallvegur. Í greinargerð með samgönguáætlun 2011-2022 komi fram að meðal framkvæmdamarkmiða vegamála sé að hefja endurbætur á helstu stofnvegum á hálendi. Í Aðalskipulagi Biskupstungnahrepps 2000-2012 sé stefnt að frekari endurbótum á Kjalvegi. Í fyrirliggjandi tillögu að landsskipulagsstefnu sé gert ráð fyrir að unnið verði að nánari stefnumörkun um útfærslu vega á miðhálendinu og þar til hún liggi fyrir verði þess gætt við endurbyggingu stofnvega um miðhálendið að laga þá eftir föngum að landi. Fyrir liggi að Vegagerðin hafi á undanförnum 20 árum unnið í áföngum að endurbótum og styrkingu Kjalvegar á tæplega 30 km kafla að Hvítárbrú og síðan á um rúmlega 6 km kafla norðan Hvítár, sem byggst hafi á fjárveitingum hverju sinni. Endurbæturnar hafi falist í að lyfta veginum upp úr landi og sníða af krappar beygjur með það að markmiði að bæta samgöngur og umferðaröryggi, draga úr líkum á vatnssöfnun á veginum, svo hann þorni fyrr á vorin, viðhald verði auðveldara og dregið verði úr utanvegaakstri. Þrátt fyrir að fjárveitingar hafi ráðið því að unnið hafi verið í stuttum köflum vegarins hverju sinni hafi lengi legið fyrir stefna stjórnvalda um viðhald á Kjalvegi og því hefði átt strax í upphafi við vinnu á endurbótum vegarins að huga að málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Kjalvegur sé í grunninn framkvæmd sem heyri undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. tölulið 10.08 í 1. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum, og breytingar á honum þar með tilkynningarskyldar samkvæmt lögunum til ákvörðunar um matsskyldu. Samkvæmt upplýsingum Vegagerðarinnar hafi enduruppbygging vegarins frá Gullfossi að Hvítá falist nær eingöngu í lagningu efnis ofan á þann veg sem fyrir hafi verið. Ekki séu til upplýsingar um efnismagn sem notað hafi verið í veginn á þessum kafla eða stærð þeirra efnistökusvæða sem efni hafi verið tekið úr. Fyrir liggi að á kaflanum norðan Hvítár, sem ráðist hafi verið í framkvæmdir á á árinu 2014, hafi verið vikið frá vegstæði núverandi vegar á meirihluta leiðarinnar. Skipulagsstofnun geri athugasemdir við að Vegagerðin hafi unnið að þessum framkvæmdum án þess að til hafi komið viðeigandi málsmeðferð skv. lögum um mat á umhverfisáhrifum, en sjái ekki að það þjóni tilgangi að taka ákvörðun um matsskyldu enduruppbyggingar þess hluta vegarins sem þegar hafi komið til framkvæmda. Sú framkvæmd sem sé nú til ákvörðunar um matsskyldu sé lagning um þriggja km vegar norðan Hvítár að Árbúðum. Skipulagsstofnun telji að sú veglagning og efnistaka muni hafa nokkur neikvæð sjónræn áhrif þar sem um sé að ræða framkvæmdir á hálendissvæði sem beri ekki merki mannvirkja fyrir utan núverandi veg. Fyrir liggi að á hluta þessa vegarkafla verði nýr vegur lagður utan núverandi vegar eins og gert hafi verið á þeim kafla sem lagður hafi verið árinu á undan frá Hvítárbrú og verði því nokkuð rask auk þess sem ásýnd landsins breytist þar sem nýr vegur verði meira áberandi mannvirki en sá gamli. Þó sé ljóst að með lágmarksuppbyggingu og malarslitlagi muni vegurinn falla betur að landslaginu heldur en fulluppbyggður vegur samkvæmt vegstaðli með bundnu slitlagi. Sú frágangstilhögun sem kynnt sé í gögnum Vegagerðarinnar sé að mati Skipulagsstofnunar til þess fallin að draga úr neikvæðum sjónrænum áhrifum vegarins í hálendislandslaginu. Neikvæð áhrif veglagningar á aðra umhverfisþætti verði vart fyrir hendi. Um sé að ræða röskun jarðmyndana, einkum lauss jökulruðnings, sem ekki hafi verndargildi og svæðið sé að mestu ógróið. Fyrir liggi að ekki sé til áætlun um heildaruppbyggingu Kjalvegar, sem í heildina sé tæplega 170 km langur frá þjónustumiðstöð við Gullfoss að Blönduvirkjun. Komi til frekari framkvæmda á Kjalvegi, hvort sem um væri að ræða nýlagningu vegar eða enduruppbyggingu hans, verði þær framkvæmdir að hljóta viðeigandi málsmeðferð skv. lögum um mat á umhverfisáhrifum.

Þá segir að í samræmi við 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi Skipulagsstofnun farið yfir þau gögn sem lögð hafi verið fram af hálfu Vegagerðarinnar við tilkynningu, umsagnir og viðbrögð Vegagerðarinnar vegna þeirra. Á grundvelli þessara gagna sé það niðurstaða Skipulagsstofnunar að breytingar á um þriggja km kafla á Kjalvegi, norðan Hvítár að Árbúðum, séu ekki líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif með tilliti til eðlis framkvæmdarinnar, staðsetningar hennar og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar, sbr. þau viðmið sem tilgreind séu í 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Því skuli framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Hefur framangreind ákvörðun verið kærð, eins og áður segir.

Málsrök kæranda: Kærandi telur framkvæmd þá sem mál þetta snýst um, þ.e. vegalagningu og efnistöku, aðallega háða mati á umhverfisáhrifum skv. a-lið 1. gr. og 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og 1. mgr. 4. gr. tilskipunar 2011/92/ESB, en til vara háða slíku mati skv. 6. gr. laga nr. 106/2000, sem framkvæmd er geti „haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar“, og 2. mgr. 4. gr. tilskipunar 2011/92/ESB. Framkvæmdin hafi ekki sætt mati í áætlun skv. lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og tilskipun 2001/42/EB.

Framkvæmdin hafi verið unnin í áföngum, en allt frá árinu 1995 hafi framkvæmdaraðili unnið að breytingum á Kjalvegi, síðast árið 2014. Sé alls um að ræða vegarlagningu eða breytingar á vegarkafla frá Gullfossi að Árbúðum, sem sé um 44 km langur. Hver framkvæmdakafli um sig sé svo lítill að ekki sé skylt að láta hann sæta mati á umhverfisáhrifum. Þetta sé alþekkt aðferð framkvæmdaraðila til þess að skjóta sér undan umhverfismati, svokallaður „pylsuskurður“ eða „salami-slicing“.

Það sé margreynt fyrir Evrópudómstólnum að þetta vinnulag standist ekki löggjöf um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda, nú tilskipun 2011/92/ESB, áður tilskipun 85/337/EBE með breytingum. Dómstólinn hafi dæmt það óheimilt að fara á svig við markmið tilskipunarinnar með því að skipta framkvæmd. Vanræksla þess að taka mið af samlegðaráhrifum nokkurra framkvæmda megi ekki leiða til þess að þær sleppi allar undan matsskyldu, þegar svo hátti til að líklegt sé að þær hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif skv. 1. mgr. 2. gr. tilskipunarinnar, sbr. a-lið 1. gr. og 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000.

Í þessu sambandi megi benda á eftirfarandi dóma Evrópudómstólsins: C-392/96, Framkvæmdastjórnin gegn Írlandi, málsgreinar 76 og 82; C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, málsgrein 44; C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten, málsgrein 53; C-2/07, Abraham o.fl., málsgrein 27; C-275/09. Brussels Hoofdstedelijk Gewest o.fl., málsgrein 36.

Hafi Skipulagsstofnun borið, með hliðsjón af nefndum dómum, að líta til þess við hina kærðu ákvörðun að ekki hafi eingöngu verið um að ræða þriggja km vegarlagningu eða breytingu, heldur einnig þá vegarlagningu eða breytingu sem þegar hafi verið framkvæmd, sem og þá vegarlagningu eða breytingu sem framundan sé á Kjalvegi, alls um 170 km. Þá hafi verið um að ræða efnistöku til framkvæmdanna í heild og önnur umhverfisáhrif sem taka hefði þurft tillit til. Skipulagsstofnun hafi verið fulljóst hvernig framkvæmdaraðili hafi hagað skiptingu framkvæmdanna á undanförnum árum, m.a. vegna samskipta þeirra á árinu 2006, og stofnuninni því borið að krefjast meðferðar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, þ.e. ef framkvæmdinni yrði ekki þegar hafnað vegna skorts á áætlanamati.

Hafa verði í huga að umhverfismatslöggjöf byggi á heildarmati á umhverfisáhrifum framkvæmdar eða breytinga á framkvæmd. Það sé andstætt tilgangi heildarmats að meta aðeins bein áhrif framkvæmdar en sleppa þeim umhverfisáhrifum sem hlotist gætu af notkun og nýtingu sjálfrar framkvæmdarinnar, sbr. dóma Evrópudómstólsins í málum C-2/07, Abraham o.fl., málsgreinar 42 og 43, og C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, málsgrein 39. Skipulagsstofnun hafi ekki hugað að heildaráhrifum umræddrar vegbreytingar, t.d. hver heildaráhrif yrðu af breyttum vegi á hálendisumferð, ásókn á hálendið og á þolmörk þess. Þá hafi stofnunin ekki gáð að því hver samlegðaráhrif kynnu að verða af breyttum vegi og uppbyggingaráformum í gistingu í hálendismiðstöðinni í Kerlingarfjöllum, sem stofnunin hafi þó haft til meðferðar á sama tíma og sé á sama svæði og Kjalvegur. Til þessara þátta hefði átt að líta.

Í umhverfismetinni samgönguáætlun hafi ekki verið gert ráð fyrir breytingum á Kjalvegi og tengdum framkvæmdum, s.s. efnistöku. Sé það andstætt lögum nr. 105/2006 og tilskipun 2011/42/EB. Hefði Skipulagsstofnun átt að hafna framkvæmdinni, m.a. með vísan til þessa.

Óhjákvæmilegt sé að ógilda hina kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar. Við meðferð málsins hafi stofnunin brotið gegn löggjöf um umhverfismat áætlana, lögum um mat á umhverfisáhrifum, tilskipun Evrópusambandsins um umhverfismat framkvæmda, sem og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þörf sé á áliti EFTA-dómstólsins við úrlausn málsins þar sem málið muni væntanlega snúast að verulegu leyti um túlkun laga sem byggð séu á samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Kærandi telji úrskurðarnefndina til þess bæra samkvæmt EES rétti að leita álits EFTA-dómstólsins. Lög nr. 21/1994 geri aðeins ráð fyrir álitsumleitan almennra dómstóla en fjalli ekki um heimild úrskurðarnefnda í stjórnsýslunni til álitsumleitunar. Heimild úrskurðarnefnda byggi á 34. gr. samnings EFTA-ríkjanna um stofnun eftirslitsstofnunar og dómstóls en samkvæmt honum geti innlendir dómstólar og stofnanir með dómsvald leitað ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins. Í dómaframkvæmd ESB-dómstólsins og síðar EFTA-dómstólsins hafi hér undir fallið ýmsar stjórnsýslunefndir með úrskurðarvald uppfylli þær tiltekin skilyrði, s.s. að þær séu stofnaðar með lögum, starfi til frambúðar, gegni lögbundnu hlutverki, jafnræði aðila sé tryggt við málsmeðferð, þær séu bundnar af lögmætisreglu og njóti sjálfstæðis. Vísað sé til dóma EFTA-dómstólsins í málum E-1/94 Restamark og E-1/11 Statens helsepersonellnemnd. Fordæmi ESB-dómstólsins séu fjölmörg, t.d. mál C-393/92, einkum málsgrein 21. þar sem vitnað sé til Restamark.

Málsrök Skipulagsstofnunar:
Af hálfu Skipulagsstofnunar er tekið fram að á undanförnum 20 árum hafi Vegagerðin unnið í áföngum að endurbótum og styrkingu Kjalvegar á tæplega 30 km kafla frá Gullfossi að Hvítárbrú og síðan árið 2014 á um 6 km kafla norðan Hvítár. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 21. ágúst 2015 komi fram að stofnunin telji það ekki þjóna tilgangi að taka ákvörðun um matsskyldu enduruppbyggingar þess hluta vegarins sem þegar hafi komið til framkvæmda. Því hafi ekki komið til skoðunar hjá stofnuninni hvort, og þá hvaða, hluti þeirra framkvæmda teldist tilkynningarskyldur lögum samkvæmt.

Ekki liggi fyrir að áformaðar séu frekari framkvæmdir við breytingar á Kjalvegi umfram þá enduruppbyggingu þriggja km vegarkafla sem tilkynnt hafi verið til Skipulagsstofnunar á árinu 2015. Hafi ekki verið til staðar forsendur til að taka afstöðu til matsskyldu annars en þess kafla sem Vegagerðin hafi lagt fram til ákvörðunar, enda liggi ekki fyrir áætlun um heildaruppbyggingu Kjalvegar. Í hinni kærðu ákvörðun sé tekið fram að frekari framkvæmdir við Kjalveg verði að hljóta viðeigandi málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, komi til áforma um frekari framkvæmdir, hvort sem um verði að ræða nýlagningu vegar eða enduruppbyggingu hans.

Í ljósi tilvísunar kæranda til dóma Evrópudómstólsins sé bent á að atvik í þeim málum séu ekki öldungis sambærileg atvikum í máli því sem kæran lúti að. Stofnunin taki engu að síður undir með kæranda að almennt sé mikilvægt að mat á umhverfisáhrifum sé ekki sniðgengið með því að búta framkvæmdir óeðlilega niður.

Í kæru sé á því byggt að andstætt lögum nr. 105/2006 og tilskipun 2001/42/EB hafi ekki verið gert ráð fyrir breytingum á Kjalvegi og tengdum framkvæmdum, svo sem efnistöku, í umhverfismetinni samgönguáætlun. Þessum málsrökum sé hafnað af hálfu stofnunarinnar. Grunnnet samgangna sé skilgreint í samgönguáætlun fyrir árin 2011-2022, þ.e. þingsályktun nr. 48/140. Þar sé Kjalvegur skilgreindur sem einn af fjórum stofnvegum á hálendinu. Í greinargerð með samgönguáætlun komi fram að meðal framkvæmdamarkmiða vegamála sé að hefja endurbætur á helstu stofnvegum á hálendi og koma þeim í „gott horf“. Telja verði að framkvæmdir við Kjalveg, samkvæmt hinni kærðu ákvörðun, séu í samræmi við framangreind markmið. Samgönguáætlun hafi hlotið umhverfismat, skv. lögum nr. 105/2006.

Hvað varði málsrök kæranda þess efnis að umhverfismatslöggjöf byggi á heildarmati á umhverfisáhrifum framkvæmdar eða breytinga á framkvæmd og að Skipulagsstofnun hafi ekkert hugað að heildaráhrifum umræddrar vegbreytinga, t.d. hver heildaráhrif yrðu af breyttum vegi á hálendisumferð, ásókn á hálendið og á þolmörk þess, sé það ítrekað að tilkynning Vegagerðarinnar hafi eingöngu varðað endurbætur á þriggja km vegarkafla á Kjalvegi. Í því ljósi hafi stofnunin ekki talið koma til álita að fjalla sérstaklega um áhrif á umferð um Kjöl eða samlegðaráhrif með uppbyggingaráformum í Kerlingarfjöllum.

Skipulagsstofnun hafi staðið í þeirri trú að Vegagerðin myndi vera í samskiptum við stofnunina, í formi fyrirspurnar eða tilkynningar um framkvæmdir við Kjalveg, áður en kæmi til framkvæmdar, m.a. í ljósi bréfasamskipta milli stofnananna í júlí 2006. Það hafi Vegagerðin hins vegar ekki gert. Skipulagsstofnun hafi ekki haft vitneskju um framkvæmdir við Kjalveg á árunum 1995-2006 fyrr en samskipti við Vegagerðina hafi átt sér stað á árinu 2006. Samkvæmt skipulagslögum, áður skipulags- og byggingarlögum, sé það viðkomandi sveitarfélag sem veiti framkvæmdaleyfi til vegaframkvæmda. Ekki sé þó heimilt að veita framkvæmdaleyfi vegna mats- eða tilkynningarskyldra framkvæmda fyrr en álit um hina matsskyldu framkvæmd liggi fyrir eða tekin hafi verið ákvörðun um að tilkynningarskyld framkvæmd skuli ekki háð umhverfismati. Sveitarstjórn Bláskógabyggðar hafi borið að kanna, áður en framkvæmdarleyfi voru veitt vegna framkvæmda við Kjalveg, hvort veglagningin félli undir ákvæði matslaganna og hefði hlotið viðeigandi málsmeðferð.

Athugasemdir framkvæmdaraðila: Framkvæmdaraðili tekur fram að hann hafi hafist handa við lagfæringar á 6,4 km vegarkafla Kjalvegs norðan Hvítár á árinu 2014. Hafi verkið verið unnið án athugasemda þar til fram hafi komið ábendingar um að verkið kynni að þurfa málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Verið sé að ljúka við frágang vegfláa á þeim kafla sem búið sé að vinna að og sé verkinu að mestu lokið. Verk sem kæra beinist að sé 2,9 km kafli þar í framhaldi sem endi við Árbúðir ásamt tilheyrandi 7.000 m³ efnistöku vegna umræddra lagfæringa, annars vegar úr námu C, sem sé skering við enda þeirra lagfæringa sem ráðist hafi verið í á árinu 2014, og hins vegar úr skeringu u.þ.b. 300 m norðan við námu C. Umræddar framkvæmdir séu í samræmi við framkvæmdamarkmið samgönguáætlunar 2011-2022 þar sem fram komi að hefja eigi endurbætur á helstu stofnvegum á hálendinu.

Fyrirhugaðar framkvæmdir séu minniháttar með tilliti til umhverfisáhrifa. Þær felist í lagfæringu og lítilsháttar tilfærslu vegar á 2,9 km löngum vegarkafla, lyftingu hans um 0,5-0,7 m og því að rétta af krappar beygjur. Í raun felist verkið að mestu í því að ekið sé þunnu lagi af jarðefni á vegbreiddina, það þjappað og jafnað út auk tilheyrandi efnistöku og lítilsháttar skeringu. Ítarleg skoðun hafi farið fram af hálfu Skipulagsstofnunar sem hafi komist að þeirri niðurstöðu að verkið sé ekki til þess fallið að valda umtalsverðum áhrifum á umhverfið með tilliti til staðsetningar, eðlis og hugsanlegra áhrifa, sbr. viðmið 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Niðurstaðan sé vel rökstudd og sé framkvæmdaraðili sammála henni. Þá sé um að ræða verk sem sé að fullu afturkræft þar sem um minniháttar breytingar á umhverfi vegarins sé að ræða, sem myndu hverfa á stuttum tíma ef fjarlægja þyrfti jarðefnið úr veginum.

Að lokinni vettvangsgöngu sendi framkvæmdaraðili úrskurðarnefndinni umferðartölur um Kjalveg frá árinu 2015. Tók hann fram að þær hefðu lítið breyst frá árinu 2013 og að lagfæring vegarins á þriggja km kafla myndi ekki hafa í för með sér nein áhrif á umferðarmagn.

Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 23. júní 2016.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 21. ágúst 2015 að fyrirhuguð framkvæmd Vegagerðarinnar, við breytingar á Kjalvegi á þriggja km kafla norðan Hvítár að Árbúðum, Bláskógabyggð, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Hefur kærandi meðal annars bent á að þörf sé á áliti EFTA-dómstólsins við úrlausn málsins. Í lögum nr. 21/1994 um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið er kveðið á um heimildir dómara til að afla ráðgefandi álits EFTA- dómstólsins vegna mála sem rekin eru fyrir héraðsdómstólum, Félagsdómi og Hæstarétti. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að nefndum lögum kemur fram að í 34. gr. samnings milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls sé kveðið á um lögsögu EFTA-dómstólsins til þess að gefa ráðgefandi álit um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið. Segir svo að EFTA-ríkjunum sé veitt heimild í ákvæðinu til að takmarka rétt dómstóla sinna til að leita álits sem þessa við þá dómstóla sem kveði upp úrlausnir sem sæti ekki málskoti samkvæmt lögum. Þá er tekið fram að sú leið sé valin að leggja til að héraðsdómstólum verði veitt þessi heimild til jafns við Hæstarétt. Loks að taka verði tillit til þess að Félagsdómur kveði upp endanlega dóma á sínu sviði en á vettvangi hans geti reynt á atriði sem lúti að skýringu EES-reglna.

Hvorki er í nefndum lögum né frumvarpi vikið að úrskurðarnefndum, þó allnokkrar væru á þeim tíma, eða heimildum þeirra. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála var sett á fót með lögum nr. 130/2011 sem tóku gildi 1. janúar 2012. Á sama tíma fóru fram viðamiklar lagabreytingar, sbr. einkum lög nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins. Löggjafinn breytti hins vegar ekki lögum nr. 21/1994 af því tilefni. Verður ekki séð af framangreindu að úrskurðarnefndin geti leitað ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins og þykir rétt að árétta í því sambandi að úrskurðum nefndarinnar verður skotið til dómstóla, sem eftir atvikum geta kosið að leita slíks álits.

Markmið laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum eru tíunduð í 1. gr. þeirra og er þar m.a. tilgreint sem markmið að tryggja að áður en leyfi sé veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar. Er og markmið laganna að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar, en það nýmæli kom inn í lögin með breytingarlögum nr. 74/2005. Í athugasemdum með frumvarpi til þeirra laga er um þetta nýmæli vísað til nefndarálits umhverfisnefndar Alþingis um frumvarp það sem varð að lögum nr. 106/2000 og rakið að í því áliti hafi nefndin minnt á að Evróputilskipun sú er lögin byggja á sé byggð á meginreglum, m.a. varúðarreglunni og reglunni um verndarsjónarmið. Þá er nánar rakið í athugasemdunum að af aðfaraorðum og ákvæðum Evróputilskipunarinnar megi ráða að matsferli því sem kveðið sé á um sé fyrst og fremst ætlað að tryggja að við veitingu framkvæmdaleyfis liggi fyrir helstu upplýsingar um þá þætti umhverfisáhrifa framkvæmdar sem máli skipti og nánar sé lýst í tilskipuninni og að m.a. sé tekið mið af þessum upplýsingum. Er enda m.a. tiltekið í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 að óheimilt sé að gefa út leyfi til framkvæmdar fyrr en fyrir liggi ákvörðun um að framkvæmd skv. 6. gr. sé ekki matsskyld. Í 3. mgr. 13. gr. er svo áréttað að við útgáfu leyfis til framkvæmdar, þar sem fyrir liggi ákvörðun um að framkvæmdin skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum, skuli leyfissveitandi kynna sér tilkynningu framkvæmdaraðila og ákvörðunina um matsskyldu og kanna hvort framkvæmdin sé í samræmi við tilkynnta framkvæmd. Nefnd 3. mgr. bættist við 13. gr. með breytingarlögum nr. 138/2014 og segir í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi með lögunum að rétt þyki að skýra betur skyldur leyfisveitanda og að talið sé eðlilegt að skyldur hans varði einnig tilkynningarskyldar framkvæmdir.

Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að síðastnefndum breytingarlögum nr. 138/2014 er fjallað ítarlega um breytingarnar og tilefni þeirra. Er tekið fram að Eftirlitsstofnun EFTA hafi gert athugasemdir annars vegar um viðmið matsskyldra og tilkynningarskyldra framkvæmda í 1. og 2. viðauka þágildandi laga og hins vegar um orðalag nokkurra ákvæða þeirra viðauka. Niðurstaða eftirlitsstofnunarinnar sé sú að framkvæmdir, sem heyri undir framkvæmdaflokka þá sem tilgreindir séu í viðauka II í tilskipuninni, en falli utan við viðmiðunarmörk 1. og 2. viðauka laganna eða séu ekki taldar þar upp og/eða séu ekki á verndarsvæðum, séu ekki háðar mati á umhverfisáhrifum eða nánari skoðun. Falli slík tilvik því utan við gildissvið laga um mat á umhverfisáhrifum. Þá segir í athugasemdunum með frumvarpinu að markmið lagasetningarinnar sé m.a. að koma til móts við athugasemdir eftirlitsstofnunarinnar. Er og rakin dómaframkvæmd Evrópudómstólsins og niðurstaða hans varðandi m.a. að lítil framkvæmd geti haft mikil áhrif á umhverfið ef framkvæmdin er staðsett þar sem umhverfisþættir, eins og fána og flóra, jarðvegur, vatn, loftslag eða menningarleg arfleifð, séu viðkvæmir fyrir minnstu breytingum. Einnig að aðferð sem aðildarríki ákveði að verði notuð til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdar megi ekki grafa undan markmiðum tilskipunarinnar. Markmið hennar sé að engin framkvæmd, sem sé líkleg til að hafa veruleg áhrif á umhverfið í skilningi tilskipunarinnar, verði undanþegin mati á umhverfisáhrifum, nema að sú framkvæmd hafi á grunni víðfeðmrar skimunar ekki verið talin hafa slík áhrif.

Kjalvegur er í heild tæpir 170 km að lengd, allt frá Gullfossi í suðri að Blönduvirkjun í norðri. Vegurinn er aðalfjallvegur samkvæmt þágildandi Svæðisskipulagi miðhálendis Íslands 2015, en aðalfjallvegir eru þar skilgreindir sem stofnvegir hálendis, byggðir sem fólksbílafærir sumarvegir með brúuðum ám. Kjalvegur er og skilgreindur sem stofnvegur um hálendi í Samgönguáætlun 2011-2022 og telst hann því hluti af grunnneti vegakerfisins. Helstu stofnvegi á hálendi skal endurbæta samkvæmt framkvæmdamarkmiðum vegamála í greinargerð með samgönguáætluninni. Jafnframt kemur fram í aðalskipulagi Biskupstungnahrepps að stefnt sé að endurbótum á Kjalvegi. Vegurinn er að stofni til matsskyld framkvæmd og var tilkynnt um þá framkvæmd sem hér er um deilt sem breytingu á matsskyldri framkvæmd, sbr. lið 13.02 í 1. viðauka laga nr. 106/2000. Þegar svo háttar þarfnast athugunar hvort að nefnd breyting kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér en slík umhverfisáhrif eru nánar skilgreind í p-lið 1. mgr. 3. gr. laganna sem veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki sé hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.

Í tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar kemur fram að við endurskoðun vegaskrár árið 2010 hafi verið tekin ákvörðun um að allir stofnvegir á Íslandi væru að minnsta kosti samkvæmt vegtegund C8. Samkvæmt veghönnunarreglum Vegagerðarinnar frá árinu 2011 er það 8 m breiður vegur með bundnu slitlagi. Kjalvegur ætti samkvæmt framangreindu að vera lagður með þeim hætti. Hins vegar kemur fram í nefndri tilkynningu að við undirbúning lagfæringa á Kjalvegi frá Hvítá að Árbúðum hafi verið tekin ákvörðun um að fara ekki eftir veghönnunarreglum um hönnun og breidd vegarins. Sumarið 2014 hafi verið lagður 6 m breiður, lítillega uppbyggður vegur í vegstæði Kjalvegar á 6,4 km löngum kafla frá Hvítá í átt að Árbúðum. Miðað hafi verið við að krappar beygjur væru gerðar meira aflíðandi og á þeim köflum hafi þurft að víkja frá veglínunni á samtals um fjögurra km kafla og hann lagður við hlið núverandi vegar. Vegurinn hafi verið lagður í ríflega eins metra hæð í tveimur lægðum en annars í 0,5-0,7 m hæð yfir aðliggjandi landi. Fyrirhugað sé að halda áfram verkinu og miðast tilkynningin við að lagfæra veginn á 2,9 km kafla. Lagður verði nokkuð góður og öruggur vegur, sem verði felldur eins vel að landi og aðstæður leyfi. Hann muni fylgja núverandi vegi nema þar sem lagfæra þurfi krappar beygjur, eða aðrar aðstæður kalli á færslu vegarins, samtals á um 1,7 km kafla. Gert sé ráð fyrir að vegurinn verði 6 m breiður og nokkuð uppbyggður, eða í um 0,5-0,7 m hæð yfir aðliggjandi landi, en þó sé ekki hægt að útiloka hærri fyllingar á stuttum köflum. Miðað sé við að vegurinn verði lagður malarslitlagi. Vegurinn verði ekki byggður fyrir aðra þungaumferð en rútur.

Í tilkynningu framkvæmdaraðila eru aðrar framkvæmdir við Kjalveg jafnframt raktar. Fram kemur að á 15,4 km kafla frá Gullfossi að Kattarhrygg sé uppbyggður vegur með bundnu slitlagi og hafi hann verið lagður á árunum 1995-2007. Framkvæmdirnar hafi verið unnar fyrir sérstakar fjárveitingar í samgönguáætlun til uppbyggingar á grunnneti, en fjárveitingum til þessara framkvæmda hafi verið hætt árið 2009. Þá kemur fram að á árinu 2010 hafi burðarhæfu efni verið keyrt í 5,3 km langan kafla, frá slitlagsenda sunnan Grjótár og að ánni. Standi vegurinn á þeim kafla upp úr landi eftir þær aðgerðir. Nokkrum árum áður hafi verið búið að gera samskonar aðgerð á 6,9 km löngum kafla norðan Bláfells, frá Vörðu á Bláfellshálsi að Hvítá. Þeir kaflar eru nú uppbyggðir með malarslitlagi og að mati úrskurðarnefndarinnar að lokinni vettvangsgöngu eru þeir áþekkir þeim kafla sem unnið var við árið 2014 og þeim kafla þar sem framkvæmdir eru nú fyrirhugaðar. Með hliðsjón af framansögðu er það álit úrskurðarnefndarinnar að í þá kafla vegarins hafi einungis verið keyrt efni án þess að teljandi hafi verið vikið frá fyrri veglínu.

Loks kemur fram í tilkynningu framkvæmdaraðila að á 6,9 km kafla milli Grjótár og Vörðu á Bláfellshálsi sé niðurgrafinn malarvegur, krókóttur, brattur og mjór, og þar þurfi að víkja út af núverandi vegi og laga legu hans. Ákvörðun um legu vegarins á þeim kafla hafi ekki verið tekin og við undirbúning þeirrar framkvæmdar verði sent erindi til Skipulagsstofnunar í samræmi við lög nr. 106/2000. Einnig að engar ákvarðanir hafi verið teknar um áframhaldandi framkvæmdir á Kjalvegi, að lokinni þeirri framkvæmd sem hér er deilt um.

Alls hefur framkvæmdaraðili á síðustu 20 árum unnið í áföngum að endurbótum og styrkingu Kjalvegar á 27,6 km kafla að Hvítárbrú og eru 15,4 km þeirra með bundnu slitlagi. Frá Hvítárbrú hefur verið framkvæmt á 6,4 km kafla og eru fyrirhugaðar framkvæmdir við 2,9 km bút í framhaldi þess kafla. Framkvæmdirnar hafa byggst á fjárveitingum hverju sinni og er ljóst af gögnum málsins að þær hafa ekki hlotið viðeigandi málsmeðferð skv. lögum um mat á umhverfisáhrifum, líkt og Skipulagsstofnun gerir athugasemd við í niðurstöðum sínum. Bætir Skipulagsstofnun því svo við að hún „sjái ekki að það þjóni tilgangi að taka ákvörðun um matsskyldu enduruppbyggingar þess hluta vegarins, sem þegar hafi komið til framkvæmda“. Afmarkaði stofnunin athugun sína þannig við þann 2,9 km kafla sem tilkynntur var án þess að fjalla um möguleg samlegðaráhrif við fyrri eða síðari framkvæmdir við Kjalveg.

Það er álit úrskurðarnefndarinnar að almennt verði ekki við það búið að skoða eingöngu stakar framkvæmdir án þess að huga að samhengi þeirra við framkvæmdir, sem þegar hafa átt sér stað og fyrirhugaðar eru, þegar augljóst er að þær tengjast. Er enda ljóst að almennt er sá háttur að hluta niður framkvæmdir til þess fallinn að fara á svig við þau markmið laga nr. 106/2000 sem áður eru rakin. Gildir þá einu hvort fjárveitingar hverju sinni ráði framvindu framkvæmda.

Eins og áður hefur verið rakið hefur legið fyrir í skipulagsáætlunum um langan tíma að Kjalvegur skuli vera fólksbílafær sumarvegur með brúuðum ám og sé stefnt að endurbótum á honum. Þrátt fyrir að framkvæmdaraðili hafi ákveðið að stofnvegir, eins og t.d. Kjalvegur, væru a.m.k. samkvæmt vegtegund C8 þykir ekki varhugavert að draga þá ályktun af síðari
ákvörðunartöku framkvæmdaraðila og framkvæmdum við veginn að fólksbílafær sumarvegur þýði að Kjalvegur verði um 6 metra breiður vegur, lítillega uppbyggður og með malarslitlagi.

Í tilkynningu framkvæmdaraðila er tekið fram að rúmlega 98 km vegarins hafi verið byggðir upp og þar af séu tæplega 19 km með bundnu slitlagi. Af lýsingu þessa hluta vegarins og vettvangsgöngu úrskurðarnefndarinnar má álykta að hann sé að þessum hluta fólksbílafær sumarvegur og sé ólíklegt að farið verði í frekari framkvæmdir þar aðrar en viðhaldsframkvæmdir án þess að um það verði þá tekin sérstök ákvörðun og framkvæmdin tilkynnt til Skipulagsstofnunar.

Utan þess 2,9 km kafla sem hér er um deilt, og þess 6,4 km kafla sem nýlega hefur verið lagfærður, er alls 60,1 km vegarins lýst sem niðurgröfnum malarvegi, krókóttum og mjóum, þar af er 6,9 km kafli frá Grjótá að Vörðu á Bláfellshálsi að auki brattur. Um þann kafla hefur framkvæmdaraðili tekið fram að víkja þurfi frá núverandi veglínu.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að Skipulagsstofnun hafi við hina kærðu matsskylduákvörðun sína a.m.k. borið að líta einnig til þeirra framkvæmda sem áttu sér stað á 6,4 km kafla norðan Hvítár frá árinu 2014 og tilheyrandi efnistöku, sem og 6,9 km kafla frá Grjótá að Vörðu á Bláfellshálsi. Svo var hins vegar ekki gert og er það annmarki á ákvörðuninni. 
 
Þrátt fyrir greindan annmarka verður ekki framhjá því litið að framkvæmd sú sem um er deilt er hvorki mikil að umfangi né áhrifum. Byggir sú niðurstaða úrskurðarnefndarinnar ekki eingöngu á gögnum málsins heldur öðrum þræði á könnun á vettvangi framkvæmdarinnar. Skal og á það bent í því samhengi að við afgreiðslu málsins kynnti Skipulagsstofnun sér einnig aðstæður á vettvangi. Þrátt fyrir að stofnunin hefði tekið til skoðunar þá 6,4 km framkvæmd sem áður hafði verið lokið verður ekki talið að efni hefðu verið til að komast að annarri niðurstöðu. Kom enda fram í tilkynningu framkvæmdaraðila að framkvæmdinni hefði verið hagað á sama máta og fyrirhugað væri nú. Hvað varðar 6,9 km kafla milli Grjótár og Vörðu á Bláfellshálsi áréttar úrskurðarnefndin að Skipulagsstofnun hefði við ákvörðun sína verið rétt að líta til hans að auki. Með hliðsjón af því að stofnunin tók fram að komi til frekari framkvæmda á Kjalvegi verði þær framkvæmdir að hljóta viðeigandi málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000 verður þessi ágalli þó ekki talinn raska gildi ákvörðunarinnar. Hlyti enda þá m.a. að koma til skoðunar hvort um væri að ræða enduruppbyggingu vegar þar sem samanlögð nýlagning utan eldra vegsvæðis er a.m.k. 10 km að lengd, sbr. tl. 10.08 í 1. viðauka laga nr. 106/2000, en það leiðir fortakslaust til matsskyldu.

Samkvæmt framangreindu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.


Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 21. ágúst 2015 um að fyrirhuguð framkvæmd Vegagerðarinnar við breytingar á Kjalvegi á þriggja km kafla norðan Hvítár að Árbúðum, Bláskógabyggð, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ómar Stefánsson                                                    Aðalheiður Jóhannsdóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson