Ár 2008, fimmtudaginn 6. mars, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 83/2007, kæra á samþykkt sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 7. júní 2007 um breytt deiliskipulag frístundabyggðar í landi Nesja í Grímsnes- og Grafningshreppi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 10. ágúst 2007, er barst nefndinni samdægurs, kærir Ívar Pálsson hdl., f.h. K, Hrauntungu 117, Kópavogi, eiganda lóðarinnar að Réttarhálsi 8 í landi Nesja í Grímsnes- og Grafningshreppi, samþykkt skipulagsnefndar uppsveita Árnessýslu frá 22. maí 2007 á tillögu að breyttu deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Nesja í Grímsnes- og Grafningshreppi. Var fundargerð skipulagsnefndar staðfest á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps hinn 7. júní 2007. Birtist auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda hinn 17. júlí 2007.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt var þess krafist að réttaráhrif hinnar kærðu deilskipulagsákvörðunar yrðu stöðvuð en ekki þóttu efni til að fjalla sérstaklega um þá kröfu þar sem framkvæmdum á grundvelli hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar var að mestu lokið er kæran barst nefndinni.
Málavextir: Á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps hinn 4. desember 2003 var tekin fyrir umsókn um leyfi til að byggja frístundahús á lóðinni nr. 7 við Réttarháls í landi Nesja og var vísað í gildandi skipulagsuppdrátt. Einnig var óskað eftir því að lóðin yrði stækkuð úr 2.400 í 5.000 m². Sveitarstjórn samþykkti að heimila grenndarkynningu vegna umsóknarinnar og vísaði til 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Hinn 14. febrúar 2003 ritaði sveitarstjóri Grímsnes- og Grafningshrepps hagsmunaaðilum bréf þar sem sagði svo: „Efni: Grenndarkynning vegna skipulagsbreytinga á einni frístundahúsalóð í landi Nesja í Grafningi.“ Áfram sagði svo: „Á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps þann 4. desember 2002 var samþykkt að heimila grenndarkynningu af breytingartillögu á einni frístundalóð (sumarhúsalóð) við Réttarháls 7 í landi Nesja í Grafningi skv. 2. mgr. 23. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Breytingin felst í að skv. eldri samningi, sem nú er fallinn úr gildi, var lóðin 2.400 fm en verður 5.000 fm að stærð.“ Bréfi þessu fylgdi teikning af Nesjaskógum þar sem lóðin að Réttarhálsi 7 var merkt með hring ásamt ljósmynd þar sem staðsetning lóðarinnar var sýnd í samræmi við tillöguna. Frestur til að skila inn athugasemdum var til 18. mars 2003 og bárust nokkrar athugasemdir, þar á meðal frá kæranda. Á fundi sveitarstjórnar hinn 2. apríl 2003 voru athugasemdir teknar fyrir og þeim svarað. Í kjölfarið var eftirfarandi fært til bókar: „Skv. ofangreindu samþykkir sveitarstjórn fyrirliggjandi skipulag við Réttarháls 7 í landi Nesja í Grafningi, skv. 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga.“
Hinn 7. apríl 2003 ritaði sveitarstjóri Grímsnes- og Grafningshrepps Skipulagsstofnun bréf þar sem sagði svo: „Á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps þann 2. apríl sl. var samþykkt að óska eftir umsögn Skipulagstofnunar, skv. 2. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 vegna skipulags einnar lóðar undir frístundahús í landi Nesja í Grafningi, Réttarháls 7.“ Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 22. apríl 2003, til sveitarstjórnar segir m.a. eftirfarandi: „Á svæðinu er í gildi deiliskipulag sumarbústaðalands í Nesjaskógi sem samþykkt var 24. nóvember 1993 af skipulagsstjórn ríkisins skv. 2. mgr. 5. gr. skipulagslaga nr. 19/1963 og hefur því verið breytt tvívegis, 1996 og 1999. Skipulagsstofnun fellst ekki á birtingu deiliskipulagsbreytinganna í B-deild Stjórnartíðinda þar sem byggingarskilmálar varðandi fyrirhugað frístundahús á lóðinni voru ekki kynntir og skipulagsgögn uppfylla ekki kröfur um framsetningu deiliskipulagsbreytinga. Endurtaka þarf grenndarkynningu óverulegrar deiliskipulagsbreytingar sbr. 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga eða auglýsa verulega breytingu á deiliskipulaginu sbr. 1. mgr. 21. gr. sömu laga.“
Í kjölfar þessa ritaði sveitarstjóri Skipulagsstofnun bréf, dags. 23. maí 2003, þar sem sagði m.a: „Sveitarstjórn leitar hér með eftir meðmælum Skipulagsstofnunar, sbr. 3. tl. bráðabirgðaákvæðis skipulags- og byggingarlaga, af skipulagi undir eitt frístundahús að Réttarhálsi 7 í landi Nesja í Grafningi. … Meðfylgjandi byggingarskilmálar gilda fyrir Réttarháls 7 en þeir hafa nú þegar verið sendir til kynningar, sömu aðilum og skipulagið var grenndarkynnt.“
Í tölvupósti Skipulagsstofnunar til sveitarstjóra hinn 27. maí 2003 segir m.a: „Ég var að renna yfir nýja bréfið frá þér varðandi Réttarháls 7 dags. 23. maí sl. Þar hefði þurft að koma fram vegna forsögu málsins að sveitarstjórn fallist ekki á þá túlkun Skipulagsstofnunar frá 22. apríl 2003, að deiliskipulag frístundabyggðar í Nesjaskógi nái til þessa svæðis og að þess vegna sé farið fram á meðmæli stofnunarinnar skv. 3. tl. til að leyfa þessa einstöku framkvæmd þ.e. byggingu eins frístundahúss.“
Sveitarstjóri sendi á ný bréf til Skipulagsstofnunar, dags. 23. maí 2003, þar sem leitað var eftir meðmælum stofnunarinnar, sbr. 3. tl. bráðabirgðaákvæðis skipulags- og byggingarlaga, með skipulagi undir eitt frístundahús að Réttarhálsi 7. Í svarbréfi Skipulagsstofnunar, dags. 20. júní 2003, segir m.a: „Fram hefur komið í símtali við Margréti Sigurðardóttur oddvita og sveitarstjóra Grímsnes- og Grafningshrepps að hreppsnefnd ályktaði á fundi sínum 5. júní 2003 að ofangreint deiliskipulag frístundabyggðar í Nesjaskógi nái ekki til svæðisins við Réttarháls 7. Því er ekki um að ræða breytingu á deiliskipulagi en vilji sveitarstjórnar er að veita leyfi fyrir byggingu eins frístundahúss í þegar byggðu hverfi. Samkvæmt ákvæðum skipulags- og byggingarlaga er landið allt skipulagsskylt og skulu byggingarleyfi vera í samræmi við aðal- og deiliskipulag. Sveitarstjórn getur þó að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar skv. 3. tl. bráðabirgðaákvæða heimilað einstakar framkvæmdir án þess að fyrir liggi aðal-, svæðis- eða deiliskipulag. Sveitarstjórn þarf hins vegar ekki meðmæli Skipulagsstofnunar vegna veitingar byggingarleyfis í þegar byggðum hverfum þar sem fyrir liggur aðal- og/eða svæðisskipulag en ekkert deiliskipulag enda hafi sveitarstjórn grenndarkynnt byggingarleyfisumsókn. Umsóknin þarf að vera í samræmi við byggðamynstur hverfisins en að öðrum kosti krefst byggingarleyfisumsókn deiliskipulagsgerðar. Með kynningarbréfi grenndarkynningar skulu fylgja öll byggingarleyfisgögn. Í grenndarkynningu sem send var öllum nágrönnum 14. febrúar sl. var einungis kynnt stækkun lóðarinnar og stærð byggingarreits án þess að byggingarskilmálar, byggingarleyfisumsókn eða aðaluppdrættir fylgdu með. Þess vegna var ekki um að ræða grenndarkynnta byggingarleyfisumsókn sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Skipulagsstofnun getur fallist á rök sveitarstjórnar um að gildandi deiliskipulag frístundabyggðar í Nesjaskógi nái ekki til umrædds svæðis. Þá kemur upp sú staða að um er að ræða framkvæmd í þegar byggðu hverfi og á þá ekki við að afgreiða erindið samkvæmt 3. tl. bráðabirgðaákvæða. Þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir í þegar byggðum hverfum getur sveitarstjórn í samræmi við 3. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga veitt heimild til framkvæmda að undangenginni grenndarkynningu byggingarleyfisumsóknar sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Slík mál koma ekki til afgreiðslu Skipulagsstofnunar. Að öðrum kosti getur sveitarstjórn auglýst deiliskipulag af umræddu hverfi sbr. 1. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.“
Á fundi byggingarnefndar uppsveita Árnessýslu hinn 27. janúar 2004 voru lagðar fram byggingarnefndarteikningar að 90,6 m² frístundahúsi sem til stóð að reisa á lóðinni að Réttarhálsi 7. Voru teikningarnar samþykktar með fyrirvara um samþykkt deiliskipulags. Skipulagsfulltrúi tók við málinu og með bréfi, dags. 6. febrúar 2004, var framkvæmdin grenndarkynnt hagsmunaaðilum. Í bréfinu sagði m.a. eftirfarandi: „Samkvæmt 2. mgr. 26. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 vil ég fyrir hönd Grímsnes- og Grafningshrepps kynna byggingarnefndarteikningar af sumarhúsi að Réttarhálsi 7 í landi Nesja. Húsið er einnar hæðar, úr timbri á steyptri plötu, 91 m² að flatarmáli með lágu risþaki. Mænishæð frá plötu er 4,1 m². Sólpallur er 130 m². … Meðfylgjandi er ljósrit af útlitsteikningum og grunnmynd bústaðarins sem sýna umfang og útlit sumarhússins. Einnig fylgir ljósmynd og ljósrit úr gömlum skipulagsuppdrætti sem sýnir staðsetningu hússins.“ Frestur til að skila inn athugasemdum var til 8. mars 2004 og bárust nokkrar, þar á meðal frá kæranda.
Á fundi skipulagsnefndar uppsveita Árnessýslu hinn 9. mars 2004 var málið tekið fyrir og eftirfarandi bókað: „Nesjar í Grafningi. Grenndarkynning frístundahúss að Réttarhálsi 7. Grenndarkynningu skv. 3. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga vegna fyrirhugaðrar byggingar frístundahúss á lóðinni Réttarháls 7 er lokið. Eigendum lóða við Réttarháls nr. 1, 2, 3, 5, 6, 8 og 9 var kynnt framkvæmdin. Athugasemdir hafa borist frá eiganda Réttarháls nr. 8 og nr. 3. Lögð fram drög skipulagsfulltrúa af svari til þeirra sem senda athugasemdir. Samþykkt.“
Hinn 27. maí 2004 ritaði byggingarleyfishafi bréf til byggingarfulltrúa þar sem hann lagði fram nýjar teikningar að frístundahúsinu. Í bréfinu segir m.a. eftirfarandi: „Breyting á þessari teikningu frá fyrri teikningu er að undir húsið er kominn kjallari þar og verða settir á hann gluggar og hurðir. Ástæða þessarar breytingar er sú að þegar grafið var fyrir húsinu kom í ljós að það var allt að sex metrar niður á fast. Í stað þess að fylla það allt upp ákvað ég að setja kjallara undir húsið. Húsið hækkar ekki í landinu við þessa breytingu þar sem kjallarinn er niðurgrafinn að stórum hluta.“
Á fundi byggingarnefndar hinn 3. júní 2004 var samþykkt breyting á byggingarleyfi fyrir frístundahúsi á lóðinni að Réttarhálsi 7 er heimilaði kjallara undir húsinu. Skaut kærandi þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem með úrskurði sínum uppkveðnum hinn 23. ágúst 2006 felldi samþykktina úr gildi.
Í kjölfar þessa samþykkti sveitarstjórn á fundi hinn 23. nóvember 2006 að auglýsa tillögu að breyttu deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Nesja í Grafningi. Í auglýsingu um deiliskipulagsbreytinguna sagði eftirfarandi: „Í breytingunni felst að gert er ráð fyrir nýrri 0,5 ha frístundahúsalóð við Réttarháls 7. Heimilt verður að reisa allt að 185m² frístundahús á þessari lóð og skal mænishæð ekki vera hærri en 6 m. Skilmálar gildandi deiliskipulags fyrir aðrar lóðir á svæðinu breytast ekki.“ Var tillagan auglýst frá 1. – 29. mars 2007 og var frestur til að koma að atugasemdum til 12. apríl sama ár. Kom kærandi á framfæri mótmælum sínum til sveitarstjórnar vegna tillögunnar. Skipulagsnefnd samþykkti hinn 22. maí 2007 tillögu að breyttu deiliskipulagi svæðisins og á fundi sveitarstjórnar hinn 7. júní 2007 var fundargerð nefndarinnar staðfest. Í bréfi Skipulagsstofnunar til skipulagsfulltrúa, dags. 12. júlí 2007, sagði eftirfarandi: „Lóðin Réttarháls 7 er þegar byggð en húsið þar var reist skv. byggingarleyfi frá 16. júní 2004 sem byggði á breytingu á deiliskipulagi sem kynnt var skv. 2. mgr. 23. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála felldi byggingarleyfið úr gildi 23. ágúst 2006.
Í athugasemd við deiliskipulagsbreytinguna, dags. 23. apríl 2007, kemur fram, með vísan til 56. gr. skipulags- og byggingarlaga, að „óheimilt sé að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefur verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hefur verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.“ Skipulagsstofnun gerir því athugasemd við að Grímsnes- og Grafningshreppur birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda.“ Þrátt fyrir framangreint birtist auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda hinn 17. júlí 2007.
Skaut kærandi þeirri ákvörðun sveitarstjórnar til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að hin kærða deiliskipulagsbreyting sé ólögmæt þar sem óheimilt sé skv. 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefur verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hefur verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.
Þegar hafi verið byggt hús á lóðinni nr. 7 við Réttarháls í landi Nesja á ólögmætan hátt. Því hafi sveitarfélaginu borið a.m.k. að láta fjarlægja hina ólögmætu byggingu áður en skipulaginu hafi verið breytt. Hin kærða breyting sé því í beinni andstöðu við umrætt lagaákvæði sem beinlínis hafi verið sett til að koma í veg fyrir háttsemi af þessum toga. Með því að samþykkja breytinguna hafi sveitarfélagið eingöngu verið að koma sér undan bótaskyldu gagnvart eiganda hússins á lóðinni nr. 7. Verði slík háttsemi talin lögmæt, þrátt fyrir ákvæði 56. gr., verði úrskurðir úrskurðarnefndarinnar nánast markleysa og sú réttarvernd sem borgurunum sé veitt með kæruheimild til nefndarinnar lítil sem engin í sambærilegum tilvikum. Sveitarfélögin muni þá alltaf velja þá leið sem gert hafi verið í þessu máli.
Þá telji kærandi ólögmætt að samþykkja breytingu á deiliskipulagi með sérskilmálum fyrir hina umræddu lóð. Með hliðsjón af reglum stjórnsýslulaga og stjórnsýsluréttar, um samræmi og jafnræði borgaranna, hefði sveitarstjórn borið að endurskoða skilmála alls svæðisins. Ólögmætt sé að ívilna einum lóðarhafa með rýmri skilmálum en gildi á öðrum lóðum. Nauðsynlegt sé að skoða áhrif slíkrar breytingar á allt svæðið enda hljóti slík breyting á einni lóð að leiða til breytinga á öðrum m.t.t. reglunnar um jafnræði. Þessu til stuðnings sé vísað til sjónarmiða og lagaraka sem fram koma í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 21. desember 2000.
Deiliskipulagsbreyting á tiltölulega nýlegu deiliskipulagi, eins og sú er hér um ræði, verði að byggja á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum. Hagsmunir eins lóðarhafa eða landeiganda um aukna nýtingu á landi og rýmri skilmála gegn hagsmunum annarra lóðarhafa á svæðinu geti ekki talist málefnaleg sjónarmið. Breytingin sé af þessum sökum ólögmæt. Til stuðnings þessu sé vísað til tveggja álita umboðsmanns Alþingis SUA 727/1992 og SUA 2421/1998 og til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar frá 10. maí 2004 í máli nr. 12 frá 2004.
Ótvírætt sé að gerð nýrrar lóðar og leyfi til byggingar svo stórs húss á lóðinni, sem raun beri vitni, beint framan við sumarhús kæranda og tiltölulega stutt frá því, brjóti verulega á grenndarrétti hans, m.a. hvað varði útsýni og friðhelgi. Slík breyting hafi í för með sér lækkun á verðmæti sumarhússins og ónýtingu á framkvæmd sem hann hafi ráðist í til að fá útsýni út á vatnið, þ.e. byggingu kvists. Með breytingunni séu forsendur hans fyrir kaupum á húsinu á sínum tíma brostnar enda hafi útsýnið og fjarlægð frá öðrum bústöðum á svæðinu verið forsenda kaupanna. Kærandi telji sig alls ekki hafa mátt eiga von á að breytingar yrðu á þessum grundvallarforsendum er hann hafi fest kaup á bústaðnum á sínum tíma og ráðist í byggingu kvists til að fá útsýni yfir vatnið.
Framsetning hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar sé ófullnægjandi og ekki í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga og skipulagsreglugerðar. Af fyrirliggjandi gögnum sé ekki hægt að átta sig á því hvaða áhrif breytingin raunverulega hafi. Þá fylgi breytingunni hvorki myndir, sneiðmyndir eða önnur gögn né skýringar á því hver sé tilgangur og markmið breytingarinnar. Þá sé bent á að þrátt fyrir það sem á undan sé gengið sé byggingarreitur látinn ná yfir alla lóðina og því heimilt að staðsetja hús nánast hvar sem er á henni.
Samkvæmt fundargerð sveitarstjórnar frá 7. júní 2007 sé hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki tekin sérstaklega fyrir á fundinum heldur hafi þar aðeins verið staðfest fundargerð skipulags- og byggingarnefndar frá 22. maí 2007. Svo virðist því sem deiliskipulagsbreytingin hafi í raun ekki verið samþykkt af sveitarstjórnin.
Með vísan til sjálfstæðrar rannsóknarskyldu úrskurðarnefndarinnar sé þess óskað að nefndin skoði af sjálfsdáðum hvort aðrir annmarkar en kærandi byggi á og gerð sé grein fyrir af hans hálfu eigi að lögum að leiða til ógildingar deiliskipulagsins.
Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu Grímsnes- og Grafningshrepps er þeim skilningi kæranda mótmælt að hin kærða deiliskipulagsbreyting hafi verið ólögmæt með vísan til 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997, þ.e. að rífa hefði þurft byggingar á lóðinni áður en unnt hafi verið að breyta deiliskipulagi vegna lóðarinnar. Skipulags- og byggingarnefnd sé ekki skylt að lögum að láta fjarlægja sumarhús á greindri lóð áður en gerð sé breyting á deiliskipulagi, þrátt fyrir að byggingarleyfi hafi verið ógilt löngu eftir útgáfu þess. Ekki sé unnt að túlka ákvæði 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga með þeim hætti. Í 56. gr. skipulags- og byggingarlaga sé ekki kveðið með skýrum hætti á um hvernig með skuli fara þegar mannvirki, hafi verið reist á grundvelli byggingarleyfis, sem síðar sé ógilt eða afturkallað. Engin fyrirmæli séu í greindum lögum sem skyldi byggingarnefnd til að taka ákvörðun um að fjarlægja mannvirki, sem þegar hafi verið reist á grundvelli byggingarleyfis.
Þá verði að skoða ákvæði 4. mgr. 56. gr. í samhengi við önnur þvingunarúrræði greinarinnar. Ákvæði 2., 3. og 4. mgr. 56. gr. eigi fyrst og fremst við um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir skv. IV. kafla laga nr. 73/1997 og taki þá fyrst og fremst til framkvæmda, sem hafnar séu án þess að fengin séu tilskilin leyfi. Ákvæði 4. mgr. geti þ.a.l. ekki átt við í því tilviki er bygging hafi verið reist á grundvelli gilds byggingarleyfis, sem talið hafi verið í samræmi við skipulag og skilmála, á þeim tíma sem leyfið hafi verið veitt. Ákvæðinu sé fyrst og fremst ætlað að taka á þeim tilvikum þegar framkvæmt sé án allra tilskilinna leyfa. Sé slík túlkun einnig í samræmi við forsögu þessa lagaákvæðis og tilgang þess. Þá sé hér um að ræða undantekningarreglu og verði að beita þröngri lögskýringu við túlkun hennar. Þröng skýring leiði til þess að ákvæðið verði aldrei túlkað á þann veg, sem kærandi krefjist. Hér verði einnig að hafa í huga að um leið og mannvirki hafi verið reist á grundvelli byggingarleyfis komi til önnur sjónarmið, m.a. um eyðileggingu verðmæta o.fl., sem geti komið í veg fyrir að unnt sé að rífa eða fjarlægja eign, sem reist hafi verið. Einnig þurfi að líta til skipulagssjónarmiða sem og hagsmuna eiganda þess húss, sem risið sé, en niðurrif eignar væri augljóslega verulega íþyngjandi fyrir hann. Einnig þurfi að gæta meðalhófs í slíkum ákvörðunum sem og jafnræðisreglu.
Þá megi einnig benda á að þetta mál hafi tekið langan tíma. Fyrst hafi umsókn lóðarhafa lóðar nr. 7 við Réttarháls verið tekin fyrir 4. desember 2003. Framkvæmdir við hús á lóðinni hafi hafist í kjölfar grenndarkynningar, þar sem ekki hafi verið talið að gildandi deiliskipulag frístundabyggðar í Nesjaskógi tæki til lóðarinnar. Kærandi hafi kært þá ákvörðun með bréfi, dags. 11. maí 2005, en hafi ekki krafist stöðvunar framkvæmda. Síðan hafi ákvörðun byggingarnefndar frá 4. júní 2004 um veitingu byggingarleyfis verið felld úr gildi með úrskurði uppkveðnum hinn 23. ágúst 2006. Á þessum tíma hafi risið hús á lóðinni og sé það nú nánast fullklárað. Vegna þessa, sem og greindra sjónarmiða um túlkun á fyrirmælum skipulags- og byggingarlaga og þess langa tíma sem þetta mál hafi tekið, hafi ekki verið talið skynsamlegt að rífa húsið til þess eins að leyfa uppbyggingu þess að nýju þegar nýtt deiliskipulag hafi tekið gildi.
Því sé mótmælt að deiliskipulagið samræmist ekki reglum um samræmi og jafnræði. Þvert á móti hafi við umrædda breytingu verið fylgt eftir þeim athugasemdum sem gerðar hafi verið af hálfu úrskurðarnefndar í úrskurði nefndarinnar frá 23. ágúst 2006 en þar segir svo: „Þegar sveitarstjórn barst erindi um heimild til byggingar sumarhúss á hinu óbyggða svæði samkvæmt deiliskipulaginu frá árinu 1993 bar henni að auglýsa breytingu á skipulaginu skv. 1. mgr. 25. gr., sbr. 1. og 2. mgr. 18. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 eða að lágmarki að grendarkynna breytinguna fyrir hagsmunaaðilum skv. 2. mgr. 26. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. laganna, þar sem gert væri ráð fyrir lóðinni nr. 7 við Réttarháls og byggingarreit innan hennar, sbr. 26. gr. sömu laga. Bar og að auglýsa gildistöku skipulagsbreytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda að undangenginni lögboðinni afgreiðslu Skipulagsstofnunar.“ Að baki afgreiðslu sveitarfélagsins hafi því búið lögmæt sjónarmið. Þá hafi ekki verið fært, við þá aðstöðu sem komin hafi verið upp, að láta fjarlægja sumarhúsið að Réttarhálsi 7. Sveitarstjórn hafi talið rétt að auglýsa umrædda breytingu og hafi þá metið hagsmuni aðila, þ.e. annars vegar meint tjón nágranna, þ. á m. kæranda, og hins vegar byggingarkostnað þeirrar byggingar sem fyrir sé og hugsanlegan kostnað og eyðileggingu verðmæta yrði byggingin fjarlægð sem og röskun og óþægindi sem slíkt myndi hafa í för með sér. Hafi þar verið um lögmætt og málefnalegt mat að ræða, sem nauðsynlegt hafi verið að viðhafa í þeirri sérstöku stöðu sem þetta mál hafi verið komið í eftir ógildingu byggingarleyfis tveimur og hálfu ári eftir veitingu þess.
Þá sé mótmælt þeirri staðhæfingu kæranda að um sé að ræða grundvallarbreytingu á nýlegu skipulagi. Skipulag Nesja sé frá árinu 1993. Fordæmi það sem kærandi vísi til varðandi úrskurð úrskurðarnefndarinnar vegna Fróðaþings 20 eigi hér ekki við, enda aðstæður ekki sambærilegar.
Á því sé byggt að breyting á skilmálum hafi ekki neikvæð áhrif á grenndarrétt kæranda og skerði ekki hagnýtingu hans á eign sinni. Telji kærandi sig hins vegar verða fyrir tjóni þá geti hann haft uppi bótakröfu á grundvelli 33. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Kynning á deiliskipulagsbreytingunni hafi farið fram með þeim hætti sem skipulags- og byggingarlög kveði á um. Ekki sé fallist á að hún hafi verið ófullnægjandi eða að íbúar sveitarfélagsins eða aðrir hagsmunaaðilar, þ. á m. kærandi, hafi ekki getað kynnt sér tillöguna eða áttað sig á efni hennar.
Vegna umfjöllunar kæranda um byggingarreit sé rétt að minna á að húsið á lóðinni sé þegar risið og nánast fullklárað, þannig að staðsetning þess á byggingarreitnum sé augljós.
Að lokum sé á það bent að fundargerð skipulags- og byggingarnefndar frá 22. maí 2007 hafi verið staðfest af sveitarstjórn á fundi 7. júní 2007, sbr. 2. tl. a-liðs, þar sem segi: „2. Fundargerðir. a) 37. fundur skipulagsnefndar uppsveita Árnessýslu, 22.05.07. Varðandi lið 12 þá beinir sveitarstjórn því til byggingaraðila að heppilegt sé að láta afmarka lóð undir húsið. Sveitarstjórn samþykkir fundargerðina.“
Málsrök lóðarhafa Réttarháls 7: Af hálfu lóðarhafa Réttarháls 7 er vísað til þess að hann hafi aldrei séð neitt varðandi leyfi kæranda til að byggja við sumarhús hans á lóðinni nr. 8. Því velti lóðarhafi því fyrir sér hvort kærandi hafi í raun fengið leyfi til að fara í þá framkvæmd.
Þá sé því mótmælt sem haldið sé fram af hálfu kæranda að með því að samþykkja hina kærðu breytingu sé sveitarfélagið að koma sér undan bótaskyldu. Byggingaryfirvöld hafi starfað jákvætt að þessum málum eins og þeim beri að gera og ekki litið til eigin hagsmuna.
Bent sé á að hús lóðarhafa standi ekki fyrir framan hús kæranda. Húsið snúi ekki eins og látið sé að liggja. Það sé kvistur á húsi kæranda sem snúi að húsi lóðarhafa og hafi hann ekki verið á húsinu þegar það hafi verið byggt. Einnig sé bent á að lóðir húsanna liggi ekki saman og að fjarlægð á milli þeirra sé talsverð, í öllu falli talsvert meiri en látið sé að liggja í greinargerðinni.
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 22. september 2005 í tilefni fyrra kærumáls.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi samþykktar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 7. júní 2007 um breytt deiliskipulag frístundabyggðar í landi Nesja í Grímsnes- og Grafningshreppi. Í hinni kærðu breytingu felst að deiliskipulagi frá árinu 1993 er breytt á þann veg að innan svæðisins er afmörkuð ný lóð, Réttarháls nr. 7, þar sem má reisa allt að 185 m² frístundahús.
Af hálfu kæranda er því m.a. haldið fram að svo virðist sem deiliskipulagsbreytingin hafi ekki verið samþykkt í sveitarstjórn. Á þetta verður ekki fallist. Á fundi skipulagsnefndar hinn 22. maí 2007 var tillagan afgreidd frá nefndinni með bókun í fundargerð og á fundi sveitarstjórnar hinn 7. júní s.á. var fundargerð þessi samþykkt. Verður því að telja að með þeirri staðfestingu hafi sveitarstjórn tekið lokaákvörðun um hina kærðu deiliskipulagsbreytingu. Þá verður ekki heldur fallist á það með kæranda að framsetning hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar sé svo áfátt að ógildingu varði.
Samkvæmt 2. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 ber að stöðva framkvæmdir við byggingarleyfisskylda framkvæmd sem hafin er með stoð í byggingarleyfi sem brýtur í bága við skipulag og skal hin ólöglega bygging síðan fjarlægð. Jafnframt segir í 4. mgr. 56. gr. að óheimilt sé að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hafi verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hefur verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.
Ekki hefur reynt á stjórnskipulegt gildi tilvitnaðra ákvæða fyrir dómi og telur úrskurðarnefndin að fortakslaust orðalag þeirra verði ekki skýrt á annan veg en þann að sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps hafi verið óheimilt að samþykkja tillögu að breyttu deiliskipulagi svæðisins við þær aðstæður sem fyrir hendi voru í hinu kærða tilviki. Verður hin umdeilda deiliskipulagsbreyting því felld úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna þess fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Samþykkt sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 7. júní 2007, um breytt deiliskipulag frístundabyggðar í landi Nesja, er felld úr gildi.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
___________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
