Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

82/2015 Kjalvegur

Árið 2016, þriðjudaginn 8. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 82/2015, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 21. ágúst 2015 um að breytingar á Kjalvegi skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. september 2015, er barst nefndinni 28. s.m., kærir Ó, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 21. ágúst 2015 að breytingar á Kjalvegi, á um þriggja km kafla norðan Hvítár, skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Skipulagsstofnun 29. október 2015.

Málavextir: Kærandi sendi Skipulagsstofnun fyrirspurn í tölvubréfi 13. nóvember 2014 er laut að mati á umhverfisáhrifum vegagerðar á Kili. Honum var svarað sama dag og hann upplýstur um að fyrirspurn sama efnis hefði borist skömmu áður og að unnið væri að öflun upplýsinga. Sama dag sendi stofnunin erindi til Bláskógabyggðar þar sem óskað var upplýsinga um leyfi vegna framkvæmda á Kjalvegi allt frá árinu 2006. Kærandi sendi tölvubréf á ný til Skipulagsstofnunar 2. apríl 2015, vísaði til óformlegrar fyrirspurnar sinnar og spurði hvort niðurstaða lægi fyrir. Í svarpósti Skipulagsstofnunar 10. s.m. kom fram að stofnunin hefði fengið upplýsingar frá sveitarfélaginu en að fyrirhugað væri að leita frekari skýringa hjá Vegagerðinni.

Í kjölfar nokkurra samskipta Skipulagsstofnunar og Vegagerðarinnar var fyrrnefndri stofnuninni send tilkynning, dags. 3. júlí 2015, frá hinni síðarnefndu um fyrirhugaðar framkvæmdir skv. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Var um að ræða breytingar á Kjalvegi á þriggja km kafla, norðan Hvítár, að Árbúðum. Kom fram í meðfylgjandi greinargerð að gert væri ráð fyrir að vegarkaflinn myndi fylgja núverandi vegi á rúmlega eins km kafla en á um tveggja km kafla yrði hann lagður utan núverandi vegstæðis. Gert væri ráð fyrir að vegurinn yrði sex metra breiður og nokkuð byggður upp, eða um 0,5-0,7 m yfir aðliggjandi landi, en fyllingar kynnu að verða hærri á sumum köflum. Var og tekið fram að framkvæmdin raskaði náttúruverndarsvæði sem skilgreint væri í svæðisskipulagi miðhálendisins.

Skipulagsstofnun leitaði álits Bláskógabyggðar, Ferðamálastofu, forsætisráðuneytis, Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, Minjastofnunar Íslands og Umhverfisstofnunar áður en tekin var ákvörðun um matsskyldu. Með ákvörðun sinni 21. ágúst 2015 komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að fyrirhuguð framkvæmd væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að hann hafi í tvígang beint fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um matsskyldu vegagerðar á Kili, sbr. 8. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hafi hann þar með orðið aðili að máli því sem lokið hafi með hinni kærðu ákvörðun stofnunarinnar. Um aðild sína vísi hann einnig til dóms Hæstaréttar í máli nr. 231/2002, þar sem fjallað sé um hvaða aðilar teljist hafa lögvarða hagsmuni í ómerkingarmálum um mat á umhverfisáhrifum.

Vegagerðin hafi unnið að endurbyggingu Kjalvegar á síðustu tveimur áratugum. Þannig hafi um 45 km kafli verið endurbyggður í áföngum og sé þar með talinn þriggja km kafli vegarins sem hin kærða ákvörðun lúti að. Kærandi taki undir það með Skipulagsstofnun að huga hefði átt að málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000 þegar endurbygging Kjalvegar hafi hafist fyrir um 20 árum, enda sé um að ræða vegagerð sem sé 10 km eða lengri og lúti framkvæmdin því nefndum lögum. Það að hluti framkvæmdar hafi farið fram án viðeigandi málsmeðferðar réttlæti ekki að matsskylduákvörðun sé ekki tekin þar um. Lagðir hafi verið a.m.k. 20 km á undanförnum árum án þess að málsmeðferð samkvæmt greindum lögum hafi farið fram auk þess sem um 15 km hafi verið lagðir fram til ársins 2007, einnig án slíkrar málsmeðferðar. Þannig væri unnt að leggja heilu hálendisleiðirnar án þess að nokkurn tíma kæmi til mats á umhverfisáhrifum þeirra svo framarlega sem það væri gert í óleyfi og smábútar framkvæmdarinnar síðan tilkynntir. Slíkt fari augljóslega í bága við meginreglur og tilgang laganna og stríði gegn alþjóðlegum skuldbindingum um þátttöku almennings í ákvörðunum um umhverfismál.

Afdráttarlaust sé að umhverfisáhrif vegagerðar á Kili skuli meta skv. 5. gr. laga nr. 106/2000, enda sé ávallt skylt að meta vegagerð sem sé 10 km eða lengri. Framkvæmdaraðila sé ekki heimilt að búta framkvæmdir niður í nokkurra kílómetra búta og líta á hvern þeirra sem sjálfstæða framkvæmd. Skipulagsstofnun hafi borið að taka ákvörðun um matsskyldu með hliðsjón af þeirri endurbyggingu vegarins sem staðið hafi yfir undanfarin ár. Stofnuninni hafi við ákvörðunartöku sína jafnframt borið að líta til samfélagsins sem hluta af umhverfinu en á það sé ekki minnst í hinni kærðu ákvörðun. Sé það í ósamræmi við i-lið 3. gr. laganna. Þá sé það ágalli á hinni kærðu ákvörðun að þar sé ekki fjallað um þau umhverfisáhrif sem muni stafa af þeirri starfsemi er fylgja muni uppbyggingu vegarins. Umfjöllun Skipulagsstofnunar sé ekki í samræmi við m-lið 3. gr. laganna og hafi henni borið að fjalla um þá breytingu á eðli umferðar og þeirrar starfsemi sem óhjákvæmilega hljótist af uppbyggðum vegi á samfélag og atvinnu, m.a. ferðaþjónustu á hálendinu.

Vísað sé til þágildandi 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um að framkvæma skuli mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar ef líklegt sé að þau verði veruleg vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar hennar. Víðernin á hálendi Íslands séu eðli málsins samkvæmt það svæði þar sem framkvæmdir hafi nánast alltaf í för með sér veruleg umhverfisáhrif. Yfirstandandi framkvæmd sé í næsta nágrenni við, og sé beinlínis leiðin inn í, náttúruverndarsvæðið og ferðamannastaðinn Kerlingafjöll. Loks sé umfang framkvæmdarinnar þannig að þrátt fyrir að litið yrði á hana sem skemmri en 10 km þá væri ótækt annað en að líta þannig á að hún gæti haft í för með sér veruleg umhverfisáhrif. Skipulagsstofnun hafi borið að líta til þess að framkvæmdin sé inni í miðju miðhálendi Íslands og hafi henni einnig borið að líta til sammögnunaráhrifa vegagerðarinnar með fyrirhugaðri hótelbyggingu í Kerlingafjöllum, sem hafi verið til meðferðar hjá stofnuninni á sama tíma. Loks sé gerð athugasemd við að Skipulagsstofnun hafi ekki leitað eftir umsögnum samtaka almennings er hafi umhverfisvernd á hálendi Íslands á stefnuskrá sinni, sbr. 3. mgr. 6. gr. fyrrgreindra laga.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Skipulagsstofnun bendir á að málinu beri að vísa frá þar sem kærandi eigi ekki þeirra hagsmuna að gæta sem skapi honum kærurétt, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Kærandi eigi ekki beinna einstaklingsbundinna og verulegra hagsmuna að gæta í skilningi stjórnsýsluréttar. Hann eigi lögheimili eða búsetu fjarri framkvæmdum þeim sem um sé deilt. Fyrirspurnir kæranda til stofnunarinnar skapi honum ekki aðild að máli því sem lokið hafi með hinni kærðu ákvörðun heldur þurfi meira til, þ.e. að hann eigi lögvarða hagsmuni af málinu í samræmi við almennrar reglur stjórnsýsluréttar og áðurnefnda 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Ákvæði 8. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 feli aðeins í sér að almenningi og framkvæmdaraðila sé heimilt að bera fram fyrirspurn til stofnunarinnar, en slíkt stjórnsýslufyrirkomulag leiði ekki sjálfkrafa til aðildar í stjórnsýslumáli.

Dómur Hæstaréttar í máli nr. 231/2002 hafi ekki fordæmisgildi. Aðalkrafa Náttúruverndarsamtaka Íslands og þriggja einstaklinga hafi verið að úrskurði umhverfisráðherra yrði hnekkt og að honum yrði gert að staðfesta úrskurð Skipulagsstofnunar. Í dóminum komi fram að um aðild að því dómsmáli fari eftir almennum reglum, þar á meðal þeirri grunnreglu að dómstólar leysi ekki úr sakarefni nema sýnt sé að það skipti að lögum máli fyrir stöðu stefnanda að fá dóm um það. Verði því ekki fallist á að heimild sóknaraðila til að eiga aðild að dómsmáli um kröfuna geti verið rýmri en leiði af almennum reglum af þeim sökum einum að þeir hafi átt aðild að undanfarandi málsmeðferð stjórnvalda. Að því er varði varakröfu þess efnis að úrskurður ráðherra yrði ómerktur segi Hæstiréttur að sá sem aðild hafi átt að máli fyrir stjórnvaldi njóti almennt réttar til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð og úrlausn. Ljóst sé að þarna hafi reynt á álitaefni um aðild að dómsmáli en ekki aðild að stjórnsýslumáli. Bendi Skipulagsstofnun á að lagaumhverfi hafi verið með öðrum hætti þegar dómur féll en þá hafi hver sem er, óháð því hvort hann hefði lögvarinna hagsmuna að gæta eða ekki, haft heimild til að kæra úrskurð Skipulagsstofnunar til ráðherra, sbr. þágildandi 4. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sé hins vegar bundin við það að kæruaðili máls þurfi að hafa „lögvarða hagsmuni“, að undanskildum umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtökum með minnst 30 félaga.
   
Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sæta m.a. ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdar kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Er tekið fram í ákvæðinu að um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varði kæruna fari samkvæmt lögum um úrskurðarnefndina, en þau eru nr. 130/2011. Í 3. mgr. 4. gr. þeirra laga segir að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra eigi. Sú undantekning er þó gerð að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga geti m.a. kært ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni, enda samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lúti að.

Kærandi hefur um aðild sína vísað til þess að hann hafi beint fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um matsskyldu þeirrar framkvæmdar sem stofnunin tók síðan hina kærðu ákvörðun um. Heldur kærandi því fram að fyrir þær sakir hafi hann öðlast aðild að því stjórnsýslumáli og þar með eigi hann kæruaðild fyrir úrskurðarnefndinni. Löggjafinn hefur með margvíslegum sérlögum tryggt almenningi leiðir til þess að koma á framfæri sjónarmiðum sínum um úrlausn mála, sérstaklega þegar þau snerta umhverfið. Getur þá hver sem er komið að máli án þess að eiga að því aðild. Slíkt ákvæði er t.a.m. að finna í 8. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, en þar segir að öllum skuli heimilt að bera fram fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um hvort tiltekin framkvæmd falli í flokk B eða flokk C í 1. viðauka við nefnd lög og skuli stofnunin þá leita upplýsinga um framkvæmdina hjá framkvæmdaraðila og leyfisveitanda og taka ákvörðun um hvort hún eigi undir grein þessa. Ljóst er af orðalagi ákvæðisins að hver sem er getur borið fram slíka fyrirspurn án þess að eiga af því nokkra hagsmuni. Þá er og ljóst að slík fyrirspurn getur leitt til þess að Skipulagsstofnun taki ákvörðun um matsskyldu að fengnum þeim upplýsingum sem mælt er fyrir um í ákvæðinu. Hins vegar skapar almenn heimild til að bera fram fyrirspurn þeim sem hana ber fram hvorki aðild að því máli né að kærumáli vegna matsskylduákvörðunar verði hún tekin. Vísar enda áðurnefnd 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, sbr. kæruheimild 14. gr. laga nr. 106/2000, til lögvarinna hagsmuna þess sem að kæru stendur.

Við meðferð Alþingis á frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 var horfið frá því fyrirkomulagi að allir gætu, án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni, kært þær ákvarðanir sem taldar eru í þremur stafliðum í 3. mgr. 4. gr. laganna. Kærandi í máli þessu er einstaklingur og er kæruaðild hans því bundin við lögvarða hagsmuni hans, sbr. það sem áður hefur verið rakið. Til að meta hvort kærandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta í máli þessu verður að líta til almennra reglna stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum, en þær áskilja að kærandi eigi beina einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Kærandi er landeigandi, en land hans liggur fjarri hinni fyrirhuguðu framkvæmd. Þá verður ekki séð að hann eigi neinna annarra hagsmuna að gæta sem leitt geta til kæruaðildar í skilningi nefndrar lagagreinar. 

Með vísan til alls framangreinds verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              ____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon