Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

13/2016 Fiskeldi

Árið 2016, þriðjudaginn 8. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 13/2016, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar um að verða ekki við kröfu um að hafna frummatsskýrslu vegna eldis á allt að 19.000 tonnum af laxi og regnbogasilungi í Patreksfirði og Tálknafirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. janúar 2016, er barst nefndinni sama dag, kæra Geiteyri ehf. og Akurholt ehf., eigendur Haffjarðarár í Hnappadal, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar sem fram kemur í bréfum hennar 16. desember 2015 og 12. janúar 2016 að verða ekki við kröfu um að hafna frummatsskýrslu vegna eldis á allt að 19.000 tonnum af laxi og regnbogasilungi í Patreksfirði og Tálknafirði. Er þess aðallega krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi en til vara að málsmeðferð Skipulagsstofnunar frá og með 20. október 2015 verði ógilt.

Gögn málsins bárust frá Skipulagsstofnun 9. febrúar 2016.

Málavextir: Skipulagsstofnun barst 12. október 2015 frummatsskýrsla Dýrfisks hf. og Fjarðalax ehf. vegna mats á umhverfisáhrifum eldis á allt að 19.000 tonnum af laxi og regnbogasilungi í Patreksfirði og Tálknafirði. Skýrslan var lögð fram til kynningar með fresti til athugasemda til 2. desember s.á.

Með bréfi, dags. 1. desember 2015, komu kærendur athugasemdum við frummatsskýrsluna á framfæri við Skipulagsstofnun. Jafnframt var farið fram á að frummatsskýrslunni yrði hafnað. Í svarbréfi Skipulagsstofnunar, dags. 16. s.m., var því lýst að svo sem lög gerðu ráð fyrir hefði stofnunin komið athugasemdunum á framfæri við framkvæmdaraðila sem myndi taka afstöðu til þeirra í matsskýrslu sem send yrði til stofnunarinnar. Væri stofnuninni skylt að fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á nefndum athugasemdum, sbr. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000. Jafnframt að ekki væri ljóst að svo stöddu hvort eða hvaða áhrif athugasemdirnar myndu hafa á matsskýrslu framkvæmdaraðila og álit Skipulagsstofnunar, en ekki væri loku fyrir það skotið að þær myndu endurspeglast í þeim skilyrðum og/eða mótvægisaðgerðum sem stofnunin kynni að setja, sbr. 2. mgr. 11. gr., sem og í mati hennar á áhrifum eldisins á umhverfið.

Með tölvubréfi 30. desember 2015 fóru kærendur fram á að Skipulagsstofnun legði mat á frummatsskýrslu þá sem um ræddi, að teknu tilliti til fram kominna athugasemda. Einnig beindu þeir tilmælum til stofnunarinnar um að leitað yrði umsagnar Veiðimálastofnunar, Landssambands veiðifélaga og umhverfisverndarsamtaka eins og Náttúruverndarsamtaka Íslands og Landverndar. Þá óskuðu kærendur þess að stofnunin staðfesti að hún myndi verða við kröfu þeirra um höfnun frummatsskýrslunnar. Skipulagsstofnun svaraði kærendum með bréfi, dags. 12. janúar 2016, þar sem tekið var fram að stofnunin hefði í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000 lagt mat á það hvort að frummatsskýrslan uppfyllti þær kröfur sem gerðar væru í 9. gr. laganna og væri í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr. Það hefði verið mat stofnunarinnar að ekki væru forsendur til að hafna því að taka skýrsluna til athugunar, enda hefðu umrædd lagaskilyrði verið uppfyllt. Jafnframt upplýsti stofnunin að umsagnar Veiðimálastofnunar hefði verið leitað og að Landssamband veiðifélaga hefði gert athugasemdir við frummatsskýrsluna. Þá tók stofnunin fram að hún teldi ekki tilefni til að leita umsagnar Náttúruverndarsamtaka Íslands og Landverndar en benti á að samtök þessi, sem og önnur slík á sviði umhverfis- og náttúruverndar, ættu þess kost að gera athugasemdir við framlagða frummatsskýrslu. Loks ítrekaði stofnunin það sem fram hefði komið í bréfi hennar frá 16. desember 2015 að hún myndi ekki verða við kröfu kærenda um að hafna frummatsskýrslunni.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að í niðurstöðu Skipulagsstofnunar, þar sem fjallað var um kröfu þeirra um að hafna frummatsskýrslu, hafi falist ákvörðun sem telja verði kæranlega samkvæmt lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála eins og þau verði skýrð með hliðsjón af ákvæðum Árósasamningsins, sbr. einkum 2. mgr. 9. gr., og af ákvæðum tilskipunar 2011/92/ESB, sbr. 1. mgr. 11. gr. Úrskurðarnefndin sé hin óháða og óhlutdræga stofnun sem komið hafi verið á fót hér á landi og hagsmunaaðilar geti skotið málum sínum til í þeim tilgangi að „vefengja efnislegt lögmæti ákvarðana eða málsmeðferðina við töku þeirra, aðgerðir eða aðgerðarleysi sem falla undir ákvæðin um þátttöku almennings samkvæmt þessari tilskipun“ eins og fram komi í lokaákvæði nefndrar 1. mgr. 11. gr. Framkvæmd sú er um ræði sæti mati á umhverfisáhrifum og það séu ekki aðeins endanlegar ákvarðanir sem verði vefengdar heldur einnig málsmeðferð við töku ákvarðana, aðgerðir eða aðgerðarleysi. Tilvitnaðar lagaheimildir hafi þann tilgang að tryggja víðtækan aðgang almennings að réttlátri og virkri málsmeðferð í umhverfismálum. Í því felist m.a. að í umhverfismálum njóti aðilar jafnréttis á við framkvæmdaraðila (e. „equality of arms“). Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 hefði framkvæmdaraðili getað kært til úrskurðarnefndarinnar ákvörðun Skipulagsstofnunar um að hafna frummatsskýrslu. Með sama hætti sé það réttur hagsmunaaðila að eiga færi á að kæra þá ákvörðun eða úrlausn stofnunarinnar um að hafna ekki frummatsskýrslu eða taka kröfu þar að lútandi ekki til meðferðar.

Hvað varði varakröfu kærenda sé bent á að Skipulagsstofnun hafi 20. október 2015 ritað framkvæmdaaðila bréf, þar sem fram hafi komið að „athugun“ hennar verði auglýst, og komi sá skilningur fram í bréfi stofnunarinnar til kærenda hinn 16. desember 2015 að meðferð frummatsskýrslunnar hafi þar verið lokið. Á þeim tíma hafi stofnuninni ekki verið heimilt að ljúka meðferð skýrslunnar, enda hafi hún ekki framkvæmt mat á henni skv. lögum nr. 106/2000.

Fjölmargar og alvarlegar athugasemdir hafi borist við frummatsskýrsluna. Verði ekki betur séð en að Veiðimálastofnun telji þar um að ræða falsanir og rangfærslur á tilvitnunum í vísindagögn, auk rangra staðhæfinga. Burðarþolsmat liggi ekki fyrir og engin grein sé gerð fyrir hættu vegna lúsafárs, sjúkdómasmits og erfðamengunar, auk þess sem lítt sé fjallað um magn úrgangs. Fiskistofa telji mikið skorta á grunnþekkingu á lífríki ferskvatna á Vestfjörðum og nauðsynlegt sé að skýra það áður en meiri uppbygging verði í fiskeldi þar. Möguleikinn á því að erfðablöndun verði og geti valdið tjóni sé raunverulegur. Sé því mikilvægt að leggja mat á hættuna og afleiðingar af erfðablöndun við villta stofna en áhrifin ekki afgreidd sem „óveruleg og afturkræf“, eins og gert sé í frummatsskýrslu. Landssamband veiðifélaga geri margar alvarlegar athugasemdir við frummatsskýrsluna og bendi m.a. á rangar fullyrðingar. Alvarlegar athugasemdir hafi einnig komið frá NASF, verndarsjóði villtra laxastofna, sem og Veiðifélagi Laxár á Ásum. Hins vegar veki umsagnir Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar furðu  og þurfi þær að kynna sér betur varúðarreglu náttúruverndarlaga, markmiðsákvæði 1. gr. laga um fiskeldi, sem og álit Veiðimálastofnunar um sjókvíaeldi með norskum erfðabreyttum laxastofni.
   
Augljóst sé að Skipulagsstofnun hafi ekki rannsakað málið sérstaklega og með sjálfstæðum og víðfeðmum hætti með tilliti til allra þeirra atriða sem máli skipti.

Málsrök Skipulagsstofnunar:
Skipulagsstofnun telur að kæru þessari eigi að vísa frá. Stofnunin bendir á að í 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé fjallað um það hvaða ákvarðanir hennar séu kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar. Burtséð frá því hvort hin kærða ákvörðun teljist stjórnvaldsákvörðun sé í 1. mgr. 14. gr. ekki minnst á að hún sé kæranleg til nefndarinnar. Í 3. mgr. sömu greinar segi að framkvæmdaraðili geti kært til nefndarinnar ákvörðun stofnunarinnar samkvæmt 1. mgr. 10. gr. um að frummatsskýrsla uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar séu í 9. gr. eða sé ekki í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr. Samkvæmt þessari málsgrein hafi löggjafinn ákveðið að ákvörðun um höfnun á frummatsskýrslu sé kæranleg til nefndarinnar. Samkvæmt orðanna hljóðan sé ákvörðun stofnunarinnar um að hafna ekki frummatsskýrslunni hins vegar ekki kæranleg til nefndarinnar. Þá komi ekki fram í umræddri 14. gr. að unnt sé að kæra málsmeðferð Skipulagsstofnunar frá ákveðnum tíma eins og varakrafa kærenda gangi út á.
   
Vegna tilvísunar kærenda til EES-réttar bendi Skipulagsstofnun á að skýringarreglu 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið hafi verið lýst í dómum Hæstaréttar. Í dómum réttarins í málum nr. 79/2010 og nr. 92/2013 hafi eftirfarandi komið fram: „Í 3. gr. laga nr. 2/1993 er mælt svo fyrir að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur, sem á honum byggja. Slík lögskýring tekur eðli máls samkvæmt til þess að orðum í íslenskum lögum verði svo framast er unnt gefin merking, sem rúmast innan þeirra og næst kemst því að svara til sameiginlegra reglna sem gilda eiga á Evrópska efnahagssvæðinu, en hún getur á hinn bóginn ekki leitt til þess að litið verði fram hjá orðum íslenskra laga.“ Ákvæði 14. gr. laga nr. 106/2000 um málskot til úrskurðarnefndarinnar séu skýr. Með tilliti til þess og greindra dóma sé úrskurðarnefndin bundin af 1. og 3. mgr. lagagreinarinnar. Atbeina löggjafans þurfi til að breyta lagagreininni, sé hún í ósamræmi við Árósasamninginn og EES-rétt.

Athugasemdir framkvæmdaraðila: Fjarðalax ehf. telur að kröfum kærenda beri skilyrðislaust að hafna. Í fyrsta lagi sé Skipulagsstofnun ekki heimilt samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum að hafna því að taka frummatsskýrslu til athugunar að kröfu þriðja aðila. Niðurstaða stofnunarinnar þar um geti einungis byggst á sjálfstæðu mati og veiti lög kærendum enga aðild að mati Skipulagsstofnunar skv. 1. mgr. 10. gr. laganna. Kærendur eigi því ekki lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun um þetta atriði, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Í öðru lagi eigi kærendur ekki málsskotsrétt til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Leiði það annars vegar af eðli máls þar sem krafa kærenda á hendur Skipulagsstofnun eigi sér ekki stoð í lögum nr. 106/2000, svo sem að framan sé rakið. Hins vegar leiði það af því að í 14. gr. nefndra laga séu athafnir og ákvarðanir stjórnvalda sem sæti málskoti tæmandi taldar. Árósasamningurinn veiti aðildarríkjum talsvert svigrúm um innleiðingu meginreglna samningsins. Sú staðreynd að ekki hafi verið gerð breyting á 3. mgr. nefndrar 14. gr. um hverjir eigi málsskotsrétt á grundvelli 2. málsl. 1. mgr. 10. gr. staðfesti að löggjafinn hafi metið réttindi almennings nægjanlega trygg með öðrum hætti.

Í þriðja lagi sé kærufrestur liðinn og í fjórða lagi sé ekki fótur fyrir því að Skipulagsstofnun hafi ekki framkvæmt mat á því hvort skilyrði væru til að taka frummatsskýrsluna til athugunar, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000. Ekkert hafi komið fram í málinu sem styðji að mat hafi ekki verið framkvæmt við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun eða að málsmeðferð hafi verið áfátt að þessu leyti. Í fimmta lagi sé ákvæði 2. málsl. 1. mgr. nefndrar 10. gr. heimildarákvæði. Skipulagsstofnun hafi heimild til að hafna því að taka frummatsskýrslu til athugunar en sé það ekki fortakslaust skylt, jafnvel þótt stofnunin telji skýrsluna háða einhverjum annmörkum. Stofnunin hafi þannig ríkt svigrúm til að taka frummatsskýrslu til kynningar í samræmi við 2. mgr. 10. gr. framangreindra laga.

Loks sé áréttað að sú málsmeðferð Skipulagsstofnunar að kynna frummatsskýrslu lögum samkvæmt hafi ekki nokkur áhrif á hagsmuni kærenda, beint eða óbeint, enda hafi þeir átt þess kost eins og aðrir að gera athugasemdir við skýrsluna, sem þeir og hafi gert.

——

Dýrfiski hf., sem einnig er framkvæmdaraðili, var einnig gefinn kostur á að tjá sig um fram komna kæru en athugasemdir bárust ekki innan tilskilins frests. 

Niðurstaða: Í 1. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum er gerð grein fyrir markmiðum þeirra. Eiga þau að tryggja að mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd sem kann, vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs, að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Jafnframt er það markmið laganna að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar, að stuðla að samvinnu aðila sem hafa hagsmuna að gæta eða láta sig málið varða, sem og að kynna umhverfisáhrif og mótvægisaðgerðir vegna framkvæmda fyrir almenningi og gefa honum kost á að koma að athugasemdum og upplýsingum áður en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir. Til að ná þessum markmiðum mæla lögin fyrir um ákveðna málsmeðferð, sem framkvæmdir háðar mati á umhverfisáhrifum fara í gegnum. Gefinn er kostur á að koma að athugasemdum í því ferli og eftir atvikum veitt heimild til kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 14. gr. áðurnefndra laga.

Þannig skal framkvæmdaraðili gera tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar og kynna hana umsagnaraðilum og almenningi, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga 106/2000. Stofnunin skal svo taka ákvörðun um tillöguna, að fenginni umsögn leyfisveitenda og eftir atvikum annarra aðila, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar. Fallist stofnunin á tillögu að matsáætlun með athugasemdum eða synji hún tillögunni getur framkvæmdaraðili kært þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar eftir því sem segir í 14. gr. nefndra laga. Að lokinni málsmeðferð skv. áðurnefndri 8. gr. vinnur framkvæmdaraðili frummatsskýrslu á grundvelli samþykktrar matsáætlunar, sbr. 9. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. skal Skipulagsstofnun meta hvort slík skýrsla uppfylli kröfur 9. gr. og sé í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr., en sé svo ekki er stofnuninni heimilt að hafna því að taka skýrsluna til athugunar. Framkvæmdaraðili hefur einnig heimild í 14. gr. sömu laga til að kæra þá ákvörðun. Frummatsskýrslan er kynnt samkvæmt nánari ákvæðum þar um í 10. gr. og er öllum heimilt að gera athugasemdir við hana, sbr. 4. mgr. lagagreinarinnar. Þá leitar Skipulagsstofnun umsagna skv. 5. mgr. ákvæðisins. Stofnunin skal svo skv. 6. mgr. 10. gr. senda framkvæmdaraðila umsagnir og athugasemdir og skal framkvæmdaraðili gera grein fyrir þeim og taka afstöðu til þeirra í matsskýrslu sem hann vinnur á grundvelli frummatsskýrslu. Að ferli þessu loknu skal Skipulagsstofnun gefa rökstutt álit sitt á matsskýrslunni, sbr. 11. gr. sömu laga. Auk framangreindra ákvarðana eru ákvarðanir Skipulagsstofnunar skv. 6. gr., skv. 2. mgr. 5. gr. sem og skv. 12. gr. laganna kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar, sbr. áðurgreinda 14. gr.

Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar að neyta ekki heimildar þeirrar sem hún hefur í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000 að hafna því að taka frummatsskýrslu til athugunar. Eins og áður greinir gæti framkvæmdaraðili kært slíka synjun til úrskurðarnefndarinnar, en aðra kæruheimild vegna ákvarðana samkvæmt þessari grein er ekki að finna í 14. gr. laganna.

Ísland hefur tekið á herðar sér ákveðnar skuldbindingar með aðild sinni að Árósasamningnum um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum. Þar á meðal eru skuldbindingar er varða aðgang að réttlátri málsmeðferð. Samhliða tillögu til þingsályktunar um fullgildingu nefnds samnings, og til að standa við skuldbindingar Íslands samkvæmt honum, hlutu meðferð Alþingis frumvörp sem síðan urðu að lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sem og lögum nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Eins og áður hefur verið rakið er kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar að finna í 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, en þau lög sættu breytingum með áðurnefndum lögum nr. 131/2011. Löggjafinn hefur því tekið afstöðu til þess með lögum hvernig uppfylla skuli samningsskyldur Íslands skv. Árósasamningnum, þ. á m. hvaða ágreiningur verði borinn undir úrskurðarnefndina. Annar ágreiningur, svo sem sá sem mál þetta snýst um, sem kann að rísa um framkvæmd laga nr. 106/2000 og ekki er tilgreindur í 14. gr. þeirra laga, sætir samkvæmt framangreindu og orðanna hljóðan þá ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar, enda er ekki mælt fyrir um það í lögum, eins og fyrrnefnd 1. gr. laga nr. 130/2011 áskilur. 
   
Með vísan til framangreinds verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon