Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

1/2016 Friðarstaðir

Árið 2016, fimmtudaginn 3. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 1/2016, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Hveragerði frá 28. ágúst 2015 um að leggja dagsektir á ábúanda Friðarstaða að fjárhæð 20.000 krónur á dag, frá 1. september s.á. þar til uppfyllt verði skylda til úrbóta á gróðurhúsum, matshlutum 07, 18 og 19.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. janúar 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir D, Friðarstöðum, Hveragerði, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Hveragerði frá 28. ágúst 2015 að leggja dagsektir á kæranda að fjárhæð 20.000 krónur á dag, frá 1. september s.á. þar til uppfyllt verði skylda til úrbóta á gróðurhúsum, matshlutum 07, 18 og 19. Verður að skilja málskot kæranda svo að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt er gerð krafa um að réttaráhrifum ákvörðunarinnar verði frestað meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður málið nú tekið til endanlegrar úrlausnar og verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um stöðvun réttaráhrifa.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hveragerðisbæ 11. janúar 2016.

Málavextir: Forsaga málsins er sú að árið 2002 var samþykkt í bæjarstjórn Hveragerðisbæjar deiliskipulag fyrir hluta jarðarinnar Friðarstaða, sem liggur að þéttbýli Hveragerðis, en það skipulag tók ekki gildi fyrr en með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 17. apríl 2009. Árið 2008 sótti kærandi um leyfi til að breyta gróðurhúsi er stendur á jörðinni í hesthús. Í byrjun árs 2009 hafnaði skipulags- og byggingarnefnd Hveragerðisbæjar staðsetningu umrædds hesthúss með vísan til fram kominna athugasemda sem borist höfðu við grenndarkynningu umsóknarinnar. Bæjarstjórn staðfesti þá afgreiðslu og var ákvörðunin kærð til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Var sú ákvörðun felld úr gildi með úrskurði uppkveðnum 24. júní 2011, þar sem hún hafði ekki verið studd haldbærum rökum að teknu tilliti til heimilaðrar landnotkunar svæðisins samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 6. september s.á. var lagt fram bréf ábúenda Friðarstaða, dags. 27. júlí 2011, þar sem tekið var fram að umsókn um áðurnefnt byggingarleyfi væri enn í fullu gildi. Í bókun fundarins kom fram að ekki verði séð á meðfylgjandi aðaluppdráttum að breyta eigi gróðurhúsi í hesthús heldur sé fyrirhugað að rífa gróðurhúsið og byggja nýtt hesthús á sama stað. Telji nefndin að breytingin sé í ósamræmi við gildandi deiliskipulag, en landnotkun innan deiliskipulagsreitsins sé ylrækt. Lagði nefndin til við bæjarstjórn að erindinu yrði synjað og vísaði í tillögu sína frá 5. júlí 2011 um að deiliskipulag Friðarstaða yrði tekið til endurskoðunar. Á fundi bæjarstjórnar Hveragerðis 8. september 2011 var afgreiðslan staðfest.

Hinn 21. maí 2012 sendi byggingarfulltrúi kæranda bréf þar sem skorað var á hann að koma ástandi mannvirkja og lausamuna á jörðinni í viðunandi horf og var því erindi byggingarfulltrúa skotið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem vísaði málinu frá með úrskurði uppkveðnum 17. júlí 2012, þar sem ekki lægi fyrir lokaákvörðun í málinu í skilningi  2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með bréfi byggingarfulltrúa hinn 26. september 2012 var tekin ákvörðun um að beita kæranda dagsektum vegna óviðunandi ástands á jörðinni. Kærandi kærði þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar, sem með úrskurði uppkveðnum 6. nóvember 2014 felldi ákvörðunina úr gildi vegna annmarka hvað forsendur og skýrleika hennar varðaði.

Kærandi höfðaði dómsmál á hendur Hveragerðisbæ. Með dómi Héraðsdóms Suðurlands 22. maí 2015 var Hveragerðisbær sýknaður af bótakröfu kæranda þar sem ósannað væri að kærandi hefði orðið fyrir fjártjóni við gildistöku deiliskipulags fyrir Friðarstaði. Þá lægi ekki heldur fyrir að bærinn hefði valdið kæranda fjártjóni með saknæmri háttsemi með því að hafna umsókn hans um leyfi til að breyta gróðurhúsi í hesthús. Hefur kærandi áfrýjað þeim dómi til Hæstaréttar.

Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 27. maí 2015, var skorað á kæranda að koma ástandi jarðarinnar Friðarstaða í viðundandi horf en hætta var talin stafa af því. Kom þar fram að umgengni á heimalóð væri verulega ábótavant en þar mætti sjá mikinn fjölda lausamuna, s.s. gám, bílhræ, rafgeyma og ýmsa véla- og tækjahluti. Þá væri ástand nokkurra mannvirkja á lóðinni afar slæmt, einkum gróðurhúsa, sem skráð væru í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands sem matshlutar 07, 18 og 19. Gler í veggjum og þekju gróðurhúsanna væri meira eða minna brotið þannig að varasamt sé að ganga meðfram þeim eða um þau. Var þess krafist að vinna við úrbætur á nefndum gróðurhúsum yrði hafin án tafar. Fjarlægja skyldi glerbrot af lóðinni og koma gróðurhúsunum í nothæft ástand eða óska eftir leyfi til að rífa þau, ef kærandi teldi þau ekki viðgerðarhæf. Vísað var í 4. lið II. kafla byggingarbréfs Friðarstaða, sem kveður á um skyldu ábúanda til að halda við öllum húsum og öðrum mannvirkjum á jörðinni svo ekki hrörni umfram eðlilega fyrningu. Loks var farið fram á að kærandi fjarlægði ónýta lausamuni og gengi snyrtilega frá nýtanlegum lausamunum. Var í bréfinu tekið fram að ábúanda væri veittur frestur til 31. júlí 2015 til að ljúka úrbótum á greindum gróðurhúsum. Yrði úrbótum ekki lokið innan frests yrði dagsektum beitt til að knýja á um aðgerðir á grundvelli 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.  Kærandi kærði þessa áskorun til nefndarinnar, sem vísaði málinu frá með úrskurði uppkveðnum hinn 10. desember 2015, þar sem ekki hefði legið fyrir lokaákvörðun í málinu, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Byggingarfulltrúi ítrekaði áskorun sína með bréfi, dags. 21. júlí 2015, og tilkynnti kæranda að ef úrbótum á gróðurhúsum, matshlutum 07, 18 og 19, yrði ekki lokið fyrir 1. september s.á. yrði tekin stjórnsýsluákvörðun skv. áðurnefndri 56. gr. um að leggja á dagsektir þar til uppfyllt yrði skylda til úrbóta á jörðinni. Var kæranda veittur tveggja vikna frestur til að kom að andmælum, sem hann gerði með bréfi, dags. 4. ágúst s.á. þar sem einnig var gerð krafa um að bæjarstjórn sæi til þess að byggingarfulltrúi bæjarins kæmi ekki frekar að málum kæranda sökum vanhæfis og hlutdrægni. Á fundi bæjarráðs Hveragerðisbæjar 20. ágúst 2015 var fyrrnefnt bréf kæranda lagt fram og mótmælt fullyrðingu um meint vanhæfi starfsmanna bæjarins til að koma að málum Friðarstaða og var bæjarstjóra falið að svara erindinu í samráði við lögmann bæjarins.

Með bréfi, dags. 28. ágúst 2015, var kæranda tilkynnt sú ákvörðun byggingarfulltrúa að leggja á dagsektir að fjárhæð 20.000 krónur á dag, frá og með 1. september 2015. Varðandi grundvöll og ástæður fyrir dagsektarálagningunni var vísað til áðurnefnds bréfs, dags. 21. júlí s.á. Í framangreindri ákvörðun kemur fram að ef kærandi telji að gróðurhúsin séu ekki viðgerðarhæf sé auðsótt mál að sækja um leyfi til að rífa þau og eðlilegt að veita hæfilegan frest til að ljúka því verki. Loks kemur fram að þær ástæður að ekki sé hægt að rífa greind gróðurhús fyrr en að loknu dómsmáli séu ekki nægjanlegar til þess að fresta beitingu dagsekta.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á það bent að hin kærða ákvörðun sé af sama stofni og mál sem úrskurðarnefndin hafi fjallað um, nr. 113/2012 og 48/2015. Í framangreindum málum sé vísað til uppgjörsmála vegna jarðskjálftatjóna fyrir Viðlagatryggingu Íslands, sem enn sé ólokið. Þá sé mál nr. 4/2009 skylt þessu máli en það hafi snúist um synjun byggingarfulltrúa á umsókn um endurbyggingu þess húss sem kærumál þetta snúist um að stærstum hluta. Það mál sé nú rekið fyrir Hæstarétti. Að leggja á dagsektir vegna húsa sem séu sönnunargögn fyrir dómstólum og Viðlagatryggingu Íslands sé í raun tilraun til að svipta kæranda mannréttindum sem tryggð séu í 70. gr. stjórnarskrárinnar.

Í bréfi Hveragerðisbæjar frá 27. maí 2015 hafi kæranda verið leiðbeint með röngum hætti um kærufrest til úrskurðarnefndarinnar, en það sé í annað sinn sem það sé gert. Virðist sem markmiðið sé að eyðileggja kæruleiðina og því verði sveitarfélagið að bera hallan af þessari röngu leiðbeiningu. Það sé óskráð meginregla í stjórnsýslurétti að stjórnvaldsákvörðun verði að vera efnislega ákveðin og skýr svo að málsaðili geti skilið hana og metið réttarstöðu sína.

Ákvæði 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki feli í sér neyðarrétt, sbr. orðalagið „… af því stafi hætta eða teljist skaðlegt heilsu…“. Ákvæðið sé skýrt mjög þröngt og sé því oftast beitt ef brunavörnum sé áfátt. Eigi það t.d. við þegar innréttaðar hafi verið íbúðir í iðnaðarhúsnæði þar sem ekki hafi verið hugað að brunaöryggi, s.s. flóttleiðum. Mjög fátítt muni vera að uppboð sé haldið á eigum manna vegna þess ákvæðis, eins og Hveragerðisbær hafi reynt á grundvelli þeirra ákvörðunar sem kærð hafi verið í nefndu máli, nr. 113/2012. Umrædd gróðurhús standi á vel afgirtri lóð, fjarri öðrum húsum, í a.m.k. 100 m fjarlægð. Við innkeyrsluna sé skilti sem á standi óviðkomandi bannaður aðgangur enda sé þetta atvinnusvæði en hvorki íbúðarbyggð né barnaleikvöllur, en á svæðum á vegum Hveragerðisbæjar megi sjá bílhræ og ýmislegt annað sem slysahætta geti stafað af.

Matshlutar 18 og 19 séu í raun eitt gróðurhús og ekki sé lokið tjónauppgjöri Viðlagatryggingar Íslands vegna þess. Þá sé rekið dómsmál vegna gróðurhússins fyrir Hæstarétti sem stafi af því að byggingarfulltrúi hafi staðið gegn því að það yrði endurbyggt. Matshluti 07 sé sambyggður gömlu íbúðarhúsi, sem enn sé í matsferli hjá Viðlagatryggingu Íslands. Veiti hann íbúðarhúsinu skjól, auk þess sem mikið óhagræði sé af því að rífa annað húsið en ekki hitt. Kærandi hafi ekki fengið aðstoð eins og aðrir tjónþolar vegna tjónauppgjörs þar sem bæjaryfirvöld hafi fullyrt að ekkert tjón hefði orðið hjá honum. Fyrir Héraðsdómi Suðurlands hafi byggingarfulltrúi komið fram sem fulltrúi Hveragerðisbæjar. Ljóst sé að byggingarfulltrúi sé fullkomlega vanhæfur samkvæmt stjórnsýslurétti til að koma að málum lögbýlis Friðarstaða, eins og hann hafi verið um langan tíma. Hafi hann beitt öllum tiltækum ráðum til að flæma kæranda af bújörðinni og hamla þar allri uppbyggingu. Andmæli kæranda, dags. 4. ágúst 2015 hafi ekki fengið efnislega meðferð af hálfu sveitarfélagsins með þeim hætti sem sveitarstjórnar- og stjórnsýslulög kveði á um.

Málsrök Hveragerðisbæjar: Bæjaryfirvöld fara fram á að kærumáli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni og er öllum atriðum í málatilbúnaði kæranda mótmælt. Kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæran hafi borist nefndinni. Hin kærða ákvörðun hafi verið tilkynnt kæranda sérstaklega og send til hans í ábyrgðarbréfi og þar hafi komið fram leiðbeining um eins mánaða kærufrest til nefndarinnar. Ekki sé unnt að beita undanþáguákvæði 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar litið sé til þess að kærandi hafi áður kært mál til nefndarinnar og sé því kunnugur kæruferlinu. Þá nefni kærandi þekkingu sína á kærufrestum í kærubréfi sínu og haldi því ekki fram að hann hafi fengið tilkynninguna seint eða að liðnum kærufresti.

Því sé hafnað að ómögulegt sé að rífa umrædda matshluta eða gera aðrar úrbætur að svo stöddu vegna ágreiningsmála við Viðlagatryggingu Íslands og Hveragerðisbæ. Matsmenn Viðlagatryggingar Íslands hafi nú þegar skoðað og lagt mat á mannvirkin en eftir standi ágreiningur um uppphæð bóta. Það hafi tíðkast í uppgjörsmálum við Viðlagatryggingu Íslands að þegar skoðun hafi farið fram og mat verið lagt á tjónið hafi orðið að samkomulagi að rífa mannvirkið svo ekki stafaði af því hætta. Niðurstaða héraðsdóms, sem m.a. byggði á yfirmati dómkvaddra matsmanna, hafi verið sú að ekki hefði tekist að sanna fjártjón við það að byggja nýtt hesthús í stað þess að nýta gróðurhúsið, enda sé kostnaður við endurnýtingu gróðurhússins hærri en kostaðurinn við að byggja frá grunni. Standi ekkert í vegi fyrir því að hreinsunar- og endurbótastarf geti hafist. Sé um einhver álitamál að ræða verði þau skoðuð og fullt tillit tekið til þeirra. Ekki sé hægt að una við hættuástand og vanhirðu mannvirkja í mörg ár meðan langvinnar deilur standi yfir. Kærandi hafi í engu viljað vinna með Hveragerðisbæ til að finna ásættanlega lausn.

Leiðbeiningar sem veittar hafi verið í tilkynningunni til kæranda og áskorun um úrbætur hafi að öllu leyti verið í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar um að stjórnvaldsákvörðun skuli vera svo skýr og efnislega ákveðin að málsaðili geti skilið hana og metið réttarstöðu sína. Eins hafi leiðbeiningar verið í samræmi við ákvæði laga nr. 130/2011 um úrskurðanefnd umhverfis- og auðlindamála og laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Andmælabréf kæranda, dags. 4. ágúst 2015, sem hafi verið stílað á bæjarstjórn, hafi verið tekið til efnislegrar meðferðar. Bréfið hafi verið tekið fyrir á fundi bæjarráðs, sem samkvæmt samþykktum Hveragerðisbæjar hafi haft fulla heimild til að taka fyrir mál kæranda. Spurningum kæranda og andmælum hafi verið svarað í tilkynningu sem send hafi verið í kjölfar fundar bæjarráðs 28. ágúst s.á.

Niðurstaða: Í máli þess er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Hveragerði, sem tilkynnt var kæranda með bréfi, dags. 28. ágúst 2015, að beita hann 20.000 króna dagsektum frá 1. september s.á., þar sem ekki hafi verið lokið við úrbætur vegna tiltekinna mannvirkja á jörðinni Friðarstöðum.

Kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar er einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá er kærð er, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Var kærufrestur liðinn er kæra í máli þessu barst hinn 6. janúar 2016. Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 27. maí 2015, var kæranda send áskorun um þær úrbætur er mál þetta snýst um og bar kærandi það erindi undir úrskurðarnefndina, í samræmi við leiðbeiningar þar um, en því máli var vísað frá nefndinni hinn 10. desember 2015, eins og rakið er í málavöxtum. Það mál var til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni þegar hin kærða ákvörðun var tekin.  Þegar litið er til þess að kærandi gat vænst þess að fá efnislega úrlausn í því máli verður að telja afsakanlegt að kæra í máli þessu hafi borist að kærufresti liðnum og verður málið því tekið til efnismeðferðar skv. 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ágreiningur hefur verið milli kæranda og byggingaryfirvalda Hveragerðisbæjar, sem tengist ástandi mannvirkja og uppbyggingu á jörð kæranda. Hefur úrskurðarnefndin kveðið upp nokkra úrskurði af því tilefni og kærandi jafnframt höfðað dómsmál vegna samskipta sinna við bæjaryfirvöld. Ekki liggur annað fyrir en að ágreiningur aðila snúist um efnisleg álitamál á sviði skipulags- og byggingarmála. Byggingarfulltrúa ber að lögum að taka ákvarðanir um úrbætur vegna mannvirkja, og eftir atvikum um beitingu dagsekta, þótt óvinsælar kunni að vera, sbr. 56. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Að þessu virtu verður ekki séð að byggingarfulltrúi hafi verið vanhæfur við töku hinnar kærðu ákvörðunar skv. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.

Í 1. mgr. 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki kemur fram að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant, af því stafi hætta eða það teljist skaðlegt heilsu að mati byggingarfulltrúa eða Mannvirkjastofnunar, eða ekki sé gengið frá því samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum og byggingarlýsingu, skuli gera eiganda eða umráðamanni þess aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt sé. Þá er í 2. mgr. 56. gr. mælt fyrir um að Mannvirkjastofnun og byggingarfulltrúa sé heimilt að leggja á dagsektir til þess að knýja menn til greindra aðgerða.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum, s.s. myndum af vettvangi, eru umrædd gróðurhús, matshluti 07, 18 og 19, illa farin og viðhaldi ábótavant. Var byggingarfulltrúa því rétt að krefjast úrbóta samkvæmt áðurnefndri 56. gr. mannvirkjalaga. Í ljósi aðdraganda málsins, sem rakinn hefur verið, og þeirri staðreynd að mál um sama ágreiningsefni var til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni þegar ákvörðun um álagningu dagsekta var tekin, þykir rétt með hliðsjón af sanngirnis- og eðlisrökum að fella álagningu dagsekta frá 1. september 2015 úr gildi svo kærandi eigi þess kost að bregðast við kröfu byggingarfulltrúa um úrbætur umræddra mannvirkja að fenginni niðurstöðu í máli þessu.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa um úrbætur margnefndra mannvirkja hafnað, en álagning dagsekta á hendur kæranda er felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Hveragerði frá 28. ágúst 2015 um að skylda kæranda til úrbóta á gróðurhúsum, matshlutum 07, 18 og 19 á jörð hans Friðarstöðum í Hveragerði, en álagning dagsekta á kæranda að fjárhæð 20.000 krónur á dag, frá 1. september s.á. er felld úr gildi.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                            Þorsteinn Þorsteinsson