Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

8/2011 Bakkahverfi

Árið 2015, þriðjudaginn 9. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3 í Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson yfirlögfræðingur, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 8/2011, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarness frá 10. nóvember 2010 um að samþykkja deiliskipulag Bakkahverfis á Seltjarnarnesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 11. janúar 2011, er barst nefndinni 14. s.m., kærir H, Valhúsabraut 17, Seltjarnarnesi, þá ákvörðun bæjarstjórnar frá 10. nóvember 2010 að samþykkja deiliskipulag Bakkahverfis. Öðlaðist deiliskipulagið gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 21. desember s.á. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða skipulagsákvörðun verði felld úr gildi.

Tekur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála málið nú til úrskurðar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 139/2014.

Málavextir: Í nóvember 2008 var íbúum „Suðvesturhverfis“ send tilkynning um að til stæði að deiliskipuleggja hverfið og þeim gefið færi á að koma að ábendingum. Skipulagsforsögn að deiliskipulagi svonefnds Bakkahverfis, dags. 30. desember s.á., var síðar kynnt íbúum og munu þeir hafa verið hvattir til að setja fram óskir og ábendingar um skipulagið. Íbúafundur til kynningar á fram komnum hugmyndum að deiliskipulagi hverfisins var haldinn í febrúar 2009 og jafnframt munu hugmyndirnar hafa verið kynntar sérstaklega fyrir einstökum íbúum á svæðinu.

Hinn 25. ágúst 2009 var á fundi skipulags- og mannvirkjanefndar samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi Bakkahverfis með því skilyrði að innkeyrsla í bílskúra á lóðunum að Melabraut 20 og Valhúsabraut 19 yrði frá þeim götum. Bæjarstjórn tók málið fyrir 16. september s.á. og samþykkti að vísa málinu aftur til skipulags- og mannvirkjanefndar „… til að útfæra tilteknar minniháttar breytingar á tillögunni“. Málið var á ný tekið fyrir hjá bæjarstjórn hinn 23. s.m. og samþykkt að auglýsa fram lagða tillögu að deiliskipulagi umrædds svæðis. Bárust 26 athugasemdabréf við tillöguna á kynningartíma, þ. á m. tvö athugasemdabréf, undirrituð af samtals um 80 einstaklingum. Skipulags- og mannvirkjanefnd tók málið fyrir að nýju hinn 4. júní 2010. Var fært til bókar að gerð væri grein fyrir nýjustu breytingum á uppdrætti og drögum að svörum við athugasemdum. Voru svörin sem og deiliskipulagstillagan samþykkt og skipulagsráðgjafa falið að ganga frá lokabreytingum á uppdrætti og svörum í samræmi við umræður og niðurstöður nefndarinnar. Samþykkti bæjarstjórn fyrirliggjandi tillögu að deiliskipulagi Bakkahverfis hinn 9. s.m. ásamt tillögu að svörum við athugasemdum. Í framhaldi af því var deiliskipulagið sent Skipulagsstofnun til lögbundinnar yfirferðar. Gerði Skipulagsstofnun athugasemdir við að birt yrði auglýsing í Stjórnartíðindum um samþykkt deiliskipulagsins. Í kjölfar þess voru gerðar breytingar á tillögunni og hún samþykkt á fundi skipulags- og mannvirkjanefndar hinn 28. október 2010. Bæjarstjórn tók tillöguna fyrir hinn 10. nóvember s.á. og afgreiddi með svohljóðandi bókun: „Á grundvelli skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, með síðari breytingum og samþykktar Skipulags- og mannvirkjanefndar frá 28. október sl., samþykkir bæjarstjórn Seltjarnarness fyrirliggjandi tillögu að deiliskipulagi Bakkahverfis ásamt svörum við athugasemdum Skipulagsstofnunar og vísar tillögunni til afgreiðslu Skipulagsstofnunar. Breytingar voru gerðar á deiliskipulagstillögu Bakkahverfis frá júní 2010 þar sem komið var til móts við athugasemdir hagsmunaaðila eftir auglýsingatíma. Einnig voru gerðar orðalagsbreytingar í greinargerð og skilmálum í október 2010 til að verða við athugasemdum og ábendingum Skipulagsstofnunar. Þá hefur verið gerð minniháttar breyting á byggingarreitum Unnarbrautar 1 og 19 í tilefni af framkomnum athugasemdum.“ 

Skipulagssvæðið nær til húsa sunnan Hæðarbrautar, austan Valhúsabrautar, suðaustan Bakkavarar, austan Suðurstrandar og austan Lindarbrautar. Samkvæmt greinargerð deiliskipulagsins er því ætlað að staðfesta á formlegan hátt byggðamynstur hverfisins en einnig er meðal markmiða þess að gefa lóðarhöfum möguleika á eðlilegri endurnýjun og endurbótum á byggingum í samræmi við heilsteypt yfirbragð hverfisins. Við gildistöku þess féllu úr gildi eldri skipulagsáætlanir og skilmálar sem gilt höfðu um einstaka hluta hverfisins.

Málsrök kærenda: Athugasemdir kærenda lúta að heimildum deiliskipulagsins vegna lóðanna Melabrautar 20 og Valhúsabrautar 19. Gert sé ráð fyrir að nýtingarhlutfall nefndra lóða verði 0,55 og 0,60 og byggingarflötur verði afar stór. Almennt nýtingarhlutfall í Bakkahverfi sé 0,4 og einnig sé byggingarflötur almennt takmarkaður enda stórar lóðir eitt af einkennum hverfisins. Muni þetta leiða til þess að byggingar á nefndum lóðum verði yfirþyrmandi fyrir næstu nágranna og ekki í samræmi við aðrar lóðir hverfisins og hafi því jafnræðissjónarmiða ekki verið gætt. Jafnframt sé fyrirhuguð stækkun ekki í samræmi við skipulagsforsögn Bakkahverfis þar sem segi að tilgangur skipulagsins sé að samræma heildarútlit hverfisins. Ekki beri að líta til þess hvernig nýtingarhlutfalli sé háttað á lóðum í næsta hverfi, svonefndu Hæðarhverfi, en þar sé almennt nýtingarhlutfall 0,5 og heyri til undantekninga að nýtingarhlutfall sé hærra. Verði ekki séð hvernig deiliskipulagið muni þjóna hagsmunum íbúa Bakkahverfis, þvert á móti virðist vera um þjónkun við þrönga sérhagsmuni eiganda fyrrnefndra lóða að ræða.

Sveitarfélagið haldi því fram að komið hafi verið til móts við kærendur með því að stalla fyrirhugaðar byggingar til að auka útsýni nágranna. Bendi kærendur á að athugasemdir þeirra hafi í engu lotið að fyrirhuguðu byggingarlagi eða útsýni en vandséð sé hvernig slík stöllun hafi þau áhrif sem haldið sé fram. 

Málsrök Seltjarnarnesbæjar: Af hálfu Seltjarnarnesbæjar er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði staðfest. Leitast hafi verið við að fá fram óskir íbúa um skipulagsskyldar viðbætur, stækkanir og breytingar húsa og lóða á öllum stigum deiliskipulagsvinnunnar. Reynt hafi verið að gæta jafnræðis og ná fram skipulagslegum gæðum án þess að vinna gegn fjölbreytileika hverfisins og byggðamynstri.
Í skipulagsforsögn komi fram að nýtingarhlutfall lóða í upphafi deiliskipulagsgerðar hafi verið 0,2-0,8. Nýtingarhlutfall lóðarinnar Melabraut 20 sé 0,27 og Valhúsabrautar 19 sé 0,24 og fylgi húsin línu húsa meðfram allri Hæðarbrautinni. Nýtingarhlutfall þeirra húsa sé frá 0,35-0,73, talið frá austri til vesturs, og haldist það óbreytt. Fullyrðingar kærenda um að nýtingarhlutfall hinna umdeildu lóða eigi sér enga hliðstæðu í hverfinu eigi því ekki við rök að styðjast. Það sé einnig rangt að nýtingarhlutfall hverfisins miðist almennt við 0,4 þótt þess séu vissulega dæmi. Þá gefi byggingarflötur ekki upplýsingar um byggingarmagn heldur sé honum einkum ætlað að ákvarða byggingarlínur og fjarlægðir frá t.d. lóðarmörkum.

Hvergi sé vísað til Hæðarhverfis í svari bæjarins við athugasemdum kærenda en vitnað sé til nýtingar lóða við Hæðarbraut. Í Vesturhverfi, norðan Hæðarbrautar, séu öll hús sem næst séu Bakkahverfi með heimilað nýtingarhlutfall a.m.k. 0,5. Lóðin Valhúsabraut 21, sem sé löngu byggð lóð á horni Hæðarbrautar og Valhúsabrautar og við hlið Valhúsabrautar 19, hafi nýtingarhlutfallið 0,59. Því sé andmælt að færðar hafi verið fram rangar staðreyndir í málinu.

Þeirri ósk eiganda lóðanna Valhúsabrautar 19 og Melabrautar 20 að heimilað yrði að sameina lóðirnar og auka byggingarmagn á þeim til muna hafi verið hafnað. Við ákvörðun um nýtingarhlutfall lóðanna hafi verið stuðst við yfirbragð nyrsta hluta hverfisins þótt einnig hafi verið horft til bygginga handan Hæðarbrautar sem tilheyri deiliskipulagi Vesturhverfis. Einkenni þess hverfis sé m.a. aukin þétting byggðar í átt að Hæðarbraut. Eigi það m.a. við um Valhúsabraut 21. Skipulagsleg rök búi að baki ákvörðuninni. Vegna mótmæla á kynningartíma um skerðingu útsýnis hafi verið settir skilmálar um að hæð og form húsa skyldu vera brotin upp með stöllun til aðlögunar að byggðamynstri og til að auka útsýni nágranna. Jafnframt hafi þess verið gætt að heimila ekki byggingar nær lóðarmörkum en þrjá metra en húsið sem nú sé að Melabraut 20 sé byggt við lóðarmörkin.

Lögð hafi verið megináhersla á jafnræðissjónarmið í öllu skipulagsferlinu. Rík áhersla hafi verið lögð á greiningu og samanburð í öllu hverfinu við gerð skipulagsins. Jafnframt sé mikilvægt að lóðareigendur geti nýtt lögvarinn eignarrétt sinn, þó á þann hátt að það bitni ekki á öðrum. Í jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 felist að almennt sé óheimilt að mismuna aðilum sem eins sé ástatt um nema slíkt byggi á frambærilegum eða málefnalegum sjónarmiðum. Ávallt geti falist mismunun af einhverju tagi í skipulagsáætlunum. Slík mismunum geti verið réttlætanleg á grundvelli ýmissa sjónarmiða. Reynt hafi verið að taka tillit til ólíkra sjónarmiða hagsmunaaðila og þeirrar blönduðu og fjölbreyttu byggðar sem skipulagið taki til. Að mati sveitarfélagsins hafi tekist að uppfylla öll meginmarkmið sem sett hafi verið fram í forsögn deiliskipulagsgerðar, með jafnræðissjónarmið að leiðarljósi.

——–

Aðilar hafa fært fram frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum sem ekki verða rakin hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi deiliskipulags Bakkahverfis sem felldi úr gildi eldri skipulagsáætlanir er tóku til umrædds skipulagsreits. Er ágreiningur einkum um byggingarheimildir á lóðunum nr. 19 við Valhúsabraut og Melabraut 20, en þær eru norðan- og norðvestanvert við fasteign kærenda að Valhúsabraut 17.

Á skipulagsreitnum er fyrir gróin íbúðarbyggð. Fram kemur í greinargerð Aðalskipulags Seltjarnarness 2006-2024 að ekki sé gert ráð fyrir grundvallarbreytingum á yfirbragði eldri hverfa. Þétting byggðar sé talin jákvæð þar sem henta þyki og mögulegt sé. Skuli uppbygging á þéttingarsvæðum taka mið af þeirri byggð sem fyrir sé og bygging nýrra húsa í núverandi íbúðarhúsahverfum raski ekki yfirbragði hverfanna.

Á lóðinni Valhúsabraut 19 stendur einnar hæðar hús með risi og bílskúr. Felur hin kærða ákvörðun m.a. í sér að heimilt er að rífa það og reisa þar í staðinn tveggja hæða einbýlishús eða parhús með samtals tveimur íbúðum. Nýtingarhlutfall lóðarinnar er 0,24 en samkvæmt deiliskipulaginu má það fara í 0,55. Við hlið þessarar lóðar er lóðin Melabraut 20 en á henni stendur tveggja hæða hús með kjallara og bílskúr. Í stað þessara mannvirkja er nú heimilað að reisa þar tveggja hæða einbýlis, parhús eða raðhús með allt að þremur íbúðum. Nýtingarhlutfall lóðarinnar fer úr 0,27 í allt að 0,60 samkvæmt deiliskipulaginu. Jafnframt skal vera bílgeymsla á nefndum lóðum fyrir a.m.k. helming íbúða í hverju húsi, ásamt bílastæðum framan við bílageymslur með aðkomu frá götu.

Ljóst er að með hinni kærðu ákvörðun hækkar nýtingarhlutfall fyrrgreindra lóða talsvert og geta fyrirhugaðar byggingar á þeim haft í för með sér aukin grenndaráhrif frá því sem áður var vegna stærðar sinnar. Mun heimiluð bygging á lóðinni að Valhúsabraut 19 að auki liggja nær lóð kærenda en áður. Til þess ber þó að líta að um nokkuð stórar hornlóðir er að ræða og að fordæmi eru fyrir sambærilegu nýtingarhlutfalli lóða á skipulagsreitnum. Fram kemur í greinargerð deiliskipulagsins að á skipulagsreitnum sé einbýlishúsabyggð, auk parhúsa, einstakra raðhúsa og „lítilla“ fjölbýlishúsa með mest sex íbúðum. Séu mörg húsanna 2-3 hæðir, með sér íbúð á hverri hæð.

Verður ekki annað ráðið en að hin kærða ákvörðun sé í samræmi við markmið og stefnu aðalskipulags um þéttingu byggðar í eldri hverfum bæjarins og að innbyrðis samræmi sé milli hins umdeilda deiliskipulags og aðalskipulags, svo sem áskilið er í 7. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Að öllu framangreindu virtu, og þar sem ekki liggur annað fyrir en að málsmeðferð við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið lögum samkvæmt, verður ekki fallist á kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarness frá 10. nóvember 2010 um að samþykkja deiliskipulag Bakkahverfis á Seltjarnarnesi.

___________________________
Ómar Stefánsson

___________________________        ___________________________
Ásgeir Magnússon                                     Þorsteinn Þorsteinsson