Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

2/2012 Laufásvegur

Árið 2015, fimmtudaginn 11. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 2/2012, kæra á samþykkt byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 29. nóvember 2011 á reyndarteikningum vegna framkvæmda á árunum 2006 og 2007 á fasteigninni Laufásvegi 68 í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. janúar 2012, er barst nefndinni sama dag, kærir I, Smáragötu 11, Reykjavík, samþykkt byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 29. nóvember 2011 á reyndarteikningum vegna framkvæmda á árunum 2006 og 2007 á fasteigninni Laufásvegi 68. Barst nefndinni frekari rökstuðningur fyrir kærunni með bréfi, dags. 1. maí 2012. Liggur baklóð Laufásvegar 68 að baklóð kæranda.

Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá sveitarfélaginu 19. mars 2012 og í maí 2015.

Málavextir:
Á lóðinni nr. 68 við Laufásveg stendur einbýlishús sem reist var ásamt bílskúr á fjórða áratug síðustu aldar. Mál þetta á sér nokkra forsögu en 5. janúar 2007 tók gildi breyting á deiliskipulagi vegna lóðarinnar og var gefið út byggingarleyfi vegna framkvæmda þar 21. mars s.á. Með ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur 18. febrúar 2010 var leyfishafa veittur frestur að viðlögðum dagsektum til að koma mannvirkjum á suðurhluta lóðar sinnar til samræmis við aðaluppdrætti og hinn 20. maí s.á. felldi borgarráð úr gildi hluta byggingarleyfisins. Með úrskurðum í málum nr. 19 og 35/2010, uppkveðnum 25. október 2011, felldi úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála úr gildi fyrrgreindar ákvarðanir borgarráðs frá árinu 2010, þar sem þær voru haldnar annmörkum.

Á embættisafgreiðslufundi skipulagsstjóra Reykjavíkur 25. nóvember 2011 var tekin fyrir umsókn um samþykki á reyndarteikningum. Var eftirfarandi fært til bókar: „Sótt er um samþykki á reyndarteikningum vegna framkvæmda 2006-2007 sem fela í sér að heitur pottur er færður til, bætt er við gönguhurð í bílgeymslu, bætt er við gönguhurð úr húsi út í garð, hæðarlegu neðri palls er breytt og skráningartafla er lagfærð fyrir einbýlishús á lóð nr. 68 við Laufásveg.“ Þá var bókað: ,,Í ljósi úrskurða úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í málum nr. 19/2010 og 35/2010 er ekki gerð athugasemd við erindið.“ Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 29. nóvember 2011 var umsóknin samþykkt með vísan til fundargerðar frá fyrrnefndum afgreiðslufundi skipulagsstjóra og staðfest í borgarráði hinn 1. desember 2011.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að hann hafi í desember 2007 vakið athygli Reykjavíkurborgar á því að framkvæmdir við Laufásveg 68 brytu í bága við gildandi deiliskipulag. Í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 12. júní 2008, hafi verið tekið undir þau sjónarmið og framkvæmdum m.a. þannig lýst að reist hafi verið 32,2 m² útigeymsla sem gangi 4 m út fyrir byggingarreit og að 47 m² steypt plata liggi ofan á lóðarvegg milli Laufásvegar 68 og Smáragötu 11 þannig að gera megi ráð fyrir að lóðin hafi verið hækkuð um allt að einum metra. Hafi tilraunir borgaryfirvalda til að koma framkvæmdum í lögmætt horf ekki borið árangur og vísist í því sambandi til úrskurða úrskurðarnefndarinnar frá 25. október 2011.

Teikningar með hinni kærðu ákvörðun sýni ýmsar fleiri framkvæmdir sem hafi verið gerðar á umræddu árabili en þeirra sé ekki getið í ákvörðuninni. Í ódagsettri breytingalýsingu á teikningu sé lýst breytingum sem ekki sé ljóst hvort einnig sé verið að samþykkja. Þá verði ekki betur séð en að útigeymslan og lóðarhækkunin standi óbreytt. Auk þess sé á teikningum gert ráð fyrir framkvæmdum sem ekki hafi verið ráðist í. Til dæmis segi að ofan á steyptan vegg á milli húsa sé 1,5 m hár viðarveggur. Í athugasemdum á teikningunni standi að með öllu sé óheimilt að breyta þessum vegg nema með samþykki beggja lóðarhafa. Slíkur veggur hafi ekki verið byggður og engin áform séu um það af kæranda hálfu en ekki verði af ákvörðuninni ráðið hvort í henni felist samþykki fyrir byggingu ofan á núverandi vegg. Samkvæmt teikningunni virðist hafa verið fjarlægður hluti af pallinum sem steyptur hafi verið ofan á garðvegginn milli lóðanna, en eins og framkvæmdir standi núna þá sé pallurinn ennþá steyptur ofan á vegginn. Hins vegar hafi verið gerð göt á hann fyrir gróður.

Óljóst sé hvað felist í hinni kærðu ákvörðun en hún virðist byggð á þeirri forsendu að framkvæmdir standi óbreyttar. Verði því ekki annað séð en að hún feli í sér samþykki borgaryfirvalda á öllum umdeildum framkvæmdum sem ráðist hafi verið í að Laufásvegi 68 með og án byggingarleyfis á umræddum árum en ekki bara þeim sem taldar hafi verið upp í ákvörðuninni. Jafnframt megi leiða af henni að fallið sé frá áformum um að afturkalla byggingarleyfi vegna framkvæmda sem ekki rúmist innan deiliskipulags. Enn sé í gildi deiliskipulag fyrir það svæði sem byggt hafi verið á og framkvæmdir jafn ólöglegar nú og þegar þær hafi farið fram, eins og byggingarfulltrúi lýsi í bréfi sínu frá 12. júní 2008.

Ekki verði séð að lagaheimild sé fyrir ákvörðun borgaryfirvalda, en framkvæmdin hafi hvorki verið einungis lítillega í andstöðu við deiliskipulag né hafi hún verið grenndarkynnt. Ekkert sé heldur í tilvitnuðum úrskurðum úrskurðarnefndarinnar sem gagnist sem rökstuðningur fyrir ákvörðuninni. Þvert á móti séu í nefndum úrskurðum gerðar verulegar athugasemdir við málsmeðferð við töku fyrri ákvarðana, óskýrleika þeirra og að þær séu að hluta til óframkvæmanlegar. Borgaryfirvöld hafi átt að hlutast til um að framkvæmdir yrðu færðar í löglegt horf og eftir atvikum að axla ábyrgð á eigin mistökum við útgáfu byggingarleyfis.

Þá geri kærandi athugasemd gagnvart úrskurðarnefndinni varðandi málsmeðferð í máli nr. 19/2010. Í úrskurðinum sé haft eftir lögmanni byggingarleyfishafa ýmislegt varðandi afstöðu kæranda til framkvæmda og um forsendur þess að kærandi hafi gert athugasemdir til borgarinnar vegna þeirra. Fullyrðingar lögmannsins séu rangar og hæpið að það standist rannsóknarreglu stjórnsýslulaga að veita kæranda ekki tækifæri til að tjá sig um það sem eftir honum sé haft, fyrst nefndin hafi talið frásögn um það atriði eiga erindi í úrskurðinn.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg krefst þess að kröfum kæranda verði hafnað. Samþykkt Reykjavíkurborgar byggi á úrskurðum úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 25. október 2011, en í ljósi þeirra hafi ekki verið stætt á öðru en að samþykkja umsókn þá sem hér sé til umfjöllunar.

Athugasemdir byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er þess aðallega krafist að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að öllum kröfum kæranda verði hafnað. Aðalkrafa um frávísun sé byggð á því að kæra, dags. 9. janúar 2012, hafi brotið í bága við 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en í kærunni séu engar kröfur settar fram og enginn rökstuðningur. Þau atriði sem um sé deilt í málinu hafi engin áhrif á fasteignina að Smáragötu 11 og séu þau tæplega sýnileg eigendum þeirrar fasteignar. Málið byggi því á réttlætiskennd eigenda fasteignarinnar að Smáragötu 11, en ekki raunverulegum hagsmunum.

Samþykktar hafi verið reyndarteikningar þar sem fram komi endanleg afstaða framkvæmda, sbr. ákvæði mannvirkjalaga og gildandi byggingarreglugerðar. Um sé að ræða minniháttar breytingar sem hafi orðið frá upphaflegum teikningum á framkvæmdatíma. Þá rúmist framkvæmdirnar allar innan deiliskipulagsins. Sé ferli þetta að fullu og öllu leyti í samræmi við lög og verði ekki séð af kæru eða rökstuðningi fyrir henni að færð séu málefnaleg rök fyrir öðru.

Á hinum samþykktum uppdráttum sé ekki gert ráð fyrir viðarvegg ofan á steypta vegginn milli lóða kæranda og leyfishafa. Á greindum uppdráttum sé athugasemd um viðarvegg milli lóðanna að Laufásvegi 68 og 70 en þar sé enginn slíkur viðarveggur á lóðarmörkunum í dag og séu ekki áform um að reisa hann. Sá veggur yrði auk þess kæranda óviðkomandi. Eini viðarveggurinn í nágrenninu sé milli lóðanna Laufásvegar 70 og Smáragötu 13 og sé hann kæranda og leyfishafa jafnframt óviðkomandi. Ekki þurfi leyfi fyrir runnagróðri en ekki sé gert ráð fyrir að hann verði hávaxinn. Sá gróður sé að öllu leyti innan lóðar leyfishafa.

Ákvörðun borgaryfirvalda um að afturkalla byggingarleyfið hafi verið felld úr gildi. Sé því ekki rétt hjá kæranda að segja að borgaryfirvöld hafi fallið frá ákvörðun sinni um að afturkalla byggingarleyfið sem ekki rúmist innan deiliskipulags. Afstaða kæranda bendi til þess að það eigi að vera markmið borgaryfirvalda að fella byggingarleyfið úr gildi. Fyrir liggi að rannsókn byggingarfulltrúa og öll málsmeðferð borgaryfirvalda, sem leiddi til þess að byggingarleyfið hafi verið fellt úr gildi á sínum tíma, hafi ekki verið í samræmi við lög. Niðurstaða þeirrar ólögmætu málsmeðferðar geti á engan hátt verið vísbending eða staðfesting á því að umræddar framkvæmdir séu óleyfilegar. Þær hafi nú verið samþykktar af borgaryfirvöldum í kjölfar vandaðrar og eðlilegrar málsmeðferðar sem staðfesti að umræddar framkvæmdir séu í löglegu horfi.

—————-

Aðilar hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu sem ekki verða rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Vettvangsskoðun:
Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 21. apríl 2015.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi byggingarleyfis sem veitt var fyrir framkvæmdum á lóðinni nr. 68 við Laufásveg en svo sem áður er lýst liggur eign kæranda að baklóð þess húss og verður að telja að umdeildar framkvæmdir geti snert lögvarða hagsmuni hans.  Kæranda var tilkynnt um leyfi vegna framkvæmdanna með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 7. desember 2011, sem póstlagt var 9. s.m. Kæra barst úrskurðarnefndinni 9. janúar 2012 þar sem fram kom hver væri kærandi og hvaða ákvörðun væri kærð. Kæran var bæði skrifleg og undirrituð. Fram kemur í kæru að bréfi byggingarfulltrúa hafi ekki fylgt gögn og er jafnframt með kærunni farið fram á afrit allra gagna málsins. Þá segir að kærandi muni koma með frekari rökstuðning þegar hann hafi fengið tækifæri til að kynna sér þau gögn. Verður með hliðsjón af framangreindu, og þar sem hin kærða ákvörðun kemur að verulegu leyti fram á teikningum sem ekki fylgdu bréfi byggingarfulltrúa til kæranda, að telja fullnægt skilyrðum 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Verður málið því tekið til efnismeðferðar.

Sveitarfélögum er veitt vald til tiltekinna leyfisveitinga með lögum nr. 160/2010 um mannvirki. Sveitarfélög fara einnig með skipulagsvald samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010. Skulu þau við skipulagsgerð gæta hagsmuna heildarinnar en þó þannig að hagsmunir einstaklinga séu ekki fyrir borð bornir, sbr. 1. gr. nefndra laga. Náið samspil er milli laganna tveggja og skulu byggingarleyfi vera í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 1. tl. 13. gr. mannvirkjalaga. Þá er sveitarfélögum skylt að fara í hvívetna að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 sem og almennum reglum stjórnsýsluréttarins þegar þau beita valdi sínu og sinna lögboðnum skyldum sínum í skjóli þess.

Eins og rakið er í málavöxtum var hinn 21. mars 2007 gefið út byggingarleyfi vegna framkvæmda að Laufásvegi 68. Með úrskurðum uppkveðnum 25. október 2011 felldi úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála úr gildi þær ákvarðanir borgarráðs frá árinu 2010 að beita þvingunarúrræðum vegna framkvæmdanna og að fella úr gildi hluta nefnds byggingarleyfis. Byggingarfulltrúi samþykkti 29. nóvember 2011 nýtt byggingarleyfi á grundvelli framlagðra reyndarteikninga. Við ákvörðun sína vísaði hann til fundar skipulagsstjóra þar sem bókað var að ekki væri gerð athugasemd við erindið í ljósi fyrrnefndra úrskurða. Virðist af þessari afgreiðslu borgaryfirvalda að í kjölfar úrskurða úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála hafi þau ekki talið sér annað fært en að veita hið kærða leyfi. Gáfu úrskurðirnir ekki tilefni til þeirrar ályktunar enda byggði niðurstaða þeirra annars vegar á því að undirbúningi ákvörðunar hefði verið verulega áfátt og hins vegar á því að ákvörðun væri haldin verulegum annmörkum og þá einkum með vísan til þess að íþyngjandi ákvarðanir yrðu að vera skýrar, framkvæmanlegar og studdar málefnalegum rökum. Tilvísun til nefndra úrskurða í rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun var því ekki haldbær. Hefðu borgaryfirvöld þvert á móti átt að taka málið til nánari rannsóknar sem og að meta áhrif ákvarðana sinna á alla aðila málsins.

Við meðferð málsins bar borgaryfirvöldum þannig að taka málið til skoðunar á ný og meta með sjálfstæðum hætti hvort skilyrði væru til staðar til útgáfu byggingarleyfis á grundvelli framlagðra reyndarteikninga eða ekki. Það verður hins vegar ekki séð af gögnum málsins að borgaryfirvöld hafi tekið efnislega afstöðu til þess hvort framlagðar reyndarteikningar samrýmdust skipulagsáætlunum, sbr. áskilnað þar um í 1. tl. 13. gr. mannvirkjalaga, heldur létu þau við það sitja að vísa til áðurnefndra úrskurða. Þá verður að telja að tilefni hafi verið til að leita annað hvort eftir umsögn borgarminjavarðar á ný í samræmi við ákvæði gildandi deiliskipulags um vernd hússins að Laufásvegi 68 eða taka afstöðu til þeirrar umsagnar borgarminjavarðar er veitt var fyrir útgáfu byggingarleyfisins 2007.

Af öllu því sem framan greinir, og einkum og sér í lagi í ljósi forsögu málsins, verður að telja að borgaryfirvöld hafi ekki sinnt lögboðnu hlutverki sínu sem skyldi og er ljóst að bæði rannsókn málsins og rökstuðningi niðurstöðu þess var verulega áfátt. Verður með hliðsjón af því að telja að málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið haldin slíkum annmörkum að ekki verði hjá því komist að fella hana úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi samþykkt byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 29. nóvember 2011 á reyndarteikningum vegna framkvæmda á árunum 2006 og 2007 á fasteigninni Laufásvegi 68 í Reykjavík.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

____________________________              ___________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                  Þorsteinn Þorsteinsson