Ár 1999, fimmtudaginn 27. maí kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 8/1999; kæra J f.h. Tölvukorta ehf., Sólvallagötu 25, Reykjavík á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. janúar 1999 um að synja umsókn um leyfi fyrir áður gerðri íbúð í kjallara hússins nr. 18 við Skólavörðustíg í Reykjavík, ásamt endurbótum.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 26. febrúar 1999, sem barst nefndinni hinn 1. mars 1999, kærir J, f. h. Tölvukorta ehf., Sólvallagötu 25, Reykjavík ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. janúar 1999 um að synja umsókn um leyfi fyrir áður gerðri íbúð í kjallara hússins nr. 18 við Skólavörðustíg í Reykjavík, ásamt endurbótum. Hin kærða ákvörðun var staðfest í borgarstjórn 4. febrúar 1999.
Málavextir: Á árinu 1946 voru samþykktar í byggingarnefnd Reykjavíkur teikningar af atvinnu- og verslunarhúsi á lóðinni nr. 18 við Skólavörðustíg. Teikningar þessar bera með sér að þá var fyrir eldra hús á lóðinni og átti fyrirhuguð nýbygging að hluta til að byggjast ofan á aðalhæð þess húss. Eldra húsið mun hafa verið byggt á árinu 1916, en samkvæmt virðingargerð til brunabótamats frá 1. júní 1941 var um að ræða íbúðarhús; kjallara, hæð og ris og má ráða af virðingargerðinni að kjallarinn hafi þá verið nýttur að hluta til sem íbúð. Í virðingargerð frá 8. nóvember 1951 kemur fram að húsið sé óbreytt frá síðasta mati hinn 1. júní 1941 en að við það hafi verið reist nýbygging; fjórar hæðir og ris, með verslun á 1. hæð, vinnustofum á 2. og 3. hæð, íbúðarherbergjum á 4. hæð en þakhæðin sé ónothæf. Ber virðingargerðin með sér að ekki hefur komið til þess að byggðar væru tvær hæðir ofan á eldra húsið, svo sem samþykktar teikningar frá 1946 gerðu ráð fyrir.
Hinn 30. ágúst 1979 samþykkti byggingarnefnd Reykjavíkur umsókn um leyfi til þess að byggja þrjár íbúðarhæðir ofan á gamla húsið, innrétta skrifstofuhúsnæði á 1. hæð og geymslur í kjallara ásamt gegnumgangi yfir á baklóð hússins. Á samþykktum uppdráttum eru sýndar fjórar geymslur í kjallara hússins, en geymslur þessar eru ekki merktar einstökum íbúðum.
Hinn 2. september 1980 var gerður eignaskiptasamningur um húseignina. Var samningur þessi áritaður af lóðaskrárritaranum í Reykjavík hinn 8. september 1980 og hann afhentur til þinglýsingar sama dag. Samkvæmt samningi þessum er kjallari gamla hússins (norðurhluta) sérstakur eignarhluti. Í samningnum er tekið fram að eignin skiptist í norður- og suðurhluta sem hvor um sig sé sjálfstæð heild. Óskipt sé þó sameign beggja hluta af lóð og stigahúsi, sem sé í suðurhlutanum, ennfremur sorpgeymsla samkvæmt teikningu, ef hún verði gerð. Ekki kemur fram í samningi þessum að nokkurt húsrými í kjallara gamla hússins eigi að fylgja íbúðum á efri hæðum.
Frá þessum tíma hafa eigendaskipti margsinnis orðið að íbúðum í húsinu. Hefur kjallari sá, sem nú er í eigu kæranda, gengið kaupum og sölum sem ósamþykkt íbúð og ljóst að aldrei hafa þar verið innréttaðar geymslur, enda þótt gert hafi verið ráð fyrir því á samþykktum teikningum.
Hinn 11. maí 1995 samþykkti byggingarnefnd Reykjavíkur leyfi til að breyta húsnæði á 1. hæð gamla hússins í íbúð. Á samþykktri teikningu þeirrar íbúðar kemur fram að tæming sorpíláta sé frá undirgangi á lóð nr. 16 og eru sorpílát sýnd á baklóð hússins en ekki í kjallara, eins og áður hafði verið gert ráð fyrir. Þá er ekki að sjá að umræddri íbúð fylgi geymsla í kjallara, en lítil geymsla er sýnd inni í íbúðinni.
Kærandi eignaðist kjallara þann, sem um er fjallað í máli þessu, með afsali dags. 20. desember 1996. Segir í afsalinu að um sé að ræða ósamþykkta íbúð og er þar vísað til eignaskiptasamnings frá 2. september 1980, sem áður er getið. Eftir að kærandi hafði eignast umrætt húsnæði sótti hann um byggingarleyfi fyrir áður gerðri íbúð í kjallaranum, ásamt fyrirhuguðum endurbótum samkvæmt teikningum. Var umsókn þessari hafnað á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 28. janúar 1999. Skaut kærandi þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með kæru dags. 26. febrúar 1999, eins og áður er getið.
Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um greinargerð byggingarnefndar Reykjavíkur og umsögn Skipulagsstofnunar í kærumáli þessu. Óskaði kærandi eftir því að fá að koma að frekari gögnum í málinu og var veittur til þess nokkur frestur. Hefur kærandi lagt fram fjölda nýrra skjala sem þykja hafa þýðingu við úrlausn málsins og hefur uppsaga úrskurðar í málinu dregist nokkuð af þessum sökum.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á því byggt að aldrei hafi komið til þess að kjallaranum væri breytt til þess horfs, sem ráðgert hafi verið á samþykktum teikningum frá 30. ágúst 1979. Engar geymslur hafi verið innréttaðar þar fyrir íbúðir á efri hæðum hússins og hafi íbúðunum verið ráðstafað án þess að nokkurt rými væri látið fylgja þeim í kjallara hússins. Þá hafi verið fundin lausn er tryggi aðkomu að sorpílátum á baklóð hússins og hafi þeirri lausn verið náð fram fyrir milligöngu byggingarfulltrúa. Því sé ekki lengur ástæða til þess að gera ráð fyrir sorpgeymslu í kjallaranum eða undirgangi að baklóðinni. Búið hafi verið í kjallaranum samfellt svo lengi að fullnægt sé skilyrðum til að samþykkja þar íbúð. Þá sé birtuskerðing ekki meiri en í húsrými því á 1. hæð, sem fengist hafi samþykkt til íbúðar. Raunar nái sól að skína á glugga kjallarans á vissum tíma dags en það sama verði ekki sagt um glugga íbúðar á 1. hæð. Kjallarinn uppfylli því öll skilyrði til þess að verða samþykktur til íbúðar og feli synjun byggingarnefndar í sér mismunun og komi í veg fyrir að eigendur íbúða á 1. hæð og í kjallara sitji við sama borð. Loks hafi sameigendur gefið tilskilið samþykki á löglega boðuðum húsfundi og séu því ekki efni til þess að synja umsókn hans um byggingarleyfið.
Málsrök byggingarnefndar: Leitað var afstöðu byggingarnefndar Reykjavíkur til erindis kæranda. Í greinargerð byggingarnefndar, er barst úrskurðarnefndinni með bréfi dags. 17. apríl 1999, eru raktar ástæður þess að byggingarnefnd synjaði umsókn kæranda. Er það álit byggingarnefndar, að enda þótt sýnt hafi verið fram á það með brunavirðingu frá 1951 að gamla húsið hafi verið notað til íbúðar, þ.m.t. kjallari hússins, hafi þeirri notkun verið breytt með samþykkt byggingarnefndar þann 30. ágúst 1979. Með bréfum byggingarfulltrúa til þinglesinna eigenda jarðhæðar og kjallara, dags. 21. desember 1994, hafi eigendum verið bent á að við fasteignaskoðun hafi komið í ljós að búið hafi verið að breyta notkun þessara eigna frá samþykktum teikningum og gera þar íbúðir. Hafi verið óskað upplýsinga um það hver staðið hafi fyrir þessum breytingum. Formleg svör hafi ekki borist við þessum fyrirspurnum. Þá kemur fram í greinargerð byggingarnefndar að á fundi hinn 11. maí 1995 hafi nefndin samþykkt umsókn eiganda jarðhæðar (1. hæðar) um leyfi til að gera íbúð á hæðinni í stað skrifstofu og fundaherbergja, ásamt útgangi og tröppum úr stáli á bakhlið hússins, en tröppur og útgangur hafi orðið að vera vegna óleyfisframkvæmda í kjallaranum, auk þess sem setja hefði þurft kvöð á næstu lóð um aðkomu að sorpílátum. Síðan segir í greinargerðinni, að samkvæmt framansögðu sé ljóst að íbúðin í kjallaranum hafi verið gerð eftir mitt ár 1979, en fyrir 1994, og uppfylli því ekki skilyrði til samþykktar skv. grein 96.1. í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Hefði kærandi hins vegar getað sýnt fram á að kjallarinn hefði verið nýttur samfellt sem íbúð frá því fyrir 1979 hefði borið að hafa hliðsjón af byggingarreglugerð sem í gildi var þegar endurbygging og stækkun hússins var samþykkt, þ.e. byggingarreglugerð nr. 298/1979, að teknu tilliti til ákvæða núgildandi byggingarreglugerðar um öryggis- og heilbrigðismál. Íbúðin uppfylli þau ákvæði ekki í veigamiklum atriðum svo sem um aðkomu að lóð frá götu, um lágmarksstærð herbergis, um að snúa vel við sól og um stiga. Hafi byggingarnefnd af framangreindum sökum ekki getað samþykkt erindi kæranda um áður gerða íbúð í kjallara.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 26. apríl 1999, er rakinn aðdragandi málsins og þau sjónarmið, sem byggingarnefnd Reykjavíkur kveðst hafa lagt til grundvallar ákvörðun sinni í málinu. Síðan segir í umsögn stofnunarinnar: “Í gögnum málsins kemur fram, að þann 15. maí 1995 veitti byggingarnefndin leyfi fyrir eina íbúð á jarðhæð, útgangi og tröppum úr stáli á bakhlið húss þess sem hér um ræðir. Á teikningum sem fylgdu með þeirri umsókn sést, að gert er ráð fyrir sorpkössum utandyra, og voru teikningar þessar áritaðar af byggingarfulltrúa. Telur Skipulagsstofnun því að synjun um leyfi verði ekki byggð á því að eldra leyfi hafi gert ráð fyrir sorpgeymslu á jarðhæð hússins, þar sem byggingarnefnd hefur þegar samþykkt íbúð á jarðhæð hússins og sorpkassa í garði þess. Þá kemur fram í kærubréfi, að sorphirða fari fram um bílageymslu Skólavörðustígs 20 (sic) og að sú ráðstöfun hafi verið gerð með fulltingi byggingarfulltrúa. Þá telur Skipulagsstofnun birtuskerðingarsjónarmið ekki eiga við, þar sem ekki hafi verið tekið tillit til þeirra við veitingu leyfis árið 1995, en sýnt þykir að birtuskerðing í íbúð þeirri á jarðhæð, sem leyfi var veitt fyrir þá, sé enn meiri en í íbúð þeirri sem mál þetta snýst um. Önnur meginforsenda synjunar byggingarnefndar Reykjavíkur er sú að leyfi frá 1979 hafi verið veitt á þeim forsendum, að geymslur fyrir íbúðir yrðu settar upp í kjallara hússins. Þar sem þetta hafi ekki verið gert verði ekki veitt leyfi fyrir hinni ósamþykktu íbúð. Taka verður undir þetta sjónarmið byggingarnefndarinnar. Við skoðun þessa máls verður að hafa hliðsjón af byggingarreglugerð þeirri sem í gildi var er leyfi var veitt árið 1979, sbr. grein 12.8. í núgildandi byggingarreglugerð nr. 441/1998. Samkvæmt grein 6.5.2. í byggingarreglugerð nr. 292/1979, skal hverri íbúð fylgja loftræst geymsla, ekki minni en 6 m². Síðan segir í sömu grein: “Þegar um er að ræða hús, sem er meira en ein íbúð, skal sýnt á uppdrætti, hvaða kjallaraherbergi og sérgeymslur fylgja hverri íbúð og tiltaka stærð þeirra.” Kærandi telur að þar sem geymslur séu í hverri íbúð, þá verði að líta framhjá skilyrði um geymslur í kjallara sem sett var í byggingaleyfi frá 1979. Við skoðun teikninga af húsinu að Skólavörðustíg 18, sem liggja fyrir, sést hins vegar greinilega að stærð geymslna í íbúðum, er ekki nægileg til að fullnægja skilyrðum byggingarreglugerðar frá 1979. Af þessu má því ljóst vera, að byggingarleyfi frá 1979 var veitt með skilyrði um geymslur í kjallara, vegna þess að geymslur í íbúðum hússins voru ekki nægilega stórar til að þágildandi reglugerð væri fylgt. Þá segir í 4. mgr. 81. gr. núgildandi byggingarreglugerðar nr. 441/1998: “Hverri íbúð í fjölbýlishúsi skal fylgja sameiginleg geymsla fyrir barnavagna, reiðhjól og þess háttar. Stærð geymslunnar skal vera a.m.k. 2 m² á hverja íbúð og skal hún vera aðgengileg utan frá.” Samkvæmt teikningum af húsinu að Skólavörðustíg 18, sem kærandi skilaði inn með kæru sinni, er engin slík sameiginleg geymsla í húsinu. Til að fá byggingarleyfi verður umsækjandi að uppfylla skilyrði byggingarreglugerðar hverju sinni. Í ljósi af framansögðu er það því álit Skipulagsstofnunar að ekki beri að verða við kröfu kæranda um að fella úr gildi kærða synjun byggingarnefndar frá 28. janúar 1999, sem staðfest var í borgarráði 2. febrúar s.á.”
Niðurstaða: Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hefur kjallari gamla hússins að Skólavörðustíg 18 í Reykjavík verið nýttur sem íbúðarhúsnæði a.m.k. frá því á árinu 1941, eða um liðlega hálfrar aldar skeið. Við samþykkt fyrir byggingu þriggja íbúðarhæða ofan á húsið hinn 30. ágúst 1979 virðist hafa verið ætlunin að þáverandi íbúð í kjallaranum yrði breytt í geymslur fyrir íbúðir efri hæða, auk sorpgeymslu og að öllum líkindum sameiginlega geymslu fyrir reiðhjól, barnavagna og þess háttar. Með þessum hætti virðist hafa átt að fullnægja skilyrðum þágildandi byggingarreglugerðar nr. 292/1979 um geymslur fyrir nýjar íbúðir á efri hæðum sbr. grein 6.5.2 og 6.5.3 í nefndri reglugerð. Samþykkt byggingarnefndar á þessu fyrirkomulagi var þó áfátt að því leyti að hvorki var tilgreint á uppdráttum hvaða geymsla skyldi fylgja hverri íbúð fyrir sig né hvar sameiginlegri geymslu væri ætlaður staður, þrátt fyrir ákvæði í grein 6.5.2 í byggingarreglugerð nr. 292/1979, sem kveður á um slíkar merkingar.
Réttu ári eftir að byggingarleyfi var veitt fyrir byggingu íbúða á 2., 3. og 4. hæð, ofan á gamla húsið, var gerður eignaskiptasamningur um húsið og hann innfærður hjá lóðaskrárritaranum í Reykjavík án athugasemda. Samningi þessum var jafnframt þinglýst hinn 10. september 1980. Samkvæmt samningnum er kjallari gamla hússins talinn sérstakur eignarhluti í húsinu og verður þar ekki séð að í kjallaranum sé gert ráð fyrir nokkurri eignaraðild eigenda annarra eignarhluta í húsinu, þó e.t.v. að frátalinni hlutdeild í sorpgeymslu, verði hún gerð. Kjallarinn hefur og verið metinn sem sérgreindur eignarhluti og sem íbúðarhúsnæði hjá Fasteignamati ríkisins.
Heimildarskjöl fyrir íbúðum á efri hæðum hússins bera með sér að þær hafa verið seldar án þess að þeim fylgdi geymslurými í kjallara. Jafnframt hefur kjallarinn gengið kaupum og sölum, gjarnan tilgreindur sem ósamþykkt íbúð. Má ráða af málsgögnum að kjallaranum hafi aldrei verið breytt í geymslur, eins og til stóð samkvæmt samþykktum teikningum frá 30. ágúst 1979. Er því ekki hægt að fallast á þá staðhæfingu, sem fram kemur í greinargerð byggingarnefndar Reykjavíkur í máli þessu, að íbúðin í kjallaranum hafi verið gerð eftir mitt ár 1979, en fyrir 1994.
Eins og atvikum er háttað í máli þessu getur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála ekki fallist á að núverandi eigandi kjallarans, sem keypti hann í góðri trú á grundvelli þinglesinna heimilda, þurfi að sæta því að fyrri áform um geymslur í kjallaranum eigi að rýra eignarréttindi hans eða standa í vegi fyrir því að íbúð fáist samþykkt þar, að uppfylltum almennum skilyrðum. Þegar umsókn kæranda kom til afgreiðslu í byggingarnefnd hafði aðkoma að sorpílátum á baklóð verið tryggð með fullnægjandi hætti og var áður áformuð aðkoma um kjallarann því ekki lengur því til fyrirstöðu að íbúðin þar yrði samþykkt.
Þegar metið var hvort íbúð sú, sem sótt var um samþykkt á, teldist hæf til samþykktar, bar byggingarnefnd að líta til þeirra reglugerðarákvæða, sem í gildi voru þegar íbúðin var byggð, sbr. grein 12.8. í byggingarreglugerð nr. 441/1998. Við umfjöllun um umsókn kæranda bar því að miða við þær kröfur sem gerðar voru til íbúðarhúsnæðis á árinu 1941, eða jafnvel fyrr, enda allar líkur á því að íbúð hafi verið í kjallaranum löngu fyrir þann tíma, en húsið er byggt á árinu 1916. Jafnframt bar þó að líta til núgildandi krafna að því er varðar öryggis- og heilbrigðismál.
Úrskurðarnefndin er sammála því áliti Skipulagsstofnunar að birtuskerðingarsjónarmið hafi ekki átt við í málinu, þar sem ekki hafi verið tekið tillit til þeirra við samþykkt íbúðar á 1. hæð. Er það álit nefndarinnar að gæta hafi átt jafnræðis í þessu tilliti og hafa m.a. til hliðsjónar að við samþykkt íbúðar á 1. hæð virðist ekki hafa verið gerð krafa til þess að þágildandi kröfum til íbúðarhúsnæðis væri fylgt út í æsar, m.a. um lágmarksstærð geymslu, en hafa verður í huga að um samþykkt áður gerðar íbúðar var að ræða.
Með hliðsjón af því sem nú hefur verið rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fella beri hina kærðu ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. janúar 1999 úr gildi þar sem ákvörðunin hafi að hluta til verið byggð á röngum forsendum og að nokkru á ómálefnalegum sjónarmiðum. Er lagt fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju og afgreiða erindið með tilliti til sjónarmiða þeirra sem að framan eru rakin.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. janúar 1999 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir áður gerðri íbúð í kjallara hússins nr. 18 við Skólavörðustíg í Reykjavík, ásamt endurbótum, er felld úr gildi. Lagt er fyrir byggingarnefnd að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju og gæta við afgreiðslu umsóknarinnar þeirra sjónarmiða, sem rakin eru í forsendum úrskurðar þessa.
