Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

76/2012 Löður

Árið 2012, mánudaginn 17. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík.  Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður nefndarinnar, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. 

Fyrir var tekið mál nr. 76/2012, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis frá 25. júní 2012 um að endurnýja starfsleyfi bílaþvottastöðvar að Reykjavíkurvegi 54, Hafnarfirði. 

Í málinu er nú kveðinn upp til svofelldur

úrskurður: 

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. júlí 2012, er barst nefndinni sama dag, kæra húsfélagið að Flatahrauni 1, G, Flatahrauni 1, húsfélagið að Reykjavíkurvegi 52 a og b, Hafnarfirði, og Íbúðalánasjóður, Borgartúni 21, Reykjavík, þá ákvörðun heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis frá 25. júní 2012 að endurnýja starfsleyfi til handa Bílaþvottastöðinni Löðri ehf. að Reykjavíkurvegi 54. 

Af hálfu kærenda er gerð sú krafa að hið kærða starfsleyfi verði fellt úr gildi og að kveðinn verði upp úrskurður til bráðabirgða um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar á meðan beðið sé endanlegs úrskurðar í málinu.  Með hliðsjón af því sem þegar liggur fyrir í málinu þykir það nú nægjanlega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda. 

Gögn í máli þessu bárust úrskurðarnefndinni frá heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogsvæðis hinn 1. og 30. ágúst 2012. 

Málavextir:  Forsaga málsins er sú að allt frá árinu 2004 hefur verið rekin bílaþvottastöð að Reykjavíkurvegi 54.  Hinn 11. nóvember 2004 birtist í B-deild Stjórnartíðinda auglýsing um gildistöku deiliskipulags Reykjavíkurvegar 50-52 og Flatahrauns 1 þar sem gert var ráð fyrir tveimur íbúðarlóðum fyrir fjölbýlishús og jafnframt felld úr gildi breyting á deiliskipulagi ,,Iðnaðarhverfis austan Reykjavíkurvegar“.  Á grundvelli deiliskipulagsins reis svo á árunum 2006 og 2007 íbúðarhús á móts við bílaþvottastöðina.  Í kjölfar þess fóru að berast kvartanir frá íbúum þessara húsa vegna hávaða og mengunar.  Vegna þeirra kvartana ákváðu heilbrigðiseftirlit svæðisins og forsvarsmenn bílaþvottastöðvarinnar að ryksugur stöðvarinnar yrðu ekki aðgengilegar frá kl 23:00 til 07:00, og að leitað yrði leiða til að deyfa hljóð frá þrýstilofti í sjálfvirkri þvottastöð.   Hinn 26. mars 2011 rann starfsleyfi stöðvarinnar út. 

Á fundi heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis hinn 26. september 2011 var lögð fram umsókn bílaþvottastöðvarinnar, dags. 24. ágúst 2011, um endurnýjun starfsleyfis og kom þar fram að af hálfu bílaþvottastöðvarinnar hefði verið gripið til aðgerða til að minnka hljóðstyrk eins og kostur væri frá sjálfvirku þvottastöðinni, og tímarofar settir á ryksugur þannig að slökkt væri á þeim frá kl. 23 til 7.  Einnig var tekið fram að til greina kæmi af hálfu stöðvarinnar að taka þátt í kostnaði með lóðareigendum og íbúum við að reisa girðingu í stað eldri girðingar sem hefði verið fjarlægð.  Á fundinum kom fram að fyrir lægju kvörtunarbréf frá nágrönnum og minnisblað ráðgefandi verkfræðistofu um málefni stöðvarinnar.  Með vísan til ákvæða mengunarvarnareglugerðar var afgreiðslu málsins frestað þar sem ekki lægju fyrir fullnægjandi upplýsingar fyrir auglýsingu starfsleyfisins. 

Með bréfi heilbrigðisfulltrúa, dags. 30. september 2011, var bílaþvottastöðinni veittur frestur til tveggja vikna, með vísan til 10. og 14. gr. reglugerðar nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun, til að láta framkvæma hávaðamælingar á lóðarmörkum þegar full starfsemi færi fram í stöðinni, leggja fram samþykktar teikningar af húsnæði stöðvarinnar og staðfestingu húseiganda um að hann hefði verið upplýstur um að áframhaldandi rekstur bílaþvottastöðvar kynni að vera í uppnámi vegna álags sem reksturinn ylli í sínu nærumhverfi.  Bílaþvottastöðin óskaði eftir fresti til að skila inn umbeðnum gögnum og í kjölfar fundar heilbrigðisnefndarinnar 24. október 2011 var veittur frestur til 15. nóvember s.á. 

Í minnisblaði vegna hljóðmælinga, dags. 11. nóvember 2011, kemur fram að hljóðstig frá stöðinni utan við glugga íbúða að Flatahrauni 1 hafi reynst töluvert yfir þeim mörkum sem skilgreind séu í reglugerð um hávaða.  Mælingar utan við norðurhlið stöðvarinnar, þar sem hurð sé lokuð á meðan á þvotti standi, bendi til þess að mögulegt sé að uppfylla skilyrði reglugerðar á milli kl. 7-23 með uppsetningu sambærilegrar hurðar sunnanmegin.  Til að bílaþvottastöðin uppfylli næturgildi reglugerðarinnar frá kl. 23-7 þurfi að auki að gera a.m.k. annað af tvennu, loka stöðinni í sex klukkustundir yfir nóttina eða reisa skermandi vegg á lóðarmörkum við Flatahraun.  Mælt var með að hvort tveggja yrði gert. 

Starfsleyfisumsóknin ásamt framangreindu minnisblaði var tekin fyrir á ný á fundi heilbrigðisnefndarinnar hinn 21. nóvember 2011 og var málinu frestað þar sem ekki þóttu liggja fyrir fullnægjandi upplýsingar. 

Á fundi heilbrigðisnefndar 27. febrúar 2012 var tekið fyrir erindi bílaþvottastöðvarinnar þar sem óskað var eftir frestun á afgreiðslu starfsleyfisumsóknarinnar frá 24. ágúst 2011, þar sem framkvæmdir við úrbætur stæðu yfir og gripið hefði verið til tímabundinna mótvægisaðgerða vegna kvartana nágranna.  Á fundinum kom fram að nefndin teldi að ekki hefði verið sýnt fram á að hávaði frá búnaði væri innan viðmiðunarmarka og yrði umsækjandi að bregðast við því og veita fullnægjandi upplýsingar vegna starfsleyfisumsóknarinnar fyrir 15. mars 2012. 

Hinn 3. apríl 2012 var á fundi heilbrigðisnefndar lögð fram ný umsókn um endurnýjun starfsleyfis bílaþvottastöðvarinnar, dags. 23. mars s.á., þar sem gert var ráð fyrir að opnunartími yrði á milli kl. 7 og 23.  Í greinargerð með umsókninni kemur fram að umsækjandi hafi þegar lokað sjálfvirku þvottastöðinni á nóttinni og ryksugur á lóðarmörkum séu aftengdar frá kl. 23 til 7.  Uppsetning hurðar fyrir sjálfvirku stöðina hafi tafist en gert sé ráð fyrir að því verki ljúki fyrir 15. apríl 2012.  Á fundinum var m.a. lagt fram nýtt minnisblað, dags. 9. mars 2012, um hljóðmælingar við samskonar stöð sem fyrirtækið reki í Mosfellsbæ, en þar sé lokað báðum megin með hurð.  Samþykkt var að auglýsa tillögu að starfsleyfi og á kynningartíma bárust athugsemdir frá kærendum þar sem mótmælt var útgáfu starfsleyfis. 

Í drögum að starfsleyfi var gert ráð fyrir rekstri sjálfvirkrar bílaþvottastöðvar ásamt þvottastöð til fjögurra ára og voru þar m.a. settar fram kröfur um að umsækjandi skyldi láta viðurkenndan aðila framkvæma hávaðamælingu í samráði við heilbrigðiseftirlitið.  Ef þá kæmi í ljós að kröfur reglugerðar nr. 724/2012 um hávaða væru ekki uppfylltar bæri að auka hljóðvarnir við lóðarmörk.  Auk þess voru settar sértækar kröfur um mengunarvarnir vegna nálægðar við íbúðarhúsnæði.  Rekstur yrði heimill frá kl. 7 að morgni til 23 að kvöldi á virkum dögum og frá kl. 8 til 23 um helgar og á lögskipuðum frídögum.  Gert var ráð fyrir að leyfið yrði ekki gefið út fyrr en búið væri að koma fyrir hurðum báðum megin á sjálfvirku stöðinni og óheimilt yrði að hafa kveikt á ryksugum eftir kl. 20 nema þær yrðu staðsettar norðan við stöðina eða skermaðar af frá nærliggjandi lóð og kröfum um hljóðvist við lóðarmörk yrði fullnægt. 

Heilbrigðisnefnd samþykkti starfsleyfi fyrir bílaþvottastöðina til fjögurra ára á fundi hinn 25. júní 2012, með vísan til þess að með kröfum í starfsleyfi ætti að vera tryggður réttur íbúa í nærliggjandi fjölbýlishúsi m.t.t. mengunarvarna.  Sá fyrirvari var settur að starfsleyfið skyldi endurskoðað að ári liðnu.  Athugasemdum sem borist höfðu á athugasemdafresti var svarað með bréfi, dags. 28. júní 2012. 

Málsrök kærenda:  Af hálfu kærenda er á það bent að vegna eiturefnamengunar frá starfsemi bílaþvottastöðvarinnar sé lífi og heilsu íbúa fjölbýlishúsanna að Flatahrauni 1 og Reykjavíkurvegi 52 a og b stefnt í voða.  Efni sem innihaldi lífræn leysiefni geti borist í líkamann við síendurtekna eða langvarandi snertingu við húð og við innöndun eða inntöku.  Þá geti lífræn leysiefni valdið skaða á nýrum, lifur og miðtaugakerfi, en einkenni þess geti m.a. verið höfuðverkur, svimi, þreyta, vöðvaverkir og sljóleiki.  Sé um mjög mikið magn að ræða geti það leitt til meðvitundarleysis.  Öllum tilraunum yfirvalda til framlengingar á starfsleyfi umræddrar bílaþvottastöðvar að Reykjavíkurvegi 54 sé mótmælt vegna eitur- og hávaðamengunar. 

Málsrök Heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis:  Af hálfu heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis er þess krafist að hafnað verði kröfum kærenda. 

Heilbrigðisnefndin bendir á að í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 sé gert ráð fyrir að starfsleyfi sé gefið út til ákveðins tíma.  Kvartanir vegna bílaþvottastöðvarinnar hafi verið skoðaðar og metnar vandlega og telji nefndin að með kröfum í starfsleyfi eigi að vera tryggður réttur íbúa í nærliggjandi fjölbýlishúsi m.t.t. mengunarvarna vegna starfseminnar. 

Bón- og bílaþvottastöðvar séu tilteknar í fylgiskjali með auglýsingu umhverfisráðuneytisins nr. 582/2000 yfir mengandi starfsemi þar sem ekki sé krafist ítarlegrar starfsleyfisgerðar.  Heilbrigðisnefndin hafi ákveðið, með vísun til ákvæða gr. 7.4 í reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, að auglýsa tillögu að starfsleyfi.  Að baki þeirri ákvörðun hafi legið þau sjónarmið að kvartanir hafi átt við rök að styðjast og að ítrekuðum kröfum um úrbætur hafi ekki verið sinnt sem skyldi.  Farið hafi verið að ákvæðum 24. og 25. gr. reglugerðar nr. 785/1999 við auglýsingu og útgáfu starfsleyfisins. 

Heilbrigðisnefndinni beri að vinna samkvæmt ákvæðum laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir en í 3. gr. þeirra laga sé mengunarvarnaeftirlit og mengun skilgreind.  Í 5. gr. laganna sé kveðið á um að til þess að stuðla að framkvæmd mengunarvarnaeftirlits setji ráðherra í reglugerð almenn ákvæði um starfsleyfi fyrir allan atvinnurekstur sem haft geti í för með sér mengun, þar á meðal ákvæði um staðsetningu, viðmiðunarmörk, mengunarvarnir í einstökum atvinnugreinum, vöktun, eftirlitsmælingar og rannsóknir, svo og rekstur og viðhald mengunarvarnabúnaðar.

Um starfsleyfi bílaþvottastöðvarinnar hafi verið fjallað með vísun til ákvæða reglugerðar nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun.  Starfsemin sé starfsleyfisskyld skv. tl. 7.12 í fylgiskjali 2 með reglugerðinni.  Þar komi fram að bón- og bílaþvottastöðvar séu í eftirlitsflokki 4.  Samkvæmt ákvæðum 12. gr. reglugerðar nr. 786/1999 um mengunarvarnaeftirlit sé meðaltíðni eftirlits hjá slíkri starfsemi á tveggja ára fresti. 

Mat heilbrigðisnefndar fyrir auglýsingu starfsleyfis bílaþvottastöðvarinnar hafi verið að hávaði frá búnaði tengdum starfseminni væri að valda umtalsverðu ónæði í nærliggjandi íbúðarhúsnæði.  Samræmd starfsleyfisskilyrði Umhverfisstofnunar og heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga fyrir sjálfvirkar bón- og bílaþvottastöðvar liggi fyrir.  Starfsleyfisskilyrði séu útgefin af Umhverfisstofnun 27. ágúst 2003 og fjalli þau um starfsemi sem sé í samræmi við samþykkta notkun fasteignar og gildandi skipulag.  Þau skilyrði eigi við í máli þessu. 

Heilbrigðisnefndin telji aðstæður kalla á meiri kröfur um mengunarvarnir og mótvægisaðgerðir en almennt gerist þar sem nábýli íbúðarhúsnæðis og atvinnustarfsemi sé ekki eins mikið.  Nefndin hafi því nýtt heimildarákvæði 2. mgr. 2. gr. auglýsingar nr. 582/2000 til að setja sértæk skilyrði í starfsleyfið.  Af hálfu umsækjanda hafi ekki verið gerðar athugasemdir við þau skilyrði.  Eftir yfirferð athugasemda nágranna sem fram hafi komið við auglýsingu hafi það verið mat heilbrigðisnefndarinnar að leyfishafi eigi að geta uppfyllt kröfur laga og reglugerða fyrir starfseminni en settur hafi verið fyrirvari í starfsleyfið um endurskoðun starfsreglna eftir eitt ár.  Heilbrigðisnefndin hafi rökstutt ákvörðun sína í erindi til kærenda, dags. 28. júní 2012, og hafi m.a. vísað til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Með kröfum í starfsleyfi og fyrirvara um endurskoðun skilyrða eftir eitt ár sé brugðist við því ónæði sem fylgi hávaða frá vélbúnaði.  Uppfylli fyrirtækið ekki umræddar kröfur beri heilbrigðisnefndinni eftir atvikum að grípa til þvingunarúrræða laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 

Ekki sé fallist á að starfsemi bílaþvottastöðvarinnar skapi almannahættu, en ljóst sé að nánd atvinnurekstrar og íbúðarhúsnæðis, eins og í máli þessu, geti valdið árekstrum.  Í samræmdum skilyrðum Umhverfisstofnunar og heilbrigðiseftirlits sveitarfélaganna, sem byggi á heimild í 2. gr. auglýsingar nr. 582/2000, séu ákvæði sem tryggja eigi fullnægjandi mengunarvarnir við bílaþvottastöðvar.  Heilbrigðisnefndin hafi talið aðstæður krefjast þess að nýtt væri heimild til að gera ítarlegri kröfur um mengunarvarnir.  Í starfsleyfinu sé gerð krafa um lokað rými þar sem þvottur með vélbúnaði fari fram.  Loftgæði hafi áhrif á heilsu fólks og loftgæði verði minni þar sem sé mikil umferð ökutækja sem noti jarðefnaeldsneyti.  Í kæru sé lögð áhersla á eituráhrif þvottaefna.  Öryggisblöð og öryggisleiðbeiningar sem fylgi vörum sem innihaldi hættuleg efni séu til upplýsingar og ætlað að vernda starfsfólk og notendur við nána snertingu eða innöndun.  Úði frá bílaþvottastöðinni sem borist geti yfir lóðamörk tengist fyrst og fremst þvotti á bílum sem þvegnir séu á vélrænan hátt og blásurum sem honum fylgi.  Krafa um lokað rými við þann þátt starfseminnar sé ætlað að koma í veg fyrir þá mengun. 

Málsrök leyfishafa:  Af hálfu leyfishafa er á það bent að frá árinu 2004 hafi hann rekið bílaþvottastöð að Reykjavíkurvegi 54 í Hafnarfirði samkvæmt leyfi frá hlutaðeigandi yfirvöldum.  Hús kærenda hafi hins vegar verið reist á árunum 2006 og 2007 eða nokkru síðar.  Kærendum hafi því verið kunnugt um starfsemi leyfishafa í nágrenninu þegar þeir hafi hafið þar búsetu. 

Líta verði til þess að heilbrigðisnefnd hafi talið að réttur kærenda yrði tryggður með kröfum í starfsleyfi um mengunarvarnir á lóð leyfishafa.  Sé gert ráð fyrir að starfsleyfið verði veitt til fjögurra ára með fyrirvara um endurskoðun starfsskilyrða eftir eitt ár.  Telji leyfishafi líkt og heilbrigðisnefndin að hagsmunir íbúa eigi þannig að verða tryggðir með fullnægjandi hætti. 

Þá megi geta þess að leyfishafi hafi boðist til að taka þátt í gerð veggjar sem skilji að starfsemi hans og nærliggjandi íbúðarhúsnæði, betur en áður. 

Niðurstaða:  Í 2. mgr. 6. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 kemur fram að heilbrigðisnefndir gefi út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun.  Í 13. gr. laganna er svo skýrt kveðið á um að heilbrigðisnefndir beri ábyrgð á því að ákvæðum laga nr. 7/1998 og reglugerða settra samkvæmt þeim sé fylgt eftir. 

Samkvæmt 1. gr. auglýsingar nr. 582/2000 um lista yfir mengandi starfsemi þar sem ekki er krafist ítarlegrar starfsleyfisgerðar er heilbrigðisnefnd heimilt án ítarlegrar starfsleyfisgerðar að gefa út starfsleyfi fyrir rekstur sem falli undir starfsemi á meðfylgjandi lista.  Fylgiskjal með auglýsingunni er listi yfir fyrirtæki þar sem ekki er krafist ítalegrar starfsleyfisgerðar og þar eru m.a. í 7. tl. taldar upp bón- og þvottastöðvar undir starfsemi er snerti vélknúin farartæki.  Samkvæmt 3. gr. auglýsingar nr. 582/2000 skal beita tilteknum ákvæðum reglugerðar nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, eins og við eigi hverju sinni. 

Umdeildri bílaþvottastöð var veitt starfsleyfi í samræmi við 6. gr. laga nr. 7/1998, sbr. einnig 9. gr. reglugerðar nr. 785/1999.  Í 3. gr. framangreindrar reglugerðar er hugtakið starfsleyfi skilgreint þannig að það sé ákvörðun viðkomandi heilbrigðisnefndar eða Hollustuverndar ríkisins í formi skriflegs leyfis þar sem tilteknum rekstraraðila er heimilað að starfrækja tilgreindan atvinnurekstur að því tilskyldu að hann uppfylli viðeigandi ákvæði laga, reglugerða og starfsleyfisins. 

Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 785/1999 skal starfsleyfi gefið út til tiltekins tíma og skal endurskoða það að jafnaði á fjögurra ára fresti, sbr. 20. gr. reglugerðarinnar  Sú skylda hvílir þá á útgefanda starfsleyfis að endurskoða leyfið ef mengun af völdum atvinnurekstrar sé meiri en búast hefði mátt við þegar leyfið var gefið út eða ef breytingar hafi orðið á bestu fáanlegu tækni sem geri það kleift að draga umtalsvert úr losun án óhóflegs kostnaðar, sbr. 21. gr. reglugerðarinnar. 

Umrædd starfsemi er á lóð sem er ætluð undir atvinnustarfsemi samkvæmt landnotkun gildandi aðalskipulags svæðisins og hafði bílaþvottastöðin verið starfrækt þar um nokkurt skeið áður en íbúðarhús kærenda voru tekin í notkun.  Hið kærða starfsleyfi er bundið ákveðnum skilyrðum sem miða að því að koma til móts við kvartanir nágranna um mengun og hávaða og í því er settur fyrirvari um endurskoðun skilyrða leyfisins að ári liðnu.  Verður að telja að þau skilyrði, séu til þess fallin að draga úr hávaða og mengun þannig að fullnægt verði ákvæðum reglugerðar um hávaða nr. 724/2008 og reglugerðar nr. 786/1999 um mengunarvarnaeftirlit. 

Með vísan til alls framangreinds þykja ekki efni til að fallast á kröfu kærenda um ógildingu hins kærða starfsleyfis. 

Úrskurðarorð: 

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis frá 25. júní 2012 um að endurnýja starfsleyfi bílaþvottastöðvar að Reykjavíkurvegi 54 í Hafnarfirði. 

____________________________________
Ómar Stefánsson

____________________________              ___________________________
Ásgeir Magnússon                                        Þorsteinn Þorsteinsson