Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

108/2008 Tjarnargata

Árið 2012, þriðjudaginn 4. desember kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík.  Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður nefndarinnar, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. 

Fyrir var tekið mál nr. 108/2008, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 21. október 2008 um að veita leyfi til að breyta innra skipulagi og byggja við húsið á lóðinni nr. 12 við Tjarnargötu

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður: 

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 28. nóvember 2008, er barst nefndinni 1. desember s.á., kærir Guðmundur Ómar Hafsteinsson hdl., f.h. H, Suðurgötu 15, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 21. október 2008 að veita leyfi til að breyta innra skipulagi og byggja við húsið á lóðinni nr. 12 að Tjarnargötu í Reykjavík.  Borgarráð staðfesti afgreiðsluna á fundi sínum hinn 23. s.m. 

Krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þá krafðist kærandi þess að framkvæmdir á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar yrðu stöðvaðar.  Þegar úrskurðarnefndin fékk upplýsingar um framvindu framkvæmda eftir að þær hófust voru þær vel á veg komnar og í ljósi þess, og með hliðsjón af því að hluti heimilaðra viðbygginga eru glerbyggingar sem auðvelt væri að fjarlægja ef til þess kæmi, þótti að svo komnu ekki tilefni til að taka afstöðu til kröfunnar um stöðvun framkvæmda.   Verður málið nú tekið til endanlegs úrskurðar.

Málavextir:  Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 22. apríl 2008 var lögð fram umsókn framkvæmda- og eignasviðs Reykjavíkurborgar um byggingarleyfi fyrir breytingum á innra fyrirkomulagi Tjarnarbíós að Tjarnargötu 12 og fyrir tveggja hæða steinsteyptri inngangsbyggingu, með glerþaki að hluta sem lægi að húsi nr. 10d við Tjarnargötu, glerskála í miðhluta ports, með kaffibar, ásamt breikkun hússins Suðurgötumegin til samræmis við Suðurgötu 15.  Þá var sótt um leyfi fyrir stækkun lóðar hússins.  Var afgreiðslu málsins frestað.  Að lokinni umfjöllun um málið á nokkrum fundum skipulagsstjóra og byggingarfulltrúa var samþykkt að vísa málinu í grenndarkynningu.  Umsóknin var grenndarkynnt fyrir hagsmunaaðilum að Tjarnargötu 10d og Suðurgötu 15 og bárust athugasemdir m.a. frá kæranda.  Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa hinn 15. ágúst 2008 var lögð fram umsögn um brunatæknilegar lausnir, dags. 14. ágúst 2008, og umsögn, dags. 2. júlí s.á., varðandi hönnun loftræsikerfis.  Breytingar voru gerðar á teikningunum þar sem m.a. voru felldar út svalir á þaki anddyrisbyggingar ásamt því að frambyggt stigahús við inngang var fellt út og stigi færður inn.  Þá var gert ráð fyrir aðgengi slökkviliðs að bakgarði fjölbýlishúsa inn í miðju skálans.  Hætt var við stækkun lóðar. 

Umsókn um téðar byggingarframkvæmdir var samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 21. október 2008, en þar lágu m.a. fyrir niðurstöður forhönnunar brunavarna frá því í september s.á.  Var í ákvörðuninni tekið fram að frágangur á lóðamörkum yrði í samráði við rétthafa aðliggjandi lóða og að þinglýst yrði kvöð um bann við umferð annarra en slökkviliðs um dyr inn í portið að baki hússins.  Fól hin kærða samþykkt í sér stækkun 1. hæðar hússins um 140,3 m², 2. hæðar um 72,3 m² og 3. hæðar um 47,8 m², eða samtals 260,4 m². 

Málsrök kæranda:  Kærandi styður kröfu sína um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar þeim rökum að umræddar breytingar feli í sér brot gegn ákvæðum byggingarreglugerðar og annarra reglna um brunavarnir.  Verði með óafturkræfum hætti lokað fyrir aðkomu að porti milli húsa við Tjarnargötu og Suðurgötu.  Verulegar athugasemdir hafi verið gerðar á sínum tíma af hálfu eldvarnareftirlits við að umræddum inngangi inn í portið yrði lokað með steinvegg og þess hafi verið krafist að þar yrði léttur opnanlegur tréveggur til að tryggja aðkomu slökkviliðs og körfubíla inn í portið.  Nú hafi hins vegar verið samþykkt að loka varanlega fyrir þennan inngang.  Samkvæmt skýrum ákvæðum b-liðar 1. mgr. gr. 137.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 skuli öll húsaskipan og aðgengi fyrir björgunarmenn vera með þeim hætti að aðstaða til björgunar sé sem auðveldust.  Þá sé í gr. 158.2 í sömu reglugerð gert ráð fyrir að flóttaleiðir og aðgengi að þeim skuli vera einfaldar, auðrataðar og greiðfærar.  Með því að loka algerlega fyrir aðkomu slökkviliðs- og körfubíla inn í portið milli húss kæranda og húsanna Tjarnargötumegin verði flóttaleiðir úr húsunum skertar verulega og möguleikar takmarkaðir á björgun fólks af efri hæðum ef til eldsvoða komi.  Þá virðist ekki hafa farið fram nein sérstök úttekt á þessum þætti málsins eða athugasemdum kæranda í þessa veru.  Sé því ljóst að ekki hafi verið sinnt lögboðinni rannsóknarskyldu skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Því beri að fella ákvörðunina úr gildi samkvæmt grunnreglum stjórnsýslulaga. 

Hið kærða byggingarleyfi heimili að reistar verði viðbyggingar sem hvort tveggja séu sambyggðar og áfastar Tjarnargötu 10d og Suðurgötu 15 og sé slíkt óheimilt án samþykkis eigenda umræddra húsa.  Styðjist það m.a. við ákvæði 30. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús og meginreglur um grenndarrétt.  Fyrir liggi að ekkert slíkt samþykki hafi verið veitt fyrir breytingunum og teljist þær því ólögmætar. 

Nefnd ákvörðun sé auk þess haldin þeim annmarka að skipulags- og byggingarsvið Reykjavíkurborgar hafi verið vanhæft til að fjalla um umsókn byggingarleyfishafa.  Báðir aðilar séu hluti af stjórnsýslu Reykjavíkurborgar og starfi á ábyrgð borgarstjórnar, sem hafi endanlegt ákvörðunarvald varðandi málefni beggja.  Við afgreiðslu málsins sé stjórnvald því að fjalla um eigin umsókn um byggingarleyfi.  Fari sú málsmeðferð í bága við 1., 5. og 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.  Jafnframt sé vísað til ólögfestra hæfisreglna stjórnsýsluréttar þessu til stuðnings og bent á að útilokað verði að telja að leyfisveitandi geti litið óhlutdrægt á eigin umsókn, sem varði verulega hagsmuni, og tekið hlutlausa afstöðu til mótmæla kæranda. 

Ekkert samráð hafi verið haft við kæranda um stækkun lóðar Tjarnargötu 12 vegna fyrirhugaðra breytinga og kærandi hafi aldrei veitt samþykki sitt fyrir þeirri stækkun.  Hins vegar virðist byggt á því að samþykki hafi legið fyrir og því sé ákvörðunin ólögmæt. 

Með ákvörðuninni sé einnig brotið gegn lögvörðum grenndarrétti kæranda.  Gert sé ráð fyrir að inni í portinu verði byggt glerhýsi sem nýtt verði undir veitingarekstur með tilheyrandi hávaða og ónæði fyrir íbúa nærliggjandi húsa.  Augljóst sé að slíkur rekstur myndi hafa veruleg óþægindi í för með sér fyrir kæranda, þar sem hljóðeinangrun í slíku glerhýsi yrði lítil sem engin, auk þess sem hávaði myndi magnast upp inni í portinu vegna bergmáls.  Breytingunum fylgi verulegt rask fyrir kæranda og fyrirsjáanlega verðrýrnun á fasteign hennar.  Samkvæmt teikningum sé gert ráð fyrir vélbúnaði fyrir loftræstingu á annarri hæð byggingar við hlið Suðurgötu 15, með tilheyrandi hávaða og ónæði fyrir íbúa nærliggjandi íbúða.  Umræddur búnaður verði væntanlega í notkun á kvöldin og um helgar, eða á starfstíma Tjarnarbíós.  Það sé óásættanlegt fyrir kæranda og veruleg röskun á heimilisfriði og friðhelgi einkalífs.  Þá muni tveggja hæða bygging við mynni húsasunds milli Tjarnargötu 12 og Tjarnargötu 10d valda verulegu skuggavarpi inn í portið sem skerði notkunarmöguleika þess. 

Málsrök Reykjavíkurborgar:  Af hálfu Reykjavíkurborgar er vísað til þess að gögn málsins beri með sér að hönnunargögn, og þar með talin brunatæknileg úttekt í tilefni af umdeildri leyfisveitingu, hafi verið samþykkt af forvarnardeild slökkviliðs höfuðborgarsvæðisins með áritun þar um.  Þá þurfi ekki samþykki  lóðarhafa aðliggjandi lóða  fyrir breytingunum en samkvæmt bókun byggingarfulltrúa beri að hafa samráð við þá um frágang á lóðamörkum. 

Reykjavíkurborg telji málsástæðu kæranda um vanhæfi fráleita og bendi á að engin ákvæði sé að finna í lögum um sérmeðferð skipulags- og byggingarmála vegna þeirra fasteigna og/eða lóða sem séu í eigu sveitarfélaga. 

Vísað sé til meðfylgjandi gagna og umsagna vegna brunatæknilegra atriða og hljóðvistar.  Bent sé á að frá fyrstu umsókn um breytingar á Tjarnargötu 12 hafi m.a. verið horfið frá því að byggja stigahús út fyrir núverandi lóðamarkalínu.  Aðkoma að baklóðum milli Tjarnargötu og Suðurgötu verði um port frá Vonarstræti og settar verði tvíbreiðar dyr á glerskála Tjarnarbíós sem aðkomuleið fyrir slökkvilið að baklóðum.  Samkvæmt brunahönnun verði dyrnar hvorki skilgreindar né notaðar sem flóttaleið frá Tjarnarbíói.  Núverandi bygging, sem sé tveggja hæða með timburþaki og liggi að Suðurgötu 15, verði rifin.  Þar verði í staðinn byggð tveggja hæða bygging með risþaki sem verði stærri að grunnfleti.  Nýjar byggingar muni liggja upp að húsunum Tjarnargötu 10d og Suðurgötu 15 en verði hvorki sambyggðar né áfastar eins og haldið sé fram í kærunni.  Vélbúnaður fyrir loftræsikerfi verði áfram sá sami og notaður hafi verið í húsinu um árabil. 

Niðurstaða:  Í máli þessu er deilt um gildi samþykktar byggingarfulltrúa Reykjavíkur frá 21. október 2008 um að veita leyfi til að breyta innra skipulagi og byggja við húsið á lóðinni nr. 12 við Tjarnargötu í Reykjavík.  Á umræddu svæði er ekki í gildi deiliskipulag. 

Í 2. mgr. 23. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 var sú meginregla sett að gera skyldi deiliskipulag fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir væru fyrirhugaðar.  Í 3. mgr. ákvæðisins var þó heimilað að veita leyfi til framkvæmda í þegar byggðum hverfum þótt ekki lægi fyrir deiliskipulag.  Kusu borgaryfirvöld að neyta þeirrar undanþáguheimildar laganna og grenndarkynna byggingarleyfisumsóknina skv. 7. mgr. 43. gr. þeirra.  Við afmörkun undantekningarreglunnar gagnvart meginreglunni hefur verið talið að skýra beri ákvæðið til samræmis við 1. og 2. mgr. 26. gr. sömu laga þar sem sagði að fara skyldi með breytingu á deiliskipulagi eins og um nýtt skipulag væri að ræða nema breytingar væru óverulegar. 

Þegar meta skal hvort bygging teljist einungis hafa í för með sér óverulegar breytingar verður m.a. að líta til þess hversu umfangsmikil hún er í hlutfalli við þær byggingar sem fyrir eru á umræddri lóð eða svæði og hver grenndaráhrif hennar eru á nærliggjandi eignir.  Samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá er lóðin nr. 12 við Tjarnargötu 1.042 m² að flatarmáli en húsið 1.572,3 m².  Samkvæmt samþykktum byggingarleyfisteikningum er heimiluð stækkun hússins hins vegar 260,4  m².  Verður húsið því samtals 1.832,7 m² að flatarmáli eftir stækkun og nýtingarhlutfall lóðarinnar því 1,76.  Nýtingarhlutfall nágrannalóðanna að Suðurgötu 15 og Tjarnargötu 10d er 2,0 og 2,3. 

Þegar litið er til þess að um er að ræða þétta byggð á miðborgarsvæði samkvæmt gildandi aðalskipulagi, að heimiluð stækkun umrædds húss felur ekki í sér hækkun þess eða að nýtingarhlutfall lóðar verði hærra en gerist og gengur á svæðinu og heimilaðri notkun er ekki breytt, verður hin umrædda breyting að teljast óveruleg.  Var skipulagsyfirvöldum því heimilt að grenndarkynna fyrirhugaðar framkvæmdir skv. 3. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga.  Af sömu ástæðum verða grenndaráhrif heimilaðra breytinga ekki slík að varði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. 

Skipulags- og byggingaryfirvöldum sveitarfélaga er falið lögum samkvæmt að fara með skipulags- og byggingarmál og taka ákvarðanir á þeim sviðum, s.s. með því að taka afstöðu til byggingarleyfisumsókna.  Er það ekki á færi annarra stjórnvalda að taka slíkar ákvarðanir og gæta þeirra opinberu hagsmuna sem m.a. þarf að líta til við töku ákvarðana.  Vanhæfisreglur stjórnsýslunnar fjalla um sérstakt hæfi einstaklinga, í ljósi persónulegra hagsmuna eða tengsla, sem í krafti starfs síns eða embættis í opinberri stjórnsýslu koma að meðferð máls og töku ákvarðana.  Þær reglur lúta ekki að hæfi stjórnvalds til að sinna þeim skyldum sem þeim er ætlað lögum samkvæmt.  Kemur því ekki til álita að ógilda hina kærðu ákvörðun á grundvelli reglna um vanhæfi. 

Fyrir liggur í málinu umsögn um brunatæknilegar lausnir, dags. 14. ágúst 2008, vegna umdeildra framkvæmda og niðurstöður forhönnunar brunavarna frá september 2008, þar sem fram kemur að aðgangur að baklóðum verði áfram um port frá Vonarstræti og settar verði tvíbreiðar dyr á glerskála Tjarnarbíós sem aðkomuleið fyrir slökkvilið að baklóðum.  Í greindri umsögn kemur fram að fyrirhugaðar framkvæmdir við endurgerð og viðbyggingu komi ekki til með að hafa neikvæð áhrif á aðstöðu slökkviliðs til björgunar- og slökkvistarfa, enda verði áfram möguleikar á aðkomu slökkviliðs að baklóðunum úr tveimur áttum.  Brunatæknileg úttekt á erindinu var samþykkt af forvarnardeild slökkviliðs höfuðborgarsvæðisins.  Af þessu verður ekki annað ráðið en að gætt hafi verið ákvæða laga og reglugerða um brunavarnir við hönnun umdeildra breytinga og leitað til þar til bærra aðila í þeim efnum.

Í málinu liggur ekki annað fyrir en að byggingarefni umdeildra viðbygginga og hönnun hafi uppfyllt kröfur þágildandi byggingarreglugerðar nr. 441/1998 um hljóðvist.  Komi síðar í ljós að hávaði vegna notkunar húss eða starfsemi sem þar fer fram sé óásættanlegur gagnvart nágrönnum ber eigandi eftir atvikum ábyrgð á að úr verði bætt svo hljóðstig sé innan lögboðinna marka.    

Samkvæmt samþykktum teikningum liggja heimilaðar viðbyggingar við Tjarnargötu 12 að húsi kæranda á lóðamörkum.  Fasteignirnar standa hvor á sinni lóð og teljast því sjálfstæðar fasteignir í skilningi 3. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús.  Af þeim sökum áskilja nefnd lög ekki samþykki kæranda þótt byggt sé að lóðarmörkum hans og ekki er að finna reglu á öðrum réttarsviðum sem áskilur samþykki lóðarhafa aðlægrar lóðar vegna mannvirkjagerðar að lóðarmörkum.  Samþykki kæranda var því ekki skilyrði þess að umdeilt byggingarleyfi var veitt. 

Varðandi athugasemdir kæranda um að ekkert samráð hafi verið haft vegna stækkunar lóðarinnar er rétt að benda á að fallið var frá þeim áformum. 

Að öllu framangreindu virtu verður ekki fallist á kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. 

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar. 

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 21. október 2008 um að veita leyfi til að breyta innra skipulagi og byggja við húsið á lóðinni nr. 12 við Tjarnargötu. 

________________________________
Ómar Stefánsson

_______________________________          _____________________________
Ásgeir Magnússon                                         Þorsteinn Þorsteinsson