75/2012 Laufásvegur

Árið 2015, fimmtudaginn 11. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 75/2012, kæra á samþykkt byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 1. nóvember 2011 um að breyta innra skipulagi einbýlishúss, byggja skyggni yfir inngang, gera dyr á suðurhlið hússins út í garð, koma fyrir setlaug og steypa palla á lóðinni nr. 70 við Laufásveg í Reykjavík. Jafnframt er kærð afgreiðsla byggingarfulltrúans frá 17. júlí 2012 um að samþykkja breyttar teikningar af frágangi téðrar lóðar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. júlí 2012, er barst nefndinni sama dag, kæra S, Smáragötu 13, Reykjavík, leyfi byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 1. nóvember 2011 um að breyta innra skipulagi einbýlishúss, byggja nýtt skyggni yfir inngang, gera dyr á suðurhlið, koma fyrir setlaug og steypa palla á lóðinni nr. 70 við Laufásveg. Jafnframt er kært samþykki byggingarfulltrúans frá 17. júlí 2012 fyrir breyttum teikningum af frágangi lóðarinnar. Liggur baklóð Laufásvegar 70 að baklóð kærenda.

Gera kærendur þá kröfu að hin kærðu byggingarleyfi verði felld úr gildi ásamt því að kveðinn verði upp til bráðabirgða úrskurður um stöðvun framkvæmda á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Verður málið nú tekið til endanlegrar úrlausnar og verður því ekki tekin afstaða til kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda með sérstökum úrskurði.

Gögn málsins bárust frá sveitarfélaginu 8. ágúst 2012 og í maí 2015.

Málavextir: Á lóðinni nr. 70 við Laufásveg stendur einbýlishús sem reist var árið 1927. Bílskúr og vermistöð eru einnig á lóðinni. Hinn 18. október 2011 var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa tekin fyrir umsókn um leyfi til að breyta innra skipulagi hússins, reisa nýtt skyggni yfir inngang þess, gera dyr út í garð á suðurhlið, koma fyrir setlaug og steypa palla á umræddri lóð. Var afgreiðslu málsins frestað með vísan til athugasemda á umsóknarblaði. Erindið var næst tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 1. nóvember s.á., það samþykkt og talið samræmast ákvæðum mannvirkjalaga nr. 160/2010.

Með bréfum, dags. 21. júní og 3. júlí 2012, komu kærendur á framfæri kvörtun við skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur vegna framkvæmda á téðri lóð sem ekki hefðu verið grenndarkynntar. Töldu kærendur m.a. að framkvæmdirnar væru ekki í samræmi við framlagðar teikningar sem þeir hefðu aflað sér. Ekki væri um uppfyllta palla að ræða eins og fram kæmi á teikningum, heldur viðbyggingu við húsið með steyptu gólfi og dyragati inn í aðalhús. Var þess krafist að framkvæmdir yrðu stöðvaðar og nánari skýringa óskað.

Byggingarfulltrúi svaraði kærendum með bréfi, dags. 6. júlí 2012. Kom þar fram að athugun hefði leitt í ljós að framkvæmdir hefðu verið hafnar án þess að veitt hefði verið byggingarleyfi en skilyrt gögn fyrir útgáfu leyfisins hefðu ekki borist embættinu. Einnig að í byggingu væri steinsteypt rými undir pöllum á baklóð sem ekki hefði verið sótt um byggingarleyfi fyrir. Jafnframt hefðu mælingar sýnt að pallar væru í samræmi við uppdrætti, að undanskildu rými undir þeim. Umræddar framkvæmdir ættu sér því stað án leyfis og yrðu stöðvaðar þar til úr hefði verið bætt. Var lóðarhafa Laufásvegar 70 tilkynnt um stöðvun framkvæmda með bréfi, dags. sama dag. Með bréfi kærenda til byggingarfulltrúa, einnig dags. nefndan dag, var því andmælt að um byggingu palla væri að ræða. Gerð var krafa um að ákvörðun byggingarfulltrúa frá 1. nóvember 2011 yrði afturkölluð og að framkvæmdir yrðu grenndarkynntar.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 17. nóvember 2011 var tekin fyrir umsókn um breyttar teikningar af lóðarfrágangi að Laufásvegi 70. Var umsóknin samþykkt og talin samræmast ákvæðum laga nr. 160/2010. Byggingarleyfi vegna framangreindra samþykkta var gefið út 18. júlí 2012.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að ekki sé um palla að ræða heldur viðamikil járnbent og steinsteypt mannvirki í tveimur hæðum. Stærra mannvirkið sé um 165 cm frá fyrri lóðarhæð og það minna um 300 cm frá fyrri lóðarhæð. Í stað þess að lóð kærenda og lóðin að Laufásvegi 70 séu í sömu hæð og áður muni þeir sem vistist á mannvirkjunum fá mikla innsýn í garð og inn um glugga á húsi kærenda þrátt fyrir háa girðingu sem sé á lóðarmörkum. Hafi engin grenndarkynning farið fram á téðum mannvirkjum enda þótt þau nái vel út fyrir byggingarreit samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Muni framkvæmdirnar hafa veruleg og óafturkræf neikvæð áhrif á nágrenni sitt og þá einkum gagnvart kærendum. Hafi borið að grenndarkynna framkvæmdirnar.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er þess krafist að úrskurðarnefndin staðfesti hinar kærðu ákvarðanir. Um steinsteypta palla sé að ræða og sé holrými undir steyptu gólfi í stað þess að fylla það. Ekki sé gert ráð fyrir að það verði nýtt á nokkurn hátt, enda hafi ekki verið veitt leyfi til þess. Stærð umdeildra palla, hæð þeirra miðuð við yfirborðsfrágang lóðar og fjarlægð frá lóð kærenda hafi verið metin þannig að ekki væri þörf á grenndarkynningu. Ekki sé meiri sýn í garð kærenda af umræddum pöllum en reikna megi með á þessu svæði. Ef breytingar teljist hvorki fela í sér verulega né óverulega breytingu á deiliskipulagi krefjist skipulagslög þess ekki að breytingarnar séu grenndarkynntar og hafi svo háttað hér. Muni umræddir pallar aldrei geta haft það veruleg eða óafturkræf neikvæð áhrif á grennd sína að rétt hefði verið að synja umsókn um gerð þeirra á þeim grundvelli. Hafi það enga þýðingu þótt nefnd mannvirki nái e.t.v. út fyrir byggingarreit, enda sé aðeins um byggingu palla að ræða en ekki húsbyggingu.

Málsrök byggingarleyfishafa: Byggingarleyfishafi fer fram á að kröfum kærenda verði hafnað. Skírskotar hann til og tekur undir sjónarmið og rökstuðning Reykjavíkurborgar í máli þessu sem og til framlagðra gagna borgarinnar. Jafnframt sé tekið fram að fullnægt hafi verið öllum skilyrðum fyrir byggingarleyfi. Öll tilskilin leyfi hafi verið fengin með réttum hætti og skjótt hafi verið brugðist við athugasemdum byggingarfulltrúa. Brjóti leyfið hvorki í bága við skipulags- og byggingarlög né heldur reglugerðir sem settar hafi verið með stoð í þeim. Sé leyfið og í samræmi við deiliskipulag fyrir svæðið. Um palla sé að ræða en ekki húsbyggingu. Á teikningu sé sérstaklega merkt við þau aflokuðu rými sem óuppfyllt séu innan sökkla í samræmi við 2. mgr. gr. 4.3.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Hyggist byggingarleyfishafi ekki nýta umrædd rými. Bent sé á að lóðin hafi verið með verulegum halla sem hafi gert hana að miklu leyti ónýtanlega. Sé hluti steyptra palla lægri en lóðin hafi áður verið. Standist ekki að lóðir kærenda og leyfishafa hafi áður verið í sömu hæð. Verði kærendur að una því að húseigandi geti nýtt sér lóð sína með hefðbundnum hætti.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 21. apríl 2015.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti tveggja ákvarðana byggingarfulltrúans í Reykjavík vegna framkvæmda við Laufásveg 70. Annars vegar að heimila m.a. að gera dyr á suðurhlið út í garð og steypa palla á lóðinni og hins vegar að samþykkja breyttar teikningar af frágangi lóðarinnar. Lúta athugsemdir kærenda að byggingu nefndra palla.

Lóðin að Laufásvegi 70 er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag fyrir staðgreinireiti 1.197.2 og 1.197.3 sem afmarkast af Smáragötu, Njarðargötu, Laufásvegi og Einarsgarði. Deiliskipulagið öðlaðist gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 8. maí 2006. Fram kemur í deiliskipulaginu að flest hús á svæðinu hafi verið reist í samræmi við fyrsta heildarskipulag Reykjavíkur frá 1927. Samkvæmt forsendum deiliskipulagsins er svæðið hluti af jaðarsvæði miðborgarinnar og fellur sem slíkt undir Þróunaráætlun miðborgarinnar. Nýtur allt deiliskipulagssvæðið hverfisverndar og fellur undir flokk II í þróunaráætlun eða „verndun byggðra svæða með umhverfisgildi“. Í þeim flokki er lögð áhersla á að svip húsa verði sem minnst raskað en ekki er lagst gegn breytingum á þeim hliðum húsa sem sjást lítt eða ekki frá götu. Þá er tilgreint í forsendum skipulagsins að jaðarsvæði þessi séu að mestu leyti fullbyggð og því sé með deiliskipulagi á reitum þessara svæða leitað leiða til að viðhalda upprunalegu svipmóti en leyfa þó hóflegar viðbætur og breytingar.

Deiliskipulag sem tekið hefur gildi er bindandi fyrir stjórnvöld og borgara, sbr. gr. 6.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 sem í gildi var þegar hinar umdeildu ákvarðanir voru teknar. Í deiliskipulagi felst ákvörðun sveitarstjórnar um landnotkun og yfirbragð skipulagssvæða. Er þar kveðið á um hvaða heimildir eru fyrir hendi til nýtingar einstakra lóða og fyrirkomulag bygginga. Verða borgarar að geta treyst því að festa sé í framkvæmd byggingarmála og að mannvirki séu reist í samræmi við gildandi skilmála. Fyrrnefnt deiliskipulag er ítarlegt og geymir skilmála um viðbyggingar, bílskúra, steypta garðveggi, bílastæði á lóðum, hækkun húsa og þakhæða, fjölgun íbúða, trjágróður, viðhald og endurnýjun. Greinargóð ákvæði er lúta að viðhaldi og endurnýjun á húsum á lóðunum taka t.a.m. til viðhalds og endurnýjunar þaka, á þakrennum og niðurföllum, steypu og steinunar, á gluggum, endurnýjun og gerð nýrra skyggna yfir útidyrum og steyptra/hlaðinna garðveggja. Er tekið fram að þau ákvæði séu ekki tæmandi talin og bera þau þess merki að við framangreindar framkvæmdir skuli tekið mið af gerð og aldri húsa og leitast við að færa ástand þeirra í upprunalegt horf.

Uppbyggingu á reitnum eru settar skorður með deiliskipulaginu en þó er leyft að byggja við öll hús við Laufásveg innan byggingarreits sem almennt er afmarkaður á þeim hliðum sem ekki snúa að götu. Segir um viðbyggingar og breytingar að vanda skuli mjög til hönnunar þeirra og skulu viðbyggingar og breytingar vera með þeim hætti að þær hafi sem minnst neikvæð áhrif á umhverfið og gæði nálægra bygginga. Þá skulu þær vernda og styrkja heildarmynd svæðisins. Loks eru sérskilmálar fyrir hverja lóð og er samkvæmt þeim heimilt að reisa á lóðinni að Laufásvegi 70 viðbyggingu innan byggingarreits og stækka bílskúr.

Hinir umdeildu pallar eru steinsteyptir og áfastir við húsið og fara þeir út fyrir byggingarreit. Samkvæmt samþykktum uppdráttum rís hærri pallurinn um einn metra upp yfir fyrri lóðarhæð. Eru pallarnir þannig að gerð og umfangi að þeir hafa áhrif sem jafna má við áhrif af viðbyggingum sem þurfa að vera innan byggingarreits. Eru áhrifin bæði á svipmót hússins og á nágrannalóðir. Geta grenndaráhrifin orðið veruleg og skert nýtingarmöguleika nærliggjandi lóða vegna hljóðvistar og yfirsýnar. Eins og áður greinir eru pallarnir að hluta til utan þess byggingarreits sem markaður er í deiliskipulagi og er ekki að öðru leyti gert ráð fyrir heimild til gerðar slíkra mannvirkja í deiliskipulagsskilmálum, sem þó eru ítarlegir eins og áður er rakið.

Verður að telja, að teknu tilliti til framangreinds, að heimild til byggingar mannvirkja sem hér um ræðir hafi þurft að eiga beina stoð í deiliskipulagi. Ekki verður ráðið að slíkri heimild sé til að dreifa í deiliskipulagi Smáragötureits en það er á færi skipulagsyfirvalda að gera þar að lútandi breytingar. Var því áskilnaði 1.tl. 13. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 um að byggingarleyfi samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu ekki fullnægt. Með vísan til þess sem að framan greinir verður því ekki hjá því komist að fella hinar kærðu ákvarðarnir úr gildi en með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verða þær eingöngu felldar úr gildi að því er varðar upprædda palla. 

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Felld eru úr gildi leyfi byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 1. nóvember 2011 og 17. júlí 2012 að því er varðar steinsteypta palla á lóðinni nr. 70 við Laufásveg, Reykjavík.