Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

25/2012 Fiskeldi í Fossfirði

Árið 2015, fimmtudaginn 11. júní 2015, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómsstjóri og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 25/2012, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. febrúar 2012 um útgáfu starfsleyfis til framleiðslu á allt að 1.500 tonnum af laxi á ári í sjókvíum í Fossfirði. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. mars 2012, er barst nefndinni 2. apríl s.á., kærir Jörundur Garðarsson, f.h. Hafkalks ehf., Dalbraut 56, Bíldudal, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. febrúar 2012 að gefa út starfsleyfi til handa Fjarðalaxi ehf. til framleiðslu á allt að 1.500 tonnum af laxi á ári í sjókvíum í Fossfirði. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi að því er varðar tilgreinda staðsetningu kvíaeldisins.

Umsögn barst frá Umhverfisstofnun 13. júlí 2012 og var frekari gagna aflað af úrskurðarnefndinni í júní 2015.

Málavextir: Með bréfi til Umhverfisstofnunar, dags. 6. maí 2011, sótti Fjarðalax ehf. um starfsleyfi til framleiðslu á laxi í Fossfirði, einum af innfjörðum Arnarfjarðar. Í umsókninni kom fram að fyrirhugað væri að framleiða árlega að meðaltali 1.500 tonn af laxi og að Skipulagsstofnun hefði úrskurðað að framkvæmdin væri ekki matsskyld. Umhverfisstofnun auglýsti 5. desember 2011 tillögu að starfsleyfi  fyrir kvíaeldisstöð á grundvelli umsóknarinnar og var frestur veittur til athugasemda til 30. janúar 2012. Fram kom í auglýsingunni að starfsemi væri þá þegar hafin í Fossfirði á grundvelli starfsleyfis frá Heilbrigðiseftirliti Vestfjarða. Enn fremur að þar sem gert væri ráð fyrir að eldið færi yfir stærðarmörk í reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, flyttist útgáfa starfsleyfisins til Umhverfisstofnunar. Auk auglýsingarinnar sendi stofnunin tillöguna til umsagnar nánar tilgreindra aðila.

Kærandi sendi athugasemdir vegna tillögunnar til Umhverfisstofnunar með bréfi, dags. 30. janúar 2012. Tók hann fram að starfsleyfi vegna kræklingaræktar hans hefði verið gefið út árið 2000. Sótt hefði verið um breytingu á leyfinu í árinu 2007 og hefði kærandi nú starfsleyfi til þararæktar sem gilti til ársins 2019. Benti kærandi á að annar aðili hefði nú þegar starfsleyfi til kvíaeldis frá Heilbrigðiseftirliti Vestfjarða á stað sem væri innan fyrirhugaðs eldissvæðis samkvæmt uppgefnum hnitum í viðauka við starfsleyfistillöguna. Loks sagði í bréfinu að kærandi hefði „… gilt starfsleyfi til ræktunar á beltisþara á svæði því sem Fjarðalax einhliða markar sér“.

Hinn 29. febrúar 2012 gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til Fjarðalax ehf. til framleiðslu á allt að 1.500 tonnum af laxi á ári í sjókvíum í Fossfirði. Leyfið, sem gildir til ársins 2028, hefur verið kært til úrskurðarnefndarinnar, eins og að framan greinir.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á því byggt að viðbrögð Umhverfisstofnunar við athugasemdum hans hefðu ekki verið fullnægjandi. Þannig væri ekki gerð eðlileg grein fyrir athugasemdunum í greinargerð með útgáfu starfsleyfisins en þar kæmi ekki fram að kærandi hefði gilt starfsleyfi til þararæktunar á sama svæði. Hefði stofnunin virt að vettugi þá staðreynd við útgáfu starfsleyfisins.    

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er á það bent að óljóst sé af efni kærunnar hvers krafist sé, en stofnunin líti svo á að kærandi geri þá kröfu að annaðhvort verði staðsetningu fyrirhugaðs eldissvæðis breytt eða starfsleyfið fellt úr gildi af hálfu úrskurðarnefndarinnar. 

Stofnunin árétti sérstaklega að hún telji sig ekki hafa heimild til að krefjast annarrar staðsetningar en um sé sótt. Bent sé á úrskurð umhverfisráðuneytisins frá 16. júlí 2007 í þessu sambandi en þar hafi m.a. komið fram um staðsetningu þorskeldiskvía: „Engar heimildir eru í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir til að gera kröfu um aðra staðsetningu en sótt er um, t.d. vegna annarrar starfsemi sem fyrir er á svæðinu, enda uppfylli umsækjandi öll skilyrði laga og reglna sem um starfsemina gilda.“

Stofnunin taki undir að heppilegra hefði verið ef afstaða hennar til athugasemda kæranda, um að staðsetning fiskeldisins stríddi gegn hagsmunum hans, hefði komið skýrt fram. Sá annmarki réttlæti hins vegar ekki ógildingu ákvörðunarinnar. Stofnunin hafi litið svo á að erindi kæranda fæli í sér upplýsingar um starfsemi á viðkomandi svæði, en ekki að gerð væri krafa sem taka þyrfti afstöðu til. Stofnunin telji starfsemi kæranda, líkt og henni hafi verið lýst, ekki starfsleyfisskylda. Þó verði að taka tillit til virkrar starfsemi sem til staðar sé þegar metið sé hvort heimila eigi nýja starfsemi á sama svæði. Það sé þó ekki á forræði stofnunarinnar, sem hafi aðeins með útgáfu starfsleyfis að gera, en starfsleyfi sé ekki hin endanlega heimild til fiskeldis innan svæðisins. Starfsleyfið fjalli aðeins um það hvernig standa skuli að rekstri með tilliti til mengunarvarna. Útgáfa starfsleyfis útiloki því ekki að önnur þar til bær stjórnvöld geti ákveðið að fiskeldi sé óheimilt innan tiltekins svæðis vegna annarra hagsmuna en þeirra sem snúa að mengunarvörnum. 

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi skírskotar til þess að málatilbúnaði kæranda sé verulega áfátt. Hann sé óljós og vanreifaður og ekki sé hægt að átta sig á því með hvaða hætti starfsemi leyfishafa hafi áhrif á meinta hagsmuni kæranda eða starfsleyfi hans. Krefjist leyfishafi þess því að kærunni verði vísað frá úrskurðanefndinni.

Leyfishafi bendir á að hann sé með rekstrarleyfi fyrir samtals 4.500 tonna laxeldi í þremur fjörðum á sunnanverðum Vestfjörðum. Starfsemi leyfishafa sé hluti af áætlun hans um sjálfbært laxeldi þar og sé verið að byggja þar upp starfsemi til framtíðar. Fjárfesting leyfishafa í þessu skyni sé umtalsverð og hafi hann verulegra hagsmuna að gæta. Það sé hins vegar á huldu hvort kærandi eigi hagsmuna að gæta á svæðinu, fjárhagslegra eða annars konar. Sé ekki mælt fyrir um staðsetningu í leyfi kæranda. Þá hafi kærandi hvorki mótmælt staðsetningu eldisins eða starfsemi leyfishafa í athugasemdum sínum til Umhverfisstofnunar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. febrúar 2012 að gefa út starfsleyfi til framleiðslu á allt að 1.500 tonnum af laxi á ári í sjókvíum í Fossfirði. Í kæru málsins kemur fram hver kærir, hvaða ákvörðun er kærð og að kærandi hafi starfsleyfi til þararæktunar á því svæði sem hið kærða starfsleyfi tekur til. Kæran var skrifleg og undirrituð og af henni má ráða að kærandi telji málsmeðferð Umhverfisstofnunar ábótavant og að vilji hans standi til breytinga á hinu kærða starfsleyfi. Þar með var fullnægt skilyrðum 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og verður kæran því tekin til efnislegrar meðferðar.
 
Samkvæmt 5. gr. a í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi, sbr. 6. gr. sömu laga. Umhverfisstofnun gefur út starfsleyfi fyrir slíkum rekstri sé hann talinn upp í fylgiskjali með lögunum, sbr. 1. mgr. 6. gr., en svo er í þessu tilviki, sbr. 11. tl. í fylgiskjali I. Reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, hefur verið sett á grundvelli 5. gr. laga nr. 7/1998 og er markmið hennar m.a. að koma í veg fyrir og draga úr mengun af völdum atvinnurekstrar sem getur haft í för með sér mengun, koma á samþættum mengunarvörnum og að samræma kröfur og skilyrði í starfsleyfum, sbr. gr. 1.1. Umhverfisstofnun er þannig ætlað það hlutverk að veita starfsleyfi, að teknu tilliti til þeirra markmiða reglugerðar nr. 785/1999 sem snúa að mengunarvörnum. Ber stofnuninni að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem í reglugerðinni eru tilgreindar, sem og í lögum nr. 7/1998 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

Af kæru verður ráðið að kærandi telji málsmeðferð Umhverfisstofnunar áfátt og þá einkum varðandi rannsókn málsins og rökstuðning niðurstöðu þess. Við meðferð málsins aflaði Umhverfisstofnun umsagna í samræmi við 8. gr. framangreindrar reglugerðar. Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða eru talin upp gildandi leyfi til kvíaeldis og kræklingaræktar í Arnarfirði ásamt hnitsetningu þeirra, þ. á m. leyfi kæranda og leyfi þess aðila sem kærandi vísaði til í athugasemdum sínum. Er tekið fram í umsögninni að taka þurfi tillit til þessarar starfsemi. Hnit þau sem uppgefin eru vegna starfsemi kæranda liggja þó nokkuð utan þess svæðis sem hið kærða starfsleyfi tilgreinir vegna kvíaeldis, en tilgreint hnit vegna annarrar þeirrar starfsemi sem kærandi vísar til liggur innan þess svæðis. Í greinargerð með starfsleyfi því sem útgefið var gerir Umhverfisstofnun grein fyrir þeim athugasemdum sem bárust og viðbrögðum stofnunarinnar við þeim, en ekki er þar þó gerð grein fyrir viðbrögðum stofnunarinnar við athugasemdum kæranda. Vegna athugasemda Skipulagsstofnunar tekur Umhverfisstofnun hins vegar fram að starfsleyfi fyrir fiskeldi í Fossfirði, sem kærandi vísaði m.a. til í athugasemdum sínum, muni verða skilað inn og fellt niður þegar hið kærða starfsleyfi taki gildi. Sé því ekki um það að ræða að leggja eigi saman starfsleyfisheimildir.

Samkvæmt öllu framangreindu verður ekki annað séð en að nægar upplýsingar hafi legið fyrir Umhverfisstofnun til að taka hina kærðu ákvörðun. Þá verður ekki talið að athugasemdir kæranda hafi gefið stofnuninni tilefni til að gera frekari grein fyrir þeim eða bregðast við þeim með einhverjum hætti, enda lágu þær upplýsingar fyrir stofnuninni frá útgefanda starfsleyfis kæranda væri utan þess svæðis sem afmarkað var í hinu kærða starfsleyfi. Þar sem ekki liggur annað fyrir en að skilyrðum laga og reglna hafi verið fullnægt til útgáfu hins kærða leyfis, og að Umhverfisstofnun hafi fylgt þeim við gerð tillögu að starfsleyfinu, verður kröfu kæranda um ógildingu þess hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. febrúar 2012 um útgáfu starfsleyfis til framleiðslu á allt að 1.500 tonnum af laxi á ári í sjókvíum í Fossfirði. 

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Geir Oddsson